Pubblicato il 28/05/2025

N. 10322/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03168/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3168 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
“ Mada ” S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Giovannelli e Tiziana Lancierini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

RO AP, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Paolo Alaimo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione

per quanto riguarda il ricorso introduttivo

1. del provvedimento di annullamento in autotutela ai sensi dell'art. 21 – nonies comma 1 e comma 2 bis della L 241/1990 s.m.i. per la C.I.L.A depositata ai sensi dell'art. 6 bis del D.P.R. 380/2001 e s.m.i. con prot. CI/2022/134523 del 05/07/2022; Titolare dell'intervento: LE SA Ubicazione immobile: RO Via Appia Nuova 130, conosciuto in data 01/02/2023;

2. della nota avente ad oggetto i motivi ostativi prot. CI/2022/134523, menzionata nel provvedimento di annullamento ma non comunicata;

3. del parere contrario VR Comunale RI/27589/22 del 07/09/2022 menzionato nel provvedimento di annullamento, non comunicato e conosciuto in data 01/02/2023;

4. nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente ai provvedimenti impugnati e che possa ritenersi ostativo rispetto ai lavori comunicati al Municipio RO VII con la CILA asseverata del 05/07/2022, protocollo n. CI/2022/134523.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da “ Mada” S.r.l. il 4.5.2023

Per l’annullamento, previa sospensione:

1. del provvedimento di annullamento in autotutela ai sensi dell'art. 21– nonies comma 1 e comma 2 bis della L 241/1990 s.m.i. per la C.I.L.A depositata ai sensi dell'art. 6 bis del D.P.R. 380/2001 e s.m.i. con prot. CI/2022/134523 del 05/07/2022;

2. della nota avente ad oggetto i motivi ostativi prot. CI/2022/134523, menzionata nel provvedimento di annullamento ma non comunicata;

3. del parere contrario VR Comunale RI/27589/22 del 07/09/2022 menzionato nel provvedimento di annullamento, non comunicato e conosciuto in data 01/02/2023;

4. nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente ai provvedimenti impugnati e che possa ritenersi ostativo rispetto ai lavori comunicati al Municipio RO VII con la CILA asseverata del 05/07/2022, protocollo n. CI/2022/134523.

5. del provvedimento di cui alla nota Prot. 48447 dell'8/03/2023, di RO AP, avente ad oggetto “ integrazione a chiarimento dell'annullamento in autotutela ai sensi dell'art. 21 - nonies prot. CI/2023/14168 CILA depositata ai sensi dell'art. 6 bis del DPR 380/2001 e s.i.m. pervenuta con prot. CI/2022/134523 del 05/07/2022 ” comunicato a mezzo pec in data 08/03/2023;

6. ove occorrer possa, della nota di RO AP Prot. CI/48433 dell'8/03/2023, indirizzata all'Avvocatura TO, alla VR e alla Polizia Locale, avente ad oggetto il provvedimento di rettifica dell'annullamento in autotutela della CILA prot. CI/2022/134523 del 05/07/2022, conosciuta in data 09/03/2023 in quanto depositata in atti nel presente giudizio;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di RO AP;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2025 il dott. Giuseppe Licheri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con atto introduttivo del giudizio notificato e depositato nei termini di rito, la società ricorrente avversava la nota del Municipio VII di RO AP recante la declaratoria di inefficacia, ai sensi dell’art. 21- nonies , commi 1 e 2- bis della legge n. 241/1990, della CILA presentata il 5 luglio 2022.

In punto di fatto, essa osservava:

- di essere proprietaria di un immobile sito in RO alla via Appia Nuova n. 130, prospiciente un cortile interno;

- che con CILA prot. n. CI/2022/134523 del 5 luglio 2022, aveva comunicato all’autorità municipale l’avvio di lavori di installazione di una canna fumaria su corte interna e di frazionamento di un’unità immobiliare, avente destinazione commerciale, in tre unità aventi il medesimo utilizzo;

- che, attesa l’inclusione dell’immobile di cui trattasi nell’elaborato grafico “ Carta per la qualità ” allegato al PRG capitolino, aveva fatto precedere di un giorno il deposito della suddetta CILA dall’invio dell’istanza di parere preventivo alla VR TO previsto dall’art. 16 delle NTA al PRG per quel che concerne l’installazione della canna fumaria;

- che, decorsi oltre 30 giorni dalla presentazione della CILA in assenza di provvedimenti inibitori da parte di RO AP, intraprendeva i lavori di cui trattasi comunicando al Municipio, il 5 settembre 2022, la fine dei medesimi;

- che aveva concluso contratti di locazione ad uso commerciale degli immobili oggetto dei lavori;

- che solo in data 1° febbraio 2023 perveniva il provvedimento gravato con il ricorso introduttivo del presente giudizio con il quale gli effetti della CILA di cui sopra venivano resi inoperativi a cagione dell’esistenza di un parere negativo all’effettuazione dei lavori in questione espresso dalla VR TO il 7 settembre 2022 ed asseritamente mai portato a sua conoscenza.

Contro il provvedimento in questione, la società ricorrente avanzava il ricorso principale – corredato da istanza cautelare – con il quale si doleva dei seguenti motivi di gravame.

Con il primo, essa lamentava la violazione degli artt. 3, 7 e seguenti e 19 della legge n. 241/1990, dei principi di precauzione e di affidamento e l’eccesso di potere del provvedimento impugnato nelle figure del difetto di istruttoria e di motivazione e dell’ingiustizia manifesta.

In sostanza, essa contestava come il provvedimento avversato non fosse stato preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento (doverosa nelle ipotesi, quale quella di specie, di procedimenti rivolti all’emanazione di un atto di riesame di determinazioni precedentemente assunte).

Con il secondo motivo di ricorso principale, la ricorrente deduceva la violazione degli artt. 3, 21- nonies e 19 della legge n. 241/1990, dell’art. 24, comma 12 delle NTA al PRG di RO AP, dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, ancora dell’art. 16 delle NTA al PRG e l’eccesso di potere dell’atto impugnato sub specie di difetto di istruttoria e motivazione, di contraddittorietà, di illogicità e di ingiustizia manifesta dell’atto avversato.

Secondo la ricorrente, infatti, non sussisterebbe nessuno dei presupposti normativamente prefissati per l’adozione di un provvedimento di secondo grado.

In particolare, non ricorrerebbe il requisito della ricorrenza di un vizio di legittimità nell’atto oggetto di riesame in quanto la CILA da essa presentata sarebbe immune dal profilo di illegittimità palesato con il provvedimento fatto oggetto del gravame introduttivo dell’odierno giudizio, ossia il parere contrario reso dalla VR comunale il 7 settembre 2022.

A detto parere infatti, ad avviso della ricorrente, sarebbe viceversa riconducibile un carattere di illegittimità, essendo esso stato reso tardivamente e in violazione degli artt. 24, comma 12 delle NTA al PRG di RO AP e 146 del d.lgs. n. 42/2004, norme che imporrebbero, secondo la ricorrente, l’espressione di pareri inerenti la tutela paesaggistica ed architettonica entro il termine perentorio di 45 giorni dalla richiesta, pena il perfezionamento per silentium dell’atto di assenso da parte dell’amministrazione tutoria.

Nel caso di specie, a fronte di una richiesta avanzata il 4 luglio 2022, il parere in questione perveniva solo il 7 settembre successivo, a fronte quindi di un riscontro positivo già formatosi tacitamente.

Nel merito, inoltre, il parere in questione sarebbe viziato in quanto né le NTA al PRG capitolino né la circolare esplicativa del 14 giugno 2016 della VR comunale vieterebbero in forma assoluta l’installazione di canne fumarie nei cortili interni degli edifici, ritenendo tale operazione solo in linea di massima non assentibile mentre nel caso di specie, sempre secondo la ricorrente, il proprio tecnico avrebbe adeguatamente dimostrato la conformità dell’intervento al vincolo sussistente sull’immobile senza che, tuttavia, l’amministrazione abbia minimamente valutato in ordine all’apporto conoscitivo fornito dal tecnico di parte privata.

Ancora, il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo in quanto insussistenti sarebbero, ad avviso della ricorrente, le ragioni di pubblico interesse per disporre l’annullamento degli effetti della CILA e, soprattutto, sarebbe assente qualsiasi comparazione con l’interesse privato a mantenere gli effetti dell’attività edilizia compiuta.

Inoltre, il provvedimento inibitorio degli effetti della CILA sarebbe tardivamente pervenuto in quanto adottato e notificato oltre il decorso del termine di legge.

Con un ultimo motivo di ricorso veniva, altresì, censurata la violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e del principio di proporzionalità, oltre che l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, di motivazione e di ingiustizia manifesta.

Secondo la ricorrente, infatti, la CILA presentata il 5 luglio 2022 comprendeva, oltre all’installazione della canna fumaria, anche opere interne di frazionamento dell’unità immobiliare di sua proprietà non contemplate dal parere negativo reso dalla VR TO (il quale avrebbe riguardato esclusivamente la canna fumaria), di talché il provvedimento inibitorio degli effetti della CILA sarebbe stato sproporzionato in quanto riguardante anche le opere interne non coinvolte dal suddetto parere.

Si concludeva il ricorso introduttivo con la domanda di sospensione cautelare del provvedimento impugnato.

RO AP si costituiva in giudizio eccependo, preliminarmente, l’inammissibilità del ricorso per mancata tempestiva impugnazione del parere presupposto della VR, allegando come lo stesso fosse stato ritualmente notificato al tecnico di fiducia della ricorrente con messaggio di posta elettronica certificata (PEC) del 7 settembre 2022, in pari data riscontrato dallo stesso professionista.

Per il resto, veniva contestata nel merito la fondatezza della pretesa avanzata da controparte.

Con successiva memoria integrativa, poi, RO AP provvedeva al deposito in giudizio della nota prot. n. CI/48433 dell’8 marzo 2023 di rettifica dell’atto impugnato con il ricorso principale, con cui detto provvedimento veniva modificato escludendone dalla relativa portata inibitoria la parte relativa agli effetti della CILA concernenti le opere di frazionamento interne all’unità immobiliare di proprietà della ricorrente, fermo restando l’effetto inibitorio relativo all’installazione della canna fumaria.

Con ordinanza n. 1526 del 15 marzo 2023, la Sezione respingeva la domanda di sospensione cautelare avanzata a corredo del ricorso introduttivo, con statuizione integralmente confermata dal Giudice d’Appello con ordinanza n. 1688 del 28 aprile 2023 della sezione IV del Consiglio di Stato.

Con atto di motivi aggiunti notificato il 2 maggio 2023 e depositato il giorno seguente, la società ricorrente rivolgeva le proprie doglianze anche avverso la nota dell’8 marzo 2023 ribandendo anche contro quest’ultima, in via propria e derivata, tutti i motivi di ricorso già mossi con l’atto introduttivo del presente giudizio e chiedendo nuovamente la sospensione cautelare degli effetti della nota impugnata con gravame accessorio.

Con ordinanza n. 2760 del 31 maggio 2023, rimasta inoppugnata, anche tale ultima istanza accessoria veniva respinta.

In vista della discussione nel merito dell’affare, parte ricorrente depositava memoria con la quale prendeva posizione, contestandola, sull’eccezione preliminare in rito formulata da RO AP e, per il resto, insisteva sui motivi di ricorso proposti tanto con il ricorso introduttivo quanto con i motivi aggiunti.

All’udienza pubblica del 21 maggio 2025, previo avviso di improcedibilità del gravame introduttivo ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., la causa passava in decisione.

Preliminarmente, il Collegio dichiara improcedibile il gravame introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse della parte ricorrente alla decisione nel merito del medesimo.

Infatti, la nota avversata con il ricorso principale – con cui è stata dichiarata priva di effetti la CILA presentata il 5 luglio 2022 – risulta superata, nei contenuti e nelle determinazioni, dalla successiva nota prot. n. CI/48433 dell’8 marzo 2023 con cui la medesima amministrazione, all’esito di un nuovo ed autonomo procedimento di rivalutazione dei presupposti per la legittimità dell’attività intrapresa sulla scorta della CILA presentata dalla ricorrente, ha ritenuto di dover nuovamente dichiarare l’inefficacia della comunicazione in questione circoscrivendo, però, le conseguenze di questa nuova determinazione esclusivamente ad uno dei profili che hanno formato oggetto degli interventi edilizi compiuti per mezzo della citata CILA, ossia l’installazione della canna fumaria, per il resto lasciando del tutto impregiudicati gli effetti dell’attività edilizia svoltasi all’interno dell’unità immobiliare di proprietà della ricorrente.

Da ciò che precede consegue che l’atto dell’8 marzo 2023, lungi dall’avere carattere di mera conferma del precedente, costituisce non già una semplice rettifica di questo (che tale sarebbe stata ove si fosse limitata a porre rimedio ad un errore ostativo da cui fosse, per ipotesi, risultata affetta la precedente determinazione), ma un nuovo provvedimento con cui l’amministrazione resistente ha assunto una decisione solo parzialmente coincidente con quella gravata con il ricorso introduttivo, gli effetti della quale sono tuttavia irreversibilmente venuti meno in conseguenza dell’adozione della nota sopravvenuta.

Ne consegue, quindi, la carenza di interesse della ricorrente alla decisione in ordine ad un provvedimento che, all’attualità, non è più idoneo ad esplicare effetto alcuno siccome superato ed assorbito dalla nota dell‘8 marzo 2023, comunque tempestivamente impugnata con l’atto di ricorso accessorio.

Andando al merito della res controversa , il Collegio ritiene di poter prescindere dall’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso avanzata dall’amministrazione resistente in ragione della sicura infondatezza del gravame accessorio.

Con esso, infatti, la determinazione sfavorevole addotta dal Municipio VII di RO AP (del tutto analogamente con quanto avvenuto con il ricorso introduttivo da dichiararsi improcedibile) viene fatta oggetto di censure che si concentrano, prevalentemente, sul parere negativo all’installazione della canna fumaria lungo una delle facciate prospicienti il cortile interno del manufatto, parere reso dalla VR TO il 7 settembre 2022.

A giudizio della ricorrente, tale atto endoprocedimentale sarebbe illegittimo per due ordini di ragioni, la prima di carattere procedurale (attinente alla tardività del parere stesso per intervenuta formazione, su di esso, del silenzio assenso previsto dall’art. 24, comma 12 delle NTA al PRG di RO AP), la seconda di natura più propriamente sostanziale (ritenendo detto parere affetto da difetto di istruttoria, di motivazione, illogicità e contraddittorietà).

Entrambi gli assunti non possono trovare accoglimento.

Quanto all’asserita formazione tacita del parere favorevole da parte della VR TO in ordine agli interventi edilizi in questione, innanzitutto giova premettere che detto parere ha riguardato l’installazione di una canna fumaria lungo uno dei prospetti esterni di un edificio censito nella Carta per la qualità tra le “ Morfologie degli impianti urbani dell’espansione otto novecentesca, Impianti con profetto unitario e disegno urbano a struttura geometrica regolare ”.

Il parametro normativo alla stregua del quale, quindi, la VR TO è stata chiamata ad esprimersi è costituito, allora, non dall’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 – che disciplina il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica – e neppure il parere consultivo previsto dall’art. 24, commi 12 e 20 delle NTA al PRG – che riguarda l’esecuzione di interventi di ristrutturazione edilizia, demolizione e ricostruzione, ampliamento e nuova edificazione che coinvolgono immobili ubicati nei tessuti della Città storica e che, ove detti interventi abbiano ad oggetto beni ubicati nella parte di Città storica interna alle Mura Aureliane, demanda la competenza ad esprimere il relativo parere alla Soprintendenza statale per i beni architettonici ed il paesaggio per il comune di RO – bensì dall’art. 16, comma 10 delle NTA, secondo il quale “ Se gli elementi inseriti nella Carta per la qualità non sono tutelati per legge, l’approvazione dei relativi progetti o di quelli soggetti alle prescrizioni di cui al comma 5, è subordinata al parere favorevole della VR comunale, che si esprime entro 60 giorni dalla richiesta formulata dal responsabile del procedimento di abilitazione; nei casi di progetti da abilitarsi tramite DIA, il parere della VR comunale è acquisito dal soggetto attuatore preventivamente alla presentazione della DIA e ne correda gli elaborati ”.

Riguardo a tale parere, la giurisprudenza di questa Sezione è ferma nell’escludere che esso possa formarsi tacitamente in quanto “ La tesi propugnata dall'appellante secondo cui la mancata comunicazione del parere della Soprintendenza, nel termine prescritto dalla NTA del PRG equivalga ad un "parere favorevole", non ha infatti alcun riscontro né nella disciplina edilizia vigente nel Comune di RO AP, né nella L. n. 241 del 1990. (…) In primo luogo, l'art. 16, comma 10, delle NTA del PRG - relativamente agli interventi su beni che, come quello in esame, siano inseriti nella "Carta per la qualità" come opere di rilevante interesse architettonico e urbano - si limita a prevedere che l'approvazione dei relativi progetti "è subordinata al parere favorevole della VR comunale che si esprime entro 60 giorni dalla richiesta formulata dal responsabile del procedimento di abilitazione; nei casi di progetti da abilitarsi tramite DIA, il parere è acquisito dal soggetto attuatore preventivamente alla presentazione della DIA e ne correda gli elaborati. (…) Né una simile disposizione può essere rinvenuta nell'art. 20 della L. n. 241 del 1990 poiché esso non trova applicazione ai provvedimenti che, come quelli in esame, sono volti alla tutela di interessi "sensibili". In tale senso, il comma 4 stabilisce espressamente che <<Le disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l'immigrazione, l'asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la normativa comunitaria impone l'adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell'amministrazione come rigetto dell'istanza, nonché agli atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti>>” (così Cons. St., sez. IV, n. 5346 del 15.7.2021. In senso del tutto conforme, vedasi T.A.R. Lazio – RO, sez. II- bis , n. 4436 del 13.3.2023; n. 8726 del 22.5.2023; n. 13559 del 4.7.2024; n. 21718 del 3.12.2024 e n. 21124 del 26.11.2024).

Pertanto, nessun parere favorevole risulta formatosi per silentium in ordine all’istanza avanzata dalla ricorrente il 4 luglio 2022.

Ma, al di là di tale aspetto, non pare al Collegio che il parere sfavorevole espresso dalla VR TO in ordine all’intervento prospettato sia affetto dai lamentati profili di eccesso di potere.

Infatti, se è pur vero che la circolare esplicativa n. RI/16722 del 14 giugno 2016 della VR TO esclude solo in linea di massima la possibilità di installare nuove canne fumarie all’interno di cortili condominiali (non potendosi dunque ritenere preclusa, in via di principio, l’installazione di siffatti impianti anche nell’ambito di corti interne condominiali), tuttavia, nel caso di specie, il giudizio espresso dall’amministrazione appare scevro da profili di irragionevolezza ed incongruità, avendo essa giudicato l’opera in questione incompatibile con i valori di decoro edilizio a tutela dei quali si pone il vincolo imposto.

Oltretutto, il parere reso dalla VR non appare neanche affetto dai profili di irragionevolezza e sproporzionalità lamentati dalla ricorrente, evincendosi dal medesimo come l’amministrazione tutoria abbia comunque invitato quest’ultima a valutare soluzioni alternative per l’adduzione all’esterno dei fumi di scarico dell’attività ristorativa, quali filtri a carboni attivi o, in ultima analisi, ricorrendo ad un percorso della canna fumaria attraverso chiostrine, pozzi di ventilazione od incavi della facciata, in modo tale da ridurre al minimo l’impatto visivo arrecato dalla struttura in questione.

In definitiva, quindi, non sussistono i profili di illegittimità del parere sovrintendizio agitati dalla ricorrente e, di conseguenza, il lamentato difetto dei presupposti normativamente fissati dall’art. 21- nonies della legge n. 241/1990 per il riesame degli effetti favorevoli conseguenti ad una comunicazione o segnalazione presentata dal privato.

Quanto ai restanti elementi di contrarietà alla disciplina normativa in materia di atti di riesame, neppure essi sono riscontrabili nel caso di specie.

Infatti, quanto all’irragionevolezza ed alla sproporzionalità del provvedimento impugnato a fronte degli illeciti contestati (per non avere lo stesso fatte salve le opere interne pure eseguite dalla ricorrente in attuazione della CILA presentata il 5 luglio 2022), essi sono superati per effetto del provvedimento sopravvenuto in corso di causa – la cui emanazione comporta l’improcedibilità del gravame introduttivo – con il quale RO AP ha escluso gli effetti inibitori della CILA relativi alle opere interne di frazionamento dell’immobile della ricorrente, mentre per quel che attiene all’asserito mancato rispetto del termine ragionevole entro cui il provvedimento avrebbe dovuto essere adottato, neppure in tal caso la censura coglie nel segno, giacché tanto la nota del 1° febbraio 2023 – gravata col ricorso principale – quanto quella dell’8 marzo seguente – avversata con l’atto di motivi aggiunti – sono stati adottati ben prima del decorso del termine di dodici mesi dalla presentazione della CILA, avvenuta il 5 luglio 2022.

Infine, neppure le doglianze inerenti la mancata comunicazione di avvio del procedimento possono dirsi fondate atteso che il parere negativo reso dalla VR TO (nel quale si esauriscono le ragioni dei provvedimenti sfavorevoli impugnati in questa sede) risulta conosciuto dalla ricorrente sin dal 7 settembre 2022, essendo stato trasmesso al tecnico di fiducia della stessa e risultando, quindi, inverosimile che essa non ne abbia avuto contezza alcuna per i successivi cinque mesi.

In definitiva, quindi, il ricorso introduttivo va dichiarato improcedibile ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c ), c.p.a., mentre l’atto di motivi aggiunti va respinto nel merito perché infondato.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano, nella misura indicata in dispositivo, in favore di RO AP.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- dichiara improcedibile il ricorso introduttivo;

- respinge, perché infondato, il ricorso per motivi aggiunti.

Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore di RO AP, che liquida in Euro 3.000,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RO nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Licheri, Presidente FF, Estensore

Vincenza Caldarola, Referendario

Christian Corbi, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Giuseppe Licheri

IL SEGRETARIO