Pubblicato il 28/05/2025

N. 00851/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00691/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 c.p.a.;
sul ricorso numero di registro generale 691 del 2025, proposto da
IE GE, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Neri e Alessandro Foglia, con domicilio eletto presso lo studio Paolo Neri in Padova, Gall. G. Berchet n. 8;

contro

Comune di Bassano del Grappa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Martina Cartano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia

- della nota del Dirigente dell’Area 5° – Urbanistica del Comune di Bassano del Grappa protocollo n. 0012717/2025 del 27 febbraio 2025, avente ad oggetto “ Istanza di S.C.I.A. alternativa al PdC pervenuta in data 12/09/2022 prot. n° 62353. Rettifica e rideterminazione dell’ammontare degli oneri primari e secondari. Richiesta pagamento e conguaglio ”;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ancorché non conosciuto dal ricorrente, ivi compresa, per quanto occorrer possa, la nota 28 marzo 2025 pratica n. 2022/62361;

nonché per l’accertamento

- che nulla è dovuto a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria relativamente all’intervento oggetto della SCIA alternativa al permesso di costruire presentata dalla Ditta IE GE Impresa Edile Artigiana in data 12 settembre 2022;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bassano del Grappa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 il dott. Andrea Rizzo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 c.p.a.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente è proprietaria di un’area non edificata di estensione pari a 724 mq, sita nel Comune di Bassano del Grappa in Via Giorgio Gaber, catastalmente censita al foglio 14, mappale 1327, che ha acquistato dalla Euro Immobiliare S.p.A. con contratto di compravendita (rep. 25.095, racc. n. 9.732) stipulato in data 4 marzo 2022 a rogito Notaio Sandro Grispigni Manetti.

Nel dettaglio, tale area costituisce il lotto n. 25 del piano di lottizzazione di iniziativa privata denominato «Carpellina», approvato con la delibera del consiglio comunale n. 28 del 18 maggio 2006 e successivamente modificato con una variante approvata con la delibera del consiglio comunale n. 11 del 17 febbraio 2010.

L’attuazione della lottizzazione in argomento è stata disciplinata dalla convenzione urbanistica (rep. n. 115425 racc. n. 25077 Notaio Nicola Maffei) stipulata il 13 aprile 2007 tra il Comune di Bassano del Grappa ed il Consorzio denominato «P.D.L. Carpellina», la quale, tra l’altro, ha fissato gli obblighi reciproci.

Più specificamente, essa ha previsto, all’art. 2, l’obbligo della ditta lottizzante di eseguire tutti i lavori “ necessari a dotare l’area di opere complete di urbanizzazione primaria, secondaria oltre ad altre opere di urbanizzazione finalizzate al miglioramento delle infrastrutture esterne all’ambito del P.D.L. ”; all’art. 11, ha stabilito che, in sede di rilascio dei permessi di costruire relativi ai fabbricati, “ non [fossero] dovuti gli oneri di urbanizzazione primaria che [venivano] scomputati interamente ”, mentre si sarebbero dovuti corrispondere “ il contributo commisurato al costo di costruzione ” ed il “ contributo per oneri di urbanizzazione secondaria eventualmente eccedente l’importo derivante dalla somma tra le spese sostenute dalla Ditta Lottizzante per la realizzazione delle opere di urbanizzazione esterne al P. di L. [...] e l’importo di monetizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria [...]”.

Con riguardo a tale ultimo aspetto, è stato precisato che la “ ripartizione della quota scomputabile per ogni singolo lotto ” sarebbe stata determinata proporzionalmente alla capacità edificatoria dello stesso, secondo quanto “ indicato nella ‘Tabella di ripartizione scomputo oneri secondari’ allegata agli atti del Comune ”, la quale, per il lotto n. 25, ha quantificato un importo pari ad € 29.613,27.

Successivamente, in data 23 aprile 2007, è stato rilasciato il permesso di costruire per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione che sono state realizzate e collaudate per essere infine acquisite al patrimonio indisponibile comunale, con la determinazione n. 1796 del 18 dicembre 2013.

2. Sulla base di tali presupposti fattuali, la ricorrente ha presentato, in data 12 settembre 2022, allo Sportello Unico delle Attività Produttive (SUAP) del Comune di Bassano del Grappa, una SCIA alternativa al permesso di costruire per edificare, sul lotto acquistato, un fabbricato residenziale bifamiliare composto da due unità indipendenti.

La predetta SCIA è stata riscontrata dal responsabile del procedimento con nota del 10 ottobre 2022, con cui la ditta istante è stata invitata a “ conformare ” la pratica mediante la presentazione di alcuni documenti integrativi.

Nella medesima nota è stato indicato il contributo di costruzione dovuto, parametrato al solo importo relativo al “ costo di costruzione ”, con la specificazione che nulla era invece dovuto a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria.

La ricorrente ha quindi provveduto a “ conformare ” la SCIA producendo la documentazione richiesta nonché a dare corso ai lavori di costruzione del fabbricato.

Con la nota protocollo n. 0012717/2025 del 27 febbraio 2025, il Comune di Bassano del Grappa ha ritenuto di dover rideterminare l’ammontare degli oneri primari e secondari dovuti in relazione alla SCIA presentata il 12 settembre 2022, ingiungendo alla ditta istante il pagamento di un “ conguaglio ” ammontante complessivamente ad € 23.821,70, di cui € 9.704,31 a titolo di oneri di urbanizzazione primaria ed € 14.117,38 a titolo di oneri di urbanizzazione secondaria, come precisato nella successiva nota del 28 marzo 2025.

La determinazione comunale, secondo quanto evidenziato nelle sue premesse, sarebbe giustificato dall’avvenuta scadenza della convenzione di lottizzazione del 13 aprile 2007 “alla data di presentazione del titolo abilitativo ” relativo al lotto n. 25.

3. Avverso tale provvedimento, la ricorrente è insorta proponendo gravame con atto introduttivo notificato e depositato in data 22 aprile 2025, affidato a due censure con contestuale richiesta di adozione di misure cautelari.

In particolare, la ricorrente, in via principale, con il primo motivo di ricorso, dopo avere richiamato i fatti antecedenti alla presentazione della SCIA, ha contestato la lettura del precedente giurisprudenziale invocato dall’amministrazione a sostegno della propria richiesta di pagamento degli oneri di urbanizzazione (TAR Veneto, sez. II, 26 novembre 2019, n. 1281), il quale, oltre ad essere inconferente, sarebbe stato superato da pronunce successive.

Con la seconda censura, formulata in via subordinata, la ricorrente ha lamentato l’illegittimità della modalità di calcolo seguita dall’ente locale nella quantificazione degli importi dovuti, sostanzialmente determinati applicando quanto stabilito dalla deliberazione del consiglio comunale n. 42 del 29 giugno 2023.

4. Il Comune si è formalmente costituito in giudizio in data 16 maggio 2025 per poi depositare una memoria ove ha chiesto la reiezione del ricorso oltre al rigetto della domanda cautelare.

5. Alla camera di consiglio del 22 maggio 2025, ritenendo sussistenti i presupposti di cui all’art. 60 c.p.a., la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso merita l’accoglimento per la fondatezza della doglianza formulata in via principale.

Le previsioni pattizie costituiscono il punto di partenza del ragionamento giuridico che consente di pervenire a tale conclusione.

L’art. 11 della convenzione, richiamato con assoluta puntualità dalla ricorrente, al secondo alinea del terzo comma, ha fissato la regola per la quale in sede di rilascio di permesso di costruire doveva essere corrisposto, tra gli altri, il contributo per oneri di urbanizzazione secondaria “ eventualmente eccedente l’importo derivante dalla somma tra le spese sostenute dalla Ditta Lottizzante per la realizzazione delle opere di urbanizzazione esterne al P.di L., atte a migliorare le infrastrutture [...] , e l’importo di monetizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria [...]”; in tale prospettiva, la “ ripartizione della quota scomputabile per ogni singolo lotto ” sarebbe stata “ determinata proporzionalmente alla capacità edificatoria dello stesso precisato nella tavola n. 11/b ‘planivolumetrico’, come meglio indicato nella ‘Tabella di ripartizione scomputo oneri secondari’ allegata agli atti del comune ”. Lo stesso articolo, al successivo quarto comma, ha poi aggiunto che non erano dovuti gli oneri di urbanizzazione primaria che venivano “ scomputati interamente in quanto la Ditta Lottizzante con la firma della presente si [impegnava] ad eseguire tutti i lavori necessari a dotare l’area di tutte le opere di urbanizzazione primaria previste dal [...] Piano di Lottizzazione ”.

A ben vedere, dunque, le norme convenzionali parlano di uno scomputo degli oneri di urbanizzazione che è variamente modulato, a seconda che questi siano primari ovvero secondari. Nel primo caso, lo scomputo è integrale ed è subordinato solo alla realizzazione delle opere previste nel piano di lottizzazione, nel secondo, invece, è contemplata la loro debenza solo nel caso in cui eccedano rispetto alla somma delle spese e dell’importo della monetizzazione degli interventi eseguiti e, comunque, in modo proporzionale alla capacità edificatoria del singolo lotto.

In altri termini, in entrambi i casi, si dà massima importanza alla realizzazione delle opere che è il solo fatto materiale che legittima la mancata corresponsione di una somma di denaro a titolo di oneri di urbanizzazione e che dovrebbe essere normalmente incamerata dal Comune.

A tal riguardo, è appena il caso di ricordare che gli oneri generali sono una voce del contributo di costruzione, previsto dall’art. 16 del d.P.R. 380/2001, il quale rappresenta, secondo l’insegnamento dell’Adunanza Plenaria “ una compartecipazione del privato alla spesa pubblica occorrente alla realizzazione delle opere di urbanizzazione ”. Tale “ compartecipazione [...] è da ricollegare sul piano eziologico al surplus di opere di urbanizzazione che l’amministrazione comunale è tenuta ad affrontare in relazione al nuovo intervento edificatorio del richiedente il titolo edilizio ” (Cons. Stato, Ad. Plen., 30 agosto 2018, n. 12 che riprende i principi espressi da Cons. Stato, Ad. Plen., 7 dicembre 2016, n. 24).

Va da sé che il versamento del contributo di costruzione (e dunque degli oneri di urbanizzazione), proprio perché realizza la menzionata compartecipazione, non può inquadrarsi in un rapporto sinallagmatico ove il contraltare è costituito dall’adempimento delle prestazioni da parte dell’amministrazione comunale.

Esso però ha una sua oggettiva rilevanza, specie se consacrato in una convezione urbanistica, in ragione della sua funzionalizzazione. Ne consegue che, laddove l’amministrazione, anziché chiedere il pagamento di una somma di denaro, ritiene più proficuo demandare al privato l’esecuzione di quelle opere alla quale sarebbe comunque tenuta anche attingendo alla fiscalità generale, non può disconoscersi il valore degli interventi realizzati che assicurano gli “ indispensabili standard ” al “ comparto ove viene allocato il nuovo insediamento edilizio ” (Cons. Stato, Ad. Plen., 30 agosto 2018, n. 12).

Ciò è tanto più vero quando gli interventi programmati sono stati tutti portati a compimento come nel caso di specie, almeno stando agli atti versati in giudizio e, in particolare, alla determina con la quale si è avuta l’approvazione del collaudo finale relativo alle opere di urbanizzazione afferenti al piano di lottizzazione.

Sulla scorta di tali premesse, dunque, coglie nel segno la ricorrente quando osserva che il precedente giurisprudenziale sul quale si fonda il provvedimento comunale non si attaglia alla fattispecie in esame. Gli elementi differenziali maggiori sono dati dalla parziale realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria, dal loro mancato collaudo, dalla mancata cessione delle aree al Comune, dal versamento di metà degli oneri di urbanizzazione secondaria (TAR Veneto, sez. II, 26 novembre 2019, n. 1281).

Si tratta di aspetti fondamentali che mutano completamente la prospettiva di riferimento e che, nel contempo, consentono di fare salvi i principi pretori che ivi sono stati oggetto di un’accurata ricognizione ma che, in questo ambito, solo in parte possono trovare applicazione.

In tale ottica, pertanto, non può aderirsi pienamente alla tesi della ricorrente secondo cui la giurisprudenza maggioritaria avrebbe superato l’orientamento di questo Tribunale. Infatti, proprio le pronunce indicate a sostegno della posizione assunta (TAR Toscana, sez. III, 26 marzo 2020, n. 367; Cons. Stato, sez. IV, 23 settembre 2011, n. 5354; TAR Marche, 8 febbraio 2010, n. 31) affermano che gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria non sono dovuti nel caso in cui le relative opere siano state integralmente realizzate in forza di una convenzione urbanistica. In altre parole, a venire in rilievo è l’integrale realizzazione delle opere, aspetto, quest’ultimo, che, nel caso scrutinato da questo Tribunale ed assunto a fondamento del proprio provvedimento dal Comune (TAR Veneto, sez. II, 26 novembre 2019, n. 1281), non era emerso.

Sul punto, deve sottolinearsi che la centralità della questione (ossia l’integrale realizzazione delle opere) non collide, come invece sembra adombrare il Comune resistente citando altra giurisprudenza (TAR Lombardia, Milano, sez. II, 29 febbraio 2016, n. 406; sez. IV, 11 dicembre 2024, n. 3618), con l’esercizio della potestà dell’amministrazione di riconsiderare il fabbisogno di opere di urbanizzazione e di dare applicazione agli eventuali nuovi importi stabiliti per la quantificazione del contributo concessorio. Infatti, la potestà in argomento, una volta scaduta la convenzione urbanistica, presuppone che le nuove esigenze urbanistiche emergano quantomeno dagli atti e se ciò non si verifica, specie quando le opere preventivate sono state tutte portate a termine, non può giustificarsi una pretesa ulteriore a quella originaria pienamente soddisfatta.

D’altro canto, che questa chiave di lettura dei diversi orientamenti giurisprudenziali sia da preferire a quella proposta, lo si ricava proprio dall’altra pronuncia di questo Tribunale che la ricorrente indica come confermativa di un nuovo indirizzo che tale non è (TAR Veneto, sez. II, 11 luglio 2024, n. 1825). Il Collegio, infatti, dopo avere statuito che quanto richiesto dal Comune doveva ritenersi “ un pagamento non dovuto, in quanto privo di giustificazione economica, essendosi realizzata una ingiustificata duplicazione a vantaggio del Comune [...], avendo il Comune beneficiato del fatto che le opere di urbanizzazione [erano] state eseguite ”, ha richiamato un precedente del Consiglio di Stato che, in ragione della datazione, non può ritenersi espressivo di un revirement : “ Non è ostativo al riconoscimento del diritto [alla restituzione delle somme versate a titolo di oneri di urbanizzazione] la circostanza che la convenzione di lottizzazione, peraltro adempiuta, fosse scaduta, ciò non elidendo che il pagamento degli oneri di urbanizzazione sia indebito e ingiustificato nel caso in cui il privato aveva già realizzato in proprio le opere di urbanizzazione con scomputo dei relativi oneri (in tal senso Cons. Stato, Sez. IV, sent., 23 settembre 2011, n. 5354) ”.

In conclusione, l’eventuale pagamento degli oneri di urbanizzazione, così come richiesti dal Comune, finirebbe per configurare “ un indebito oggettivo ai sensi dell’art. 2033 del c.c. e comunque un ingiustificato arricchimento, ai sensi dell’art. 2041 c.c., del Comune resistente ”, il quale, nel caso in rassegna, incasserebbe due volte gli oneri di urbanizzazione, in quanto dopo avere ottenuto la realizzazione delle opere di urbanizzazione dal privato attuatore a scomputo e in esecuzione della convenzione di lottizzazione, riceverebbe un’ulteriore somma di denaro.

I provvedimenti impugnati, costituendo il sostrato giuridico di siffatta richiesta, devono dunque ritenersi illegittimi.

7. Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso va accolto con il conseguente annullamento dei provvedimenti gravati e l’accertamento della non debenza di somme a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria correlati all’intervento oggetto della SCIA alternativa al permesso di costruire presentata dalla ricorrente.

8. La peculiarità della controversia, caratterizzata da diversi orientamenti giurisprudenziali, determina la sussistenza di giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Grazia Flaim, Presidente

Elena Garbari, Primo Referendario

Andrea Rizzo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Rizzo	Grazia Flaim

IL SEGRETARIO