N. 12997/2015 REG.PROV.COLL.

N. 03119/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 3119 del 2015, proposto da:

Associazione Nazionale Sezioni Apparecchi per Pubbliche Attrazioni Ricreative- SAPAR, Nolomatic RL, Distante Surl, Soc F.M. RL, Ditta Sarda Play di OR WA, Jo Matic Sas, F.lli Ladro RL, Angelastri Video Giochi RL, Soc D & D RL, Happy Games RL, Ditta DI CO, Ditta TT UC, Miba RL, Rosilsport Sas, Ossolnoleggio RL, Ditta Molinari LO, Pronto Joker RL, Valcamonica Giochi RL, Ditta Casiraghi, Ditta Angela Cozzi, Fedelgiochi RL, G.A.M. RL, Boldini RL, Ditta Papioca di Maggini, SMR Giochi RLs, Ditta AR Silvia, Ditta Z.E. Giochi, Mac RL unipersonale, Ditta F.lli Ghisletti Giochi, Videon Snc, Ditta Loli Snc, Start Group RL, David Snc, Torino Giochi RL, Bisetti di Bisetti e CC Snc, Cuneo Giochi RL, Bimatica RL, Games Points RL, Giocolecito Sas, Videovip RL, Gia Matic RL, Bat Noleggio Sas, Games Center Snc, Ted Video RL, Ditta G.B. Video di TO GI MA CI, Serial Games Snc, Ditta TO GI GI, Lorenzo Games RLu, Big Fox RL, Playtek RL, Ditta Electronic Service, Ditta Giocamatic, ES AN e C. Sas, Durandetto RL, New Style Game RL, Magic Games RL unipersonale, Noltek Sas, Word Assistance Sas, New Generation Sannio Giochi RL, Norigames RL, Art Games RL, De IU IZ Sas, DittaVerranogames, S.G. Games Snc, Eurogiochi Snc di LI LO e GI, B.B. Games RL, Oscar RL, Ditta RA BE, Elettronica 3 Snc, Blue Joker Games RL, Ditta Italgames di LO UL, Ditta F.lli Redaelli Giochi, Ditta Jolly Games, Ditta Giochi Bravi, Mini Master Games di EN RA e C Snc, TecnoJoy RL, Marecor RL, Verderio B e G Sas, Ditta AZ BE, Game Free RL, Sicem Giochi RL, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Stefano Vinti, Chiara Carosi ed Emilio Lombardi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Stefano Vinti in Roma, via Emilia, 88;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

Soc Hbg Connex SP, Soc Lottomatica Scommesse RL, Soc Sisal Entertainment SP;
CH S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. LO Geronimo Cardia, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Parioli, 24;
DM AM RK RL, rappresentata e difesa dagli avv. Francesco Cardarelli, Filippo Lattanzi, Diego Campugiani, Claudia Ciccolo, con domicilio eletto presso Studio Legale Lattanzi - Cardarelli in Roma, Via G. Pierluigi Da Palestrina, 47;
ER RK SP, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Claudia Ciccolo, Filippo Lattanzi, Diego Campugiani, Francesco Cardarelli, con domicilio eletto presso Studio Legale Lattanzi - Cardarelli in Roma, Via G. P. Da Palestrina, 47;
Lottomatica Videolot Rete SP, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Botto, Filippo Pacciani, Valeria Viti, con domicilio eletto presso Studio Legale Associato Legance in Roma, Via di San Nicola Da Tolentino, 67;

e con l'intervento di

ad opponendum:
OD, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gino Giuliano e LO Rienzi, con domicilio eletto presso l’Ufficio Legale Nazionale OD in Roma, viale Mazzini, 73;

per l'annullamento

della determina prot. 4076/RU del 15 gennaio 2015 a firma del Direttore dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

della legge provvedimento costituita dall’art. 1, comma 649, della l. n. 190 del 2014 (c.d. legge di stabilità 2015);

di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale

nonché per la disapplicazione

del suddetto art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura Generale dello Stato;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di CH S.p.A., di DM AM RK RL, di ER RK SP e di Lottomatica Videolot Rete SP;

Visto l’atto di intervento ad opponendum del OD;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2015 il dott. BE Caponigro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

1. I ricorrenti espongono che l’Associazione Nazionale Sezioni Apparecchi per Pubbliche Attrazioni (SAPAR) è l’associazione che rappresenta gli interessi di circa 1500 aziende su tutto il territorio nazionale, le quali gestiscono, producono e rivendono apparecchi da intrattenimento per gioco lecito.

Precisano che si tratta dei c.d. gestori, ottanta dei quali ricorrono anche in via autonoma, vale a dire dei soggetti che, all’interno della filiera degli apparecchi da gioco AWP e VLT, svolgono attività di raccolta delle giocate, di manutenzione, di distribuzione, di acquisto e sostituzione degli apparecchi, di approvvigionamento delle monete all’interno dei cd. hopper contenuti negli apparecchi e nei cambiamonete nonché di assistenza al punto vendita, tutto a proprie spese.

Rappresentano che l’art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 ha disposto:

- una drastica riduzione del corrispettivo contrattuale per i concessionari, i gestori e gli esercenti tramite l’imposizione di un versamento allo Stato, ulteriore rispetto a quanto già corrisposto a titolo di imposte ed altri oneri dovuti, di 500 milioni di euro;

- lo stravolgimento delle dinamiche di raccolta delle giocate e delle relative ripartizioni all’interno della filiera, poiché tutti gli operatori devono versare l’intera raccolta ai concessionari senza più poter trattenere a monte la quota di propria spettanza;

- l’obbligo di rinegoziazione dei contratti di gestione ed esercizio in essere.

Pongono altresì in rilievo che l’impugnato decreto direttoriale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli del 15 gennaio 2015, in esecuzione della norma in questione, ha calcolato la quota parte del versamento riferibile ad ognuno dei concessionari fissando le modalità di pagamento per l’anno 2015.

Pertanto, hanno proposto il presente ricorso, articolato nei seguenti motivi:

Violazione dei principi di uguaglianza, ragionevolezza, legittimo affidamento e certezza del diritto, concorrenza, imparzialità, buon andamento, trasparenza, logicità proporzionalità ed adeguatezza. Violazione degli artt. 2, 30 e 143 d.lgs. n. 163 del 2006. Violazione degli artt. 3, 41, 42, 97 e 117 Cost. Violazione dell’art. 11 delle preleggi. Violazione degli artt. 12, 43 e 49 del Trattato UE nonché degli artt. 101, 102, 106 e 107 del trattato sul funzionamento UE. Violazione dell’art. 1 del protocollo addizionale (prot. 1) della CEDU. Violazione dei principi comunitari di uguaglianza, libertà di impresa, stabilimento, trasparenza, affidamento e irretroattività. Eccesso di potere per illogicità e sviamento.

La norma di cui all’art. 1, comma 649, della l. n. 190 del 2014, da qualificare come norma provvedimento, nonché la successiva determina di attuazione sarebbero censurabili per irragionevolezza e disparità di trattamento.

L’alterazione dell’originario equilibrio avrebbe natura prettamente economica, per cui non dipenderebbe da modifiche sostanziali del rapporto di concessione o di quelli collegati.

Ai gestori sarebbe stato imposto di accettare la rinegoziazione dei contratti e l’obbligo di versare ai concessionari l’intero “cassetto”, cioè tutta la raccolta delle giocate.

L’impatto del versamento imposto sui rapporti convenzionali e contrattuali in essere sarebbe dirompente considerando, in primo luogo, l’entità del versamento e, inoltre, l’illogicità della determinazione delle relative quote.

L’imposizione del versamento stravolgerebbe l’equilibrio economico dei rapporti in essere, incidendo unilateralmente sulle valutazioni e sulle stime che sono state effettuate originariamente per valutare la fattibilità e la convenienza dell’iniziativa imprenditoriale.

Violazione dell’art. 14 legge n. 23 del 2014. Violazione dei principi di uguaglianza, ragionevolezza, legittimo affidamento e certezza del diritto, concorrenza, imparzialità, buon andamento, trasparenza, logicità, proporzionalità, parità di trattamento e adeguatezza. Violazione degli artt. 3, 41, 42, 97 e 117 Cost. Violazione dei principi comunitari di uguaglianza, libertà d’impresa, stabilimento, trasparenza e affidamento. Violazione degli artt. 12, 43 e 49 del Trattato UE nonché degli artt. 101, 102 e 106 del Trattato sul funzionamento UE. Eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà e sviamento.

La norma ha imposto ai gestori l’obbligo di trasferire ai concessionari per intero il c.d. cassetto e di soggiacere alla rinegoziazione di questi ultimi dei contratti in essere, per cui la previsione avrebbe carattere discriminatorio atteso che il momento della remunerazione viene rinviato nel tempo soltanto per i gestori, e non per i concessionari, e che la percezione stessa di un compenso diviene subordinata, per tali soggetti, alle determinazioni che i concessionari assumeranno “nell’esercizio delle funzioni pubbliche loro attribuite”, non in un regime di parità tra le parti contrattuali.

La violazione dei principi di proporzionalità e di parità di trattamento, inoltre, emergerebbe dal fatto che l’intervento interessa esclusivamente il segmento del gioco lecito mediante AWP e VLT, che le quote di ripartizione del versamento dei 500 milioni sono state determinate senza considerare lo specifico volume di giocate riferibile in concreto a ciascun apparecchio e, in terzo luogo, nel rapporto tra concessionari e gestori, atteso che a questi ultimi sarà corrisposto il compenso soltanto a seguito della rinegoziazone e al netto del versamento in favore dello Stato.

L’applicazione del criterio di riparto basato esclusivamente sul numero degli apparecchi installati alla data del 31 dicembre 2014 determinerebbe un’alterazione della concorrenza comportando un vantaggio per chi detiene formalmente meno macchine ma più produttive.

Nonostante l’espresso richiamo operato alla legge di c.d. delega fiscale sarebbero stati disattesi i parametri ivi fissati.

Violazione dei principi di uguaglianza, ragionevolezza, adeguatezza, proporzionalità, universalità del tributo, capacità contributiva e progressività dell’imposizione fiscale. Violazione degli artt. 3, 23, 41, 42, 53, 97 e 117 Cost. Violazione dei principi comunitari di uguaglianza e non discriminazione, libertà d’impresa, stabilimento, trasparenza e affidamento. Eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà e sviamento.

La misura sarebbe priva del carattere di universalità andando a colpire una platea circoscritta di operatori del settore, le sole categorie AWP e VLT, senza che risultino coinvolti gli altri segmenti del gioco lecito come scommesse, lotterie istantanee o differite, giochi numerici a totalizzatore nazionale etc.

I ricorrenti hanno altresì dedotto vizi autonomi della determina dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli nonché sostenuto, oltre la questione di legittimità costituzionale, il contrasto della norma in discorso con la normativa comunitaria.

L’Avvocatura Generale dello Stato, con analitica memoria, ha contestato la fondatezza delle argomentazioni prospettate concludendo per il rigetto del ricorso.

I concessionari CH S.p.A., DM AM RK RL e ER RK SP si sono costituiti in giudizio.

Il OD, dopo avere ampiamente dedotto sulla propria legittimazione, è intervenuto ad opponendum.

L’istanza cautelare è stata respinta con ordinanza di questa Sezione 2 aprile 2015 n. 1471 per le seguenti ragioni:

“CONSIDERATO che - nel contemperamento degli opposti interessi - le esigenze cautelari addotte dalla società ricorrente non giustificano la concessione della richiesta tutela cautelare in quanto:

A) l’importo del versamento da effettuare, da parte dell’intera filiera del gioco legale, alla data del 30 aprile 2015, ammonta a 200 mln di euro;

B) non appare compiutamente dimostrato che, ottemperando tutti i soggetti della filiera a quanto disposto dal provvedimento impugnato e dall’art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014, sussista un pregiudizio irreparabile nelle more della decisione del merito del ricorso, per la quale - tenuto conto della rilevanza degli interessi dell’Erario e di tutti gli operatori della filiera del gioco legale - si ritiene di fissare la pubblica udienza del 1° luglio 2015”.

Con successiva ordinanza 20 luglio 2015, n. 9839, questa Sezione ha così disposto:

“Visto che i ricorrenti sono “gestori” nell’ambito della filiera del gioco mediante apparecchi da divertimento ed intrattenimento;

Visto che l’art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 (legge di stabilità 2015), a fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza pubblica e in anticipazione del più organico riordino della misura degli aggi e dei compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori di filiera nell’ambito delle reti di raccolta del gioco per conto dello Stato, in attuazione dell’art. 14, comma 2, lettera g), della legge 11 marzo 2014, n. 23, ha stabilito in 500 milioni di euro su base annua la riduzione, a decorrere dall’anno 2015, delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che, secondo le rispettive competenze, operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, del testo unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931;

Visto che, ai sensi dell’art. 1, comma 649, lettera c), della legge n. 190 del 2014, i concessionari, nell’esercizio delle funzioni pubbliche loro attribuite, ripartiscono con gli altri operatori di filiera le somme residue, disponibili per aggi e compensi, rinegoziando i relativi contratti e versando gli aggi e compensi dovuti esclusivamente a fronte della sottoscrizione dei contratti rinegoziati;

Visto che l’impugnato DM dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli del 15 gennaio 2015, ha determinato, ai fini ripartizione del versamento del detto importo di 500 milioni di euro, il numero degli apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, lettere a) e b), del r.d. n. 773 del 1931, e successive modificazioni, riferibili a ciascuno concessionario alla data del 31 dicembre 2014, provvedendo a ripartire il versamento annuale in maniera proporzionale al numero di apparecchi riferibili a ciascun concessionario;

Rilevato che l’intervento legislativo, da un lato, è destinato ad incidere sui margini di redditività degli operatori della filiera, dall’altro, determina la modifica dei meccanismi di funzionamento della filiera ridefinendo i rapporti tra concessionari ed altri operatori della filiera stessa;

Rilevato, di conseguenza, che, per taluni profili, gestori e concessionari perseguono il medesimo interesse, mentre, per i profili attinenti alla ridefinizione dei loro rapporti, i concessionari devono essere considerati controinteressati al presente ricorso;

Rilevato che i ricorrenti hanno notificato il presente ricorso solo ad alcuni ma non a tutti i concessionari, come individuati analiticamente nello stesso decreto impugnato;

Ritenuto, di conseguenza, che debba essere ordinata, ai sensi dell’art. 49, comma 1, c.p.a., l’integrazione del contraddittorio nei confronti dei litisconsorti necessari pretermessi, da individuare nei concessionari non ancora ritualmente evocati in giudizio;

Ritenuto di fissare il termine perentorio del 31 agosto 2015 per il deposito della prova delle avvenute notifiche;

Ritenuto di fissare per il prosieguo l’udienza pubblica del 21 ottobre 2015”.

I ricorrenti hanno provveduto ad integrare il contraddittorio.

La parte ricorrente e l’amministrazione resistente, unitamente al OD, hanno prodotto altre memorie a sostegno ed illustrazione delle rispettive ragioni.

La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 21 ottobre 2015.

2. L’Agenzia delle dogane e dei monopoli gestisce l’offerta del gioco lecito tramite apparecchi da divertimento ed intrattenimento di cui all’art. 110, comma 6, del TULPS ed a tal fine seleziona, attraverso procedure ad evidenza pubblica, i soggetti cui affidare in concessione la realizzazione e conduzione della rete per la gestione telematica del gioco.

I concessionari, che hanno sottoscritto una convenzione di concessione di durata novennale, sono attualmente tredici.

Gli apparecchi da divertimento e intrattenimento sono di due tipi: le Amusement With Prizes (AWP) e le Video Lottery Terminal (VLT).

Le AWP sono apparecchi che vengono installati principalmente presso esercizi generalisti primari (come, ad esempio, i bar e le rivendite di tabacchi), denominati “esercenti”, ed operano con una posta massima di 1 euro a fronte di una possibile vincita massima di 100 euro. Tali apparecchi, generalmente, sono acquistati o noleggiati da operatori terzi, i cc.dd. “gestori”, che si occupano anche dell’installazione e della manutenzione presso gli “esercenti”, titolari di esercizi commerciali dotati di specifica autorizzazione ai sensi del TULPS, a loro volta convenzionati con gli stessi gestori o con i concessionari.

Nella filiera del comparto delle VLT, invece, è di solito assente il gestore perché gli apparecchi sono forniti direttamente dal concessionario, che si prende carico dell’intera gestione operativa degli stessi. La posta di gioco con le VLT è consentita fino a 100 euro, mentre la vincita conseguibile arriva fino a 5.000 euro.

I rapporti tra lo Stato ed i concessionari sono regolati da apposite convenzioni, mentre i rapporti tra concessionari, gestori ed esercenti sono regolati da contratti di diritto privato, che non rispondono a modelli tipo redatti o approvati dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

Il compenso spettante ai concessionari è calcolato in via residuale, in quanto è pari all’importo delle giocate dedotti:

- le vincite pagate ai giocatori (che non possono essere inferiori al 74% degli importi giocati per le AWP e all’85% per le VLT);

- gli importi dovuti agli altri operatori della filiera, gestori ed esercenti, sulla base dei contratti di diritto privato con gli stessi stipulati;

- gli importi dovuti all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, principalmente a titolo di canone di concessione;

- gli importi dovuti all’Erario, principalmente il PREU ai sensi dell’art. 39, comma 13, d.l. n. 269 del 2013, convertito con legge n. 326 del 2013, e dell’art. 1, comma 531, della legge n. 266 del 2005, attualmente pari al 13% delle giocate per gli apparecchi AWP ed al 5% delle giocate per gli apparecchi VLT.

Il compenso spettante ai gestori, come detto, è pattuito in contratti di diritto privato stipulati con i concessionari.

La remunerazione dei concessionari e dell’intera filiera di gestori ed esercenti che ad essi fa capo, quindi, proviene dall’insieme delle giocate ed è carico dello Stato in quanto il denaro, una volta inserito nell’apparecchio da gioco, diviene di proprietà dello Stato.

3. L’art. 14 della legge n. 23 del 2014 ha delegato il Governo ad attuare “il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici, riordinando tutte le norme in vigore in un codice delle disposizioni sui giochi, fermo restando il modello organizzativo fondato sul regime concessorio e autorizzatorio, in quanto indispensabile per la tutela della fede, dell’ordine e della sicurezza pubblici, per il contemperamento degli interessi erariali con quelli locali e con quelli generali in materia di salute pubblica, per la prevenzione del riciclaggio dei proventi di attività criminose, nonché per garantire il regolare afflusso del prelievo tributario gravante sui giochi”.

Tra i principi e criteri direttivi cui dovrà essere improntato il riordino, la lett. g) del secondo comma prevede la “revisione degli aggi e dei compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori secondo un criterio di progressività legata ai volumi di raccolta delle giocate”.

L’art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 (legge di stabilità per il 2015), nelle more, ha stabilito che:

“A fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza pubblica e in anticipazione del più organico riordino della misura degli aggi e dei compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori di filiera nell’ambito delle reti di raccolta del gioco per conto dello Stato, in attuazione dell’art. 14, comma 2, lettera g), della legge 11 marzo 2014, n. 23, è stabilita in 500 milioni di euro su base annua la riduzione, a decorrere dall’anno 2015, delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che, secondo le rispettive competenze, operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773. Conseguentemente, dal 1° gennaio 2015:

ai concessionari è versato dagli operatori della filiera l’intero ammontare della raccolta del gioco praticato mediante i predetti apparecchi, al netto delle vincite pagate. I concessionari comunicano all’Agenzia delle dogane e dei monopoli i nominativi degli operatori di filiera che non effettuano tale versamento, anche ai fini dell’eventuale successiva denuncia all’autorità giudiziaria competente;

i concessionari, nell’esercizio delle funzioni pubbliche loro attribuite, in aggiunta a quanto versato allo Stato ordinariamente, a titolo di imposte ed altri oneri dovuti a legislazione vigente e sulla base elle convenzioni di concessione, versano altresì annualmente la somma di 500 milioni di euro, entro i mesi di aprile e di ottobre di ogni anno, ciascuno in quota proporzionale al numero di apparecchi ad essi riferibili alla data del 31 dicembre 2014. Con provvedimento del direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, adottato entro il 15 gennaio 2015, previa ricognizione, sono stabiliti il numero degli apparecchi … riferibili a ciascun concessionario, nonché le modalità di effettuazione del versamento. Con analogo provvedimento si provvede, a decorrere dall’anno 2016, previa periodica ricognizione, all’eventuale modificazione del predetto numero di apparecchi;

i concessionari, nell’esercizio delle funzioni pubbliche loro attribuite, ripartiscono con gli altri operatori di filiera le somme residue, disponibili per aggi e compensi, rinegoziando i relativi contratti e versando gli aggi e compensi dovuti esclusivamente a fronte della sottoscrizione dei contratti rinegoziati”.

L’Agenzia delle dogane e dei monopoli, con l’impugnato decreto direttoriale del 15 gennaio 2015, ai fini della ripartizione del versamento dell’anzidetto importo di 500 milioni di euro, ha individuato il numero degli apparecchi riferibile a ciascun concessionario alla data del 31 dicembre 2014, per cui ha ripartito in maniera proporzionale il versamento, stabilendo che ciascun concessionario effettua lo stesso nella misura del 40% entro il 30 aprile 2015 e per il residuo 60% entro il 31 ottobre 2015.

Ne consegue che, in ragione del disposto della norma di legge la cui legittimità costituzionale è in questa sede contestata, il compenso spettante all’intera filiera si ottiene sottraendo al totale delle somme raccolte non soltanto:

- le vincite pagate ai giocatori (che non possono essere inferiori al 74% degli importi giocati per le AWP e all’85% per le VLT);

- gli importi dovuti all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, principalmente a titolo di canone di concessione;

- gli importi dovuti all’Erario, principalmente il PREU ai sensi dell’art. 39, comma 13, d.l. n. 269 del 2013, convertito con legge n. 326 del 2013, e dell’art. 1, comma 531, della legge n. 266 del 2005, attualmente pari al 13% delle giocate per gli apparecchi AWP ed al 5% per gli apparecchi VLT

ma anche:

- il versamento dovuto allo Stato ai sensi dell’art. 1, comma 649, lett. b), della legge n. 190 del 2014 (legge di stabilità per il 2015).

Il compenso spettante ai gestori, peraltro, essendo questi tenuti a versare l’intero ammontare della raccolta ai concessionari senza più trattenere dalle somme versate quelle spettanti, è subordinato alla rinegoziazione del contratto con il concessionario imposto dalla norma di legge.

4. Il Collegio ritiene che sia rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014

4.1 La questione si presenta all’evidenza rilevante ai fini della decisione della controversia in quanto l’impugnato decreto direttoriale del 15 gennaio 2015 è stato adottato nell’esercizio di un potere del tutto vincolato e, in particolare, nella doverosa applicazione della richiamata norma di legge, sicché la definizione del presente giudizio discende inevitabilmente dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale.

4.2 Detta questione, oltre che rilevante ai fini della decisione della controversia, non è manifestamente infondata alla luce degli insegnamenti della Corte costituzionale in subiecta materia.

La Corte, con sentenza n. 92 del 22 maggio 2013, ha giudicato costituzionalmente illegittimo, per violazione del principio di ragionevolezza, l’art. 38, commi 2, 4, 6 e 10 del decreto legge n. 269 del 2003, convertito dalla legge n. 326 del 2003 nella parte in cui determina effetti retroattivi in peius sul regime dei compensi spettanti ai custodi di veicoli sottoposti a sequestro, fermo amministrativo e confisca.

In tale circostanza, il Giudice delle leggi ha rappresentato che la ragionevolezza complessiva della trasformazione alla quale sono stati assoggettati i rapporti negoziali deve “essere apprezzata nel quadro di un altrettanto ragionevole contemperamento degli interessi – tutti di rango costituzionale, comunque ancorabili al parametro di cui all’art. 3 Cost. – che risultano nella specie coinvolti; ad evitare che una generalizzata esigenza di contenimento della finanza pubblica possa risultare, sempre e comunque, e quasi pregiudizialmente, legittimata a determinare la compromissione di diritti maturati o la lesione di consolidate sfere di interessi, sia individuali, sia anche collettivi”.

La Corte, nella successiva sentenza n. 56 del 2015, ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 79, della legge n. 220 del 2010, in riferimento agli artt. 3, 41, comma primo, e 42, terzo comma, Cost.; tali norme prevedono l’aggiornamento dello schema tipo di convenzione accessiva alle concessioni per l’esercizio e la raccolta non a distanza, ovvero comunque attraverso rete fisica, dei giochi pubblici, in modo che i concessionari siano dotati dei nuovi “requisiti” e accettino i nuovi “obblighi” prescritti, rispettivamente, nelle lettere a) e b) del comma 78, e che i contenuti delle convenzioni in essere siano adeguati agli “obblighi” di cui sopra.

La legge n. 220 del 2010 (legge di stabilità per il 2011), in particolare, ha introdotto le norme oggetto di censura a garanzia di plurimi interessi pubblici, quali la trasparenza, la pubblica fede, l’ordine pubblico e la sicurezza, la salute dei giocatori, la protezione dei minori e delle fasce di giocatori adulti più deboli, la protezione degli interessi erariali relativamente ai proventi pubblici derivanti dalla raccolta del gioco; con esse, sia i nuovi concessionari, sia i titolari delle concessioni in corso sono assoggettati a nuovi “obblighi”, in prevalenza di natura gestionale, diretti al mantenimento di indici di solidità patrimoniale per tutta la durata del rapporto ed a questi si affiancano “obblighi” che concorrono alla protezione dei consumatori e alla riduzione dei rischi connessi al gioco o che introducono clausole penali e meccanismi diretti a rendere effettive le cause di decadenza della concessione. Sono infine previsti “obblighi” di prosecuzione interinale dell’attività e di cessione non onerosa o di devoluzione all’amministrazione concedente, su sua richiesta, della rete infrastrutturale di gestione e raccolta del gioco dopo la scadenza del rapporto.

Nel caso richiamato, si è posto in rilievo che “il valore del legittimo affidamento riposto nella sicurezza giuridica trova sì copertura costituzionale nell’art. 3 Cost., ma non già in termini assoluti ed inderogabili. Per un verso, infatti, la posizione giuridica che dà luogo a un ragionevole affidamento nella permanenza nel tempo di un determinato assetto regolatorio deve risultare adeguatamente consolidata, sia per essersi protratta per un periodo sufficientemente lungo, sia per essere sorta in un contesto giuridico sostanziale atto a far sorgere nel destinatario una ragionevole fiducia nel suo mantenimento. Per altro verso, interessi pubblici sopravvenuti possono esigere interventi normativi diretti a incidere peggiorativamente anche su posizioni consolidate, con l’unico limite della proporzionalità dell’incisione rispetto agli obiettivi di interesse pubblico”.

Ne consegue che “non è affatto interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali vengano a modificare in senso sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di durata, anche se l’oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti, unica condizione essendo che tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto”.

Nella fattispecie in esame, gli interessi pubblici tutelati sono individuabili nella necessità, a fronte della profonda e perdurante crisi finanziaria che ha progressivamente colpito anche lo Stato italiano, di un maggiore concorso agli obiettivi di finanza pubblica da parte della filiera che opera nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, T.U. n. 773 del 1931.

Al fine di valutare il superamento o meno del limite della proporzionalità rispetto agli obiettivi di interesse pubblico, la Sezione, con ordinanze pronunciate nei contenziosi proposti dai concessionari per contestare la stessa previsione legislativa, ha disposto incombenti istruttori a carico delle parti per individuare, in linea di massima, in che misura la riduzione del compenso di 500 milioni a carico dell’intera filiera incida sui margini di redditività della singola impresa.

I soggetti interessati hanno depositato copia dei conti economici relativi ai bilanci al 31 dicembre 2013 e al 31 dicembre 2014, con una tabella riassuntiva, per ciascuno dei due anni, del valore aggiunto (intendendosi per tale il valore della produzione al netto del costo delle materie prime consumate e del costo dei servizi esterni e di altri eventuali costi di gestione), del margine operativo lordo (intendendosi per tale il valore aggiunto al netto del costo del lavoro) e del risultato operativo (intendendosi per tale il margine operativo lordo al netto degli ammortamenti e degli accantonamenti della gestione tipica) nonché con indicazione dei compensi complessivamente riconosciuti negli anni 2013 e 2014 agli altri operatori della propria filiera.

Dalla documentazione prodotta nei relativi giudizi è emerso che, generalmente, l’incidenza del versamento imposto non appare violativo del principio di proporzionalità, vale a dire del “limite della proporzionalità dell’incisione rispetto agli obiettivi di interesse pubblico”, indicato dalla richiamata sentenza della Corte Costituzionale n. 56 del 2015.

Il Collegio, tuttavia, ritiene che la norma di cui all’art. 1, comma 649, della legge di stabilità per il 2015 presenti altri profili che rendono la questione di legittimità costituzionale non manifestamente infondata in relazione agli artt. 3 e 41, comma 1, Cost.

Viene qui in rilievo il canone di ragionevolezza, assurto nella giurisprudenza costituzionale a clausola generale, anche quale limite immanente all’esercizio della discrezionalità del legislatore.

Tale giudizio di ragionevolezza, per lungo tempo caratterizzato dalla necessaria individuazione di un termine di raffronto (tertium comparationis) soltanto a fronte del quale la normativa denunciata può rivelarsi incostituzionale (schema di giudizio ternario), si è via via affrancato dal giudizio di comparazione ed è divenuto un canone autonomo.

L’autonomia della ragionevolezza rispetto al giudizio di eguaglianza appare con tutta evidenza laddove l’art. 3 Cost. viene evocato congiuntamente sotto il profilo della disparità di trattamento e sotto il profilo della ragionevolezza e la Corte argomenta distintamente per ciascuno dei due profili.

Il Collegio ritiene che la norma contestata presenti dubbi di compatibilità costituzionale con riferimento sia al profilo della disparità di trattamento sia al profilo della ragionevolezza.

Con riguardo alla ragionevolezza, va in primo luogo considerato che l’intervento legislativo è avvenuto in dichiarata anticipazione del più organico riordino della misura degli aggi e dei compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori di filiera nell’ambito delle reti di raccolta del gioco per conto dello Stato, in attuazione dell’art. 14, comma 2, lett. g), della legge n. 23 del 2014.

Sennonchè, mentre il criterio per il riordino previsto dall’art. 14, comma 2, lett. g), della legge n. 23 del 2014 prevede la revisione degli aggi e compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori “secondo un criterio di progressività legata ai volumi di raccolta delle giocate”, la norma in contestazione ha previsto la riduzione dei compensi in “quota proporzionale” al numero di apparecchi riferibili ai concessionari alla data del 31 dicembre 2014.

Ne consegue che, sebbene sia stato fatto specifico riferimento alla norma che prevede il criterio di riduzione degli aggi e compensi secondo un “criterio di progressività legata ai volumi di raccolta delle giocate”, il criterio introdotto per ripartire tra i concessionari l’importo totale di euro 500 milioni è legato non ad un dato di flusso, quale i volumi di raccolta delle giocate, ma ad un dato fisso, quale il numero di apparecchi esistenti e riferibili a ciascun concessionario al 31 dicembre 2014 o in sede di ricognizione successiva.

Tale contraddizione, ad avviso del Collegio, è di per sé idonea ad indurre il sospetto che la norma di cui all’art. 1, comma 649, della legge di stabilità per il 2015 abbia violato sia il principio di ragionevolezza che quello di uguaglianza.

Premessa, infatti, la contraddittorietà intrinseca della disposizione che afferma di attuare una norma e poi in concreto se ne discosta, appare illogico il riferimento ad un dato statico (sia pure soggetto ad aggiornamento), cioè il numero di apparecchi riferibile a ciascun concessionario ad una certa data, anziché ad un dato dinamico, il volume di raccolta delle giocate, in quanto la capacità di reddito di ogni singolo concessionario e della relativa filiera è misurata in maniera molto più propria dall’entità complessiva degli importi incassati che dal numero degli apparecchi riferibile a ciascun soggetto.

Il criterio individuato, in altri termini, postula che ogni apparecchio effettui uno stesso volume di giocate, il che appare del tutto implausibile.

Analogamente, il criterio individuato dalla norma sembra violare il principio di uguaglianza in quanto, essendo il riferimento al numero di apparecchi riferibile a ciascun concessionario non compiutamente indicativo dei margini di reddito conseguiti dallo stesso, la ripartizione della riduzione dei compensi potrebbe andare a beneficio degli operatori i cui apparecchi registrano mediamente un maggior volume di giocate ed a detrimento degli operatori i cui apparecchi, invece, registrano mediamente un minor volume di giocate.

La previsione normativa, in sostanza, sembra avere violato i canoni di ragionevolezza e parità di trattamento presumendo, in maniera illogica, che ciascun apparecchio da intrattenimento abbia la stessa potenzialità di reddito laddove quest’ultima dipende da una molteplicità di fattori (quali, in primo luogo, la differenza tra AWP e VLT e, poi, ad esempio, il comune, il quartiere, la strada in cui l’apparecchio è situato nonché la sua ubicazione all’interno del locale) che rendono implausibile il criterio scelto dal legislatore.

La violazione del principio di ragionevolezza e di uguaglianza, peraltro, è individuabile anche con riferimento al fatto che, mentre la legge delega n. 23 del 2014, ha previsto il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici e, quindi, del loro intero sistema, la norma in contestazione incide solo sui giochi praticati mediante apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, TU n. 773 del 1931 e, per l’effetto, è destinata solo ad un segmento, sia pure di enorme rilievo, al suo interno.

Va da sé che la descritta irragionevole ripartizione del versamento imposto tra i concessionari potrebbe produrre un’alterazione del libero gioco della concorrenza tra gli stessi, favorendo quelli che, in presenza di una redditività superiore per singolo apparecchio, si trovano a versare, in proporzione al volume di giocate raccolte, un importo minore, per cui possono destinare maggiori risorse agli investimenti e, in senso più lato, favorendo gli operatori del settore dei giochi pubblici diversi da quelli in discorso.

La questione di legittimità costituzionale della norma di cui all’art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 non appare manifestamente infondata anche con riferimento alla violazione dell’art. 41, comma 1, Cost. che sancisce il principio di libertà dell’iniziativa economica privata.

Il Collegio, in via preliminare, rileva che, qualora si tratti di soggetti privati che, nell’intraprendere attività d’impresa, sostengono consistenti investimenti, la legittima aspettativa ad una certa stabilità nel tempo del rapporto concessorio gode di una particolare tutela costituzionale, riconducibile non solo all’art. 3 Cost., ma anche all’art. 41 Cost.

In particolare, il legittimo affidamento dell’imprenditore implica l’aspettativa che le sopravvenienze normative non finiscano per vanificare l’iniziativa economica intrapresa e gli investimenti sostenuti, atteso che, se l’imprenditore evidentemente deve assumere su di sé i rischi d’impresa derivanti da mutamenti della situazione di fatto, non può dirsi allo stesso modo per le sopravvenienze normative che incidono sulle condizioni economiche stabilite nella convenzione accessiva al rapporto concessorio.

Nel caso di specie, se, da un lato, il versamento imposto, pur incidendo significativamente sul sinallagma contrattuale, non appare prima facie violativo del richiamato “principio di proporzionalità” scolpito nella sentenza n. 56 del 2015, dall’altro, la determinazione in misura fissa e non variabile del contributo imposto, in quanto destinato ad operare a tempo indeterminato, potrebbe potenzialmente produrre un peso insostenibile per gli operatori della filiera ove i margini di redittività della stessa dovessero consistentemente ridursi.

In altri termini, se con riferimento ai dati del conto economico 2014, il versamento imposto alla filiera, pur costituendo un significativo “taglio” alla capacità di reddito degli operatori, non appare tale da violare il “principio di proporzionalità” in un’ottica di bilanciamento tra interessi costituzionalmente rilevanti, non è possibile escludere che, ove i volumi delle giocate raccolte dovessero drasticamente contrarsi, la determinazione del versamento in misura fissa e non variabile, come funzione del volume delle giocate, potrebbe determinare un reale stravolgimento delle condizioni economiche pattuite in convenzione con conseguente eccessiva gravosità degli obblighi imposti per i concessionari ed i relativi operatori di filiera.

Parimenti irragionevoli e lesive della libertà di iniziativa economica dell’impresa si rilevano le previsioni, contenute nelle lett. a) e c) del secondo comma dell’art. 1, comma 649 della legge di stabilità per il 2015, secondo cui “ai concessionari è versato dagli operatori di filiera l’intero ammontare della raccolta del gioco praticato mediante i predetti apparecchi, al netto delle vincite pagate” e “i concessionari, nell’esercizio delle funzioni pubbliche loro attribuite, ripartiscono con gli altri operatori di filiera le somme residue, disponibili per aggi e compensi, rinegoziando i relativi contratti e versando gli aggi e compensi dovuti esclusivamente a fronte della sottoscrizione dei contratti rinegoziati”.

Tali disposizioni sono idonee a riflettersi sulla libertà contrattuale anche dei gestori in quanto l’imposizione di una rinegoziazione dei contratti appare ontologicamente incompatibile con la incomprimibile autonomia delle parti di pervenire solo eventualmente ad un nuovo e diverso accordo negoziale, laddove è verosimile ritenere che per realizzare lo stesso obiettivo sarebbe stato sufficiente stabilire una riduzione “pro quota” ed “a cascata” dei compensi spettanti a tutti gli operatori di filiera senza imporre una rinegoziazione in via autoritativa.

Con specifico riferimento alla posizione dei gestori nell’ambito della ridefinizione dei loro rapporti con i concessionari, il Collegio ritiene altresì irragionevoli e lesive del principio di liberta dell’iniziativa economica privata le norme sopra richiamate atteso che il nuovo meccanismo disegnato dalla norma determina che l’erogazione del compenso ai gestori, a differenza che per i concessionari, sia rinviata nel tempo e sia subordinata alla sottoscrizione dei contratti rinegoziati con gli stessi.

I precetti de quibus, quindi, potrebbero rivelarsi irragionevoli e lesivi del principio di libertà economica privata perché impongono autoritativamente ai gestori, in posizione contrattuale di minore forza rispetto ai concessionari esercenti pubbliche funzioni, di rinegoziare i contratti e, quale conseguenza della mancata rinegoziazione, prevedono che nessun compenso possa essere loro erogato, ancorché maturato nella vigenza di un precedente contratto di diritto privato.

5. Per tutte le ragioni sopraesposte, il Collegio ritiene rilevante ai fini della decisione della controversia e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 per violazione degli artt. 3 e 41, primo comma, Cost., sicché deve essere disposta la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale e la sospensione del giudizio ai sensi dell’art. 134 della Costituzione, dell’art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1 e dell’art. 23 della legge costituzionale 11 marzo 1953 n. 87.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, interlocutoriamente pronunciando sul ricorso in epigrafe e riservata al definitivo ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle spese, così provvede:

dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3 e 41, primo comma, Cost., la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 (legge di stabilità per il 2015);

dispone la sospensione del giudizio e ordina l’immediata trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale;

ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri nonché comunicata ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2015 con l'intervento dei magistrati:

Filoreto D'Agostino, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

BE Caponigro, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 17/11/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)