Pubblicato il 24/04/2025

N. 00900/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01652/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1652 del 2023, proposto da
Cooperativa Costruzioni CA soc. coop., in persona del legale rappresentante pro tempore , con sede in Vicari (Pa), via Carlo Alberto Dalla Chiesa n. 38, rappresentata e difesa dall’avvocato Sergio Calabrese, con domicilio digitale come da REGINDE ed elettivo in FA (Pa), cortile Belvedere n. 20;

contro

Regione Siciliana, Assessorato Regionale Beni Culturali e Identità Siciliana, Dipartimento Regionale Beni Culturali e Identità Siciliana, Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata, difesa e domiciliata ope legis presso l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, con domicilio digitale come da REGINDE ed elettivo in Palermo, via Mariano Stabile n. 182;

per l’annullamento parziale

del provvedimento del Dipartimento Regionale dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana/Servizio Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo del giorno 05.07.2023 prot. 2023.0136476, notificato a mezzo del tecnico delegato il giorno 11.07.2023 prot. 2023.0163454/n.060.100, con cui, con riferimento al “Progetto esecutivo variante Lotto B di un Piano di Lottizzazione, per la realizzazione di cinque corpi di fabbrica bifamiliari ad uso residenziale, sito nel territorio del Comune di Campofelice di Roccella, in contrada EL, sul terreno identificato nel N.C.T. al foglio di mappa n.5, particelle nn.2853, 2852, 2869, 2861, 2867, sono state autorizzate le richiamate opere, però con l’ingiustificabile condizione che: a) per non appesantire il paesaggio già gravato da innumerevoli costruzioni, non vengano realizzati due corpi di fabbrica e lo spazio ricavato venga utilizzato per aumentare le aree a verde tra gli edifici; b) i previsti pergolati sulle terrazze di copertura potranno essere coperti solo con teli o rampicanti” ;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Siciliana, Assessorato Regionale Beni Culturali e Identità Siciliana, Dipartimento Regionale Beni Culturali e Identità Siciliana, Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Palermo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 marzo 2025 il dott. Mario Bonfiglio e uditi per le parti i difensori, avvocato Calabrese per la società ricorrente ed avvocato Rinaldi per l’Amministrazione intimata, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

1.1) Con l’atto introduttivo del giudizio la Cooperativa Costruzioni CA soc. coop. (di seguito CA s.c.) ha impugnato gli atti specificati in epigrafe, domandandone il parziale annullamento per i motivi seguenti:

I) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 in relazione al dovere di buona amministrazione; eccesso di potere per incompetenza relativa; travisamento dei presupposti, manifesta illogicità e carenza di motivazione ;

II) Violazione di legge e/o eccesso di potere sotto il profilo della disparità di trattamento, carenza di motivazione .

1.2) Per quanto concerne i fatti oggetto del decidere la società ricorrente ha premesso di aver acquistato (con atto di permuta del 17.12.2021, notaio Salerno Cardillo) dal sig. Cesare Scanio il Lotto B di un Piano di Lottizzazione nel territorio di Campofelice di Roccella, contrada EL , esteso mq. 4038,00 (accatastato al foglio n. 5, particelle nn. 2852, 2853, 2861, 2863, 2867, 2869 e 2873).

Il suddetto Piano di Lottizzazione era stato presentato in data 15.09.2008 al Comune di Campofelice di Roccella dallo Scanio insieme ai signori NO EP, TI GE, ST SE, OR AU, al fine di realizzare un ampio intervento edilizio - articolato in tre lotti, cd. Lotto A , Lotto B , e Lotto C - per la costruzione di tredici edifici bifamiliari, nonché di due monofamiliari, ad una elevazione fuori terra, da destinare a residenza stagionale.

Tuttavia con atto del 11.01.2010 (prot. 9281/P), la Soprintendenza BB.CC.AA. di Palermo ha denegato il Nulla Osta sul Piano in discorso, considerando eccessivo l’impatto volumetrico sul territorio di quindici corpi di fabbrica.

Incardinato ricorso avverso la determinazione soprintendizia, questo Tribunale ne ha disposto l’annullamento con sentenza n. 14194/2010, passata in giudicato per acquiescenza.

L’ iter per l’approvazione del Piano di Lottizzazione ha potuto quindi proseguire, tant’è che il medesimo è stato approvato con Delibera Consiliare n. 22 del 08.04.2011 del Comune di Campofelice di Roccella.

Il successivo 05.06.2012 è stata stipulata (in notaio Puglisi) la pedissequa Convenzione di Lottizzazione, a cui è stata data esecuzione con la cessione delle opere di urbanizzazione (con atto del notaio Bonafede del 17.03.2023).

La società ricorrente ha puntualizzato inoltre che i lotti A e C sono stati già costruiti per intero.

Essendo sua intenzione realizzare anche il Lotto B - quello oggetto dei fatti di causa - ha domandato alla Soprintendenza il rilascio del parere propedeutico, ricevendo, in risposta, un Nulla Osta con prescrizioni. La Soprintendenza BB.CC.AA. di Palermo ha subordinato infatti il suo parere di compatibilità paesaggistica ad alcune condizioni, tra le quali quella di non costruire due dei corpi di fabbrica previsti, per non appesantire il paesaggio, già gravato da innumerevoli costruzioni; e di utilizzare lo spazio così ricavato ad area a verde.

1.3) In ordine alle deduzioni d’illegittimità prospettate in gravame la società ricorrente ha lamentato (primo motivo) l’illegittimità della determinazione soprintendizia oggetto del decidere in ragione del fatto che, per suo tramite, sarebbero state riproposte le medesime condizioni, per le quali era stato denegato in prime cure il N.O. al Piano di Lottizzazione; ragioni caducate, però, con la precedente decisione di questo Tribunale, ormai passata in giudicato.

Sotto altro e concorrente profilo la CA s.c. ha dedotto che, apponendo al Piano di Lottizzazione le prescrizioni oggetto di doglianza, la Soprintendenza avrebbe finito con l’eccedere i limiti del potere, che le era demandato di esercitare in questa fase del procedimento amministrativo. A dire della ricorrente la valutazione di compatibilità paesaggistica richiesta ai fini del rilascio dell’autorizzazione di uno specifico intervento edilizio ricompreso nell’ambito di un Piano di lottizzazione già approvato – esattamente la fattispecie oggetto del decidere - è da ritenere limitata allo scrutinio di aspetti di dettaglio di tale intervento, quali il modo di essere ovvero le concrete modalità esecutive dei manufatti da realizzare; essendo riservate invece tutte le valutazioni sulla compatibilità paesaggistica della lottizzazione considerata nel suo complesso al parere soprintendizio da formulare in prime cure.

Inoltre con il suo atto di gravame la società ricorrente ha lamentato (secondo motivo) che la ragione addotta dalla Soprintendenza di Palermo per apporre delle prescrizioni al N.O. paesaggistico, vale a dire l’impatto sul territorio del progetto edilizio, è in realtà un corollario del Piano di Lottizzazione considerato nel suo insieme. Addebitarlo esclusivamente al Lotto B , quando gli altri due lotti del suddetto Piano sono stati ormai costruiti per intero, sarebbe un modo di ponderare gli interessi implicati nella vicenda oggetto del decidere, arbitrario e connotato da una palese disparità di trattamento tra privati (da un canto i proprietari dei fabbricati già costruiti, dall’altro quelli degli immobili ancora da realizzare) titolari in realtà d’interessi omogenei e di pari valore.

A quanto detto la CA s.c. ha aggiunto che la valutazione parzialmente negativa della Soprintendenza sull’impatto paesaggistico della lottizzazione sarebbe però smentita da altre e precedenti determinazioni della medesima Amministrazione, con cui sono state autorizzate – sempre ed immancabilmente – delle modifiche ai fabbricati di cui ai lotti A e C , senza aver mai rilevato alcuna incidenza negativa dei manufatti sul paesaggio circostante.

2) Costituitasi in giudizio, l’Amministrazione soprintendizia ha controdedotto preliminarmente che nessuna implicazione potrebbe essere tratta – nel senso prospettato dalla società ricorrente – dalla precedente decisione già assunta da questo Tribunale sulla vicenda oggetto dei fatti di causa, in ragione del fatto che il proprietario dell’epoca del Lotto B non è stato parte di tale giudizio d’impugnazione. Di conseguenza i ben noti limiti soggettivi del giudicato osterebbero alla produzione di qualsiasi effetto estensivo del decisum del Tribunale sulle valutazioni demandate alla Soprintendenza in ordine alla realizzazione del suddetto Lotto B .

In linea di subordine, ha replicato che le implicazioni di tale decisum non potrebbero avere l’ampiezza prospettata dalla società ricorrente, dal momento che gli atti gravati in tale sede sono stati annullati per difetto di motivazione; una pronuncia che non vincolerebbe affatto la P.A. in ordine al contenuto delle sue determinazioni in fase di nuovo esercizio del potere soprintendizio.

A dire dell’Amministrazione intimata, se è pur vero che esiste un nesso di presupposizione tra la valutazione di compatibilità paesaggistica sul Piano di Lottizzazione e quella successiva sui singoli fabbricati da realizzare mercé il medesimo Piano, è altrettanto vero che la stringenza delle implicazioni del primo N.O. sulle determinazioni ulteriori della Soprintendenza è direttamente proporzionale alla puntualità del giudizio espresso sul Piano considerato nel suo insieme. Invero nella seconda fase, deputata alla valutazione di compatibilità paesaggistica dei singoli fabbricati, non potrebbero essere rimessi in discussione soltanto gli aspetti dell’intervento edilizio già esaminati nel dettaglio in prima battuta dalla Soprintendenza; non esistendo invece preclusioni di sorta sulla disamina di tutti gli altri aspetti.

Sarebbe proprio questa, a dire della Soprintendenza, la chiave di lettura corretta dei fatti oggetto del giudizio odierno. Infatti la valutazione espressa per mezzo del Nulla Osta sul Piano di Lottizzazione sarebbe talmente generica da non vincolare in alcun modo il giudizio da esprimere nell’ambito della procedura sul rilascio dei titoli edilizi dei singoli fabbricati.

Infine, sulla deduzione di eccesso di potere per disparità di trattamento, formulata con il secondo motivo di ricorso, la Soprintendenza ne ha sostenuto l’infondatezza per la considerazione che i NN.OO. rilasciati sulle varianti ai fabbricati dei Lotti A e C hanno avuto ad oggetto degli interventi minori (la realizzazione di manufatti accessori) non in grado di avere un impatto sul paesaggio paragonabile a quello provocato dalla realizzazione di un edificio.

3) Ad esito dell’udienza pubblica del 06.11.2024 è stata adotta l’ordinanza collegiale n. 3091/2024, con cui la società ricorrente è stata onerata del deposito del Piano di Lottizzazione oggetto del giudizio, insieme agli allegati ed a tutta la documentazione di supporto; incombente assolto dalla medesima con deposito del 19.11.2024.

Infine all’ulteriore udienza pubblica del 13.03.2025, ascoltati i difensori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

4.1) Il ricorso della CA s.c. è fondato e meritevole di accoglimento per le ragioni che seguono.

Ai sensi dell’art. 28 della legge 17.08.1942, n. 1150, cd. Legge Urbanistica , nei Comuni dotati di Piano Regolatore Generale (o che per lo meno abbiano adottato il P.R.G.) fino a quando non sia stato approvato il Piano Particolareggiato di esecuzione, la lottizzazione dei terreni a scopo edilizio può essere autorizzata dal Comune previo Nulla Osta del Provveditore Regionale alle Opere Pubbliche, sentita la Sezione Urbanistica Regionale, nonché la competente Soprintendenza BB.CC.AA. L’autorizzazione comunale è subordinata alla stipula di una Convenzione – pedissequa al Piano della Lottizzazione ed soggetta ad approvazione mercé delibera consiliare - che preveda: 1) la cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria e secondaria; 2) l’assunzione, a carico del lottizzante, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria; 3) i termini entro i quali dette opere debbono essere realizzate; 4) congrue garanzie finanziarie per l’adempimento degli obblighi derivanti dalla convenzione. Approvata la Lottizzazione, è possibile rilasciare il titolo edilizio per la costruzione dei diversi manufatti previsti dal Piano; rilascio comunque subordinato all’impegno alla contemporanea esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria.

Il Piano di Lottizzazione è quindi uno strumento urbanistico d’iniziativa tendenzialmente privata, con cui si concretizzano le previsioni generali del P.R.G., Più precisamente, è sussumibile nella categoria degli accordi sostitutivi del provvedimento, nello specifico il Piano Particolareggiato e per suo tramite viene attuata una trasformazione urbanistica delle zone destinate dal P.R.G. ad insediamenti residenziali o produttivi, allorché tale trasformazione implichi la necessità di realizzare anche delle opere di urbanizzazione del territorio (cfr. Cons Stato. Sez. IV, sent. 19.02.2008, n. 534; Cons Stato. Sez. IV, sent. 15.09.2003, n. 5152).

Ancora di recente il Consiglio di Stato ha avuto modo di affermare che “Il Piano di Lottizzazione assume innanzitutto la valenza di piano urbanistico di attuazione, ossia di pianificazione di dettaglio, con la finalità di riservare essenzialmente le aree ed i tracciati per la viabilità e per le opere di interesse pubblico del nuovo insediamento non individuate già nello strumento generale; esso, inoltre, è piano esecutivo di urbanizzazione, costituente cioè, mediante il convenzionamento, un programma di realizzazione concreta delle relative opere per mezzo del pagamento di contributi o dell’esecuzione diretta delle opere stesse, e, altresì, mediante la cessione delle aree in tutto o in parte necessarie all’urbanizzazione; infine, è pre-concessione edilizia, in quanto nei Piani di Lottizzazione vengono, di norma, ad essere individuati elementi di maggiore dettaglio di quelli previsti dallo strumento urbanistico generale; l’esigenza della redazione di un Piano di Lottizzazione per la realizzazione di un insediamento edilizio lascia tuttavia integra la potestà pubblicistica del Comune in materia di disciplina del territorio e di regolamentazione urbanistica” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, sent. 19.07.2023, n. 7068).

4.2) Come visto, la Legge Urbanistica richiede il parere favorevole della competente Soprintendenza BB.CC.AA. sul Piano di Lottizzazione ai fini della sua approvazione. Tuttavia deve essere rilasciato pure un secondo Nulla Osta soprintendizio, relativo ai singoli titoli edilizi attinenti la costruzione dei vari manufatti previsti dal Piano di Lottizzazione.

Il nesso esistente tra queste due determinazioni della Soprintendenza BB.CC.AA. è stato già chiarito da questo Tribunale con sentenza della Sezione Seconda, 26.05.2015, n. 1243. In tale occasione è stato precisato, sulla base di considerazioni che il Collegio condivide e fa proprie, che “nel procedimento diretto all’approvazione di un Piano di Lottizzazione è indispensabile richiedere l’autorizzazione paesaggistica e, ciò, trova riscontro positivo sia nell’art. 16, comma 3, della legge n. 1150/1942, sia nell’art. 28 della stessa normativa, indipendentemente dalla presenza di un vincolo paesistico/ambientale. È però fondamentale chiarire che la preventiva sottoposizione alla Soprintendenza competente…dei Piani di Lottizzazione ha oggetto e fondamento giuridico diversi dall’autorizzazione ambientale di cui all’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004. La normativa vincolistica a tutela dei beni culturali/paesaggistici, invero, prevede due moduli di valutazione degli interventi: uno, che ha per oggetto la pianificazione attuativa dello strumento urbanistico generale, soggetta all’onere della preventiva sottoposizione alla Soprintendenza competente ai sensi dell’art. 28, comma 2, della legge 17 agosto 1942 n. 1150, così come modificato dall’art. 5, l. 6 agosto 1967, n. 765; l’altro, che ha per oggetto i singoli interventi edilizi, delineato nel Codice dei Beni Culturali e Paesaggistici agli articoli 146/155 del d.lgs. 22.01.2004, culminante con il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146…nel caso in cui venga espresso in sede di approvazione del Piano attuativo un giudizio favorevole sulla compatibilità paesaggistica, l’aspettativa che sorge in capo al lottizzante, nel momento in cui il progetto esecutivo verrà sottoposto a valutazione, sarà meritevole di tutela nel limite in cui è impedito alla Soprintendenza di procedere poi, nell’esame delle singole autorizzazioni paesistiche, a una revisione radicale del precedente giudizio. Una simile revisione può considerarsi legittima solo se nel frattempo siano stati introdotti elementi progettuali nuovi o se il maggiore grado di precisione delle progettazioni singole faccia emergere un impatto completamente diverso che non era stato evidenziato nel piano di lottizzazione ”.

4.3) Nel caso oggetto del decidere è stato possibile appurare, mercé la documentazione versata in atti dalla società ricorrente in ottemperanza alle richieste istruttorie del Tribunale, che la prima delle valutazioni effettuate dalla Soprintendenza BB.CC.AA., attinente il Piano di Lottizzazione scrutinato nel suo complesso, ha avuto ad oggetto e scrutinato, per l’appunto, un progetto edilizio già esplicitato nel dettaglio sui diversi profili d’impatto paesaggistico: il numero dei fabbricati da costruire; la loro dislocazione nello spazio; la loro tipologia di abitazioni unifamiliari ovvero bifamiliari; le peculiarità costruttive dei singoli fabbricati per quel che attiene al volume, alla superficie, all’altezza dell’opera.

4.4) La difesa erariale ha controdedotto che, in realtà, la pregressa approvazione del Piano di Lottizzazione non precluderebbe alla Soprintendenza BB.CC.AA. di, per dir così, irrobustire le prescrizioni paesaggistiche in fase di rilascio del N.O. sul singolo titolo edilizio per due ragioni concorrenti: a) l’estraneità del tema della realizzazione del Lotto B al decisum , di cui alla sentenza di questo Tribunale n. 14194/2010; b) nonché la mancanza di un concreto effetto ostativo ad una rinnovata valutazione ab imis del progetto edilizio in fase di rilascio dei Nulla Osta sui singoli fabbricati da costruire.

Il Tribunale giudica tuttavia che nessuna delle obiezioni in discorso sia meritevole di accoglimento.

Per quanto riguarda la prima, se è pur vero che l’allora proprietario del Lotto B non ha preso parte al giudizio conclusosi con la suddetta sentenza, è altrettanto vero che le ragioni a supporto della determinazione negativa della Soprintendenza gravata nel giudizio pregresso attenevano all’impatto della lottizzazione, considerata nel suo insieme (non dei suoi singoli lotti) sul paesaggio circostante (cfr. allegato 5 fasc. ric.).

Per l’esattezza, dopo una prima valutazione di assenso al Piano formatasi per UM , la Soprintendenza BB.CC.AA. è intervenuta in secondo grado (senza dare comunicazione di avvio del procedimento e con una determinazione carente della motivazione richiesta per i provvedimenti in autotutela) denegando, questa volta, il N.O. sul Piano di Lottizzazione. Tale seconda determinazione soprintendizia è stata poi caducata dal Tribunale.

Si pone quindi il dilemma sulle implicazioni che detta decisione può avere nel giudizio odierno.

Ebbene, come chiarito dal Consiglio di Stato l’efficacia della sentenza inoppugnabile di annullamento va ricondotta nell’ambito del principio generale in base al quale l’efficacia di una pronuncia giurisdizionale è aderente ai limiti soggettivi ed oggettivi della controversia, da identificare nella correlazione del petitum e della causa petendi in rapporto alla dedotta lesione dell’interesse vantato (cfr. Cons. Stato, Ad Plen., sent. 22.12.1982, n. 19).

Nel caso di specie il petitum del giudizio già tenutosi dinanzi questo Tribunale era l’annullamento del provvedimento soprintendizio di secondo grado – per le ragioni d’illegittimità testé accennate – al fine di veder ristabilito il provvedimento favorevole di primo grado, il quale aveva ad oggetto, ai sensi dell’art. 28 Legge Urbanistica , il Piano di Lottizzazione unitariamente considerato. In altri termini l’effetto dell’azione di annullamento esperita in prime cure non era soltanto quello di eliminare l’atto gravato, ma, al contempo, di ripristinare la vigenza del pregresso provvedimento di primo grado. Ed è stato proprio questo l’effetto – tanto eliminatorio quanto ripristinatorio - prodotto dalla più volte citata decisione di questo Tribunale.

Tanto premesso, come chiarito dal Consiglio di Stato entrambi i profili in discorso rientrano nell’oggetto del giudicato amministrativo formatosi su una decisione giurisdizionale di annullamento (cfr. Cons. Stato, Ad Plen., sent. n. 19/1982 cit.). Di talché entrambi non possono che prodursi per tutti gli interessati, abbiano partecipato o meno al giudizio, che ha condotto a tale giudicato.

Quanto detto, chiarisce anche le ragioni dell’infondatezza della seconda obiezione mossa dalla difesa erariale.

Non risponde al vero, infatti, che allo stato non sia presente alcuna determinazione soprintendizia sul Piano di Lottizzazione di contrada EL , dal momento che mercé l’effetto ripristinatorio della decisone di prime cure detto Piano risulta - al contrario - essere l’oggetto di un N.O. reso favorevolmente, sia pure con provvedimento formatosi per UM .

4.5) Pertanto, ad avviso di questo Tribunale è da considerare fondata e meritevole di accoglimento la deduzione d’illegittimità prospettata dalla CA s.c. con il primo motivo di ricorso, laddove è stato lamentato che - con l’atto gravato nell’odierno giudizio - la Soprintendenza di Palermo ha esorbitato dal perimetro delle valutazioni, che le era consentito di fare in fase di N.O. sui singoli titolo edilizi.

5) Le spese di lite seguono la soccombenza. Pertanto sono poste a carico dell’Amministrazione intimata e liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie.

Condanna l’Amministrazione intimata al pagamento delle spese di lite, che liquida in € 2.000,00, oltre rimborso forfettario al 15%, IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Valenti, Presidente

Raffaella Sara Russo, Primo Referendario

Mario Bonfiglio, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mario Bonfiglio	Roberto Valenti

IL SEGRETARIO