Pubblicato il 04/06/2025

N. 04257/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05187/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5187 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Cooperativa IC, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Migliarotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Gricignano di Aversa, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Costanzo, con domicilio eletto presso il suo studio in Aversa, via Nobel Alfredo n. 281;

nei confronti

Ft Costruzioni S.r.l., non costituita in giudizio;
Consorzio per L'Area di Sviluppo Industriale di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Bernardo D’Antuono con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) della nota del Comune di Gricignano di Aversa del 12 settembre 2024 prot. n.14328 con la quale la Società Cooperativa IC è stata invitata ad ottemperare all’ordinanza sindacale n.44 del 16 dicembre 2021;

b) della presupposta ordinanza sindacale n.44 del 16 dicembre 2021 mai notificata e/o comunicata; c) della nota del 16 ottobre 2024 prot. 16408 con la quale è stato comunicato alla Società Cooperativa IC ed alla società Progest S.p.A. che, nell’ipotesi in cui la prima non avesse ottemperato all’ordinanza n.44 del 16 dicembre 2021, l’Amministrazione Comunale avrebbe provveduto in danno;

d) di ogni altro atto presupposto e/o connesso ancorché non conosciuto.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da COOPERATIVA LOGICA il 14\11\2024:

per l’annullamento, previa adozione di misure cautelari anche monocratiche – quanto al ricorso per motivi aggiunti - della determina dirigenziale registro generale n.1169 del 13 novembre 2024 con la quale sono stati affidati alla società FT Costruzioni s.r.l. i lavori di rimozione del cancello, previo impegno di spesa;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Gricignano di Aversa e del Consorzio per L'Area di Sviluppo Industriale di Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025 il dott. Fabio Maffei e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- La società cooperativa IC ha proposto ricorso per l’annullamento della nota del Comune di Gricignano di Aversa del 12 settembre 2024, prot. n. 14328, con la quale è stata invitata ad ottemperare all’ordinanza sindacale n. 44 del 16 dicembre 2021; della predetta ordinanza sindacale n. 44, mai notificata o comunicata; nonché della successiva nota del 16 ottobre 2024, prot. n. 16408, con cui l’Amministrazione ha comunicato che, in caso di perdurante inottemperanza, avrebbe provveduto in danno, oltre a ogni altro atto presupposto o connesso.

La ricorrente, unitamente alla società Progest S.p.A., risulta assegnataria di un lotto ubicato nella zona industriale ASI di Caserta, in località Fusaro, il cui accesso è garantito da una strada priva di toponomastica, che non connette aree pubbliche ma conduce esclusivamente agli impianti industriali delle due società e alla sottostazione elettrica RFI per la linea TAV. L’area stradale in questione, catastalmente identificata al foglio 3 particella 5418, è di proprietà del Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale (ASI) di Caserta, acquisita nell’ambito di una procedura espropriativa per finalità di sviluppo industriale. Tale arteria, ad accesso cieco, non collega alcuna porzione del territorio comunale e serve esclusivamente i predetti insediamenti industriali

Nel corso dell’anno 2021, il tratto stradale è stato interessato da un grave fenomeno di degrado ambientale e di compromissione dell’ordine pubblico, dovuto allo sversamento incontrollato di rifiuti solidi urbani e all’insediamento abusivo di nuclei familiari appartenenti a comunità Rom. La situazione, documentata mediante rilievi fotografici e segnalazioni alle forze dell’ordine, rendeva impraticabile la percorrenza del tratto viario e comprometteva l’esercizio delle attività economiche insediate.

A seguito di una proposta congiunta delle due società, e di una concertazione con il Comune e con il Consorzio ASI, il Sindaco di Gricignano di Aversa adottava l’ordinanza n. 27 del 6 luglio 2021, con la quale si disponeva la chiusura della strada e si autorizzava l’installazione di una sbarra con rete metallica, con obbligo per la Cooperativa IC di farsi carico dei relativi costi. La stessa ordinanza prevedeva che le chiavi del varco venissero consegnate ai proprietari dei lotti e all’ENEL (poi RFI), al fine di garantire l’accesso autorizzato in caso di necessità.

Le società ottemperavano pienamente alle prescrizioni, provvedendo sia alla rimozione dei rifiuti che all’installazione del cancello, che rimaneva ordinariamente aperto nelle fasce orarie 07:00–20:00. La funzionalità dell’accesso veniva così assicurata, in condizioni di maggiore sicurezza igienico-ambientale.

Tuttavia, a distanza di appena cinque mesi, con ordinanza n. 44 del 16 dicembre 2021, mai notificata alla ricorrente, il Comune revocava la precedente autorizzazione alla chiusura del tratto stradale, disponendo il ripristino della libera circolazione veicolare. Solo in data 12 settembre 2024, la Cooperativa IC veniva a conoscenza dell’adozione dell’atto revocatorio, in ragione del ricevimento di una nota dell’amministrazione comunale con cui veniva “invitata” a rimuovere la sbarra in acciaio, in esecuzione della predetta ordinanza.

A seguito di tale nota, le due società trasmettevano all’amministrazione e al Consorzio ASI un’articolata memoria con cui evidenziavano l’assenza di una qualunque necessità pubblica di riapertura del tratto stradale nelle ore notturne, ribadendo la disponibilità a consegnare le chiavi del cancello agli enti interessati, soluzione ritenuta equilibrata e rispettosa dell’interesse pubblico.

Il Consorzio ASI, con nota del 9 ottobre 2024, autorizzava formalmente il mantenimento del cancello, subordinando tale autorizzazione alla consegna delle chiavi agli aventi diritto. Il Comune stesso riceveva copia delle chiavi in data 10 ottobre 2024. Nonostante ciò, con nota del 16 ottobre 2024, l’Ente comunale diffidava nuovamente la società alla rimozione del varco, preannunciando un intervento in danno.

La IC ha proposto anche ricorso per motivi aggiunti, avverso la determina dirigenziale n. 1169 del 13 novembre 2024, con la quale sono stati affidati alla società FT Costruzioni S.r.l. i lavori per la rimozione del cancello, ritenendo che tale provvedimento, adottato durante la pendenza del giudizio, avesse la finalità di eludere la tutela giurisdizionale.

La società cooperativa IC ha articolato le seguenti censure:

Violazione degli articoli 3 e 97 Cost. – Difetto assoluto di istruttoria e motivazione – Eccesso di potere per illogicità manifesta.

L’ordinanza di revoca n. 44/2021, adottata a soli cinque mesi dalla precedente autorizzazione, si fonda su un presupposto illogico e irrazionale: la cessazione del degrado come motivo per la rimozione del cancello, trascurando che tale cessazione è stata proprio conseguenza della chiusura del tratto stradale. La revoca, in tal modo, genera il concreto pericolo di reintrodurre le condizioni di pericolo e degrado che avevano giustificato la misura originaria, violando il principio di coerenza dell’azione amministrativa.

Violazione del principio di partecipazione e del diritto di difesa – Omessa notifica dell’atto lesivo.

L’ordinanza n. 44/2021 non è mai stata notificata, impedendo alla società l’esercizio del proprio diritto di impugnazione entro i termini ordinari. L’amministrazione ha agito in carenza di trasparenza, con effetti pregiudizievoli aggravati dal decorso del tempo.

Incompetenza assoluta dell’amministrazione comunale – Violazione dell’art. 107 T.U.E.L. – Carenza di potere.

La strada in oggetto è di proprietà del Consorzio ASI ed è situata in area industriale. Il Comune non può esercitare poteri di regolazione della viabilità su beni altrui, in assenza di titolo giuridico o delega funzionale. L’autorità comunale ha dunque agito in carenza assoluta di potere, violando i limiti di giurisdizione tra enti. Ne consegue, secondo la ricorrente, l’incompetenza dell’Ente comunale ad adottare provvedimenti di disciplina del traffico relativi a beni non rientranti nella propria disponibilità né destinati all’uso pubblico in senso proprio.

Insussistenza dell’interesse pubblico concreto e attuale – Eccesso di potere per sviamento e contraddittorietà.

La strada serve unicamente tre soggetti (IC, Progest e RFI), non è inserita nella viabilità urbana, né è attraversata dalla collettività. L’apertura generalizzata della strada non soddisfa alcuna esigenza pubblica, mentre il mantenimento del cancello – già dotato di apertura giornaliera e accessibilità garantita – tutela un interesse collettivo alla sicurezza e alla salubrità ambientale.

Illegittimità della determina dirigenziale n. 1169/2024 – Elusione della tutela giurisdizionale – Violazione del principio di leale collaborazione processuale.

L’adozione della determina dirigenziale di affidamento dei lavori in pendenza del giudizio, a pochi giorni dalla camera di consiglio fissata per la discussione dell’istanza cautelare, denota l’intento dell’Amministrazione di vanificare la funzione cautelare della giurisdizione, violando il principio del giusto processo. L’atto è inoltre viziato da illegittimità derivata, in quanto fondato su presupposti (ordinanza n. 44) di per sé contestati e oggetto di ricorso.

Rischio concreto e attuale di pregiudizio grave e irreparabile.

La rimozione del cancello, in presenza di un campo Rom attualmente insediato nel tratto adiacente, comporterebbe un elevato rischio di insicurezza ambientale e ostacolo alla libera attività produttiva delle aziende ricorrenti, con possibili ripercussioni anche sull’adempimento delle obbligazioni contrattuali con enti pubblici.

Si sono costituiti sia la resistente amministrazione comunale che il Consorzio ASI. Mentre quest’ultimo ha, in sostanza, condiviso la prospettazione censoria assunta dalla ricorrente, l’ente comunale ha insistito per l’integrale reiezione del ricorso.

Accolta la domanda cautelare con l’ordinanza n. 2349/2024, la causa è stata riservata in decisione all’esito dell’udienza pubblica del 20 maggio 2025.

2.- Il ricorso introduttivo ed il gravame aggiuntivo sono fondati e meritano accoglimento per le ragioni di seguito esposte.

A parere del Collegio, come evidenziato già all’esito della fase cautelare, assume portata dirimente la censura con cui la ricorrente ha dedotto l’incompetenza dell’Amministrazione comunale a regolamentare l’utilizzo della strada in questione, essendo quest’ultima di proprietà del Consorzio ASI e non essendo stato dimostrato, né emergendo ex actiis, che il tratto di strada in questione sia qualificabile strada privata ad uso pubblico.

In premessa, non è revocabile in dubbio la sussistenza della giurisdizione dell'adita A.G. in fattispecie - quale quella in esame - relativa alla legittimità dell'atto amministravo con cui - in sostanza - si è disciplinato l’utilizzo di un tratto di strada rimasto intercluso, sul presupposto (da verificare incidenter tantum) dell'esistenza di un suo uso pubblico.

Ed invero, in tema di proprietà del patrimonio viario, è stato affermato che le controversie aventi ad oggetto questioni attinenti la proprietà, pubblica o privata, di una strada o l'esistenza di diritti di uso pubblico su una strada privata, sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario e non a quella del giudice amministrativo, atteso che le stesse investono l'accertamento dell'esistenza e dell'estensione di diritti soggettivi, dei privati o dell'amministrazione pubblica (Cfr. Cons. St., sez. II, n. 3498 del 5.5.2021); per contro, "L'accertamento sul carattere pubblico di una strada non eccede l'ambito della competenza del giudice amministrativo se costituisce il presupposto per l'adozione del provvedimento amministrativo contestato. Sebbene, infatti, la valutazione in ordine alla contestazione dei provvedimenti di classificazione di una strada - come di proprietà pubblica o dedita all'uso pubblico - sia rimessa alla competenza del giudice civile, involgendo pretese di accertamento di un diritto soggettivo, nondimeno, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo allorquando la verifica (ex art. 8 del D.Lgs. n. 104/2010) in ordine all'esistenza di una servitù di uso pubblico sulla strada o della sua demanialità è finalizzata solo a stabilire se i gravati provvedimenti comunali ripristinatori siano o meno legittimi" (Cons. St., sez. VII, n. 2905 del 19.4.2022)" - ex multis, TAR Lazio, Roma, sez. II bis, sent. 2510/2024).

Tanto chiarito, la documentazione in atti, e in particolare le visure catastali, attestano che la strada oggetto del presente giudizio (fg. 3, p.lla 5418) è formalmente intestata al Consorzio per l’Area Industriale di Sviluppo di Caserta, ente dotato di autonomia patrimoniale e gestionale.

In base agli artt. 50-54 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218, spettano ai Consorzi ASI la progettazione, la realizzazione e la gestione delle opere di urbanizzazione interne agli agglomerati industriali – comprese le “vie di penetrazione” e le relative pertinenze – nonché la loro manutenzione e regolazione.

Tali attribuzioni esauriscono la competenza tecnico-amministrativa sulla viabilità interna: il Comune può intervenire solo in virtù di uno specifico titolo di delega o di trasferimento, che nel caso di specie non risulta né allegato né provato.

Appurato ciò, non appare dimostrata la sussistenza di poteri residuali del Comune nella gestione del predetto tratto viario ai sensi del Codice della strada.

Difatti, gli artt. 6 e 7 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Codice della strada) riconoscono ai Comuni il potere di disciplinare “le strade comunali o, comunque, aperte al pubblico transito”. L’art. 2 del medesimo Codice richiede, tuttavia, affinché un’arteria possa essere assoggettata a tale disciplina, che essa sia effettivamente aperta al transito di una “moltitudine indistinta di utenti”.

Orbene, come emerge dalla documentazione in atti, senza che l’amministrazione comunale abbia offerto un compendio istruttorio idoneo a contrastare l’assunto censorio sul punto articolato dalla ricorrente, il tratto di cui si discute è “cieco”, privo di collegamento con la rete urbana, servendo esclusivamente tre soggetti qualificati (IC, Progest, RFI), cosicché non può ritenersi che rivesta i caratteri propri di “strada pubblica” ovvero di “strada privata ad uso pubblico”, con conseguente inapplicabilità del potere sindacale di regolazione del traffico.

Secondo costante giurisprudenza (ex multis T.A.R. Puglia, Bari, sez. II, 24 settembre 2019, n. 1492), perché una via privata sia gravata da uso pubblico occorrono tre elementi concorrenti:

esercizio del passaggio da parte di una collettività indifferenziata;

idoneità a soddisfare esigenze generali di collegamento;

titolo (formalizzato o per “dicatio ad patriam”) che sorregga la servitù pubblica.

Nel caso di specie nessuno dei tre requisiti ricorre, atteso che:

il transito è limitato ai soli operatori economici ivi insediati;

la via non collega porzioni del territorio comunale ma si arresta dinanzi a una cabina elettrica;

difetta qualunque atto di imposizione di servitù pubblica.

La pretesa del Comune di esercitare poteri di polizia stradale su un bene altrui risulta quindi sfornita di base giuridica.

Il principio de quo è ribadito dalla giurisprudenza ordinaria, secondo cui “Al fine di qualificare una strada come destinata ad uso pubblico, è necessario fornire la duplice dimostrazione dell'effettiva destinazione della stessa al servizio della collettività e dell'esistenza di un titolo valido il quale può essere costituito tanto da una convenzione tra i proprietari del suolo stradale e l'ente pubblico, quanto dall'usucapione. Per garantire la non equivocità della destinazione al pubblico transito della strada, occorre che ricorrano contemporaneamente le seguenti condizioni: 1) l'uso generalizzato del passaggio da parte di una collettività indeterminata di individui, considerati uti cives in quanto portatori di un interesse generale, non essendo sufficiente un'utilizzazione uti singuli, cioè finalizzata a soddisfare un personale esclusivo interesse per il più agevole accesso ad un determinato immobile di proprietà privata; 2) l'oggettiva idoneità del bene a soddisfare il fine di pubblico interesse perseguito tramite l'esercizio della servitù; 3) il protrarsi dell'uso per il tempo necessario all' usucapione” (Cassazione civile, sez. II, 25/11/2024, n. 30289).

D’altronde, il Consorzio ASI, con nota 9 ottobre 2024, ha espressamente autorizzato il mantenimento del cancello, subordinandolo alla consegna delle chiavi agli aventi diritto. Tale atto:

testimonia l’esercizio, da parte del Consorzio, del potere di gestione della viabilità interna;

rende evidente l’assenza di un contrarius actus da parte dell’ente proprietario;

smentisce l’assunto comunale circa la necessità di garantire un uso pubblico h24.

Ne consegue che il Comune ha adottato l’ordinanza n. 44/2021 di riapertura della contesa strada in carenza assoluta di potere, ponendosi in conflitto con le competenze primarie del Consorzio ASI e violando il principio di leale cooperazione istituzionale di cui all’art. 97 Cost.

Il difetto di competenza è causa di nullità ex art. 21-septies, l. 241/1990, non sanabile in via di convalida, cosicché gli atti consequenziali (note 12 settembre e 16 ottobre 2024, nonché determina dirigenziale n. 1169/2024) sono viziati per illegittimità derivata, in quanto fondati su un provvedimento radicalmente nullo.

In definitiva, la dimostrata proprietà consortile del sedime, la natura strettamente funzionale della strada agli impianti industriali interni, l’assenza dei requisiti dell’uso pubblico e la mancata delega al Comune configurano un difetto assoluto di attribuzione. Le censure sono quindi fondate e assorbenti, imponendo l’annullamento degli atti impugnati per nullità derivante da incompetenza dell’organo emanante.

4.- D’altronde, la predetta ordinanza sindacale n. 44 del 16 dicembre 2021, di cui è incontestato che la ricorrente abbia avuto conoscenza soltanto con la comunicazione degli atti oggetto dell’odierna impugnazione, presentava svariati profili di illegittimità per difetto di istruttoria, carenza di motivazione e violazione del principio di proporzionalità.

L’ordinanza sindacale impugnata, difatti, ha disposto la revoca della precedente ordinanza n. 27 del 6 luglio 2021, con cui era stata autorizzata, su richiesta delle imprese insediate, la chiusura di un tratto viario sito in località Fusaro mediante installazione di cancello con sbarra e rete metallica, finalizzata a prevenire gravi situazioni di degrado, sversamento di rifiuti ed accampamenti abusivi.

Orbene, l’Amministrazione comunale, nel revocare tale misura a distanza di appena cinque mesi, ha motivato la propria determinazione unicamente sul rilievo che “il tratto stradale non è più oggetto di sversamenti illeciti né di accampamenti Rom”. Tale motivazione, tuttavia, risulta manifestamente incongrua e carente sotto il profilo istruttorio.

Invero, come correttamente dedotto dalla parte ricorrente, la cessazione delle criticità ambientali era diretta conseguenza dell’apposizione del cancello, adottata proprio al fine di prevenire l’accesso incontrollato in orari notturni. La rimozione della barriera, in assenza di mutamenti strutturali o di misure alternative di presidio e vigilanza, è idonea a ripristinare le medesime condizioni di pericolo che l’avevano determinata. Ne deriva una valutazione non solo priva di proporzionalità e razionalità, ma altresì contraddittoria rispetto alla precedente impostazione dell’Amministrazione.

Giova rammentare che, secondo consolidata giurisprudenza, “il difetto di istruttoria e la carenza di motivazione rendono illegittimo il provvedimento laddove l’amministrazione ometta di verificare e valutare in concreto le circostanze rilevanti ai fini dell’interesse pubblico” (cfr. Cons. St., sez. V, 11 aprile 2023, n. 3541; TAR Campania, Napoli, sez. VI, 14 ottobre 2022, n. 6260).

Nel caso di specie, non risulta che siano state effettuate verifiche o sopralluoghi volti a escludere la possibilità del reiterarsi delle condotte illecite. Né sono state valutate alternative meno invasive rispetto alla rimozione del cancello, quale, ad esempio, l’implementazione di un sistema di controllo o l’estensione delle fasce orarie di apertura.

Il provvedimento appare dunque viziato da eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti di fatto, illogicità manifesta e carenza di motivazione.

Conclusivamente, per le suesposte ragioni, il ricorso e i motivi aggiunti devono essere accolti, con conseguente annullamento degli atti impugnati.

4.- Le spese di giudizio, con riguardo ai rapporti tra la ricorrente e l’amministrazione comunale, seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo, laddove con riguardo al Consorzio ASI possono essere interamente compensate in ragione dell’assunta posizione processuale di sostanziale adesione alle censure sollevate dalla ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, proposto dalla Società Cooperativa IC, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna il Comune di Gricignano di Aversa alla rifusione delle spese di lite in favore della parte ricorrente, che liquida in euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre rimborso del contributo unificato versato, spese generali nella misura del 15%, IVA e CPA come per legge;

compensa le spese nei confronti del Consorzio ASI.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Abbruzzese, Presidente

Gianluca Di Vita, Consigliere

Fabio Maffei, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Fabio Maffei	Maria Abbruzzese

IL SEGRETARIO