Pubblicato il 24/06/2025

N. 00581/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00706/2022 REG.RIC.

N. 00735/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 706 del 2022, proposto da
MA SO, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Pasquale Cannas, RA Fancello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Dorgali, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Patrizio Mereu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

AL ED, RI ED, AR ED, MA NT ED, RA AN ED, rappresentati e difesi dall'avvocato Ignazio Vargiu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 735 del 2022, proposto da
AL ED, AR ED, MA NT ED, RA AN ED, RI ED, IA ED, rappresentati e difesi dall'avvocato Ignazio Vargiu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Dorgali, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Patrizio Mereu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

MA SO, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Pasquale Cannas, RA Fancello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 706 del 2022:

del provvedimento n°924 del 26.7.2022, con il quale il responsabile dell'area lavori pubblici, manutenzioni, usi civici del Comune di Dorgali ha rigettato la domanda, presentata dalla ricorrente, di assegnazione di un terreno in località Oddoene, Reg. Sas Seddas de Antine in Dorgali, foglio 82, mappali 207 e 221;

di tutti gli atti presupposti, consequenziali o comunque connessi e, segnatamente, della nota prot. n°10110 del 29.6.2022, nonché di ogni altro atto collegato, anche successivo, ad oggi non conosciuto.

quanto al ricorso n. 735 del 2022:

per l’annullamento del provvedimento n. 924 del 26.07.2022 notificata tramite PEC in data 27 luglio 2022, tramite il quale termina e conclude il procedimento relativo all’assegnazione dei terreni in località Oddoene Reg. Sas seddas de Antine fg 82 mapp.li 207 – 221, con il provedimento che rigetta l’istanza presentata da prima dalla signora ED IA e successivamente, per effetto delle disposizioni testamentarie, dagli eredi come indicati in epigrafe;

del provvedimento di rigetto della domanda dei sigg.ri ED AL, AR, RA AN, RI tesa ad ottenere l’annullamento del preavviso di rigetto e l’assegnazione del terreno in località Oddoene, Reg. Sas Seddas de Antine, al fg 82 mapp.li 207-221.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Dorgali, di AL ED, di RI ED, di AR ED, di MA NT ED, di RA AN ED e di MA SO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 giugno 2025 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente MA SO, con ricorso depositato il 10 novembre 2022 e iscritto al n.r.g. 706/2022, ha impugnato gli atti indicati in epigrafe e, tra questi, il provvedimento con il quale il Comune di Dorgali ha rigettato la sua istanza per la cessione in affitto o in proprietà di un terreno in località Oddoene, Reg. Sas Seddas de Antine in Dorgali, foglio 82, mappali 207 e 221, precedentemente gravato da uso civico e sclassificato con decreto regionale del 23 maggio 2013, nonché pacificamente nel possesso sin da prima del 1966 di NI ED, di cui la ricorrente è erede universale.

1.1. Come si evince dalla lettura del provvedimento impugnato il Comune, premesso che sia la ricorrente, sia la signora IA ED (e, successivamente al suo decesso, i suoi eredi) hanno presentato contrapposte richieste di cessione dei medesimi terreni e ricostruito il complesso iter procedimentale svolto, condizionato anche dal contenzioso civile esistente tra le parti richiedenti, ha osservato nel merito che “[…] neppure possono trovare accoglimento le prospettazioni della Sig.ra SO MA, in quanto i riscontri documentali riferibili al Sig. ED NI (presenza negli elenchi degli assegnatari risalente al 1966 e nel ruolo del medesimo anno per la riscossione dei fitti maturati dal 1963) non hanno valenza univoca, alla luce della ipotizzabilità di più componenti di una famiglia coltivatrice, del risalente stato dei terreni ( ricavabile dalle ortofoto allegate alla relazione tecnica del Geom. F. Piredda, trasmessa dagli eredi ED IA), dai dubbi in ordine alla valenza delle disposizioni testamentarie aventi ad oggetto situazioni riconducibili a rapporti di fatto (possesso/detenzione) con la res; con l’ulteriore precisazione ( riferibile ad entrambe le parti, che invocano disposizioni testamentarie di favore da parte di soggetti differenti) che non è tanto il possesso a costituire componente dell’asse ereditario, quanto la successione ereditaria a consentire la continuazione del possesso, ad ogni effetto temporale utile; specularmente, neppure risultano risolutivi gli assunti degli eredi della Sig.ra ED IA, se solo si considera che: non costituisce aspetto dirimente l’età del Sig. ED (nato nel 1934); nessun argomento di prova certa può trarsi dalla perizia del Geom. Piredda sulla “concessione in enfiteusi alla famiglia ED, in capo al proponente ED AL”; improvati i presupposti, non può ritenersi che in passato abbiano qui operato le norme ed i principi di cui alla L.n.203/1982; l’asserita presenza di abusi edilizi è circostanza del tutto estranea alle istanze avanzate dalle parti e, in assenza di accertamenti definitivi, non è ravvisabile alcuna “indegnità” in capo alla Sig.ra SO MA […]”. Ciò premesso, il Comune ha deciso di rigettare entrambe le contrapposte domande, considerata anche la mancata definizione, alla data della decisione, del contenzioso instaurato dagli eredi ED per ottenere l’accertamento della mancanza, in capo alla ricorrente, di un titolo idoneo a legittimare l’occupazione dei terreni oggetto del procedimento.

2. Dell’impugnato provvedimento la ricorrente ha chiesto l’annullamento, lamentando:

I. la violazione e/o falsa applicazione della lex specialis, l’eccesso di potere per falsità dei presupposti e/o travisamento dei fatti, l’illogicità e ingiustizia manifesta, il difetto di istruttoria e di motivazione, nonché lo sviamento. In sintesi, la ricorrente ha contestato l’affermazione, rinvenibile nel provvedimento impugnato, per la quale i riscontri documentali (rappresentati dalla delibera n. 16/1966 e dal ruolo dei fitti del 1963) riferibili al sig. NI ED non avrebbero valenza univoca, “alla luce della ipotizzabilità di più componenti di una famiglia coltivatrice ”, evidenziandone la genericità e l’assenza negli atti istruttori. Analogamente, il Comune avrebbe erroneamente dato rilievo alle ortofoto da cui si potrebbe al più evincere l’uso agricolo del terreno, ma non certo la riferibilità di tale uso ad un dato soggetto;

II. la violazione e/o falsa applicazione della lex specialis, l’eccesso di potere per falsità dei presupposti e/o travisamento dei fatti, l’illogicità e ingiustizia manifesta, il difetto di istruttoria, di motivazione e lo sviamento. Sotto un diverso aspetto, la ricorrente ha evidenziato che, ferma l’esistenza di una concessione in favore di NI ED, la situazione giuridica di chiunque faccia richiesta per la successiva assegnazione di tali terreni può avere una consistenza meramente fattuale, legata alla occupazione protratta nel tempo. Ne consegue che, erroneamente, il Comune avrebbe manifestato dubbi sulla valenza delle disposizioni testamentarie aventi ad oggetto rapporti di fatto con la res .

La ricorrente ha quindi esposto di essere succeduta in una situazione giuridica (pregressa concessione) e comunque fattuale (detenzione/possesso) che avrebbe legittimato il de cuius a presentare domanda ed a vedersi assegnati i terreni dal Comune, con conseguente trasferimento di tale facoltà anche in capo all’esponente;

III. l’eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria, la falsità dei presupposti, l’illogicità e contraddittorietà manifesta, lo sviamento. Nel dettaglio, la ricorrente ha evidenziato che a fronte della sua detenzione dei terreni, non avrebbe dovuto assumere rilievo il contenzioso introdotto dalla ED per ottenerne il rilascio, trattandosi di circostanza al più idonea a confermare l’allegata detenzione dell’immobile;

IV. la violazione e/o falsa applicazione della lex specialis, nonché l’eccesso di potere per falsità dei presupposti e/o travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, sviamento. La ricorrente, per “scrupolo defensionale”, ha contestato il provvedimento impugnato anche nella parte in cui, per rigettare la domanda degli eredi ED, non ha dato rilievo al fatto che nessuno di loro risulta essere residente nel territorio comunale, con la conseguenza che non potrebbero avere alcun rapporto di detenzione con i beni di cui hanno chiesto l’assegnazione.

3. Gli eredi di IA ED, con ricorso depositato il 16 novembre 2022 e iscritto al n.r.g. 735/2022, hanno impugnato lo stesso provvedimento del Comune di Dorgali con il quale, come già visto, è stata rigettata anche la loro istanza per la cessione in affitto o in proprietà di un terreno in località Oddoene, Reg. Sas Seddas de Antine in Dorgali, foglio 82, mappali 207 e 221.

3.1. Dell’impugnato provvedimento i ricorrenti hanno chiesto l’annullamento, lamentando:

I. l’eccesso di potere per travisamento dei presupposti in fatto e diritto, difetto di istruttoria in quanto MA SO, a seguito dell’invito del Sindaco (ordinanza del 28 ottobre 2016) a confermare l’interesse alla stipula del contratto di affitto, ha trasmesso la propria dichiarazione di conferma successivamente alla scadenza del termine perentorio del 15 dicembre 2016, con la conseguenza che il Comune l’avrebbe dovuta dichiarare tardiva, non trattandosi di una mera conferma di un intendimento già manifestato, quanto piuttosto della volontà effettiva di addivenire alla stipula del contratto;

II. l’eccesso di potere per erronea valutazione dei fatti, la disparità di trattamento, la motivazione erronea e illogica. Nel dettaglio, i ricorrenti hanno esposto che il Comune di Dorgali aveva già rappresentato alla loro dante causa l’accoglibilità della sua istanza per la stipula del contratto di affitto, disponendone la pubblicazione sul sito istituzionale, a fronte della quale non vi era stata alcuna opposizione da parte di soggetti terzi. Da ciò deriverebbe, a loro giudizio, il consolidamento del provvedimento di attribuzione dell’utilità richiesta, con la conseguente illegittimità della sospensione della pratica disposta dal Comune il giorno stesso stabilito per la firma del contratto;

III. l’eccesso di potere per violazione delle regole procedimentali, aggravamento del procedimento, difetto di istruttoria. I ricorrenti, oltre a ribadire la disparità di trattamento operata dall’Amministrazione che ha continuato a valutare l’istanza della SO nonostante la sua tardiva presentazione, hanno evidenziato che a fronte della sospensione procedimentale disposta in danno della loro dante causa, il Comune non ha svolto alcun supplemento istruttorio, limitandosi a rimanere inerte nonostante le sollecitazioni istruttorie ad esso inviate;

IV. la contraddittorietà della motivazione, la disparità di trattamento e il difetto di istruttoria. Infatti, l’Amministrazione ha prima negato l’operatività dei principi di cui alla legge n. 203/1982 (che prevedono la successione, in capo anche ad un solo familiare, del rapporto aperto con la famiglia coltivatrice) salvo affermare, nella parte dedicata al rigetto della pretesa avanzata dalla SO, l’esistenza di una famiglia coltivatrice. Di conseguenza, l’Amministrazione avrebbe dovuto concludere che al decesso di NI ED, il rapporto con il bene si era trasferito in capo alla loro dante causa, IA ED, e non avrebbe potuto essere oggetto di disposizioni testamentarie in favore della controinteressata;

V. la violazione del dovere di vigilanza in relazione al principio di legalità e il difetto di istruttoria. I ricorrenti hanno evidenziato di aver segnalato, con le osservazioni al preavviso di rigetto, gli abusi edilizi posti in essere dalla SO nell’area dalla stessa illegittimamente occupata, ma il Comune è rimasto inerte, senza accertare definitivamente tale circostanza che avrebbe reso la stessa controinteressata “indegna” di ricevere i terreni. Inoltre, quest’ultima ha riconosciuto che il proprio dante causa non era destinatario di alcun provvedimento concessorio/di assegnazione, con la conseguenza che trattandosi di bene pubblico non poteva essere oggetto di una disposizione testamentaria.

4. Il Comune di Dorgali si è costituito in entrambi i giudizi, per resistere all’accoglimento dei ricorsi. A loro volta, sia la SO, sia gli eredi ED si sono reciprocamente costituiti quali controinteressati nei procedimenti introdotti dalla loro controparte.

5. In vista della trattazione del merito, tutte le parti hanno formulato istanza di trattazione congiunta dei due ricorsi, per comunanza di oggetto e di parti.

5.1. All’udienza pubblica del 18 giugno 2025, in previsione della quale le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm., i ricorsi sono stati trattenuti per la decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, il Collegio dispone la riunione, ai sensi dell’art. 70 del cod. proc.amm, del ricorso n.r.g. 735/2022 al n.r.g. 706/2022, in conformità alla richiesta delle parti e in ragione della identità oggettiva e soggettiva delle due cause.

2. Venendo al merito, procedendo con l’esame del ricorso proposto da MA SO, il Collegio osserva che la ricorrente ha affermato, con i primi due motivi di impugnazione, di essere succeduta in un titolo (pregressa concessione) o quantomeno in una situazione di fatto ascrivibile al suo dante causa (NI ED) che avrebbe dovuto determinare la prevalenza della sua domanda di assegnazione rispetto a quella presentata dagli altri eredi ED.

A supporto di tale affermazione, la ricorrente ha indicato, quale riscontro documentale, la delibera del Consiglio comunale n. 16/1966. Dalla sua mera lettura, si evince che “[…] a partire dal 1927 le varia amministrazioni comunali che si sono succedute hanno concesso, senza regolari atti deliberativi, delle vaste superfici di terreno comunale in regione Oddoene, per miglioramento fondiario ad oltre 300 contadini di Dorgali; che da tempo i concessionari hanno interessato il Comune per regolarizzare la loro posizione giuridica rispetto ai fondi posseduti […] che essendosi proceduto alla demilitazione e frazionamento catastale della maggior parte dei terreni in argomento e all’accertamento dei tratti posseduti dai singoli si è ora in grado di procedere alla regolarizzazione delle pratiche […] viste le domande presentate da un gruppo di possessori […]” ha deliberato di procedere alla vendita degli appezzamenti indicati nell’elenco allegato in favore dei cittadini possessori richiedenti.

In tale elenco compare NI ED con riferimento alle particelle nn. 207 e 221, con la conseguenza che egli, sulla base di quanto deliberato dallo stesso Consiglio comunale di Dorgali, doveva essere qualificato in termini di possessore ( rectius detentore, stante la consapevolezza dell’altrui dominio) delle particelle ivi identificate.

Ne deriva che su tale aspetto, a giudizio del Collegio, il Comune non poteva fondatamente addurre alcuno stato di incertezza, avendo già da tempo verificato l’esistenza di un rapporto materiale tra il bene e NI ED, in favore del quale aveva deliberato di alienare le particelle indicate nella delibera. Conseguentemente, le ulteriori circostanze indicate nel provvedimento impugnato, ossia che anche IA ED aveva richiesto a sua volta l’assegnazione dei terreni riconducendo a AL ED, suo dante causa (e, più ampiamente, alla famiglia ED – ON) la coltivazione del fondo in base a un rapporto di enfiteusi e le ortofoto del 1954 non avrebbero dovuto assumere uno specifico rilievo, trattandosi di vicenda in cui il Comune aveva già compiutamente accertato il soggetto che, materialmente, era in rapporto con le particelle da alienare.

Siffatto rapporto è poi proseguito in capo alla SO, successore a titolo universale di NI ED in virtù del testamento del 23 ottobre 2014, pubblicato il 13 aprile 2015.

2.1. Non possono deporre in senso contrario neanche le argomentazioni addotte da IA ED e dai suoi eredi a supporto del loro ricorso e della domanda di assegnazione dei medesimi terreni. In buona sostanza, questi ultimi hanno affermato che i terreni in esame sarebbero stati concessi (sin dagli anni ’40 del ventesimo secolo) in enfiteusi alla famiglia ED – ON, con successiva modifica dell’intestazione della concessione in favore del “capofamiglia”, sino ad arrivare all’intestazione a NI ED. Conseguentemente, “[…] la norma, la dottrina nonché la giurisprudenza insegna che in presenza di famiglia i cui componenti collaborano alla gestione dell’attività agricola sul fondo condotto in affitto formalmente da un solo componente, il rapporto continua in capo agli altri componenti che hanno comunque partecipato alla coltivazione del fondo. La massima trova sostegno nell’art 48 della legge 203/1982; inoltre nel caso in parola sussiste il diritto di prelazione in capo al precedente affittuario che originariamente era la famiglia ED - ON, per effetto delle disposizioni relative alla conduzione del fondo concesso alla famiglia il contratto deve essere rivolto alla “superstite” ultimo erede della famiglia, la signora ED IA odierna ricorrente […] Pertanto il rapporto a cui dovrebbe fare riferimento la delibera del Consiglio Comunale del 1966, nella quale si individuano 300 contadini, viene assorbito, per effetto dell’entrata in vigore delle nuove disposizioni del 1982, nelle ipotesi di cui all’art 48” (v. pagina 4 e 14 del ricorso introduttivo, n.r.g. 735/2022).

A ben vedere, la concessione in enfiteusi al nucleo familiare è una mera allegazione di parte sprovvista di qualsiasi riscontro documentale, come già affermato dall’Amministrazione nel provvedimento impugnato. Ma, anche a volerla ipotizzare, è dirimente il contenuto letterale dell’accertamento compiuto dal Consiglio Comunale nel 1966, ossia in data ben successiva a quella ipotizzata per la concessione in enfiteusi, in virtù del quale NI ED è stato individuato quale unico possessore delle particelle oggetto dell’odierno giudizio.

2.2. Quanto finora evidenziato consente al Collegio di affermare che lo “stato di incertezza” ravvisato dal Comune, e che lo ha indotto a rigettare la domanda della SO, non era effettivamente sussistente e che, conseguentemente, è fondato il vizio motivazionale e istruttorio ravvisato da MA SO. Da ciò consegue la fondatezza del ricorso proposto da quest’ultima, con l’assorbimento di tutti gli ulteriori motivi rispetto ai quali, per effetto dell’odierna decisione non ha alcun interesse. Il Comune, pertanto, nel rinnovato esercizio del potere istruttorio e con i chiarimenti fattuali forniti dal Collegio, dovrà esaminare la domanda di assegnazione della ricorrente per verificare se risultano integrati in tal modo i criteri previsti dalle deliberazioni C.C. n°7 del 4.4.2014, n°11 del 14.5.2015, nonché nn. 3 e 4 del 6.2.2016, trattandosi di un potere amministrativo non ancora pienamente esercitato dal Comune che si era arrestato a fronte del ritenuto stato di incertezza.

2.3. Quanto invece alle residue censure proposte da IA ED e dai suoi eredi, il Collegio osserva che dalla disamina effettuata è già emersa l’infondatezza dell’unico motivo effettivamente proposto a fondamento della propria istanza di assegnazione, ossia della loro asserita successione nel rapporto enfiteutico riconducibile alla famiglia ED – ON. Non essendo fondato il ricorso da questi proposto per l’annullamento del provvedimento nella parte in cui ha rigettato la loro istanza, non avrebbero neanche interesse a contestarne il contenuto nella parte in cui non ha comunque riconosciuto neanche alla SO l’utilità da essa richiesta.

In ogni caso, per completezza, il Collegio osserva che non è fondata la tesi, esposta nei primi tre motivi del loro ricorso, per la quale la SO sarebbe decaduta dalla sua istanza di assegnazione, non avendo confermato il proprio interesse nei termini successivamente indicati da Sindaco. Infatti, dalla lettura della nota sindacale del 28 ottobre 2016, si apprende che “considerato il grande numero di istanze pervenute e la complessità dei problemi che le stesse comportano, i tempi necessari per l’istruttoria e la conclusione dell’intero procedimento di cessione mediante compravendita […] viceversa si prevede che i tempi necessari alla definizione delle pratiche di affitto siano più brevi ”; pertanto al fine di snellire le procedure e ridurre i tempi, il Comune ha chiesto a coloro che avevano già presentato la domanda per la cessione in proprietà di dichiarare, entro un certo termine, se fossero disponibili anche alla stipula di un contratto di affitto.

È del tutto evidente, a giudizio del Collegio, come il termine assegnato dal Comune riguardava soltanto la manifestazione di volontà circa la preferenza per la concessione in affitto rispetto a quella in proprietà degli immobili. Ne consegue che la mancanza di una dichiarazione entro tale termine non avrebbe implicato alcuna decadenza a carico del richiedente, atteso che la sua istanza avrebbe comunque dovuto essere valutata per la cessione in proprietà, dato che le istanze erano state proposte per entrambe le alternative. Ciò implica che, anche a non voler considerare la dichiarazione inoltrata tardivamente dalla SO, il Comune, in sede di valutazione delle istanze pervenute per le particelle 207 e 221, avrebbe comunque dovuto comparare e istruire le posizioni di tutti i soggetti interessati, all’affitto (IA ED ed eredi) o alla cessione in proprietà (MA SO).

Ed è per tale ragione che non è condivisibile l’ulteriore rilievo per il quale l’istanza di concessione in affitto presentata dalla ED era stata ritenuta accoglibile e sottoposta a pubblicazione da parte del Comune, con conseguente venir meno del potere dell’Amministrazione di sospendere il procedimento: infatti, tale segmento procedimentale ha riguardato la sola istanza presentata in risposta alla nota sindacale, ma ciò non implicava che la stessa fosse già stata considerata prevalente rispetto all’istanza di cessione in vendita formulata dalla SO. Proprio in virtù di tale rilievo, il Comune ha correttamente disposto la sospensione del procedimento relativo all’istanza della ED per comparare la sua posizione con quella della SO, che già aveva formulato una contrapposta domanda di cessione che, obbligatoriamente, doveva essere presa in considerazione dall’Amministrazione.

2.4. Per le ragioni esposte, i motivi di impugnazione proposti dagli eredi di IA ED sono infondati, non essendo neanche rilevanti ai fini della decisione eventuali abusi edilizi compiuti dalla SO nei terreni dalla stessa detenuti.

2.5. In conclusione, la domanda di annullamento proposta dalla SO è fondata e va accolto nei termini di cui in motivazione; al contrario, la domanda proposta da IA ED e dai suoi eredi deve essere respinta.

3. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della complessità della vicenda trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti n. 706/2022 e n. 735/2022, come in epigrafe proposti:

- accoglie, nei limiti indicati in motivazione, la domanda di MA SO e, per l’effetto, annulla parzialmente il provvedimento n. 924/2022 del Comune di Dorgali;

- rigetta le domande proposte da IA ED e dai suoi eredi;

- spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Tito Aru, Presidente

Antonio Plaisant, Consigliere

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	Tito Aru

IL SEGRETARIO