Pubblicato il 31/12/2025

N. 24158/2025 REG.PROV.COLL.

N. 12887/2021 REG.RIC.

N. 07583/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12887 del 2021, proposto da
4E SY s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dall’avv. Umberto Gentile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei servizi energetici - Gse s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentato e difeso dagli avv.ti Giorgio Fraccastoro e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 7583 del 2023, proposto da
4E SY s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Umberto Gentile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei servizi energetici - Gse s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Clizia Calamita Di Tria, Giorgio Fraccastoro e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

quanto al ricorso n.r.g. 12887 del 2021

a) del provvedimento GSE/P20210026287 del 24 settembre 2021 di rigetto dell’istanza del 30 novembre 2020 (prot. GSE/A202000180360);

b) della comunicazione GSE/P20210016051 dell’8 giugno 2021 con cui Gse assegnava alla ricorrente gg. 60 per la presentazione di osservazioni;

quanto al ricorso n.r.g. 7583 del 2023

per l’opposizione ex art. 118 c.p.a. al decreto ingiuntivo n. 1846/2023.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione intimata;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 novembre 2025 la dott.ssa SA IC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

FATTO

1. Con ricorso notificato il 23 novembre 2021 e depositato il successivo 13 dicembre - iscritto al n.r.g. n. 12887/2021 -, la Esco 4E SY s.r.l. ha impugnato gli atti in epigrafe, con cui il Gestore dei servizi energetici s.p.a. (di seguito, “Gse” o “Gestore”) ha rigettato l’istanza di riesame presentata dalla società ex art. 56, co. 8, d.l. n. 76/2020.

1.1. In punto di fatto, la società ha esposto che:

- in data 22 febbraio 2013, per conto della cliente Distillerie D’Auria s.p.a., ha trasmesso al Gestore la proposta di progetto e programma di misura (PPPM) identificata con il codice 0369291061913T029, che riguardava un impianto di cogenerazione, dotato di un motore endotermico alimentato a biogas (prodotto dalla fermentazione delle vinacce) e prevedeva il recupero del calore contenuto nell’acqua glicolata del circuito di raffreddamento del cogeneratore, “al fine di preriscaldare l’acqua di alimento caldaia per la produzione di vapore” ; in particolare, “il biogas alimentava un motore endotermico tradizionale il quale produceva fino al 2011 solo energia elettrica che immetteva in rete e, ciò a causa del malfunzionamento dello scambiatore” ; con l’intervento in esame, “ si ripristinava e modificava il primo scambiatore (mai usato), recuperando anche l’energia termica dal sistema di raffreddamento del motore, energia che veniva poi ceduta all’acqua in caldaia per la produzione di vapore, ottenendosi in tal modo anche un risparmio di metano” ;

- per tale intervento, sono stati conseguiti dal cliente partecipante certificati verdi ai sensi del d.m. 24 ottobre 2005;

- a seguito dell’accoglimento della PPPM menzionata, sono state presentate diverse RVC, le cui istruttorie si sono concluse con esito favorevole e con la conseguente autorizzazione del Gestore dei mercati energetici - Gme s.p.a. (di seguito, Gme) alla emissione, in favore della società ricorrente, dei titoli di efficienza energetica (di seguito, anche TEE);

- con nota del 22 maggio 2015, prot. GSE/P20150051440, il Gse ha comunicato al soggetto titolare l’apertura di un procedimento di controllo ai sensi dell’art. 14, co. 1, d.m. 28 dicembre 2012, nell’ambito del quale, in data 29 maggio 2015, è stato eseguito un apposito sopralluogo;

- con successiva comunicazione del 27 ottobre 2015, prot. GSE/P20150082490, 4E SY s.r.l. è stata invitata a fornire osservazioni e integrazioni documentali rispetto alle risultanze emerse dall’attività svolta dal Gse: le osservazioni e le integrazioni richieste sono state rese con nota del 17 novembre 2015, prot. GSE/A20150648837;

- giusta provvedimento dell’11 luglio 2016, prot. GSE/P20160063420, il Gse ha dichiarato la decadenza dal diritto all’ottenimento degli incentivi derivanti dal meccanismo dei TEE relativamente al progetto di cui alla RVC 0369291061913R036 rev_1 e ha disposto il recupero dei 1.983 titoli emessi; ha, inoltre, annullato i provvedimenti di accoglimento della PPPM di cui al codice 0369291061913T029 e tutte le RVC approvate connesse alla citata PPPM, sulla base della seguente motivazione: “a) - il progetto […per cui] il Cliente Partecipante del progetto ha acquisito la qualifica IAFR n. 2929 ai sensi del DM 24 ottobre 2005 e richiesto ed ottenuto i certificati verdi relativamente all’energia elettrica prodotta […] viola quanto disposto dall’art. 10 del D.M. 28 dicembre 2012 il quale dispone che ‘ […] i certificati bianchi emessi per i progetti presentati dopo l’entrata in vigore del presente decreto non sono cumulabili con altri incentivi, comunque denominati, a carico delle tariffe dell’energia elettrica e del gas’; b) la configurazione impiantistica […] è risultata differente rispetto alla configurazione rilevata in fase di verifica con sopralluogo […] ; il Soggetto Titolare non ha mai provveduto a comunicare al GSE tali variazioni rispetto alla configurazione descritta nella PPPM; […] l’intervento costituisce a tutti gli effetti un impianto di cogenerazione e non appare, quindi, conforme alle disposizioni normative inerenti i certificati bianchi, in quanto, dall’attività di controllo, l’intervento non risulta strettamente integrato con altre misure di efficienza energetica i cui effetti non siano scorporabili, come indicato dalla Delibera EEN 9/11; e) la data di prima attivazione e di avvio del periodo di monitoraggio fissate dal Soggetto titolare in fase di richiesta di accesso agli incentivi […] non sono risultate congruenti con gli elementi acquisiti in fase di controllo […] ; f) dai documenti forniti […] appare che l’intervento è stato realizzato in forza a ragioni legate alla normale evoluzione del mercato nel settore dell’attività industriale in cui si inquadra. Ne deriva che non è verificata la dovuta addizionalità dell’intervento. In particolare, si rileva che la spesa sostenuta per l’intervento è pari a 27.500 euro e che l’intervento genera un risparmio economico annuale valutabile in circa 86.000 euro, anche in carenza dei benefici derivanti dal regime di sostegno dei certificati bianchi” ;

- con il successivo provvedimento del 9 agosto 2016, prot. GSE/P20168070517, facendo seguito al provvedimento dell’11 luglio 2016, il Gse dichiarava la disponibilità alla vendita dei titoli da restituire al prezzo medio di mercato, registrato dal Gme, per l’anno 2013 e 2014, richiedendo il versamento di euro 211.111,21; in alternativa, si chiedeva alla società ricorrente di rendere disponibili, entro il medesimo termine di 30 giorni sul proprio conto proprietà presso il Gme, n. 1.983 TEE - Tipo II, che il Gse avrebbe poi ritirato;

- con ricorso n.r.g. 11700/2016, l’odierna ricorrente impugnava i provvedimenti da ultimo menzionati;

- nelle more del giudizio, in data 30 novembre 2020, la stessa società presentava al Gse istanza di riesame ex art. 56 d.l. n. 76/2020, conv. con modif. dalla l. n. 120/2020, che il Gse riscontrava negativamente con il provvedimento del 24 settembre 2021, prot. GSE/A20210129340, oggi gravato, a tenore del quale, “le osservazioni fornite dal soggetto titolare non consentono di sanare le difformità riscontrate riconducibili a una falsa rappresentazione dei fatti” e, conseguentemente, “non sussistono comunque i presupposti per l’applicazione dell’articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, in quanto gli incentivi sono stati riconosciuti sulla base di una rappresentazione dei fatti non aderente alle dichiarazioni rese in fase di accesso all’incentivo” .

1.1. Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:

“I.- Violazione e falsa applicazione dell’art. 42, co. 3, d.lgs. 28/2011 come modificato dall’art. 56, co. 7, lett. a), d.l. 76/2020. Violazione dell’art. 21-nonies, l. 241/1990. Erronea rappresentazione dei fatti posti alla base della dichiarazione di decadenza dall’incentivo” - secondo la ricorrente, nonostante le difformità emerse in sede di controllo, non vi sarebbe stata falsità (come sarebbe dimostrato anche dal fatto che dal Casellario Giudiziale non risulta alcunché a carico dell’amministratore unico della società); di conseguenza, ovverosia non derivando le difformità da dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente, sarebbe applicabile al caso in esame la vigente previsione di cui all’art. 42, d.lgs. n. 28/2011, ai sensi della quale, al fine di salvaguardare il risparmio energetico conseguente agli interventi di efficientamento degli impianti che al momento dell’accertamento della violazione percepiscono incentivi, il Gse non avrebbe dovuto “disporre la decadenza dall’incentivo o il rigetto dell’istanza, ma solo la decurtazione dell’incentivo” , “facendo salve le RVC già approvate” ;

“II.- Difetto di motivazione per mancata ponderazione degli interessi della parte. Violazione e falsa applicazione dell’art. 42, co. 3, d.lgs. 28/2011 come modificato dall’art. 56, co. 7, lett. a), d.l. 76/2020. Violazione dell’art. 21-nonies, l. 241/1990. Erronea rappresentazione dei fatti posti alla base della dichiarazione di decadenza dall’incentivo” - il provvedimento impugnato sarebbe altresì illegittimo in quanto il Gse non avrebbe fornito alcuna motivazione in merito alla situazione fattuale della 4E SY, non avrebbe fatto riferimento al corretto utilizzo delle risorse finanziarie né all’interesse alla produzione energetica non fossile né all’interesse del privato; in particolare, il Gse non avrebbe tenuto conto del fatto che la società, in qualità di Esco, avesse a suo tempo negoziato i titoli ottenuti in buona fede, mentre, ora, dovrebbe restituire un controvalore in titoli o in euro non più in proprio possesso, non recuperabile nelle quote versate al cliente beneficiario finale e, per di più tassato, in relazione ai bilanci tanto della Esco quanto del cliente;

“III.- Violazione d.m. 28/12/2012. Violazione linee guida Aeeg del 27/10/2011 – deliberazione EEN 9/2011 s.m.i. Violazione art. 6.2, lett. c), EEN 9/11. Violazione dell’art. 14, co. 1, d.m. 28/12/2012 nella parte in cui il Gse ritiene sussistano criticità riconducibili a falsa rappresentazione dei fatti. Rispondenza dell’intervento eseguito alla PPPM n. 0369291061913T029 e alle RVC approvate” - le “importanti difformità” cui il Gse fa riferimento nel provvedimento impugnato sarebbero relative a un progetto differente e sarebbero comunque del tutto ininfluenti ai fini dei risparmi conseguiti con il progetto in questione; difatti, si tratterebbe di un altro contributo di preriscaldamento acqua in caldaia proveniente da un circuito di recupero spurghi della caldaia (detto RSC): lungi dal voler mettere in atto una falsa rappresentazione della realtà, l’odierna ricorrente avrebbe valutato che non fosse necessario specificare la circostanza in questione, poiché i due recuperi (essendo in serie) non si influenzerebbero reciprocamente e i risparmi conseguiti dall’uno non sarebbero alterati o alterabili dall’altro;

“IV.- Violazione d.m. 28/12/2012. Violazione linee guida AEEG del 27/10/2011 – deliberazione EEN 9/2011 s.m.i. violazione art. 6.2, lett. c), EEN 9/11. Violazione dell’art. 14, co. 1, d.m. 28/12/2012 nella parte in cui Gse ritiene sussistano criticità riconducibili a falsa rappresentazione dei fatti relative al tipo di scambiatore indicato dal soggetto titolare. Rispondenza dell’intervento eseguito alla PPPM n. 0369291061913T029 e alle RVC approvate” - lo scambiatore di calore installato per il recupero termico del calore di raffreddamento del cogeneratore a biogas non sarebbe né vecchio né diverso rispetto a quello indicato dal soggetto titolare in fase di richiesta di accesso agli incentivi; in primo luogo, sarebbero state prodotte le fatture di acquisto di scambiatori nuovi; in secondo luogo, gli scambiatori di calore, in quanto componenti meccanici di consumo, si usurano, si sporcano, sono sottoposti a manutenzione e a fisiologico ricambio: questo giustificherebbe il fatto che, in fase di sopralluogo, sia stato rilevato un S/N diverso da quello acquistato nuovo, ma con caratteristiche (marca, modello, potenzialità) analoghe;

“V.- Violazione d.m. 28/12/2012. Violazione linee guida AEEG del 27/10/2011 – deliberazione EEN 9/2011 s.m.i. Violazione art. 6.2, lett. c), EEN 9/11. Violazione dell’art. 14, co. 1, d.m. 28/12/2012 nella parte in cui si ritiene sussistano criticità riconducibili a falsa rappresentazione relativa ai risparmi rendicontati dal soggetto titolare. Rispondenza dell’intervento eseguito alla PPPM n. 0369291061913T029 e alle RVC approvate” - con riguardo ai risparmi rendicontati dal soggetto titolare nel periodo 1.1.2011 al 31.12.2011, le difformità emerse durante le operazioni di controllo sarebbero imputabili ai metodi di misura utilizzati e sarebbero solo afferenti ad alcuni periodi di rendicontazione (in particolare, all’anno 2011); pertanto, non dovrebbe essere pregiudicato il diritto al conseguimento dei TEE anche per gli anni di rendicontazione che vanno dal 2012 al 2014; il Gse avrebbe conseguentemente dovuto accogliere l’istanza ex art. 56, non essendo intervenuta nella vicenda de qua alcuna falsa rappresentazione: semplicemente, l’attività di controllo ha fatto emergere delle imprecisioni sull’effettiva data di avviamento che la proponente stessa ignorava a causa della lontananza geografica del cliente partecipante e, soprattutto, a cagione dei ristretti tempi a disposizione per chiudere il progetto, ma ciò non toglie che il progetto di efficientamento ha comunque prodotto risparmi di energia primaria e sarebbe, per questo, meritevole di TEE;

“VI. - Violazione d.m. 28/12/2012. Violazione linee guida AEEG del 27/10/2011 – deliberazione EEN 9/2011 s.m.i. violazione art. 6.2, lett. c), EEN 9/11. Violazione dell’art. 14, co. 1, d.m. 28/12/2012 nella parte in cui si ritiene sussistano criticità riconducibili a falsa rappresentazione relativa alla indebita percezione di certificati bianchi. Rispondenza dell’intervento eseguito alla PPPM n. 0369291061913T029 e alle RVC approvate” - nel riconoscere che in specifici periodi i metodi di misura sono stati interpretati erroneamente, parte ricorrente insiste nel sostenere che il progetto di efficientamento avrebbe comunque prodotto risparmi di energia primaria, che, in quanto tali, le darebbero diritto al conseguimento dei TEE.

2. Il Gse si è costituito in resistenza, con atto di stile.

3. Successivamente, entrambe le parti hanno presentato documenti e memorie in vista della trattazione del ricorso; tra l’altro, il Gse, con riguardo al citato ricorso n.r.g. 11700/2016 (proposto avverso il provvedimento di decadenza dell’11.7.2016), ha evidenziato che, attesa la mancata presentazione ex art. 82, comma 1, c.p.a. di nuova istanza di fissazione di udienza, decorso un quinquennio dalla data di deposito del ricorso, è intervenuto decreto di perenzione n. 3987 del 20 maggio 2022.

4. Con separato ricorso, notificato il 16 maggio 2023 (dep. in pari data) - iscritto al n.r.g. 7583/2023 - la 4E SY s.r.l. ha proposto opposizione avverso il decreto ingiuntivo n. 1846/2023 rilasciato dal Tribunale al Gse il 31 marzo 2023 e notificato il 6 aprile 2023, su ricorso n.r.g. 3926/2023.

4.1. La condanna in sede monitoria origina dal medesimo provvedimento di decadenza del Gestore dell’11 luglio 2016 e dalla conseguente richiesta di restituzione di n. 1983 TEE; provvedimento divenuto inoppugnabile a seguito della perenzione del giudizio di impugnazione introdotto dalla stessa 4E SY (ricorso n.r.g. 11700/2016).

4.2. A fondamento dell’opposizione, l’odierna ricorrente, oltre a reiterare le censure di cui supra , ha altresì dedotto le seguenti doglianze:

(i) “Nullità del decreto ingiuntivo per inesistenza di un credito certo liquido ed esigibile” - il credito vantato dal Gse non sarebbe certo, liquido ed esigibile, in ragione dell’istanza di riesame presentata dalla società ex art. 56, co. 8, d.l. n. 76/2020, respinta dal Gse con provvedimento impugnato con il ricorso n.r.g. 12887/2021;

(ii) “Nullità del decreto ingiuntivo per carenza dei presupposti. Violazione dell’art. 633 c.p.c.” - qualora il giudizio introdotto sul provvedimento di conferma della decadenza fosse deciso in senso favorevole alla società, essa avrebbe diritto al mantenimento degli incentivi; ciò dimostrerebbe che la pretesa creditoria del Gestore sarebbe priva delle caratteristiche di certezza, liquidità ed esigibilità necessarie per il rilascio del decreto ingiuntivo.

5. Le parti hanno presentato documenti e memorie ex art. 73 c.p.a.

6. All’udienza pubblica dell’11 novembre 2025, dopo la discussione, entrambe le cause sono state trattenute in decisione.

DIRITTO

1. In limine litis , deve essere disposta la riunione dei ricorsi in epigrafe, in quanto i due giudizi pendono tra le stesse parti, concernono la medesima relazione giuridica e presentano analoghe censure.

2. Per l’esame delle doglianze mosse con il ricorso n.r.g. 12887/2021, non si può prescindere dal considerare che l’impugnativa a suo tempo proposta avverso il provvedimento di decadenza dell’11 luglio 2026 è stata dichiarata perenta e che, con il ricorso oggi in esame, 4E SY s.r.l., partendo dall’assunto per cui le eventuali “difformità” riscontrate durante il sopralluogo rispetto a quanto dichiarato in sede di PPPM non deriverebbero da dichiarazioni false o mendaci, censura il rigetto dell’istanza di riesame del 30 novembre 2020, laddove non ha riconosciuto la sussistenza dei presupposti per l’applicazione dell’art. 42, co. 3 e 3 -bis , d.lgs. n. 28/2011.

2.1. In particolare, la ricorrente rivendica l’applicazione del vigente comma 3- bis , che effettivamente contempla una “sanatoria”: l’annullamento del provvedimento di riconoscimento dei titoli avviene alle condizioni di cui al comma 3 (con le decurtazioni ivi previste) e segue le modalità di cui al comma 3- ter e, dunque, i relativi effetti “decorrono dall’adozione del provvedimento di esito dell’attività di verifica” .

3. Tale meccanismo, finalizzato tra l’altro a “salvaguardare la produzione di energia da fonti rinnovabili, l’energia termica e il risparmio energetico, conseguente agli interventi di efficientamento, degli impianti che al momento dell’accertamento della violazione percepiscono incentivi” (co. 3), è escluso laddove le difformità riscontrate dal Gestore “derivino da documenti non veritieri ovvero da dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente” (co. 3- bis ): in queste ipotesi, la salvezza delle Rvc precedentemente approvate è preclusa e l’affidamento dell’impresa risulta recessivo, nonostante la pregressa approvazione da parte del Gse, in quanto si verifica una intollerabile lesione della fiducia riposta dall’amministrazione nella relazione giuridica con il privato, il quale ha orientato l’esercizio del potere sulla base di elementi informativi non rispondenti al vero.

3.1. Invece, non assumono più carattere preclusivo le mere “discordanze tra quanto trasmesso dal proponente e la situazione reale dell’intervento” ; ipotesi che era presente nell’originaria versione del predetto comma 3- bis (quella introdotta dall’art. 1, co. 89, legge n. 124 del 2017), ma che poi è stata espunta dall’art. 56, co. 7, d.l. n. 76/2020.

3.2. In particolare, è stato precisato che “ [n] ell’attuale contesto normativo la decisione di diniego della sanatoria può dirsi allora concettualmente articolata in tre fasi. Il Gse deve, in primo luogo, individuare il profilo (o i profili) di ‘non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente’ (co. 3-bis cit.). In secondo luogo, occorre precisare quale determinata documentazione e/o dichiarazione, resa dal privato e assunta come falsa o mendace dal Gestore, avesse ‘attestato’ la sussistenza di quel profilo; al riguardo, giova precisare che il falso può sostanziarsi anche nell’omessa indicazione, da parte del privato, di un elemento essenziale per l’istruttoria che l’amministrazione deve svolgere, di cui essa non possa avvedersi nel corso di un’ordinaria istruttoria e che disveli, pertanto, un intento fraudolento o malizioso del richiedente, come tale insuscettibile di ingenerare un affidamento meritevole di tutela (Cons. Stato, sez. VI, 26.3.2024, n. 2856). In terzo luogo, deve essere indicata la specifica ragione per cui quella documentazione e/o dichiarazione possa essere ritenuta falsa o mendace; tale ragione, beninteso, può emergere in sede di controllo anche a causa dell’omessa ostensione di documenti che il privato avrebbe dovuto conservare o che aveva rappresentato di possedere, purché il Gestore ne abbia fatto specifica richiesta e spieghi nel provvedimento di rigetto dell’invocata ‘sanatoria’ la ratio per cui quell’omissione, alla luce del complessivo compendio istruttorio, risulti indicativa (anche in via presuntiva, secondo la logica del più probabile che non) della predetta falsità” (cfr. il precedente della Sezione 3 marzo 2025, n. 4588, conf. da Cons. Stato, sez. II, 5 novembre 2025, n. 8616).

4. Nella vicenda per cui è causa, la valutazione negativa del Gestore sull’invocata salvezza è complessivamente aderente al paradigma motivazionale appena illustrato.

4.1. Nelle premesse del provvedimento gravato, il Gse ha rilevato che, “nell’ambito del procedimento di controllo, ha richiesto al Soggetto Titolare di trasmettere una serie di documenti finalizzati a comprovare l’effettiva sussistenza dei requisiti autodichiarati ai sensi del DPR 445/00” e che, nel corso dell’attività di controllo “sono emerse alcune criticità” proprio “in merito al mancato rispetto dei requisiti che si configurano riconducibili in alcuni casi, a una falsa rappresentazione dei fatti su cui sono stati riconosciuti gli incentivi” .

4.1.1. Più precisamente, ciò che è stato contestato alla 4E SY s.r.l. è l’omissione di circostanze fondamentali (come la presenza di generatori ulteriori rispetto a quello dichiarato nella PPPM) e la produzione di informazioni non rispondenti alla realtà impiantistica, per come riscontrata in occasione del sopralluogo (come, ad esempio, l’indicazione di una diversa potenza elettrica della pompa di circolazione o di una data di inizio del monitoraggio non coincidente a quella effettiva).

Nel dettaglio, all’esito dei controlli:

a) è risultata la presenza di due ulteriori generatori di vapore rispetto a quello dichiarato: il generatore di marca NI, modello PB120EU e matricola 9234 (GV1), era installato nello stabilimento insieme a un generatore di marca NO IG (GV2) e un generatore di vapore alimentabile a biogas di marca NI modello G.V.S.F (GV3);

b) è emersa la presenza di un circuito di recupero termico ulteriore rispetto a quello censito;

c) è stato accertato che la potenza elettrica della pompa di circolazione installata sul circuito di recupero termico del calore del cogeneratore non era pari a 1,84 kW (come dichiarato), bensì a 2,1 kW;

d) è emerso che lo scambiatore di calore utilizzato per il recupero termico, di tipo “TRANTER”, non fosse di nuova fornitura, essendo presente presso lo stabilimento dal marzo del 2009;

e) a differenza di quanto inizialmente indicato dalla 4E SY, l’effettivo inizio del monitoraggio si colloca il 1° gennaio 2012, com’è dimostrato dal fatto che la società ha dichiarato che, in seguito alla prima attivazione, lo scambiatore installato è stato rimosso per problematiche tecniche e, di seguito, è stato installato lo scambiatore presente all’atto del sopralluogo, ossia il “TRANTER”, con relativa messa in servizio del nuovo sistema di recupero tra settembre e ottobre 2011.

5. Orbene, con riguardo alla circostanza sub a) , non merita condivisione la prospettiva assunta dalla società ricorrente, fondata sulla irrilevanza della mancata rappresentazione degli ulteriori generatori di vapore (cd. “di scorta al principale”; cfr. p. 23, ricorso; terzo motivo), in quanto il GV effettivamente utilizzato dallo stabilimento sarebbe solo quello nuovo, dotato di rendimento più elevato (ciò che, in pratica, minimizzerebbe i risparmi conseguiti). Ciò, in quanto il generatore di marca NO IG (seppure avente - secondo la prospettazione della società - funzionalità di back-up del precedente) risultava installato e in grado di produrre vapore per le utenze dello stabilimento e il generatore alimentabile a biogas di marca NI (seppure dichiaratamente dismesso con l’entrata in esercizio del cogeneratore) era parimenti installato e in grado di produrre vapore per le utenze dello stabilimento.

Neppure può condividersi la deduzione (terzo motivo) per cui l’assenza di cenni a tali ulteriori generatori sarebbe dovuta al fatto che la società avrebbe concentrato l’attenzione solo sullo specifico intervento oggetto della PPPM (mantenendosi nei suoi “confini”); in realtà, come chiarito nel provvedimento gravato, nello schema della PPPM, “seppur semplificato, devono essere riportati i componenti principali connessi con l’intervento in esame e le relative interazioni, utili alla corretta analisi ai fini del calcolo del risparmio energetico” .

5.1. Con riguardo alla mancata rappresentazione della circostanza sub b), neanche merita accoglimento la prospettiva della ricorrente, laddove sostiene che non vi sarebbe stata alcuna rilevante omissione, atteso che il secondo circuito (relativo al recupero del contenuto entalpico dell’acqua di spurgo dei due generatori della centrale termica) non sarebbe un altro contributo di preriscaldamento dell’acqua in caldaia: i due recuperi (essendo in serie) non si influenzerebbero reciprocamente e i risparmi conseguiti dall’uno non sarebbero comunque conseguentemente alterati o alterabili (cfr. terzo motivo di ricorso).

Come rilevato dal Gse, il circuito ulteriore - la cui presenza è stata rilevata in occasione del sopralluogo - sarebbe atto al preriscaldamento dell’acqua di alimentazione non solo del GV1, ma anche del GV2 (ed eventualmente del GV3). Sarebbe significativa, al riguardo, proprio la circostanza (dichiarata e sottoscritta dal soggetto titolare nel verbale del sopralluogo a suo tempo espletato) che “i due circuiti di recupero termico sono posti in serie tra loro e, precisamente, [che] l’acqua in uscita dalla sezione di addolcimento riceve calore prima dal circuito di recupero del calore degli spurghi dei due generatori di vapore e, successivamente, prima di essere inviata al degasatore dello stabilimento, dal circuito di recupero termico dal cogeneratore” .

5.2. Ancora, con riguardo a quanto rilevato supra sub d) , emerge dagli atti l’infondatezza del quarto motivo di ricorso, a mezzo del quale la società sostiene che il Gse avrebbe errato nel ritenere che lo scambiatore installato per il recupero termico del calore di raffreddamento del cogeneratore a biogas fosse differente rispetto allo scambiatore dichiarato dal soggetto titolare in fase di richiesta di accesso agli incentivi e ritiene di aver dimostrato - mediante la produzione di fatture - di aver acquistato e utilizzato scambiatori nuovi.

Al riguardo, è sufficiente osservare che, come risulta dal verbale di sopralluogo (doc. 4, p.10, depositato da parte resistente), alla domanda: “L’intervento di recupero termico di cui al presente controllo è stato realizzato con tecnologie di nuova fornitura?” , si forniva la seguente risposta: “No, in quanto lo scambiatore di calore utilizzato era già presente presso la distilleria. Si è pertanto proceduto ad un’operazione di revamping dello stesso”, presente presso lo stabilimento sin dal marzo del 2009.

5.3. Parimenti, con riguardo ai risparmi rendicontati dal soggetto titolare nel periodo 1.1.2011 al 31.12.2011 (cfr. supra sub e ), non si può escludere la rilevanza delle difformità emerse durante le operazioni di controllo, che sono state riconosciute anche dalla stessa ricorrente [cfr. doc. 4, p. 11, in cui si afferma che le misure relative al periodo in questione “sono state fornite commettendo un errore, poiché la somministrazione del calore di alimento in caldaia che permetteva il raggiungimento dei 65° non era fornita dal raffreddamento del motore (intervento effettivamente non ancora realizzato) ma dal contributo di un certo quantitativo di vapore spillato dal collettore principale e inviato al degasatore dello stabilimento)” ].

A ciò si aggiunga che la ricorrente ha ammesso che è “innegabile che l’attività di controllo ha fatto emergere delle imprecisioni sull’effettiva data di avviamento che la proponente stessa ignorava a causa della lontananza geografica del Cliente Partecipante e soprattutto dovute ai tempi ristretti a disposizione per chiudere un progetto che l’evoluzione normativa stava modificando come riconoscimento di certificati bianchi” (ricorso, p. 27).

A quest’ultimo riguardo, è, peraltro, appena il caso di rammentare che l’impresa che aspira all’incentivazione, in quanto soggetto professionale, è tenuta a un dovere di diligenza (anche nella predisposizione della documentazione finalizzata a ottenere i benefici a carico della collettività) adeguato alla natura dell’attività esercitata, fermo restando che al regime di incentivazione è sotteso “il principio di autoresponsabilità, secondo il quale costituisce onere dell’interessato fornire la prova di tutti i presupposti per l’ammissione all’incentivo, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa” ( ex plur., questa Sezione, 4 febbraio 2025, n. 9578 e giur. ivi cit.).

Per incidens, giova pure osservare che nella specifica materia per cui è causa la giurisprudenza ha reiteratamente sottolineato che “in un sistema basato sulle autodichiarazioni la funzionalità delle operazioni, le esigenze di celerità procedimentale e di parità di trattamento nonché il principio di autoresponsabilità impongono un onere di veritiera dichiarazione di tutti i dati in possesso dell’interessato. Non ha alcun rilievo il profilo della colpa, essendo dirimente, in materia di autodichiarazione, il dato oggettivo della difformità tra quanto dichiarato e la realtà” (Cons. Stato, sez. II, 6 febbraio 2025, n. 943).

5.4. Tanto premesso, neppure può trovare accoglimento il quinto motivo di ricorso, a mezzo del quale si sostiene che le difformità riscontrate per l’anno 2011 non avrebbero potuto pregiudicare anche il diritto al conseguimento dei TEE per gli anni dal 2012 al 2014.

Invero, le difformità riscontrate con riguardo ai metodi di misura per l’anno 2011 non vanno considerate in via atomistica, ma valutate in un quadro più ampio, rappresentando le stesse solo una delle tante anomalie e/o omissioni riscontrate in sede di sopralluogo, che hanno restituito - tutte insieme - una condotta del privato complessivamente inaffidabile, con ripercussioni anche sui risparmi rendicontati per le annualità successive al 2011. Basti, per esempio, rilevare che la presenza di altri generatori (rispetto a quello dichiarato) rende di per sé inattendibile qualsivoglia misurazione dei risparmi conseguiti, in quanto pone in uno stato di insuperabile incertezza l’esclusiva riconducibilità dei risparmi all’intervento oggetto di incentivazione.

5.5. Infine, con riguardo alla potenza elettrica indicata (cfr. supra sub c ), non vale ad escludere la difformità riscontrata quanto dedotto dalla 4E SY, ovverosia che “ [s] i può ipotizzare che spesso i costruttori riportano sulla targa del motore elettrico la potenza installata ma l’assorbimento è leggermente inferiore perché il motore non è mai al massimo della sua capacità” (cfr. ricorso, p. 29).

È, dunque, infondato, anche il sesto motivo di ricorso.

6. In sintesi, alla luce di tutto quanto esposto, può concludersi che l’accesso al meccanismo incentivante è stato concesso, a suo tempo, dal Gse, sulla scorta della prospettazione di una “configurazione impiantistica” (quella indicata al momento della domanda), che è risultata difforme da quella rilevata in occasione del sopralluogo.

6.1. Questa diversa realtà impiantistica, emersa soltanto all’esito dei controlli, priva di fondamento la pretesa della società di mantenere, anche solo in parte, gli incentivi, perché, al di là di ogni tentativo di “minimizzazione” delle accertate divergenze, emerge quello che la giurisprudenza individua come intento “malizioso” del privato interessato, scoperto dal Gse soltanto con il sopralluogo eseguito presso il sito produttivo.

6.2. In questi termini, può dirsi correttamente accertata una “falsa rappresentazione dei fatti” per omissioni e inesattezze. Del resto, come già chiarito dalla giurisprudenza, la “falsa rappresentazione” può sostanziarsi anche nell’omessa indicazione, da parte del privato, di un elemento essenziale per le valutazioni che l’amministrazione è chiamata a svolgere, di cui essa non possa avvedersi nel corso di un’ordinaria istruttoria, purché si tratti di una rappresentazione di fatti divergente dalla realtà (quindi falsa, o anche solo parziale), che disveli, pertanto, un intento fraudolento o malizioso del richiedente, come tale insuscettibile di ingenerare un affidamento meritevole di tutela (Cons. Stato, sez. VI, 26 marzo 2024, n. 2856; Tar Lazio, Roma, sez. V- ter , 9 giugno 2025, n. 11128).

6.3. Le considerazioni che precedono consentono di esplicare l’infondatezza della pretesa della società a ottenere la salvezza delle richieste già approvate in applicazione dell’eccezionale “sanatoria” di cui all’art. 42, co. 3- bis, d.lgs. n. 28/2011 (primo motivo), in quanto, “gli incentivi sono stati acquisiti mediante ‘dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente’ (ciò che esclude l’operatività delle norme invocate, secondo quanto espressamente previsto dal legislatore)” (cfr. questa Sezione, n. 11128/2025, cit.).

7. È parimenti infondato il secondo motivo di ricorso, che si appunta sulla mancata esternazione delle motivazioni alla base del rigetto dell’istanza di riesame, ai sensi dell’art. 21- nonies , l. n. 241/1990 e in particolare sulla mancata effettuazione di una comparazione di interessi ex art. 56 d.l. n. 76/2020 nell’esercizio del potere di riesame.

7.1. Il provvedimento gravato reca, su tale specifico punto, una duplice giustificazione, statuendo, per un verso, che non sarebbe applicabile in via retroattiva il riferimento all’art. 21- nonies , l. n. 241/1990 introdotto dal menzionato d.l. n. 76/2020 e, per altro verso, che “non sussistono comunque i presupposti per l’applicazione dell’articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, in quanto gli incentivi sono stati riconosciuti sulla base di una rappresentazione dei fatti non aderente alle dichiarazioni rese in fase di accesso all’incentivo” .

7.2. Al riguardo - fermo restando che il carattere indebito della percezione e dunque l’obbligo di restituzione non mutano in base ai rapporti commerciali della Esco con le società clienti e, quindi, in base alla successiva attività di gestione dei certificati bianchi, di cui essa rimane l’unica titolare, con ogni conseguente responsabilità (cfr. di questa Sezione, sent. n. 4588/2025, cit.) - a parere del Collegio, è, invero, dirimente la seconda giustificazione che si fonda sulla falsa rappresentazione dei fatti accertata dal Gse, così come evidenziata supra : in costanza di una falsa prospettazione dei fatti in sede procedimentale, non solo non vi è alcun affidamento meritevole di tutela, ma si esclude in radice la sussistenza di eventuali interessi da sottoporre a bilanciamento rispetto all’interesse pubblico a recuperare incentivi indebitamente conseguiti.

7.3. Invero, anche nel dare applicazione alla normativa in questione, non si può prescindere dalla condotta complessivamente tenuta dal privato, “dovendosi ricordare che «vengono in rilievo delle erogazioni pubbliche, che non sono somme private del GSE liberamente disponibili, bensì importi posti a carico dell’intera collettività e che incidono sui prezzi dell’energia», risorse che «devono essere gestite con oculatezza e affidate unicamente a quegli operatori privati rispettosi della disciplina di settore», evitando arricchimenti indebiti che comportino «una intollerabile distorsione del mercato energetico» (Cons. Stato, sez. II, 14 marzo 2025, n. 2087, la quale aggiunge che in simili circostanze «non si comprende d’altra parte in quali termini il GSE possa riconoscere un interesse privato prevalente se non avallando un comportamento contra legem»)” (Cons. Stato, sez. II, 9 luglio 2025, n. 6001).

8. Alla luce di tutto quanto esposto il ricorso n.r.g. 12887/2021 va respinto, in quanto infondato.

9. Venendo, dunque, al giudizio di opposizione al decreto ingiuntivo, le doglianze dedotte dalla ricorrente sollevano la questione se la pendenza del procedimento di riesame ex art. 56, co. 8, d.l. n. 76/2020 precluda l’azionabilità in via monitoria del credito vantato dal Gse per la restituzione di incentivi, divenuti indebiti per effetto della decadenza disposta dal Gestore all’esito dell’attività di controllo.

9.1. In proposito, giova rammentare che l’art. 118 c.p.a. rinvia alla disciplina processualcivilistica del procedimento di ingiunzione, salvo dettare regole sulla competenza e sulla forma dell’atto introduttivo dell’opposizione.

9.2. L’art. 633 c.p.c., per quanto d’interesse, stabilisce che il provvedimento monitorio può essere rilasciato in favore del creditore di “una somma liquida di danaro” , di cui dia “prova scritta” e per la quale siano offerti “elementi atti a far presumere l’adempimento della controprestazione o l’avveramento della condizione” , se il credito “dipende da una controprestazione o da una condizione” . Vengono quindi in rilievo i noti requisiti della certezza, quale proiezione sul piano della cognizione delle risultanze emergenti dalla prova scritta relativamente ai fatti costitutivi del diritto, della liquidità e dell’esigibilità.

9.3. In giurisprudenza è stato precisato che “qualora la domanda di ingiunzione abbia ad oggetto una prestazione che sia conseguente ad una pronuncia di natura costitutiva (ex art. 2908 c.c.) […] il diritto azionato non è certo, liquido ed esigibile, in quanto il suo riconoscimento dipende dalla modificazione del rapporto di diritto sostanziale operata dal giudice con la sentenza costitutiva” (Cass., sez. II, ord. 29 novembre 2022, n. 35068).

9.4. Ora, è ben noto che i provvedimenti amministrativi, in quanto manifestazione del potere pubblico, hanno l’attitudine a produrre effetti costitutivi, cioè possono costituire, modificare o estinguere posizioni giuridiche di cui sono titolari i destinatari del provvedimento (similmente alle sentenze costitutive, correlate ai diritti potestativi a necessario esercizio giudiziale, di cui all’art. 2908 c.c.).

9.5. Ciò pone indubbiamente l’amministrazione, in tali evenienze, in una posizione privilegiata rispetto a quella dei privati in relazione alla tutela monitoria, giacché, per limitare l’analisi a quanto strettamente necessario ai fini della risoluzione della presente lite, essa stessa può creare (oltreché la prova scritta) quell’effetto costitutivo da cui deriva il credito restitutorio, senza dovere previamente adire l’autorità giurisdizionale (Tar Lazio, sez. III- ter , 25 febbraio 2020, n. 2460).

9.6. Tali coordinate ermeneutiche consentono di chiarire che la pendenza del procedimento di “riesame” ex art. 56, co. 8, d.l. n. 76/2020 sul provvedimento di decadenza preclude il rilascio del provvedimento monitorio. Vero è che decadenza e riesame sono atti autonomi, che conseguono all’esercizio di diversi poteri che si svolgono in distinti procedimenti; ma si tratta di poteri, procedimenti e provvedimenti che ineriscono al medesimo bene della vita, ossia l’acquisizione e il mantenimento di incentivi, dunque allo stesso rapporto giuridico amministrativo. Vi è, in altri termini, una connessione particolarmente qualificata, che trova peraltro esplicito fondamento nell’art. 56, co. 8, d.l. n. 76/2020, là dove subordina l’istanza di riesame alla circostanza che il provvedimento di decadenza, da cui origina il credito restitutorio, sia ancora (quantomeno potenzialmente) sub iudice (precisamente: “provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge, compresi i ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica per i quali non è intervenuto il parere di cui all’articolo 11 del decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199” ).

9.7. Più nello specifico, l’istanza di riesame dà luogo, per chiara voluntas legis e in deroga a quanto normalmente avviene per i poteri di autotutela, a un’ipotesi di doverosa rivalutazione della vicenda amministrativa al lume dei presupposti di cui all’art. 21- nonies , l. n. 241/1990; trattandosi di potere che il Gse deve necessariamente esercitare (quindi di potere vincolato nell’ an ), l’istanza attiva un procedimento che presenta ontologicamente l’attitudine a modificare in tutto o in parte il rapporto giuridico amministrativo controverso (ed è appena il caso di osservare che ciò non è contraddetto, diversamente da quanto argomentato dal Gestore nella memoria ex art. 73 c.p.a., dall’indirizzo giurisprudenziale - si cita Cons. Stato, sez. II, 18 gennaio 2023, n. 640 - che nega l’improcedibilità del ricorso avverso la decadenza per sopravvenuta carenza di interesse in caso di rigetto dell’istanza di riesame; si tratta di questione diversa, la cui ratio è da ricollegare al rilievo che il procedimento ex art. 56, co. 8, d.l. n. 76/2020 non è un’autotutela in senso stretto, cioè non si risolve nello scrutinio dell’originaria legittimità dell’atto di primo grado, bensì – come si legge nella sentenza da ultimo menzionata – comporta la “verifica di nuovi e diversi presupposti idonei a giustificare una differente regolazione del rapporto amministrativo” , quelli di cui all’art. 21- nonies , l. n. 241/1990; ma ciò non toglie, a prescindere dal rilievo se il diniego di riesame sia o meno propriamente una “conferma”, che l’istanza impone al Gse di “ritornare” sulla decadenza già disposta per verificare se e come essa possa rimanere nel traffico giuridico in base allo ius superveniens ).

9.8. Sicché, può ritenersi che la pretesa creditoria del Gse originante dal provvedimento di decadenza, una volta che sia stata presentata l’istanza di riesame ex art. 56, co. 8, d.l. n. 76/2020, sia priva dei caratteri della certezza e della liquidità ai fini del procedimento d’ingiunzione. E ciò avviene per una duplice ragione: la prima è che già pende la fase procedimentale in cui deve ancora essere esercitato il potere che determinerà l’effettiva consistenza della pretesa creditoria (che potrebbe anche in ipotesi risultare insussistente, ove il Gestore ritenga di conservare integralmente i benefici già riconosciuti al privato; dunque il credito è ancora soggetto al dispiegarsi di un potere con effetti potenzialmente costitutivi); la seconda è che l’istanza di riesame lumeggia la natura già litigiosa della pretesa restitutoria, in quanto essa, oltre a imporre all’amministrazione di rivalutare la vicenda amministrativa nei termini sopra precisati, inerisce a un provvedimento di decadenza, da cui origina il credito, che è sub iudice al momento di presentazione dell’istanza (o perché pende il giudizio o in quanto non sono ancora scaduti i termini per l’impugnazione della sentenza di primo grado).

9.9. Nulla esclude beninteso che il Gse possa coltivare in via ordinaria e con gli altri strumenti previsti dall’ordinamento la propria pretesa creditoria; l’autonomia tra decadenza e riesame comporta che la pendenza del procedimento di cui all’art. 56, co. 8, d.l. n. 76/2020 non priva ex se di efficacia la decadenza già disposta. Tuttavia, il Gestore non può avvalersi della tutela monitoria, la cui funzione è notoriamente quella di conseguire il più rapidamente possibile un titolo esecutivo per l’eventuale avvio dell’esecuzione forzata sulla base di un procedimento che strutturalmente è a cognizione sommaria, quando ancora deve comunque esso stesso stabilire, e dunque già esso stesso accertare nell’ambito del doveroso esercizio del potere di riesame, se e in che misura il privato possa mantenere i titoli di efficienza energetica originariamente riconosciuti.

9.10. In virtù di quanto precede, il decreto ingiuntivo opposto deve essere revocato, in quanto richiesto e rilasciato pur a fronte dell’istanza di riesame presentata dall’odierna ricorrente (circostanza, peraltro, non risultante dagli atti del procedimento monocratico).

9.11. Ciò non esclude di doversi pronunciare sul merito della pretesa creditoria, poiché, una volta proposta l’opposizione a decreto ingiuntivo e instauratosi il contraddittorio, oggetto del giudizio non è solo l’ammissibilità e la validità del procedimento monitorio, ma anche la fondatezza della domanda di merito introdotta a seguito della rituale costituzione delle parti; conseguentemente, il giudice, anche quando dichiari la nullità del decreto ingiuntivo, deve pronunciarsi sulla domanda così introdotta ( ex plur ., Cons. Stato, sez. V, 28 dicembre 2006, n. 8073; Cass., sez. II, 14 aprile 1999, n. 3671); in particolare, l’opposizione costituisce una fase del giudizio già pendente a seguito del ricorso del creditore, quella a cognizione piena e con garanzia del contraddittorio, che si svolge quindi secondo le norme del procedimento ordinario e che ha per oggetto la domanda proposta dal creditore con il ricorso per ingiunzione, nel quale ciascuna delle parti viene ad assumere la propria effettiva e naturale posizione, risultando a carico del creditore-opposto, avente in realtà veste di ricorrente-attore per aver chiesto l’ingiunzione, l’onere di provare l’esistenza del credito, ossia i fatti costitutivi dell’obbligazione posta a fondamento del decreto ingiuntivo e a carico del debitore opponente, avente la veste di resistente-convenuto, quello di provare eventuali fatti estintivi, modificativi o impeditivi ( ex multis , Cons. Stato, sez. V, 28 novembre 2006, n. 6961; Cass., Sez. un., 13 gennaio 2022, n. 927).

9.12. Nel caso di specie, il consolidamento del provvedimento decadenziale a seguito della perenzione del relativo giudizio di impugnazione e l’acclarata infondatezza delle doglianze già proposte con il ricorso avverso l’esito negativo dell’istanza di riesame (cfr. supra ) comportano la piena sussistenza della pretesa creditoria per come dedotta dal Gse e, conseguentemente, l’odierna ricorrente deve essere condannata al pagamento della somma richiesta.

10. I profili di novità emergenti dai ricorsi giustificano la compensazione delle spese di lite di entrambi i giudizi.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. V- ter, definitivamente pronunciando, previa riunione dei ricorsi in epigrafe, così dispone:

- respinge il ricorso con n.r.g. 12887 del 2021;

- accoglie, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, il ricorso n.r.g. n. 7583 del 2023 e, per l’effetto, revoca il decreto ingiuntivo opposto n. 1846 del 2023 e condanna la parte ricorrente al pagamento in favore della parte resistente di euro 211.111,21, oltre interessi legali dalla data della domanda sino all’effettivo soddisfo;

- compensa le spese di lite di entrambi i giudizi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

RI BE di NE, Presidente

Anna Maria Verlengia, Consigliere

SA IC, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SA IC	RI BE di NE

IL SEGRETARIO