Pubblicato il 23/04/2026

N. 07380/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13921/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13921 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da CL S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandra Mari, Anna Maria Desiderà, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

OR dei Servizi Energetici - Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Segato e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento prot. SE/P20190056223 – 05/08/2019, pervenuto in pari data via PEC, recante “ Attività di controllo mediante verifica documentale ai sensi dell'art. 12 commi 1 e 2 del D.M. 11 gennaio 2017, per i progetti di riduzione dei consumi di energia primaria identificati dai codici riportati nell'Allegato B e nell'Allegato C alla presente comunicazione, il cui Soggetto Proponente è la Società CL S.r.l..- Comunicazione di esito ” con cui il OR dei Servizi Energetici – SE S.p.a. ha disposto la decadenza dal diritto all'ottenimento degli incentivi derivanti dal meccanismo dei Titoli di Efficienza Energetica (TEE) per i progetti di cui alle 35 RVC indicate nell'Allegato B e alle 6 RVC indicate nell'Allegato C al medesimo provvedimento, nonché il recupero di quanto già erogato secondo modalità da rendersi note con successivo provvedimento;

- del provvedimento prot. n. SE/P20190060280 – 18/09/2019, pervenuto in pari data via PEC, recante “ Attività di controllo di cui alla lettera del 6 giugno 2018 (prot. SE/P20180048618), ai sensi dell'art. 12 del D.M. 11 gennaio 2017, per i progetti di riduzione dei consumi di energia primaria identificati dai codici riportati nell'Allegato B e nell'Allegato C alla comunicazione del 5 agosto 2019 (prot. SE/P20190056223), il cui Soggetto Proponente è la Società CL S.r.l. – Richiesta restituzione incentivi ”, con cui il OR dei Servizi Energetici – SE S.p.a. ha chiesto la restituzione di n. 9.101 TEE, che il medesimo assume siano stati indebitamente percepiti tra il 2013 ed il 2018, per un importo stimato dal medesimo ente in Euro 1.624.183,15;

- nonché di ogni altro atto connesso, precedente e conseguente, ivi comprese, per quanto possa occorrere, la nota prot. n. SE/P20180048618 - 06/06/2018, recante “ Comunicazione di avvio del procedimento di controllo documentale ai sensi dell'art. 12, commi 1 e 3 del D.M. 11 gennaio 2017, per i progetti di riduzione dei consumi di energia primaria ide ntificati dai codici riportati nell'allegato A alla presente comunicazione, il cui Soggetto Proponente è la Società CL S.r.l.. ”, e le successive adottate dal medesimo SE S.p.a. nel corso del procedimento prot. nn. SE/P20180064407 - 17/07/2018; SE/P20180089184 – 27/09/2018; SE/P2018/0111573 – 19/12/2018; SE/P20190017713 – 29/03/2019; SE/P20190025506 – 12/04/2019; SE/P20190027580 – 12/04/2019; SE/P20190032160 – 29/04/2019; SE/P20190032161 – 29/04/2019; SE/P20190044969 – 13/06/2019; SE/P20190047162 – 28/06/2019;

- nonché ancora del documento predisposto dal SE denominato “ Progetti Standard Chiarimenti Operativi ”, pubblicato sul sito il 17.03.2017, laddove se ne faccia applicazione retroattiva nonché per l'accertamento del diritto della Società CL S.r.l. alla percezione dei Titoli di Efficienza Energetica (“TEE”) o Certificati Bianchi (“CB”) alla medesima spettanti ai sensi del D.M. 28.12.2012, con riferimento alle n. 41 Richieste di Verifica e Certificazione (“RVC”) per le quali è stata disposta la decadenza per mezzo del provvedimento impugnato

e la condanna

del OR dei Servizi Energetici – SE S.p.a. (in seguito solo “SE”) ai sensi dell'art. 34 c.p.a., a porre in essere tutte le azioni conseguenti necessarie al riconoscimento dei TEE (o CB) e/o comunque, anche in virtù di risarcimento in forma specifica ai sensi dell'art. 2058 c.c., all'adozione delle misure idonee a tutelare la situazione dedotta in giudizio, incluso in particolare il rilascio dell'autorizzazione all'emissione trimestrale dei TEE (o CB) relativi alle 35 RVC indicate nell'Allegato B e alle 6 RVC indicate nell'Allegato C al provvedimento prot. n. SE/P20190056223 – 05/08/2019.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da CLOROS S.R.L. il 29 ottobre 2020:

per l'annullamento, per motivi nuovi, dei provvedimenti già impugnati.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da CL S.r.l. il 12 giugno 2021:

per l'annullamento della nota SE/P20210009513 – 29/03/2021 se e nella parte in cui introduce motivazioni nuove a sostegno dei provvedimenti già impugnati, nonché, per motivi nuovi, dei provvedimenti già impugnati.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da CL S.r.l. il 3 dicembre 2021:

per l'annullamento

- del provvedimento prot. n. SE/P20210022800 – 08/09/2021 recante “ Istanza di applicazione dell'art. 56 del DL 762020 (SE/A20200143474 del 11 settembre 2020), in merito al provvedimento di decadenza dal diritto di ottenimento degli incentivi prot. SE/P20190056223 del 5 agosto 2019. Comunicazione esito ” con cui il OR dei Servizi Energetici – SE S.p.a. (in seguito solo SE) ha disposto il rigetto della istanza ex art. 56, co. 7 e 8 DL n. 76/2020 limitatamente al provvedimento prot. n. SE/ P20190056223 – 5 agosto 2019 (già contestato in giudizio);

- nonché di ogni altro atto connesso, precedente e conseguente, ivi compresa, per quanto possa occorrere, la nota istruttoria prot. n. SE/P20190009513 - 29/03/2021 recante “ Istanza di applicazione dell'art. 56 del DL 762020 (SE/A20200143474 del 11 settembre 2020), in merito al provvedimento di decadenza dal diritto di ottenimento degli incentivi prot. SE/P20190056223 del 5 agosto 2019 ”

e per l’accertamento del diritto

all'accoglimento della istanza a sensi dell'art. 56 DL 76/2020 presentata l'11.09.2021

e conseguente condanna

del SE a disporre la riammissione di tutte le RVC agli incentivi attesi dal momento della loro sospensione/interruzione.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del OR dei Servizi Energetici - Gse S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatrice all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 23 gennaio 2026 la dott.ssa IU AP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e DI

1. Con l’atto introduttivo del presente giudizio, la società ricorrente – attiva nel mercato dei servizi energetici ed accreditata presso il SE – ha impugnato il provvedimento del 5.8.2019 in epigrafe, con cui il OR, in esito ad apposito procedimento di verifica e controllo, l’ha dichiarata decaduta dai Titoli di Efficienza Energetica (o Certificati Bianchi) ottenuti in relazione a 41 RVC (35 nell’allegato B e 6 nell’allegato C), e il successivo e conseguente provvedimento in data 18 settembre 2019 in epigrafe, con cui il SE chiedeva la restituzione degli incentivi revocati per un totale di Euro 1.624.183,15.

2. In estrema sintesi, da quanto esposto e versato in atti risulta che:

- a partire dall’anno 2010 CL ha presentato al SE numerose RVC in relazione a vari interventi effettuati nei confronti di soggetti pubblici e privati per l’ottimizzazione e l’uso efficiente dell’energia, corrispondenti a varie tipologie tecniche, al fine di ottenere il riconoscimento dei corrispondenti TEE, che sono stati effettivamente riconosciuti;

- nell’anno 2018 il SE ha avviato un controllo su praticamente tutte le RVC presentate negli anni dalla società ricorrente: nello specifico, in data 6.02.2018 è stato avviato un primo procedimento di controllo (il cui esito negativo è poi stato impugnato in distinto giudizio) sui titoli erogati in relazione a 316 RVC; in data 6.06.2018, il SE ha poi avviato un secondo procedimento di controllo, qui d’interesse, in relazione ad ulteriori 1.348 RVC previamente presentate dalla ricorrente, assegnando un termine di 30 giorni per l’inoltro della documentazione richiesta;

- nell’ambito di questo secondo procedimento di controllo, con apposita nota CL ha chiesto una proroga del termine, che è stata dapprima concessa in 30 giorni e, successivamente, in ulteriori 75 giorni (con scadenza all’11.12.2018);

- in data 27.06.2018, inoltre, vi è stata l’audizione della società;

- nelle more del procedimento, il SE ha altresì disposto la sospensione dell’erogazione degli incentivi;

- in esito ad una prima fase di esame, con due note del 12.04.2019 il SE ha evidenziato criticità in relazione a vari progetti valorizzati con la scheda 6T, richiedendo ulteriore documentazione entro il termine del 1.06.2019;

- con ulteriori due note del 29.04.2019 il SE ha poi evidenziato criticità in relazione ad altri vari interventi, valorizzati con le schede tecniche 5T e 7T, assegnando il termine di 60 giorni per l’invio di ulteriore documentazione;

- con altra nota del 13.06.2019, il SE ha inoltre rilevato ulteriori criticità per 12 RVC valorizzate con le schede tecniche 3T, 5T, 6T e 8T, assegnando un termine di 30 giorni per l’invio di documentazione;

- successivamente, in data 28.06.2019 il SE ha adottato un primo provvedimento di decadenza per 151 RVC, richiamando anche la violazione dell’art. 12, comma 14, lettera c) del DM 11.01.2017, in quanto la società non avrebbe fornito la documentazione richiesta per verificare quanto autodichiarato in fase di accesso agli incentivi;

- in data 5.08.2019 e 9.09.2019 la società ha formulato istanza di riesame, contestando la ritenuta carenza documentale;

- in data 27.09.2019 il SE ha poi richiesto ulteriore documentazione in relazione a 952 RVC, assegnando il termine di 30 giorni per provvedere.

3. Avverso il provvedimento di decadenza adottato il 5 agosto 2019 in relazione a 41 RVC, e il conseguente atto di recupero degli incentivi del 18 settembre 2019, la società proponeva il ricorso introduttivo del presente giudizio lamentando, innanzitutto, in via generale, l’eccezionalità delle verifiche, che – invece di essere svolte “a campione”, come sarebbe invece previsto dalla pertinente normativa – hanno riguardato oltre 50 mila interventi di efficienza energetica diffusi in tutta Italia, svolti in circa 10 anni di attività societaria (con ogni conseguenza in termini di complessità e tempistiche per la raccolta della documentazione, nonché di impegno di risorse umane e strumentali).

Ciò premesso, nello specifico la società ha poi formulato i motivi di doglianza che seguono:

- 1. Violazione e falsa applicazione, sotto diversi profili, degli articoli 5, 6, 12, 13 e 14 del D.M. 28.12.2012 – Eccesso di potere per carenza dei presupposti -Violazione e falsa applicazione, sotto vari profili, degli articoli 14 e 16 dell’Allegato A alla Del. AEEGSI EEN 9/11 – Violazione dell’art. 7 D.M. 20.07.2004 – Eccesso di potere per ingiustizia manifesta –Violazione e falsa applicazione dell’art. 12 del D.M. 11.01.2017 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 D. Lgs n. 28/2011 – Violazione articoli 1, 3 e 10 L. n. 241/90 e dei principi del giusto procedimento ed azione amministrativa Art. 97 Cost. - Eccesso di potere per profilo di ingiustizia manifesta – Eccesso di potere per mancanza assoluta di proporzione – Eccesso di potere per carenza istruttoria.

Sotto questo motivo la società ha contestato la tipologia e le modalità del controllo, con le argomentazioni qui di seguito riassunte:

a) il D.M. 11 gennaio 2017 sarebbe ratione temporis inapplicabile nel caso di specie;

b) in base alla Delibera EEN 09/11, disciplina applicabile ratione temporis, il controllo:

- avrebbe dovuto essere volto all’accertamento della conformità o meno dell’intervento al progetto e non all’accertamento del possesso di documenti: la semplice carenza documentale non può costituire motivo di decadenza dagli incentivi;

- avrebbe dovuto essere effettuato esclusivamente in base alle informazioni contenute nella “scheda tecnica” (e non in base al possesso di documenti non indicati nella scheda tecnica);

c) il SE ha effettuato un controllo a tappeto che sarebbe contrario alla natura ed alla finalità del metodo standardizzato;

d) violazione dell’art. 12 del D.M. 11 gennaio 2017: anche in base alla disciplina sopravvenuta la decadenza presuppone la non conformità dell’intervento al progetto, mentre nel caso di specie la decadenza è stata disposta per carenza di documentazione (a prescindere dall’accertamento della non conformità).

- 2. Violazione e falsa applicazione, sotto ulteriori profili, degli artt. 13, 14 e 9.1 dell’Allegato A alla Del. AEEG EEN 9/11 – Violazione e falsa applicazione, sotto ulteriori profili, degli artt. 13, 14 e 9.1 dell’Allegato A alla Del. AEEG 103/03 - Violazione e falsa applicazione dell’art. 12, comma 17 e dell’art. 16 nonché dei capitoli 4, 5 e 7 dell’Allegato 1 del D.M. 11.01.2017 - Eccesso di potere per ingiustizia manifesta – Eccesso di potere per contraddittorietà interna e tra atti – Eccesso di potere per erroneità e carenza dei presupposti – Eccesso di potere per carenza di motivazione – Eccesso di potere per violazione del principio di tassatività e certezza del diritto.

Sotto questo motivo la società ha invece contestato l’oggetto del controllo, perché:

a) il SE avrebbe richiesto documenti non prescritti dalla disciplina applicabile ratione temporis, ossia dalla Delibera 09/11, né dalle prime Linee Guida, che si limitavano ad indicare la documentazione da presentare in sede di accesso al beneficio e quella da conservare (idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione), della quale non esisteva, tuttavia, un elenco tassativo/obbligatorio;

b) la documentazione di cui il SE lamenta la carenza non sarebbe mai stata richiesta nelle verifiche e nei controlli che sono stati svolti nel corso della vita delle RVC;

c) il SE avrebbe illegittimamente dato luogo all’applicazione retroattiva del sopravvenuto DM 11.01.2017 (che ha successivamente prescritto la conservazione dei documenti richiesti nel corso della verifica in contestazione) e dei “Chiarimenti operativi” del 17.03.2017.

- 3. Violazione ed errata applicazione dell’art. 12, commi 13 e 14, lett. c), co. 17 del D.M. 11.01.2017 (G.U. Serie generale n. 78 del 3.04.2017) – Violazione e falsa applicazione degli articoli 1, 4, 13, 14.2 e 14.3 dell’Allegato A alla Delibera dell’AEEGSI EEN 9/11 – Violazione e falsa applicazione della Scheda Tecnica 6T - Eccesso di potere per carenza di istruttoria e manifesta contraddittorietà – Manifesta violazione art. 3 L. n. 241/90 e delle norme e principi che presidiano il diritto di partecipazione al procedimento – Violazione dei principi del giusto procedimento e del buon andamento amministrativo rinvenibili negli art. 1 L. n. 241/90 e art. 97 Costituzione – Eccesso di potere per erronea valutazione dei fatti - Eccesso di potere per carenza, travisamento ed erroneità dei presupposti – Violazione del principio di leale collaborazione, ragionevolezza, trasparenza - Violazione del principio di non aggravio del procedimento e di principi del contraddittorio di efficienza ed economicità – Eccesso di potere per ingiustizia manifesta - Violazione dell’art. 41 Costituzione.

Il provvedimento sarebbe illegittimo sotto diversi profili, per essere stata ritenuta la violazione del DM 11.01.2017 sulla carenza istruttoria (il che, secondo il SE, avrebbe impedito di accertare quanto dichiarato in fase di accesso al beneficio) e per essere state conseguentemente ritenute confermate le criticità rilevate in sede istruttoria. Inoltre:

a) il provvedimento contesta la violazione del D.M. 11.01.2017, che non sarebbe applicabile ratione temporis, tantomeno nelle parti in cui prevede violazioni rilevanti da cui deriva la decadenza;

b) in ogni caso non può sussistere l’omissione contestata perché nessuna disposizione prescriveva l’onere di presentare/conservare i documenti richiesti, che peraltro sarebbero stati forniti, fascicolati e suddivisi per RVC, senza che il SE nulla eccepisse sul punto;

c) SE avrebbe agito in carenza istruttoria per non avere esaminato tutta la documentazione inviata da CL, mentre la società non ha né ostacolato l’istruttoria, né omesso di trasmettere quanto richiesto, fermo il limite della possibilità di reperimento di documentazione risalente.

La società ha poi specificamente avversato le richieste di documentazione relative: alle visure storiche catastali degli immobili interessati dagli interventi (in quanto già detenute dalla P.A. e comunque eccessivamente onerose); alla sussistenza di un rapporto univoco tra la società e il cliente partecipante, per il rispetto del divieto di cumulo degli incentivi (in quanto non vi sarebbe alcun obbligo normativo di detenere un documento che lo attesti, né una simile richiesta vi era mai stata in precedenza, fermo restando che la società avrebbe comunque fornito documentazione sostanzialmente equivalente allo stesso fine); ai profili tecnici di ciascun singolo intervento (perché non sarebbe possibile comprendere la ragione per cui la copiosa documentazione trasmessa non sarebbe idonea allo scopo di verifica; inoltre, essendo indicato solo il numero dell’RVC non sarebbe neanche possibile risalire allo specifico intervento); alle singole unità oggetto di intervento, ai documenti di trasporto per la prova della avvenuta installazione, al risparmio effettuato e alla data di realizzazione e di prima attivazione, che dovrebbe risultare dalla documentazione fiscale, rilevanti ai fini dell’incentivo, che sarebbero comunque ricavabili, anche in virtù delle dichiarazione dei clienti prodotte in atti; alla prova della preesistenza degli immobili;

d) in particolare, deduceva la ricorrente, non sussisteva alcun obbligo di conservazione con riferimento alla documentazione attestante il titolo di disponibilità del bene, peraltro richiesto per le sole RVC riportate nell’Allegato B, e non per quelle indicate nell’Allegato A;

e) non era inoltre possibile contestare l’omessa produzione di documentazione attestante la sussistenza di un rapporto univoco tra CL e i clienti finali, atteso che nello stesso provvedimento, si dichiara l’utilità di un rapporto “anche indiretto” al fine di beneficiare in via esclusiva dei certificati bianchi, con “l’obbligo” – precisava il SE “per i Clienti Partecipanti a non aderire a ulteriori iniziative finalizzare all’ottenimento dei TEE per lo stesso intervento, ripresentato in più RVC, anche da parte di soggetti differenti”; e comunque un siffatto accordo non era previsto prima dell’avvento del D.M. 11.1.2017; in ogni caso la mancata produzione dell’accordo non poteva costituire causa di decadenza dagli incentivi, tale essendo solo l’accertato cumulo o duplicazione degli incentivi stessi;

f) risulta vaga e priva di motivazione la dedotta inosservanza della richiesta di produzione di “eventuali autorizzazioni o permessi richiesti dalla normativa vigente”; al punto tale che la PA non ha consentito alla società di comprendere quali documenti non siano stati prodotti; d’altronde la normativa applicabile, e anche quella sopravvenuta nel 2017, non prevedono la raccolta o la conservazione di alcun provvedimento autorizzativo; peraltro non si comprende per quale motivo questa contestazione sia stata svolta solo con le RVC dell’Allegato C e non anche con quelle dell’Allegato B;

g) non è necessario acquisire, da parte del SE, la documentazione attestante il tipo di alimentazione degli impianti, essendo tale dato deducibile dalla destinazione dell’intervento, dunque la relativa inadempienza non poteva costituire causa di decadenza;

h) non è rilevante nella scheda 6T (cui sono riferibili tutti gli interventi sottoposti a controllo) la circostanza che gli interventi di isolamento delle pareti e delle coperture siano stati posti in essere su pareti interne o esterne (rilevanti invece nella diversa scheda 20T), e comunque si evinceva già dalle RVC che gli interventi erano realizzati tutti all’esterno;

i) non è inoltre richiesto di produrre e conservare la documentazione attestante la trasmittanza termica degli immobili (K) prima dell’intervento, come richiesto dal SE per 5 dei 41 interventi contestati; del resto tale valore era stato oggetto di stima da parte dell’Autorità dell’Energia e indicato direttamente dal cliente finale, che si era vincolato alla relativa conservazione; inoltre, quanto alla trasmittanza post intervento, la stessa ben poteva essere calcolata dal SE matematicamente (essendo pari all’inverso della resistenza della parete post intervento);

j) del tutto irrilevante risulta anche la carenza del documento di identità allegato alle dichiarazioni ex D.P.R. 445/2000 di alcuni beneficiari.

- 4. Violazione di legge e falsa applicazione dell’art. 21 nonies della L. n. 241/90 –Violazione dell’art. 42 D.Lgs. n.28/2011.

Sotto questo profilo la ricorrente ha poi lamentato che il SE avrebbe esercitato un potere di annullamento d’ufficio in violazione dei relativi presupposti, anche con specifico riferimento al decorso di svariati anni tra la presentazione della RVC e il suo annullamento.

- 5. Violazione del principio del legittimo affidamento e dei principi generali di legalità e certezza del diritto, trasparenza dell’azione amministrativa, proporzionalità, ragionevolezza ed irretroattività della legge, desumibili dall’art. 97 della Costituzione, dall’art. 1 della L. 241/1990 e dall’art. 25 comma 2 della Costituzione - Eccesso di potere per contraddittorietà, manifesta irrazionalità e manifesta ingiustizia.

L’azione del SE, valutando le RVC sulla base di criteri e regole non esistenti al momento della presentazione delle stesse, avrebbe leso il legittimo affidamento di CL, anche rispetto alla sostenibilità dei propri investimenti.

- 6. Violazione degli artt. 1, 2, 3, 7, 8 e 10 della L. n. 241/1990 - Eccesso di potere per contraddittorietà manifesta tra atti del medesimo Ente - Violazione di legge per difetto assoluto di istruttoria e di motivazione – Eccesso di potere, sotto ulteriori profili, per ingiustizia manifesta – Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 dell’All. A alla Del. AEEGSI EEN 9/11 – Violazione, sotto ulteriore profilo del principio di non aggravamento del procedimento - Eccesso di potere, sotto ulteriori profili, per disparità di trattamento, ingiustizia manifesta e sviamento - Violazione art. 12, co. 3, 10 e 11, D.M. 11.01.2017;

L’operato del SE avrebbe violato non soltanto i principi fondamentali sull’azione amministrativa, in quanto:

a) in violazione dell’art. 10 L. 241/1990 ha frustrato il contraddittorio procedimentale, per aver concluso il procedimento prima del termine e contestando la decadenza per rilievi che erano superabili sulla base della documentazione già in possesso della P.A.;

b) ha violato l’art. 3 L. 241/1990 per la carenza di motivazione già sollevata;

c) vi è stata la violazione del principio di non aggravamento del procedimento per avere preteso la presentazione di molte migliaia di documenti in un'unica soluzione e con assegnazione di un termine palesemente non ragionevole e proroghe altrettanto inadeguate, nonché per avere disposto la verifica su pressoché tutti i progetti, per un totale di 1348 RVC e oltre 45.000 interventi;

d) inoltre, il SE non ha tenuto conto delle osservazioni e dei documenti prodotti dalla CL.

- 7. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 42, D.Lgs. 3.3.2011, n. 28, come modificato dall’art. 1, comma 89, L. n. 124/2017 – Eccesso di potere per carenza ed erroneità dei presupposti e per manifesta contraddittorietà

Il provvedimento, nella parte in cui ha previsto la restituzione dei TEE, è contrario al divieto per il SE di disporre la decadenza dagli incentivi con effetti ex tunc (salvi i casi di non conformità a quanto dichiarato o di non veridicità, falsità o mendacio documentale, non sussistenti né contestati nel caso di specie).

- 8. In via subordinata, CL contestava i conteggi effettuati dal SE sia nel numero dei TEE pretesi che del loro controvalore economico di cui è pretesa la restituzione, e chiedeva la corrispondente rettifica dell’atto di restituzione del 18.9.2019.

- 9. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 29 del D.Lgs. 03.03.2011, n. 71, nonché dell’art. 5 del D.Lgs. 16.03.1999, n. 79, richiamato dall’art. 10 del D.M. 20.07.2004, n. 15298 – Violazione dell’art. 16.5 delle Linee Guida di cui all’allegato A alla Del. EEN 9/11

Viene qui impugnato il provvedimento con cui SE intimava la restituzione degli importi oggetto di revoca, del quale si affermava:

a) l’illegittimità per incompetenza, in quanto ai sensi dell’art. 29 D. Lgs. n. 28/2011 comma 1 lettera b la competenza sarebbe del GME, Autorità competente all’erogazione dei certificati bianchi e dunque, ritiene la ricorrente, anche al relativo recupero;

b) l’illegittimità derivata, alla luce delle censure già proposte nei confronti dell’atto di revoca.

- 10. Infine la ricorrente ha chiesto al Tribunale di accertare il suo diritto a percepire i TEE per le RVC indicate nel provvedimento impugnato, e ha domandato la conseguente condanna del SE.

4. Il SE si è costituito in giudizio in resistenza in data 3 dicembre 2019.

5. Con ricorso per (primi) motivi aggiunti depositato in data 29 ottobre 2020 la ricorrente ha sollevato nuove censure nei confronti dei provvedimenti già impugnati con l’atto introduttivo del giudizio, in particolare rilevando:

- 1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 42, comma 3, D.Lgs n. 28/2011 come modificato dall’art. 56, commi 7 e 8, D.L. 16.07.2020, n.76, convertito con modificazioni in L. 11.09.2020, 120 –– Illegittimità sopravvenuta - Violazione dei principi di proporzionalità, trasparenza, rispetto delle garanzie partecipative e di affidamento degli operatori – Violazione dell’art. 1 della L. 241/90 come modificato dall’art. 12 del D.L. 76/2020, convertito con modificazioni in L. 11.09.2020, 120.

La ricorrente evidenziava che, in virtù della versione vigente dell’art. 42 D. Lgs. 28/2011, come risultante dai correttivi recati dall’art. 56 D.L. 76/2020, il SE per disporre la decadenza dagli incentivi ed il recupero delle somme già erogate deve rispettare i presupposti di cui all’art. 21nonies della L. 241/90, e cioè, in disparte alla indicazione dei profili di illegittimità del provvedimento favorevole “rimosso” (mai fornita), il termine di 18 mesi e la precisa indicazione delle ragioni di interesse pubblico ritenute preminenti rispetto alle esigenze di certezza del diritto ed al legittimo affidamento del privato. I provvedimenti di revoca afferenti alle 41 RVC oggetto dei provvedimenti impugnati sarebbero dunque illegittimi in quanto: (-) non vi è illegittimità del provvedimento originario di concessione; (-) non sussistono né sono state evidenziate le ragioni di interesse pubblico da ritenersi prevalenti rispetto agli altri interessi coinvolti, tra cui quelli del privato operatore alla permanenza della incentivazione ottenuta; (-) risulta ampiamente superato il termine ragionevole, individuato in 18 mesi dalla adozione del provvedimento di attribuzione dei vantaggi economici, essendo decorsi, in taluni casi, 6 anni, ed in altri, 5 anni dalla ammissione al regime, nel corso dei quali l’incentivazione è stata erogata senza interruzione e senza contestazione alcuna.

A tutto ciò si aggiungerebbe, in termini generali, la violazione del principio di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1 L. 241/1990.

- 2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 42, comma 3 bis e 3 ter, D.Lgs n. 28/2011 come modificato dall’art. 56, commi 7 e 8, D.L. 16.07.2020, n.76, convertito con modificazioni in L. 11.09.2020, 120 –– Illegittimità sopravvenuta

La società, ancora in base alla rinnovata versione dell’art. 42 del D. Lgs. 28/2011, avrebbe diritto – anche a prescindere dall’annullamento dei provvedimenti di decadenza – a conservare i TEE emessi fino alla adozione del provvedimento di decadenza in quanto il legislatore ha espressamente escluso che il SE possa disporre – salvi i casi di non rispondenza/conformità a quanto dichiarato o di non veridicità, falsità o mendacio documentale, non sussistenti né contestati nel caso di specie – la decadenza dagli incentivi con effetti ex tunc.

6. A seguito delle novità normative introdotte con il D.L. 76/2020, la ricorrente, premesso di aver presentato istanza ai sensi dell’art. 56, comma 8, del citato Decreto Legge, al fine di ottenere la revoca del provvedimento di decadenza, in data 12 giugno 2021 ha depositato un secondo ricorso per motivi aggiunti con cui veniva impugnata la nota in data 29 marzo 2021, meglio emarginata in epigrafe, con cui il SE ha riscontrato l’istanza formulata dalla società ai sensi dell’art. 56, comma 8, del D.L. 76/2020, riavviando il riesame delle RVC.

In sostanza, secondo la società, con tale nota il SE avrebbe illegittimamente argomentato rispetto ai suoi poteri di intervento sui TEE, incorrendo dunque nei seguenti vizi (sostanzialmente ripetitivi di quanto già denunciato): Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 e 21 nonies L. 241/90 -Illegittimità sopravvenuta –Violazione e falsa applicazione art. 42 co. 3, 3bis e 3 ter Dlgs n. 28/2011 –Violazione e falsa applicazione art. 56 co. 7 e 8 DL 76/2020 conv. con mod. L 120/2020 –Violazione e falsa applicazione DPR 445/00 e dell’art. 12 D.M. 11.01.2017 - Eccesso di potere per manifesta carenza di istruttoria, illogicità e contraddittorietà, travisamento dei fatti, carenza manifesta dei presupposti -Violazione dei principi di certezza, legalità, proporzionalità, trasparenza, non aggravamento, buon andamento, buona fede, lealtà, rispetto delle garanzie partecipative e di affidamento degli operatori.

7. Con terzo ricorso per motivi aggiunti depositato in data 3.12.2021, la società ha infine impugnato il provvedimento prot. SE/P20210022800 dell’8.09.2021, con cui il OR ha definito il riesame svolto ai sensi dell’art. 56 citato, confermando la decadenza delle RVC.

Con tale ultimo ricorso accessorio la società ha, innanzitutto, evidenziato vizi propri della rinnovata fase procedimentale e del nuovo provvedimento, lamentando:

- 1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 56, commi 7 e 8 DL 76/2020 conv. con mod. L 120/2020–Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, 10 e 10 bis, nonché 21 nonies L. 241/90 –Violazione e falsa applicazione dell’art. 42, co. 3 D.lgs n. 28/2011 –Violazione art. 97 e 41 Cost.–Violazione e falsa applicazione art. 14 DM 28.12.2012–Eccesso di potere per contraddittorietà manifesta, carenza istruttoria e di motivazione, per carenza di presupposti – Eccesso di potere per manifesta ingiustizia e disparità di trattamento (art. 42, ai commi 4, 4 bis, 4 ter, 4 quater e 4 quinquies)–Violazione del legittimo affidamento–Eccesso di potere per sviamento di potere.

In estrema sintesi, secondo la ricorrente il SE avrebbe violato le disposizioni introdotte dalla novella, per non aver provveduto a revocare i precedenti provvedimenti “preso atto” della documentazione in suo possesso (come invece stabilito dalla normativa), per non aver applicato retroattivamente le nuove norme (affermando che il termine di 18 mesi di cui all’art. 21 nonies decorrerebbe soltanto dalla entrata in vigore delle nuove norme) e per non aver riquantificato gli incentivi, invece di farli integralmente decadere.

- 2. Violazione e falsa applicazione sotto altro profilo dell’art. 56, commi 7 e 8 DL 76/2020 conv. con mod. L 120/2020 -Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, 10 e 10 bis, nonché 21 nonies L. 241/90 –Violazione e falsa applicazione dell’art. 42, co. 3, 3bis e 3terD.lgsn. 28/2011 –Violazione e falsa applicazione art. 14 DM 28.12.2012 –Eccesso di potere per macroscopica violazione del principio di tipicità, tassatività, prevedibilità e conoscibilità, certezza del diritto, legalità, buona amministrazione, nonché per manifesta ingiustizia ed eccessiva quanto inutile gravosità -Eccesso di potere per sviamento di potere.

In sostanza, sotto questo profilo, la ricorrente ha contestato che il SE abbia equiparato la (ritenuta) mancanza di documentazione in fase di controllo ad una falsa rappresentazione dei fatti in sede di accesso al beneficio, con la conseguenza di ritenere superabile il termine di 18 mesi per la revoca dello stesso.

- 3. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 e 21 nonies L. 241/90 - Illegittimità sopravvenuta – Violazione art. 42 in particolare co. 3, 3bis e 3 ter Dlgs n. 28/2011 – Violazione art. 56 co. 7 e 8 DL 76/2020 conv. con mod. L 120/2020 – Violazione DPR 445/00 - Violazione e falsa applicazione, sotto diversi profili, degli articoli 5, 6, 12, 13 e 14 del D.M. 28.12.2012 – Violazione e falsa applicazione, sotto vari profili, degli articoli 14 e 16 dell’Allegato A alla Del. AEEGSI EEN 9/11 –– Violazione e falsa applicazione art. 43, 46, 47, 38, 71 e 76 DPR 445/2000 - Violazione art. 12 D.M. 11.01.2017 - Violazione dell’art. 7 D.M. 20.07.2004 – Eccesso di potere per ingiustizia manifesta - Eccesso di potere per manifesta carenza di istruttoria, illogicità e contraddittorietà (intrinseca ed estrinseca), travisamento dei fatti, carenza manifesta dei presupposti - Violazione dei principi di certezza, legalità, proporzionalità, trasparenza, non aggravamento, buon andamento, buona fede, lealtà, rispetto delle garanzie partecipative e di affidamento degli operatori – Eccesso di potere per mancanza assoluta di proporzione, istruttoria e di motivazione sotto altro profilo – Eccesso di potere per sviamento di potere.

In via di estrema sintesi, con la presente doglianza la ricorrente:

(a) evidenzia ulteriormente l’inapplicabilità nel presente caso del comma 2bis dell’art. 21 nonies L 241/90 e, più nel dettaglio, la insussistenza di una qualsivoglia falsa rappresentazione dei fatti nella presente vicenda, avendo lo stesso SE rilevato nei confronti di CL, prima dell’introduzione del D.L. 76/2020, esclusivamente delle carenze documentali (che peraltro avrebbero dovuto essere accertate in sede penale con sentenza passata in giudicato), mai false dichiarazioni; del resto, aggiungeva la ricorrente, presupposto per la decadenza dai benefici potrebbe essere costituito unicamente dalla falsa attestazione, da parte del soggetto privato, dell’esistenza del requisito, non il dato fattuale della mera insussistenza del requisito stesso, di per sé irrilevante ai fini del superamento del termine di 18 mesi di cui all’art. 21 nonies comma 2 bis L. 241/1990; in ogni caso il SE ha omesso di evidenziare, per ciascuno degli interventi, quali sarebbero i presupposti falsamente attestati dalla parte ricorrente; né venivano evidenziati silenzi dolosi o colposi asseritamente assimilabili alle false dichiarazioni; il termine per la revoca dei benefici sarebbe pertanto decorso, con conseguente illegittimità della stessa.

(b) contesta l’introduzione, da parte del SE, di argomenti nuovi a sostegno del provvedimento di decadenza impugnato con il ricorso accessorio in esame. Il SE, infatti, motivava il provvedimento con riferimento alla circostanza secondo la quale CL aveva dichiarato in sede di richiesta di accesso agli incentivi di essere consapevole della non cumulabilità dei certificati bianchi con altri incentivi, mentre per determinate RVC, asseritamente indicate nell’originario provvedimento di revoca, in sede di controllo non veniva fornita documentazione idonea a comprovare quanto dichiarato (mancava invero, secondo il SE, la liberatoria dei TEE in favore del soggetto del proponente; e la prova della sussistenza di un rapporto tra il Soggetto Proponente ed il soggetto che ha la disponibilità del bene oggetto d’intervento (proprietario, affittuario, etc), al fine di ottemperare all’obbligo in capo ai Soggetti Titolari di non aderire ad ulteriori iniziative finalizzate all’ottenimento di altri incentivi non cumulabili con i TEE). In tal modo, secondo la società, si era dunque violato il contraddittorio procedimentale.

A parere del ricorrente, inoltre, tali circostanze non potrebbero costituire oggetto delle dichiarazioni ex artt. 45 e 46 D.P.R. 445/2000, e comunque, in termini sostanziali, il SE non ha rilevato, per alcuna delle 41 schede controllate, una effettiva violazione del divieto di cumulo.

(c) Veniva ulteriormente evidenziato che, in ogni caso, quand’anche tempestivo, il provvedimento di revoca sarebbe illegittimo per non essere state svolte le valutazioni afferenti alla comparazione degli interessi in gioco, prescritte dall’art. 21 nonies L. 241/1990.

(d) non essendo stata accertata la non rispondenza del progetto alla legge di riferimento, anche il nuovo provvedimento sarebbe in contrasto con l’art. dell’art. 42, commi 3 bis e 3 ter del D.Lgs 28/2011, che assicura alla ricorrente, proprio in ragione della appena ricordata sussistenza di tutti i presupposti ivi previsi, di conservare, comunque ed in ogni caso, i TEE già ottenuti e di ottenere quelli spettanti fino alla data del provvedimento di annullamento (5.08.2019), essendo l’erogazione stata illegittimamente sospesa con la comunicazione di avvio del procedimento.

- 4. Violazione degli artt. 1, 2, 3, 7, 8, 10 e 10 bis della L. n. 241/1990 – Violazione di legge per difetto assoluto di istruttoria e di motivazione – Eccesso di potere per ingiustizia manifesta – Violazione del principio di non aggravamento del procedimento - Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 dell’All.A alla Del. AEEGSI EEN 9/11 – Violazione del principio di non aggravamento del procedimento - Eccesso di potere, sotto ulteriori profili, per disparità di trattamento, ingiustizia manifesta e sviamento - Violazione combinato disposto art. 56 DL 76/2020 e artt. 12, co. 3, 10 e 11, D.M. 11.01.2017

Con tale ulteriore mezzo la ricorrente contestava plurime violazioni carattere procedimentale, e in particolare:

(a) violazione del contraddittorio perché il SE non aveva esaminato le osservazioni prodotte da CL;

(b) carenza della motivazione;

(c) violazione del principio di non aggravamento del procedimento, essendo stati richiesti documenti e memorie poi non esaminati;

(d) carenza di istruttoria

- 5. Violazione e falsa applicazione degli articoli 5, 6, 10, 12, 13, e 14 del D.M. 28.12.2012 –Violazione e falsa applicazione, sotto vari profili, degli artt. 1, 4, 9, 12, 13, 14 e 16 dell’Allegato A alla Del. AEEGSI EEN 9/11 – Violazione e falsa applicazione Scheda tecnica 6T – Violazione e falsa applicazione, sotto ulteriori profili, degli artt. 13, 14 e 9.1 dell’Allegato A alla Del. AEEG 103/03 - Violazione dell’art. 6 e7 D.M. 20.07.2004 e 3 DM 2.04.1998 in relazione all’Allegato A di quest’ultimo decreto- Violazione e falsa applicazione d.m. 31.1.2014. – Eccesso di potere per ingiustizia manifesta - Violazione e falsa applicazione dell’art. 12, commi 13 e 14, lett. c), comma 17 e dell’art. 16 nonché dei capitoli 4, 5 e 7 dell’Allegato 1 del D.M. 11.01.2017 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 D.Lgs n. 28/2011 - Manifesta violazione art. 3 L. n. 241/90 e delle norme e principi che presidiano il diritto di partecipazione al procedimento – Violazione dei principi del buon andamento amministrativo

Nella parte in cui il nuovo provvedimento impugnato riposa sulle richiamate deduzioni già poste alla base del provvedimento originario dir evoca, si ripropongono gli stessi argomenti di censura già spesi con l’atto introduttivo del giudizio e con i primi motivi aggiunti.

- 6. Violazione art. 97 Cost., art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e art. 6 CEDU - Violazione degli artt. 1, 2, 3, 7, 8 e 10 della L. n. 241/1990 - Violazione dei principi di legalità, buona fede, leale collaborazione, buon andamento, imparzialità, proporzionalità - Eccesso di potere per contraddittorietà manifesta tra atti del medesimo Ente - Violazione di legge per difetto assoluto di istruttoria e di motivazione – Eccesso di potere, sotto ulteriori profili, per ingiustizia manifesta – Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 dell’All.A alla Del. AEEGSI EEN 9/11 – Violazione, sotto ulteriore profilo del principio di non aggravamento del procedimento - Eccesso di potere, sotto ulteriori profili, per disparità di trattamento, ingiustizia manifesta e sviamento - Violazione art. 12, co. 3, 10 e 11, D.M. 11.01.2017

Con la censura in esame la società attrice evidenzia come l’illegittimità dei provvedimenti gravati sia apprezzabile anche a livello sovranazionale, attesa la rilevata violazione dell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (cd. Carta di Nizza) e dell’art. 6 della CEDU.

- 7. Violazione di legge e falsa applicazione dell’art. 21 nonies della L. n. 241/90 –Violazione dell’art. 42 D.Lgs. n.28/2011: ripropone il motivo 4 del ricorso introduttivo.

- 8. Violazione del principio del legittimo affidamento e dei principi generali di legalità e certezza del diritto, trasparenza dell’azione amministrativa, proporzionalità, ragionevolezza ed irretroattività della legge, desumibili dall’art. 97 della Costituzione, dall’art. 1 della L. 241/1990 e dall’art. 25 comma 2 della Costituzione - Eccesso di potere per contraddittorietà, manifesta irrazionalità e manifesta ingiustizia: ripropone il motivo 5 del ricorso introduttivo.

- 9. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 42, D.Lgs. 3.3.2011, n. 28, commi 3, 3bis e 3 ter – Eccesso di potere per carenza ed erroneità dei presupposti e per manifesta contraddittorietà: ripropone il motivo 7 del ricorso introduttivo e i primi motivi aggiunti.

Veniva infine proposta domanda di accertamento del diritto della ricorrente all’accoglimento della istanza ex art. 56 DL 76/2020 in data 11.09.2020 e per l’effetto di annullamento della decadenza 5.08.2019 (e atti connessi) con riammissione di tutte le RVC con essa annullate al meccanismo dei Certificati Bianchi dal momento della sua sospensione ed interruzione.

8. Con istanza del 5 marzo 2025, a seguito di avviso di perenzione ultraquinquennale, la ricorrente ha chiesto la fissazione dell’udienza di discussione del ricorso, che è stata quindi calendarizzata per la data del 18 luglio 2025, in sede di riduzione dell’arretrato.

Nella suddetta udienza, vista l’istanza congiunta delle parti di rinviare la trattazione della causa, veniva all’uopo fissata la successiva udienza straordinaria del 23 gennaio 2026.

9. Con istanza depositata in data 12.12.2025 le parti congiuntamente hanno poi chiesto un ulteriore rinvio dell’udienza come sopra fissata, poiché nelle more del giudizio la ricorrente aveva presentato un’ulteriore istanza di riesame.

10. Vi è stato in seguito il rituale scambio di scritti difensivi e, alla udienza del 23.01.2026 – previo rigetto a verbale della nuova istanza di rinvio congiunta, non sussistendo i casi eccezionali richiamati dall’art. 73 c. 1-bis c.p.a., e previo avviso ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a. della sussistenza di possibili profili di inammissibilità del secondo ricorso per motivi aggiunti, in quanto proposto avverso il provvedimento recante l’avvio del procedimento di riesame ex art. 56 del D.L. 76/2020, avente carattere endoprocedimentale – la causa è stata infine trattenuta in decisione.

11. Il Collegio ritiene che il gravame sia solo parzialmente fondato, nei termini che saranno illustrati in seguito, essendo meritevoli di accoglimento le sole censure sulla violazione dell’art. 56 del D.L. 76/2020, formulate nel terzo ricorso per motivi aggiunti avverso il provvedimento con cui il OR ha concluso il procedimento di riesame.

Per il resto, il gravame è invece infondato e, in parte, inammissibile (come peraltro già anticipato in sede di discussione).

12. Premesso quanto sopra, innanzitutto sono da respingere le censure formulate con il ricorso principale avverso il provvedimento di decadenza, successivamente reiterate nel terzo ricorso accessorio avverso il provvedimento di rigetto adottato sull’istanza ex art. 56 citato.

Invero, tali censure – da esaminare congiuntamente, in quanto per la maggior parte sostanzialmente reiterate sotto i distinti motivi di ricorso – non risultano persuasive, anche alla luce dei consolidati orientamenti di questo Giudice nella materia.

12.1. In particolare, è infondato il primo motivo con cui la parte ricorrente lamenta la violazione “delle disposizioni che presiedono alla tipologia e modalità di controllo applicabile alle 143 RVC annullate”, applicabili ratione temporis, rappresentate dal D.M. del Ministro dello Sviluppo Economico 28 dicembre 2012, n. 65631, dalla Delibera EEN 09/11 dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas del 27 ottobre 2011 e dal relativo Allegato A (recante le Linee Guida per la preparazione, l’esecuzione e la valutazione dei progetti di efficienza energetica e per la definizione dei criteri e delle modalità per il rilascio dei titoli di efficienza energetica).

Secondo la società, in pratica, l’annullamento delle RVC sarebbe stato disposto in contrasto con “la natura e le finalità del modulo semplificato del sistema standardizzato” ed “in assenza dei necessari presupposti, consistenti unicamente nell’irregolarità delle modalità di esecuzione e/o nella non conformità al progetto, ad oggi mai accertata”.

Il controllo sarebbe stato “volto all’accertamento non della realizzazione dell’intervento e sua conformità a quanto dichiarato ma del mero possesso di documenti”, laddove, in base alla “normativa applicabile ratione temporis … la semplice omissione e carenza documentale non può costituire motivo di decadenza dagli incentivi”.

Il provvedimento si porrebbe anche in contrasto con l’art. 12 D.M. 11 gennaio 2017 (comunque non applicabile ratione temporis) in quanto “anche la nuova normativa prevede che i controlli siano finalizzati a verificare la conformità tecnico-amministrativa di quanto realizzato e, conseguentemente, possono portare all’applicazione delle sanzioni solo e soltanto nel caso in cui la non conformità sia stata accertata; circostanza non avvenuta nel presente caso”, ove “l’annullamento delle 143 RVC in esame è stato disposto unicamente per asserita mancanza di documentazione”.

In proposito - a parte la considerazione che le RVC sono state approvate con espressa riserva di effettuare i necessari controlli per la verifica della regolare esecuzione delle iniziative, della loro conformità al progetto approvato e alle Linee Guida e della completezza e regolarità della documentazione da conservare - occorre ribadire, in continuità con l’orientamento già espresso dal Tribunale, che:

- il riconoscimento di vantaggi economici da parte della pubblica amministrazione è improntato al principio dell’autoresponsabilità, in base al quale è sempre onere del richiedente il beneficio fornire la prova di tutti i presupposti per l’ammissione all’incentivo, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa (ex multis, Cons. Stato, sez. II, 11/02/2026, n. 1108);

- “la disciplina dell’attività di controllo e ispettiva del OR è stabilita a livello primario e in via generale dall’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 (ove è specificato che l’erogazione di incentivi è di competenza del SE e che la verifica è effettuata attraverso il controllo della documentazione trasmessa), il quale, come confermato dalla giurisprudenza in materia, attribuisce all’amministrazione un potere di controllo generale rispetto all’esistenza dei presupposti che consentono l’accesso all’incentivazione” (cfr., ex multis, Tar Lazio, sez. V, 7 maggio 2024, n. 9022 e 14 maggio 2024, n. 9537);

- il SE ha il potere di impostare “un’azione di controllo ad ampio raggio, tesa a verificare la regolarità dei progetti di risparmio energetico alla luce del vigente quadro regolamentare (in ipotesi, anche di tutti i progetti riferibili a un medesimo soggetto)” (cfr., ex multis, Tar Lazio sez. V-ter, 23 maggio 2025, n. 9978);

- il potere di verifica del OR “rappresenta una fase ordinaria del complesso procedimento amministrativo finalizzato al riconoscimento degli incentivi, esercitabile anche dopo l’ammissione al beneficio” (cfr., ex multis, Tar Lazio sez. V-ter, 30 giugno 2025, n. 12836);

- ai sensi dell’art. 14, comma 2, delle Linee guida approvate con la delibera dell’Aeeg EEN 9/2011, “al fine di consentire i controlli di cui al comma 14.1, i soggetti titolari dei progetti sono tenuti a conservare, per un numero di anni pari a quelli di vita tecnica delle tipologie di intervento incluse nel progetto medesimo, la documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e nella documentazione inviata al soggetto responsabile delle attività di verifica e di certificazione dei risparmi”;

- la locuzione «documentazione idonea» “descrive una «categoria aperta» e non un insieme di documenti tassativamente individuati”, anche tenuto conto che “per orientamento consolidato, dalla concessione di provvidenze in materia di incentivazione energetica discende, sulla base del principio di autoresponsabilità, l’obbligo di apprestare un assetto organizzativo adeguato al beneficio ricevuto”;

- pertanto, in linea generale, l’intervenuta sottoposizione a verifica, nell’ambito del procedimento di ammissione all’incentivo, delle RVC afferenti a progetti standardizzati “non preclude al SE di porre in essere una istruttoria ulteriore nell’esercizio dei poteri di verifica e controllo ad esso attribuiti dall’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 e disciplinati, con specifico riferimento ai certificati bianchi, dal DM 28 dicembre 2012 e dalle linee guida” (cfr., ex multis, Tar Lazio sez. V-ter, 30 giugno 2025, n. 12836);

- del resto, il Consiglio di Stato ha ribadito che “rimane salva, in ogni caso, la facoltà del gestore di chiedere, nell’ambito dell’attività di verifica e di controllo di cui è titolare, documentazione ulteriore rispetto a quella trasmessa all’atto di presentazione della RVC e ritenuta necessaria per l’accertamento della veridicità e l’attendibilità di quanto dichiarato in occasione dell’istanza (Cons. Stato sez. IV, n. 2583 del 7 aprile 2022 ove si osserva che ‘il SE può dunque richiedere, a seguito dell’ammissione al regime incentivante, la documentazione relativa, che potrebbe comprendere qualcosa in più rispetto a quanto trasmesso all’atto di presentazione della RVC, al fine di verificare la veridicità e l’attendibilità di quanto dichiarato in occasione dell’istanza’)” (Cons. St., sez. II, 9 ottobre 2024, n. 8122);

- “la mancata produzione di documenti necessari per lo svolgimento dell’attività di controllo sulla spettanza degli incentivi, costituisce un comportamento omissivo od ostativo che giustifica l’adozione di un provvedimento di decadenza dagli incentivi” (cfr. Tar Lazio, sez. V, 3 settembre 2024, n. 16055) e che “la decadenza retroattiva degli incentivi è legittima quando le carenze documentali … hanno … riflessi sull’attendibilità del contenuto della scheda e del progetto, come trasmessi dal proponente” (cfr. Tar Lazio, sez. V, 9 aprile 2024, n. 6823). In altre parole, l’omissione documentale va equiparata all’ipotesi di mancata dimostrazione della spettanza del beneficio perché non consente di verificare l’esistenza dei presupposti per la concessione dell’incentivo, con la conseguenza che non può essere derubricata a mera irregolarità inidonea a giustificare una decisione di decadenza, specie tenendo conto che, come prima osservato, “il sistema di incentivazione dell’energia è basato sul principio di autoresponsabilità, che impone all’interessato l’onere di fornire tutti gli elementi idonei a dar prova della sussistenza delle condizioni per l’ammissione ai benefici” (cfr. Cons. St., II, 7 marzo 2024, n. 2254).

Tanto più ove si consideri che la ricorrente non ha negato il fatto che la documentazione richiesta dal SE - con specifico riferimento all’autodichiarazione di cui alla “Criticità 1” e alle ulteriori richieste documentali del OR che la parte sostiene (con il terzo motivo di ricorso) di aver soddisfatto nel corso della verifica - riveste carattere essenziale per il controllo sulla spettanza sostanziale dei benefici, risultando indispensabile per dimostrare l’effettiva attivazione dell’intervento, le sue concrete caratteristiche, la circostanza che i contributi siano stati utilizzati per gli interventi dichiarati, l’identità dei clienti finali, il rispetto del divieto di cumulo con altri incentivi, l’assenza di duplicazioni, la preesistenza degli immobili, ecc… Ne discende che la mancanza di tale documentazione risulta ex se sufficiente a giustificare il provvedimento di annullamento in autotutela dei pregressi provvedimenti di accoglimento delle RVC (e di conseguenziale recupero dei corrispettivi dei titoli di efficienza energetica).

12.2. Neppure può trovare accoglimento il secondo motivo di ricorso, con il quale la parte ricorrente lamenta che il SE avrebbe imposto obblighi di produzione documentale non previsti dalla disciplina vigente al momento della concessione del beneficio (costituita dal D.M. 28 dicembre 2012, n. 65631 e dalla Delibera EEN 09/11), avendo fatto applicazione retroattiva delle disposizioni di cui al sopravvenuto D.M. 11 gennaio 2017.

Sul punto, la giurisprudenza di questo Tribunale ha chiarito come tra la disciplina ratione temporis applicabile, recata dal D.M. del 2012, ed il successivo D.M. 11 gennaio 2017 vi sia una sostanziale continuità, nel senso che anche nel vigore della precedente disciplina sussisteva uno specifico obbligo di conservazione e produzione di tutta quella documentazione necessaria ai fini dell’accertamento della corretta esecuzione degli interventi di risparmio energetico.

Ed invero, l’art. 14 del D.M. 28 dicembre 2012 ha precisato che (comma 1) il SE “verifica a campione la regolare esecuzione delle iniziative, la loro conformità al progetto approvato ed in aderenza alle linee guida in vigore alla presentazione del progetto, la completezza e regolarità della documentazione da conservare così come prescritto nelle schede tecniche, incluse le eventuali varianti approvate”, aggiungendo (comma 3) come “nel caso in cui siano rilevate modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto [si] dispone l’annullamento dei certificati imputabili all’irregolarità riscontrata”.

Tale disposizione va letta poi in relazione al menzionato art. 14, comma 2, delle Linee guida approvate con la delibera dell’Aeeg EEN 9/2011, secondo cui “al fine di consentire i controlli di cui al comma 14.1, i soggetti titolari dei progetti sono tenuti a conservare, per un numero di anni pari a quelli di vita tecnica delle tipologie di intervento incluse nel progetto medesimo, la documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e nella documentazione inviata al soggetto responsabile delle attività di verifica e di certificazione dei risparmi”.

Ne discende che la censura concernente l’asserita retroattività dell’art. 12 del D.M. 2017 risulta infondata: anche per i progetti presentati in vigenza del D.M. 28 dicembre 2012 si configurava, in capo al soggetto proponente, l’onere di rendere disponibili – anche successivamente – tutti gli elementi documentali idonei a dimostrare l’effettiva realizzazione dell’intervento, il possesso dei requisiti tecnici, la titolarità dei rapporti con i beneficiari e la conformità ai criteri di ammissibilità.

Non può poi condividersi neppure l’argomento relativo alla contestata applicazione retroattiva dei “Chiarimenti” resi da SE con atto del 17 marzo 2017, dovendosi osservare che il OR non ha introdotto prescrizioni assenti nella disciplina previgente bensì indicazioni già insite nelle precedenti previsioni della normativa primaria e secondaria di settore e, in particolare del D.M. 28 dicembre 2012 (cft., sul punto, T.A.R. Lazio, Roma, sez. V, 21 giugno 2024, n. 12663).

Privo di pregio si rivela, inoltre, l’assunto secondo cui il OR non avrebbe potuto pretendere la presentazione di documentazione non precedentemente richiesta “nelle verifiche e nei controlli che sono stati svolti nel corso della vita delle RVC”.

Infatti, trattandosi, per le ragioni anzidette, di documentazione diretta a comprovare l’effettiva realizzazione degli interventi e la loro ammissibilità nei termini dichiarati, essa ben poteva essere richiesta dall’organismo di controllo anche per la prima volta in sede di verifica, come avvenuto nella vicenda in esame.

12.3. Anche il terzo dei motivi di impugnazione si appalesa infondato.

Quanto alla dedotta violazione del D.M. 11 gennaio 2017 e all’affermata insussistenza di un obbligo di conservazione della documentazione richiesta dal SE, si rinvia a quanto dedotto al precedente punto 12.2.

Passando ad esaminare le contestazioni sollevate con riferimento alle specifiche schede, il Collegio osserva quanto segue.

Con riferimento alla mancata produzione, nelle schede contenute nell’Allegato B del provvedimento di revoca, di documenti idonei a comprovare che i clienti di CL fossero proprietari/affittuari/usufruttari dell’immobile oggetto dell’intervento, visto che la ricorrente evidenziava l’insussistenza di un obbligo di conservazione di detta documentazione, l’infondatezza della deduzione discende dalle argomentazioni già svolte nel precedente punto 12.2, cui per sinteticità si rinvia.

Quanto all’omessa presentazione di documentazione idonea a dimostrare la sussistenza di un rapporto univoco tra CL e cliente partecipante (sollevata dal SE per le RVC R150, R151, R1549, R1553, R1555 e R305), la doglianza di parte ricorrente non può trovare accoglimento, in quanto: (a) contrariamente a quanto dedotto in ricorso, la documentazione in questione era già stata richiesta dal SE al punto 61 della comunicazione di avvio del procedimento, laddove si invitava la società alla produzione delle autodichiarazioni dei titolari, sulla cui omissione la giurisprudenza ha avuto modo di precisare che tale difetto: “impone di ritenere non dimostrata l’iniziativa di risparmio energetico al singolo richiedente e la capacità rappresentativa del soggetto proponente”, e che “non rende possibile verificare, tra l’altro, l’effettiva disponibilità dell’opera e la veridicità e l’attendibilità degli impegni assunti in ordine al divieto di cumulo degli incentivi” (TAR Lazio, V Ter, 20 gennaio 2025 n. 1028; III Ter, 5 maggio 2022 n. 5648; Consiglio di Stato, IV, 7 aprile 2022 n. 2583); (b) inoltre la relativa richiesta da parte della P.A. è finalizzata ad accertare non solo l’osservanza del divieto di cumulo tra diversi incentivi, ma anche che il medesimo intervento non sia stato inserito in differenti schede. Sul potere del G.S.E. di pretendere tali documenti, ancora una volta si fa rinvio al precedente punto 12.2.

Parimenti legittimo risulta l’operato del SE laddove esso richiedeva la produzione delle “eventuali autorizzazioni o permessi richiesti dalla normativa vigente”: la rilevanza di tali documenti non emergeva infatti per la prima volta nel provvedimento di revoca, essendone stata sollecitata a CL la produzione nel punto n. 60 della comunicazione di avvio del procedimento. Si rinvia ulteriormente al punto 12.2 quanto al potere del SE di chiedere tali documenti. Né la richiesta può dirsi eccessivamente indeterminata, posto che la dicitura utilizzata dal SE si appalesa sufficientemente specifica all’esito della doverosa declinazione della richiesta sulla regolamentazione (edilizia, paesaggistica, ambientale aut similia) vigente per le diverse tipologie di intervento ammesse; di modo tale che, per esempio, la censura avrebbe potuto ritenersi fondata ove CL avesse preteso, per una o più RVC, autorizzazioni effettivamente non necessarie secondo la normativa vigente (argomento non speso dalla società ricorrente), mentre si appalesa infondata nella misura in cui contesta il potere del SE di esercitare un controllo anche sotto tale profilo (si veda il precedente punto 12.2).

Relativamente alle RVC R150, R151, RV305, la ricorrente deduceva l’illegittimità della revoca in quanto, in epoca successiva rispetto all’avvenuta scadenza del termine procedimentale assegnato dal SE, CL aveva prodotto la documentazione idonea a provare il numero di UFR oggetto degli interventi. Orbene, come noto, la legittimità del provvedimento amministrativo va valutata in virtù del principio tempus regit actum, e dunque sulla base della situazione di fatto e di diritto sussistente all’epoca della relativa emissione. Nel caso di specie, pacificamente, al tempo dell’adozione dell’atto di revoca il termine assegnato a CL era scaduto e la documentazione in questione non era stata prodotta, con conseguente legittimità dell’evidenziazione di tale carenza tra i motivi di revoca da parte del SE.

Identiche considerazioni valgono, con riferimento alle stesse RVC R150, R151, RV305, riguardo alla rilevata carenza di documentazione idonea a dimostrare la presenza di un impianto di riscaldamento alimentato a gas o a gasolio, pacificamente non prodotta al tempo dell’emissione dell’atto di revoca.

Riguardo alle RVC R150 e R151, riguardanti interventi ammessi a beneficio nell’ambito della scheda tecnica 6T “Interventi di edilizia passiva e interventi sull’involucro edilizio finalizzati alla riduzione dei fabbisogni di climatizzazione invernale ed estiva”, è evidente che, diversamente da quanto sostenuto in ricorso, risulta rilevante il posizionamento degli elementi isolanti utilizzati, che devono per l’appunto essere collocati sull’involucro ai fini dell’ammissibilità a beneficio. Dunque il SE del tutto legittimamente chiedeva la documentazione di tale circostanza.

Quanto al potere del SE di chiedere la specifica indicazione della trasmittanza termica degli immobili (RVC R150, R151 e RVC305) in epoca antecedente agli interventi, premesso che il dato è certamente rilevante al fine di verificare l’efficacia dell’intervento stesso, si rinvia alle argomentazioni spese nel precedente punto 12.2, che rendono palese l’infondatezza della censura.

Ancora sulle RVC R150 e R151 il SE legittimamente (si veda il punto 12.2) richiedeva la trasmissione di documentazione idonea a comprovare il settore d’intervento dell’unità immobiliare interessata, soddisfatta solo in parte (doc. n. 34 del fascicolo di parte ricorrente) da CL. Peraltro, il provvedimento di revoca è plurimotivato e, come si evince dai precedenti punti, anche con riferimento alla scheda per la quale la documentazione era stata prodotta, sussistendo numerose altre ragioni addotte dall’Amministrazione a sostegno della revoca, rimane acclarata la legittimità del provvedimento, come da consolidata giurisprudenza cui il Collegio intende aderire (ex plurimis: TAR Lazio, Sez. Quinta Stralcio, 11 settembre 2024 n. 16326, ibidem, 3 settembre 2024 n. 16058; 18 luglio 2024 n. 14658).

Infine, nella RVC R305 veniva richiesto il documento di identità del soggetto che aveva reso la dichiarazione ex artt. 46 e 47 D.P.R. 445/2000: tale richiesta, contrariamente a quanto dedotto nell’atto introduttivo del giudizio, si appalesa del tutto legittima (punto 12.2) e certamente non ultronea, sol che si consideri che, come osservato dalla giurisprudenza: «non integra una mera irregolarità l’assenza, nell’autodichiarazione resa dai pretesi clienti partecipanti ai sensi degli artt. 46 e 47 DPR 445/2000, inclusa nella scheda tecnica di intervento, del documento di identità dei medesimi clienti, dell’indicazione del titolo di disponibilità dell’opera e dell’impegno da parte dei clienti medesimi di non richiedere altri incentivi non cumulabili con i certificati bianchi in relazione ai medesimi interventi, la mancanza di tali elementi determina [infatti] […] l’impossibilità di verificare la veridicità e l’attendibilità di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e nella documentazione in essa allegata all’atto di presentazione delle relative RVC, non risultando attestata (tra l’altro) l’effettiva imputazione del progetto rendicontato al cliente finale» (TAR Lazio, Quinta Stralcio, 21 gennaio 2025 n. 1028; ibidem 8 gennaio 2025 n. 311; 21 giugno 2024 n. 12663; TAR Lazio, Terza Ter, 24 marzo 2020 n. 3617).

Nel complesso, il motivo è dunque infondato.

12.4 Non persuadono poi le ulteriori argomentazioni (sotto il quarto motivo di ricorso), con cui la parte ha dedotto la violazione dei presupposti per l’esercizio del potere di autotutela stabiliti dall’art. 21-novies della l. n. 241/1990.

A tal proposito giova osservare che, a prescindere dal nomen iuris del provvedimento e dalla fonte normativa in esso richiamata, spetta al Collegio la qualificazione giuridica del potere esercitato (ex plurimis, Tar Lazio, sez. V-ter, 27.12.2023, n. 19800).

Al riguardo – come anche si dirà nella trattazione del terzo ricorso accessorio, con specifico riferimento alle conseguenze della novella normativa sulla natura degli interventi del OR – occorre osservare, in continuità con la giurisprudenza di questo Tribunale e del Consiglio di Stato, che:

- il potere di verifica da parte del OR della spettanza dei benefici concessi ha carattere per così dire “immanente”, con la conseguenza che il provvedimento di decadenza “non ha natura sanzionatoria”, ma al contrario “è un atto vincolato di decadenza accertativa dell’assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l’ammissione al finanziamento pubblico” (ex plurimis, Cons. St., sez. II, 26/11/2025, n. 9303);

- detto potere non è manifestazione del potere di autotutela ma è espressione di un potere di verifica, accertamento e controllo, di natura doverosa ed esito vincolato, “volto ad acclarare lo stato dell’impianto ed accertarne la corrispondenza rispetto a quanto dichiarato dall’interessato; siffatto potere è, dunque, privo di spazi di discrezionalità” (ex plurimis, Cons. St., sez. II, 15 maggio 2025, n. 4177);

- ad un diverso inquadramento giuridico non può condurre - diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente con il primo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti - la modifica all’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, introdotta dall’art. 56, comma 7, del d.l. n. 76/2020, convertito in legge n. 120/2020, atteso che “la nuova disposizione [con cui il potere di dichiarare la decadenza è stato ancorato ai presupposti di cui all’art. 21-nonies della l. n. 241/1990] non ha natura di norma di interpretazione autentica, né efficacia retroattiva e, per espressa previsione, si applica ai procedimenti pendenti o, se già definiti al momento dell’entrata in vigore ed ancora sub iudice, solo a seguito di apposita istanza dell’interessato alle condizioni indicate dall’art. 56 comma 8, d.l. n. 76/2020” (ex plurimis, Tar Lazio, sez. V-ter, 31.1.2025, n. 2289).

12.5. Per analoghe ragioni non può ritenersi maturato un legittimo affidamento del privato, diversamente da quanto prospettato dalla ricorrente con il quinto motivo di ricorso.

In proposito occorre ribadire che:

- il potere di verifica esercitato dal SE non è un potere di autotutela propriamente inteso (tendente a rivalutare fatti e interessi nella prospettiva di una nuova valutazione di legittimità o di opportunità del provvedimento adottato) ma inerisce ad una verifica di conformità connaturata alla struttura del relativo procedimento amministrativo. Non può, pertanto, ravvisarsi alcun legittimo affidamento del privato rispetto ad atti del medesimo procedimento che vengano successivamente seguiti da valutazioni conseguenti a detta verifica (Cons. St., sez. VI, 22 dicembre 2025 n. 10226);

- è escluso che la previsione di un potere di verifica e controllo (con possibilità di disporre la decadenza dall’incentivo) sia, di per sé, in contrasto con le posizioni giuridiche e la fiducia dei privati (ad es. T.A.R. Lazio, sez. V-ter, 26 febbraio 2025, n. 4281): quest’ultima, a ben vedere, viene tutelata proprio attraverso il corretto funzionamento dei regimi di sostegno che impongono un controllo non limitato alla mera fase iniziale di incentivazione (in termini, Cons. Stato, sez. II, 18 gennaio 2023, n. 640);

- “nel caso di erogazioni indebite di benefici a carico dell’erario, il recupero delle relative risorse pubbliche assume carattere vincolato e doveroso e l’eventuale affidamento del percipiente non può assumere la consistenza di situazione giuridica legittimamente tutelabile, essendo l’originaria ammissione al beneficio priva di stabilità, ove in fase di controllo vengano accertate, come nel caso di specie, violazioni rilevanti della vigente disciplina che determinino la declaratoria di decadenza dagli incentivi in precedenza erogati dal SE” (cfr. Tar Lazio, III-ter, 20 novembre 2023, n. 17234).

12.6. Nemmeno il sesto motivo, con cui la società ricorrente sollevava plurime censure di carattere procedimentale, è suscettibile di accoglimento.

In primo luogo non è ravvisabile, da parte del SE, alcuna violazione dell’art. 10 L. 241/1990, in quanto il gestore ha dato modo a CL di partecipare appieno al procedimento stesso, attraverso la produzione di memorie e documenti, nel pieno rispetto delle garanzie previste dalla citata disposizione normativa. Peraltro, in considerazione dell’elevato numero di atti richiesti nella comunicazione di avvio, l’Amministrazione ha prolungato i termini concessi a CL.

Nel contempo, la richiesta di produzione di un numero molto consistente di documenti non integra in alcun modo un aggravamento del procedimento, come invece sostenuto da CL, ma configura la ragionevole conseguenza della considerevole vastità dell’oggetto dell’azione amministrativa intrapresa. In altre parole il SE, nel legittimo esercizio del proprio potere di controllo (punto 12.2), ha avviato nei confronti di CL - che aveva presentato migliaia di pratiche per l’accesso agli incentivi energetici oggetto della presente causa - una pluralità di procedimenti finalizzati alla verifica dei requisiti di accesso ai benefici per i diversi interventi proposti dalla società ricorrente. Dovendo verificare numerose posizioni, il SE, in via del tutto fisiologica, consequenziale e necessitata, richiedeva numerosi documenti, anche in questo caso agendo nella piena osservanza dei principi normativi che ne regolavano l’azione, e segnatamente dell’art. 1 comma 2 L. 241/1990.

Per quanto concerne la motivazione del provvedimento gravato, la stessa si appalesa completa e tale da rendere intellegibili le ragioni di diritto e i presupposti di fatto sottesi alla disposta revoca, in ossequio alle previsioni dell’art. 3 L. 241/1990 che, diversamente da quanto sostenuto nell’atto introduttivo del giudizio, non può dunque ritenersi violato.

Non risulta fondata, nel contempo, l’affermazione di CL secondo la quale il SE non avrebbe tenuto in considerazione le osservazioni e i documenti prodotti dalla società nel corso del procedimento. La stessa CL, invero, dà atto nei propri scritti difensivi che una delle RVC che erano oggetto di richieste istruttorie nella comunicazione di avvio veniva esclusa dal provvedimento finale di revoca, evidentemente per effetto dell’istruttoria svolta, con la piena e comprovata partecipazione attiva della società. Nel contempo, è nota la consolidata posizione della giurisprudenza, che il Collegio condivide, secondo la quale, nell’ambito di un procedimento amministrativo, la presentazione di contributi partecipativi della parte privata non impone alla P.A. una specifica contestazione degli apporti che la stessa non condivide, risultando invece sufficiente la motivazione complessivamente resa a sostegno dell’atto (in tal senso: TAR Lazio, II, 16 maggio 2024 n. 9718; Consiglio di Stati, II, 19 aprile 2023 n. 3995).

12.7. Attraverso il settimo motivo di ricorso, la società ricorrente contestava l’illegittimità del provvedimento di restituzione per la dedotta violazione, da parte del SE, dell’art. 42 commi 3-bis e 3-ter D. Lgs. 28/2011, che vietano al gestore di disporre la decadenza retroattiva degli incentivi, possibile solo nei casi di accertata non veridicità, falsità o mendacio documentale.

Sulla questione si è già espressa la giurisprudenza di questo Tribunale che, in termini che qui si condividono, ha reiteratamente ritenuto l’infondatezza della censura in esame affermando, alla luce di un’interpretazione teleologicamente orientata della disposizione de qua, che il recupero integrale degli incentivi indebitamente percepiti debba riguardare, oltre ai casi di false dichiarazioni, anche le fattispecie dell’omessa presentazione della documentazione richiesta al privato dal SE onde comprovare il possesso dei requisiti legittimanti. In tal senso: «Il comma 3-bis dell’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011 non possa essere teleologicamente orientato a garantire la conservazione degli incentivi (indebitamente percepiti) a soggetti che – nel corso del procedimento amministrativo e finanche in fase conteziosa – non abbiano mai dimostrato l’effettiva sussistenza dei requisiti che consentono l’accesso agli incentivi. Nel caso in esame, pertanto, è evidente che la sanzione del recupero integrale degli incentivi (prevista per il caso di dichiarazioni false e/o mendaci) debba necessariamente essere estesa anche alla mancata produzione della documentazione attestante il possesso dei requisiti, atteso che la sua ratio è chiaramente quella di escludere dal novero dei beneficiari delle erogazioni pubbliche i soggetti che in concreto non soddisfino i requisiti all’uopo necessari per la relativa spettanza» (TAR Lazio, V-stralcio, sentenza n. 18994/2024; cfr: TAR Lazio, sentenza n. 3195/2025).

La doglianza è perciò destituita di fondamento.

12.8. Non può trovare accoglimento la contestazione degli importi richiesti dal SE, proposta da CL nell’ottavo motivo di ricorso, in quanto del tutto generica e apodittica.

12.9. Con il nono motivo di impugnazione CL evidenziava l’illegittimità del provvedimento che chiedeva la restituzione degli incentivi per incompetenza, in relazione all’art. 29 D. Lgs. 28/2011, dal quale si evincerebbe la competenza del GME.

L’infondatezza della censura è già stata affermata, in termini che il Collegio condivide, da questo Tribunale, il quale ha infatti avuto modo di affermare che la competenza del G.M.E. e del G.S.E., in materia di certificati bianchi, in virtù della puntuale predeterminazione e suddivisione dei rispettivi compiti posta in essere dagli artt. 29 e 42 D. Lgs. 28/2011, si articola come segue: i citati artt. 29 e 42 mantengono in capo al G.M.E. l’attività di emissione dei certificati bianchi e la gestione del registro e della borsa dei medesimi certificati, mentre il G.S.E. ha il compito di adottare i provvedimenti di decadenza e di provvedere al recupero delle somme già erogate (TAR Lazio, V-Stralcio, 3 settembre 2024 n. 16055).

È dunque nel legittimo esercizio del potere attribuitogli dall’art. 42 D. Lgs. 28/2011 che il SE ha provveduto a recuperare le somme indebitamente percepite dalla società ricorrente.

12.10. Nemmeno può ritenersi sussistente l’illegittimità derivata del provvedimento di restituzione, contestualmente dedotta dalla parte ricorrente con riferimento a tutti i profili di censura sollevati verso l’atto di revoca. Tali contestazioni, per le ragioni esposte ai precedenti punti del presente atto, risultano invero complessivamente destituite di fondamento.

12.11. In definitiva, il ricorso introduttivo risulta in toto infondato.

13. Parimenti sono da respingere le censure formulate con il primo ricorso per motivi aggiunti, con cui si sono impugnati, sotto ulteriori profili, i medesimi provvedimenti oggetto del ricorso principale.

13.1. Il primo motivo, afferente alla dedotta violazione dell’art. 42 D. Lgs. 28/2011, come modificato dall’art. 56 comma 7 D.L. 76/2020 non è fondato.

La nuova formulazione dell’art. 42 rinvia invero, ai fini dell’individuazione dei presupposti applicativi del potere di revoca ivi disciplinato, all’art. 21 nonies L. 241/1990, stabilendo al terzo comma che: «3. Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell'ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi, il SE in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché' il recupero delle somme già erogate, e trasmette all’Autorità l'esito degli accertamenti effettuati per l'applicazione delle sanzioni di cui all'articolo 2, comma 20, lettera c), della legge 14 novembre 1995, n. 481. […]».

Orbene, come verrà meglio precisato ai successivi punti 15 e ss. del presente atto, e diversamente da quanto sostenuto dalla parte ricorrente, la norma in esame non ha natura interpretativa bensì innovativa dell’ordinamento. Conseguentemente la stessa non può trovare applicazione per i provvedimenti adottati prima della sua entrata in vigore, e dunque non può fungere da parametro di valutazione della legittimità del provvedimento di decadenza e di quello di recupero impugnati nella presente causa.

Tutti i profili di censura proposti con il primo motivo del primo ricorso per motivi aggiunti, siccome volti ad affermare l’illegittimità degli atti gravati per l’inosservanza, da parte del gestore, dell’art. 21 nonies L. 241/1990, sono infondati.

13.2. Quanto al secondo motivo, con cui si deduceva l’illegittimità dell’atto di decadenza e dell’atto di recupero per la violazione dell’art. 42 commi 2-bis e 2-ter, come anch’essi modificati dall’art. 56 D.L. 76/2020, non può che confermarsi l’infondatezza della censura, per le stesse ragioni indicate al precedente punto 13.1, legate al fondamentale principio di irretroattività della legge.

14. Deve invece essere dichiarato inammissibile il secondo ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 12.06.2021 con cui la ricorrente ha impugnato la nota del SE, datata 29.03.2021, con la quale è stato chiesto l’invio di osservazioni, corredate da documenti, con riferimento all’istanza di riesame dalla stessa presentata ai sensi dell’art. 56 del D.L. n. 76 del 2020, previa dettagliata elencazione delle criticità rilevate con riferimento alle RVC oggetto di decadenza dal diritto agli incentivi.

Tale azione è inammissibile, come da avviso reso in udienza ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., venendo in rilievo un atto avente carattere endoprocedimentale, privo di autonoma portata lesiva e, come tale, non suscettibile di diretta impugnazione, stante l’assenza di un concreto interesse alla caducazione dei relativi effetti, non essendo esso idoneo ad incidere sulla posizione sostanziale della società ricorrente in capo alla quale non sussiste, quindi, la condizione processuale dell’interesse ad agire.

Costituisce invero regola generale del processo amministrativo che da un atto endoprocedimentale, che scandisce una mera fase del procedimento e non riveste carattere provvedimentale, non deriva una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del destinatario, la quale consegue unicamente dall'atto che conclude il procedimento, nell’ambito della cui impugnazione potranno anche farsi valere eventuali vizi dell’atto presupposto, e ciò ad eccezione dei casi in cui vengono in rilievo atti idonei a predeterminare il contenuto vincolato dell'atto conclusivo del procedimento ovvero ad atti interlocutori che comportino un arresto procedimentale, ipotesi che non ricorrono nella fattispecie in esame.

14.1 Avuto riguardo alle censure proposte avverso il contenuto di tale provvedimento, articolate sul presupposto che lo stesso recherebbe argomentazioni e motivazioni nuove quanto a fondamento della decadenza dagli incentivi – con particolare riferimento alla ritenuta ricorrenza di un’ipotesi di falsa rappresentazione della realtà – le stesse possono essere esaminate nell’ambito della delibazione degli ulteriori motivi aggiunti proposti avverso la determinazione conclusiva del procedimento avviato con l’istanza di cui all’art. 56 del D.L. n. 76 del 2020, trattandosi di censure ritualmente riproposte avverso il provvedimento finale di rigetto, il quale a sua volta replica il contenuto dell’atto interlocutorio datato 29.03.2021 con cui viene sollecitata la partecipazione procedimentale della società ricorrente, nuovamente elencando tutti i rilievi già contestati alla ricorrente e ribadendo la falsa rappresentazione della realtà e la mancata comprova dei requisiti autodichiarati, venendo in tal modo pienamente garantite le prerogative difensive della parte e compiutamente esaminati tutti i profili di doglianza sollevati.

15. Occorre poi esaminare il terzo ricorso per motivi aggiunti, proposto avverso il provvedimento datato 8.09.2021, con il quale il SE ha rigettato l’istanza di applicazione della novella normativa introdotta con l'art. 56, commi 7 e 8, del D.L. 76/2020 al provvedimento di decadenza dal diritto di ottenimento degli incentivi datato 30.10.2019, gravato con il ricorso introduttivo del giudizio, censurando altresì – nuovamente – il contenuto della presupposta nota istruttoria del 29.03.2021, con riproposizione delle censure già articolate con i precedenti motivi aggiunti dichiarati inammissibili alla luce delle considerazioni sopra illustrate.

15.1. Prima di procedere alla disamina della proposta azione impugnatoria, è utile richiamare sinteticamente il contenuto del gravato provvedimento di diniego di applicazione dell’art. 56 del D.L. n. 76 del 2020, rispetto al quale parametrare le censure proposte, al fine di meglio coordinarne la trattazione ed inquadrarne la portata, anche alla luce della complessiva architettura della nuova disciplina, che costituisce il parametro normativo di riferimento della disamina di cui il Collegio è investito.

15.2. Sotto tale ultimo profilo, in particolare, deve rilevarsi che l’art. 56, commi 7 e 8, del D.L n. 76 del 2020, ha introdotto significative modifiche all’art. 42, comma 3, del D.Lgs. n. 28 del 2011 dedicato alla materia dei poteri di controllo e sanzionatori del SE, il quale, nella formulazione in vigore dal 17 luglio 2020, in virtù dell’interpolazione di cui al comma 7, recita come segue: “nel caso in cui le violazioni riscontrate nell'ambito dei controlli […] siano rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi, il SE in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate [..] al fine di salvaguardare la produzione di energia da fonti rinnovabili, l'energia termica e il risparmio energetico [ . ]”.

Per effetto del comma 8 dell’art. 56 tali previsioni si applicano anche “ai progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d'ufficio in corso e, su richiesta dell'interessato, a quelli definiti con provvedimenti del SE di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge. [ ] Il SE, preso atto della documentazione già nella propria disponibilità e di eventuale documentazione integrativa messa a disposizione dal proponente, dispone la revoca del provvedimento di annullamento entro il termine di 60 giorni consecutivi dalla data di presentazione dell'istanza a cura del soggetto interessato. Le disposizioni di cui al comma 7 non si applicano nel caso in cui la condotta dell'operatore che ha determinato il provvedimento di decadenza del SE è oggetto di procedimento penale in corso concluso con sentenza di condanna, anche non definitiva”.

La novella normativa, nel prevedere che l’esercizio del potere di controllo debba essere esercitato in presenza dei presupposti di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, introduce – con norma di diritto intertemporale – la possibilità di presentare al SE istanze volte ad ottenere una rivalutazione dei provvedimenti di decadenza, oggetto di giudizi ancora pendenti (come avviene nella fattispecie in esame) alla luce della nuova formulazione della disciplina sui controlli, facendo applicazione dei principi e dei presupposti previsti dall’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990.

Da tale disciplina deriva in capo al SE, a seguito della presentazione di apposita istanza, l’obbligo di rivalutare la posizione del soggetto titolare di incentivi raggiunti da provvedimento di decadenza alla luce dei presupposti di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, articolo che disciplina il generale potere di annullamento d’ufficio dell’amministrazione.

Il procedimento introdotto dall’art. 56, comma 8, del D.L. 76/2020 – come riconosciuto da consolidata giurisprudenza – ha natura eccezionale ed è ispirato dalla ratio di conservazione della capacità di produzione energetica da fonte rinnovabile o di risparmi energetici, rivestendo quindi una finalità di sanatoria (ex multis: TAR Lazio, Roma, Sez. III Ter, 23 marzo 2023, n. 5119; 18 gennaio 2022 n. 525; 30 maggio 2022, n. 7028; 5 maggio 2022, n. 5602; 21 ottobre 2022, n. 13594; 8 novembre 2021, n. 11452; 27 gennaio 2022, n. 965), di stretta interpretazione, imponendo al SE di procedere alla riedizione del potere basato su una nuova valutazione e riconsiderazione, nel merito, degli interessi coinvolti nel procedimento, potendo su tali basi, in caso di accoglimento dell’istanza presentata ai sensi dell’art. 56, comma 8, del D.L. n. 76, procedere alla revoca del provvedimento di decadenza, con conseguente possibile riespansione dell’incentivazione.

Tale potere, per come elaborato dalla giurisprudenza è caratterizzato dalla:

1) doverosità: in quanto l’Amministrazione, contrariamente a quanto accade in via generale per i poteri di autotutela, è obbligata, per disposizione espressa, a pronunciarsi sulla istanza di riesame;

2) discrezionalità: in quanto al OR è rimessa la valutazione della situazione di fatto e di diritto, tenuto conto degli interessi pubblici e privati incisi dal provvedimento di decadenza e dunque l’esito del procedimento non è vincolato, essendo rimesso alla ponderazione discrezionale degli interessi in gioco; il mero ripristino della legalità violata – rectius, specularmente, l’eliminazione del beneficio a seguito della accertata violazione delle norme di settore - non è di per sé sufficiente a giustificare il mantenimento della misura della decadenza posto che tale interesse non esonera l’Amministrazione dalla - seppur succintamente motivata - valutazione sulla complessiva situazione di fatto e di ogni altra circostanza rilevante.

15.3 – Illustrato il parametro normativo di riferimento, come dettato dalle modifiche introdotte dall’art. 56 del D.L. n. 76 del 2020, deve innanzitutto essere disattesa la censura di parte ricorrente laddove si sostiene che, a fronte della presentazione dell’istanza ex art. 56 del D.L. n. 76 del 2020, il SE avrebbe dovuto limitarsi alla mera ‘presa d’atto’ di tutta la documentazione già prodotta e disporre – con una sorta di automatismo – la revoca della decadenza con effetto ex tunc, con conseguente riammissione dei progetti di cui alle RVC colpite dalla decadenza all’incentivazione, sostenendo parte ricorrente come tale esito sia l’unico rispondente alla ratio sottesa alla novella normativa, volta a deflazionare il contenzioso generato in materia di misure di efficienza energetica, nella specie disattesa per effetto del gravato rigetto dell’istanza.

Al riguardo, occorre rilevare che – contrariamente a quanto sottende parte ricorrente – nessun automatismo, quanto ad esito dell’istanza di riesame, è previsto dalla disciplina di riferimento, prevedendo piuttosto l’art. 56, comma 8, l’attivazione di un nuovo e distinto procedimento, volto a verificare la sussistenza dei peculiari presupposti introdotti dallo ius superveniens e la loro idoneità a determinare una diversa regolazione del rapporto sostanziale facendo applicazione, in via retrospettiva, dello schema di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990 – di stampo prettamente discrezionale e quindi ad esito aperto – senza peraltro incidere direttamente sulla sorte dell’atto originariamente adottato, la cui legittimità non viene vagliata in sede di esame dell’istanza ex art. 56, che non introduce un procedimento di autotutela basato sulla supposta illegittimità dell’atto originario, ma resta assoggettata alla disciplina vigente ratione temporis (ex multis, Cons. Stato, sez. II, 5 settembre 2025, n. 7212; 24 marzo 2025, n. 2423; 22 novembre 2023, n. 10007).

La novella normativa si limita infatti – per quanto qui di interesse – a disporre l’applicabilità dei nuovi presupposti anche a provvedimenti di decadenza già adottati, oggetto di giudizi pendenti, subordinatamente ad una richiesta dell’interessato, di cui non viene ritenuta né direttamente, né implicitamente, l’illegittimità, imponendo al SE di procedere ad una nuova valutazione della situazione sostanziale incisa dal provvedimento di decadenza alla luce dei presupposti di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990.

Tali presupposti, e principalmente la sussistenza di ragioni di interesse pubblico prevalenti sugli interessi dei destinatari che giustificano il mantenimento della decadenza, impongono valutazioni discrezionali ad esito non predeterminabile, dovendo quindi escludersi qualsivoglia automatismo quanto a contenuto del provvedimento finale.

Se è indubbia l’applicabilità della novella alla fattispecie in esame, in quanto (i) il provvedimento di decadenza in esame è ancora sub iudice, (ii) i fatti costitutivi non hanno dato luogo a sentenze penali di condanna (iii) la ricorrente ha presentato istanza di riesame, ciò non esaurisce l’ambito delle valutazioni rimesse al SE e non ne determina l’esito positivo in via automatica e vincolata, contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente.

Premesso che la prolissità e il carattere spesso meramente discorsivo ed inutilmente ripetitivo degli scritti difensivi di parte ricorrente (constando gli ultimi motivi aggiunti di oltre 100 pagine), nonché la frammentazione di censure sostanzialmente analoghe in dissertazioni similari e reiterate, rendono difficile l’individuazione degli specifici motivi di doglianza e la loro logica collocazione secondo un preciso ordine di trattazione, va rilevato che la novella normativa assume portata retroattiva nel solo senso che, su istanza di parte, è consentita l’applicazione dei parametri di cui all’art. 21-nonies anche a provvedimenti di decadenza già adottati che siano oggetto di giudizi pendenti e su apposita istanza dell’interessato, dovendo precisarsi che su tale istanza il SE – contrariamente a quanto affermato da parte ricorrente – si è puntualmente espresso, non essendo lo stesso vincolato, quanto ad esito della determinazione finale, dalla richiesta di parte volta ad ottenere unicamente la revoca della decadenza e la riammissione agli incentivi – inammissibile essendo una pretesa dell’istante di predeterminare il contenuto della decisione trasponendo in ambito procedimentale il principio processuale di corrispondenza tra chiesto e pronunciato – che non costituiscono un effetto automatico dell’istanza e potendo tali misure essere adottate solo all’esito della discrezionale e necessariamente motivata valutazione rimessa al SE.

15.4. Ribadito, quindi, come la novella normativa imponga al OR di rivalutare la posizione del soggetto raggiunto da provvedimento di decadenza alla luce dei presupposti di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 - articolo che disciplina il generale potere di annullamento d’ufficio dell’amministrazione – deve innanzitutto ritersi l’infondatezza della tesi di parte ricorrente laddove contesta che il termine di 18 mesi inizierebbe a decorrere dalla data di entrata in vigore della novella di cui al D.L. n. 76 del 2020, ovvero dal 17.07.2020, per come sostenuto dal SE.

La questione è stata ripetutamente esaminata dalla giurisprudenza e, con orientamento uniforme e consolidato cui si intende aderire, è stato ritenuto che l’unica interpretazione del novellato art. 42, comma 3, conforme a Costituzione, è quella in virtù della quale il nuovo profilo cronologico e, in particolare, il termine massimo di diciotto (o dodici) mesi per l’adozione di provvedimenti di decadenza in esito al controllo, si applica unicamente a determinazioni adottate dopo l’entrata in vigore della norma, principio che vale, quindi, anche per l’applicazione dell’istituto di cui all’art. 56.

È, invero, fisiologico che in sede di riesame ex art. 56, comma 8, il provvedimento di decadenza di cui si chiede la revoca possa essere stato adottato senza il rispetto del termine di 18 mesi dalla data di concessione dell’incentivo – come avviene nella fattispecie in esame – trattandosi di provvedimenti adottati in un’epoca in cui la normativa di riferimento non prevedeva il rispetto dei termini cui è subordinato l’esercizio del potere di autotutela, essendo stato inquadrato il potere di decadenza come un potere immanente di verifica della spettanza dei tali benefici incentivanti, pienamente giustificato dalla mera pendenza del rapporto di incentivazione e che può essere esercitato per tutta la durata dello stesso.

Anche dopo la novella normativa il potere di decadenza non è ascrivibile allo schema dell’autotutela, continuando a costituire espressione di un potere di verifica, accertamento e controllo, di natura doverosa ed esito vincolato, per cui il riferimento all’art. 21-nonies, fino alla novella del 2020, non può costituire parametro di legittimità per valutare il pregresso operato del SE quanto al profilo temporale dell’esercizio del potere.

Per effetto della modifica all’art. 42, introdotta dall’art 56, comma 7, del D.L. 76/2020, convertito in legge n. 120/2020, è stato però previsto che l’esercizio del potere di decadenza si eserciti ora in presenza dei presupposti di cui al più volte richiamato art. 21-nonies, senza che tuttavia venga mutata la natura di tale potere di stampo pubblicistico.

La nuova disposizione – contrariamente a quanto (nuovamente) affermato da parte ricorrente - non ha natura di norma di interpretazione autentica, né efficacia retroattiva e, per espressa previsione, si applica ai procedimenti pendenti o, se già definiti al momento dell’entrata in vigore, solo a seguito di apposita istanza dell’interessato alle condizioni indicate dall’art 56 comma 8, del D.L. n. 76/2020.

L’esclusione della portata retroattiva del termine per l’esercizio del potere, con riferimento alle modifiche introdotte dall’art. 56, commi 7 e 8, del D.L. n. 76/2020, è coerente con la necessità di coordinare le esigenze di assicurare la certezza dei rapporti giuridici, sottese al novellato art. 42, comma 3, del D.Lgs. n. 28/2011, con i principi costituzionali d’imparzialità e buon andamento enunciati dall’art. 97 Cost., onde individuare i corretti canoni per l’assoggettamento al nuovo regime anche delle determinazioni intervenute prima dell’entrata in vigore del D.L. n. 76/2020 (ossia, il 17.07.2020).

E invero, l’estensione indiscriminata del nuovo termine previsto dall’art. 42 del D.Lgs. n. 28/2011, mediante il richiamo all’art. 21-nonies della legge n. 241/90, a tutti i provvedimenti adottati dal SE in sede di verifica, anche se intervenuti anteriormente alla data del 17.07.2020, configurerebbe un surrettizio condono generalizzato di tali atti, che risulterebbero, sulla base di tale opzione ermeneutica, viziati quanto a termine per l’esercizio del potere di decadenza.

L’effetto ultimo del novellato art. 42 del D.Lgs. n. 28/2011, ove interpretato in questi termini, sarebbe quindi quello di porre nel nulla tutti i provvedimenti adottati senza il rispetto del predetto arco temporale, decorrente dal riconoscimento dell’incentivo, all’esito dell’esercizio del potere di verifica e controllo del SE, volto al ripristino della corretta ammissione ai benefici ed erogazione degli incentivi per il caso di accertata assenza dei relativi presupposti.

Una simile interpretazione dell’art. 42, comma 3, del D.Lgs. n. 28/2011 non supererebbe il vaglio dello stretto esame di costituzionalità che la Corte costituzionale (cfr., ex multis, sentenza 25 gennaio 2008, n. 9) ha costantemente ritenuto indispensabile per legittimare un condono straordinario, quale sarebbe quello che deriverebbe da tale interpretazione.

Nel bilanciamento tra i contrapposti interessi, dunque, l’esigenza di garantire certezza ai rapporti giuridici non può in alcun caso tradursi nell’irragionevole e sproporzionato sacrificio dei principi d’imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, compromissione che – ineludibilmente – si verificherebbe ove si ritenessero viziati atti di decadenza adottati senza il rispetto del termine pur se intervenuti in data anteriore alla vigenza della novella normativa e se si precludesse, in via retroattiva, l’esercizio del potere di verifica rispetto a provvedimenti assunti sino al 17.01.2019 (e, poi, al 1°.06.2020), ponendo nel nulla i provvedimenti già adottati nel predetto arco temporale per effetto dell’applicazione del termine di cui all’art. 21-nonies per effetto della presentazione dell’istanza ex art. 56 del D.L n. 76 del 2020, adottando il termine ivi previsto quale parametro valevole in via retroattiva.

All'art. 42, comma 3, D.Lgs. n. 28 del 2011, nel testo modificato dall'art. 56, comma 7, del D.L. n. 76 del 2020, che disciplina i controlli del gestore, non può quindi riconoscersi natura di norma di interpretazione autentica, né efficacia retroattiva, con la conseguenza che non ha inciso sulla natura del potere esercitato, che rimane quello di decadenza accertativa della mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti l’ammissione agli incentivi.

Una applicazione retroattiva dello ius superveniens in via automatica comporterebbe, invece, una violazione del principio dell'irretroattività della legge, enunciato all'articolo 11 delle cd. preleggi al codice civile, con la conseguenza che, ripudiata tale interpretazione, la legittimità dell'atto di decadenza adottato in data anteriore all'entrata in vigore della novella va valutata sulla base del principio del tempus regit actum e, quindi, alla luce del quadro normativo vigente alla data della sua adozione, senza che l’istanza di riesame presentata ai sensi dell’art. 56 del D.L. n. 76 del 2020 possa comportarne la caducazione per violazione del termine di 18 o 12 mesi, il quale può iniziare a decorrere solo dalla data di entrata in vigore della novella.

Applicando le illustrate coordinate interpretative alla fattispecie in esame, deve quindi disattendersi la prospettazione di parte ricorrente in base alla quale il periodo rilevante ai fini dell’applicazione dell’art. 56 del D.L. n. 76 del 2020 sarebbe quello intercorso tra il riconoscimento degli incentivi per le RVC – avvenuto tra il 2013 e il 2016 – e l’adozione del provvedimento di decadenza, datato 5 agosto 2019, dovendo invece individuarsi il dies a quo per il termine di esercizio del potere di verifica dalla data di entrata in vigore della novella normativa che ha assoggettato il potere di verifica alla sussistenza dei presupposti di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, senza tuttavia cambiarne la natura riconducendolo al perimetro dell’autotutela, cui resta estraneo, con conseguente rigetto delle censure al riguardo proposte.

15.5. Con un diverso ordine di censure, parte ricorrente contesta la sussistenza di false rappresentazioni dei fatti che il SE richiama sia nella nota del 29 marzo 2021 che nel gravato rigetto dell’istanza ex art. 56.

Sotto un primo profilo, parte ricorrente denuncia il carattere di novità di tale contestazione in quanto mai sollevata nell’ambito del procedimento confluito nell’adozione del provvedimento di decadenza.

Trattasi, tuttavia, di profilo che non costituisce indice di illegittimità del gravato diniego.

Invero, pur non essendo stato in precedenza contestato il carattere di falsità della rappresentazione dei fatti, il SE, in sede di procedimento di riesame avviato con istanza ex art. 56, è chiamato ad effettuare una rivalutazione complessiva dell’intero assetto di interessi, individuando la sussistenza di eventuali motivi ostativi al suo accoglimento (quali quelli che normativamente precludono la possibilità di riconoscere la salvezza degli incentivi già erogati), con facoltà ed onere di più dettagliatamente specificare i profili di criticità rilevati in esito al controllo e meglio inquadrare la fattispecie ai fini del riscontro dei presupposti per addivenire ad una diversa regolazione del rapporto sostanziale.

Tale profilo è strettamente connesso con le censure con cui parte ricorrente – riproponendo le argomentazioni già svolte sul punto nel ricorso introduttivo del giudizio – mira ad ottenere il riconoscimento della salvezza degli incentivi spettanti fino alla data della disposta decadenza, per come previsto dall’art. 42, commi 3 bis e 3 ter, del D.Lgs. n. 28 del 2011 (introdotti dalla legge n. 124 del 2017 e modificati con il D.L. n. 76 del 2020), che tuttavia escludono tale meccanismo per i casi di documenti non veritieri o di dichiarazioni false e mendaci.

Ne consegue come in sede di riesame ex art. 56 sia emersa la necessità di valutare la ricorrenza o meno dell’ipotesi escludente il previsto beneficio della salvezza delle “rendicontazioni già approvate relative ai progetti standard, analitici o a consuntivo”, il cui eventuale riconoscimento già sarebbe idoneo ad attuare quel bilanciamento tra i contrapposti interessi che l’applicazione dell’art. 21-nonies impone al SE di svolgere, potendo quindi incidere sul contenuto della determinazione finale.

L’avere il SE esaminato tale profilo, inerente la ricorrenza o meno di false rappresentazioni, in sede di procedimento avviato ai sensi dell’art. 56, seppur per la prima volta, è quindi indice di una compiuta ed esaustiva valutazione di tutti gli elementi di rilievo necessari ai fini dell’esito del procedimento di riesame e la circostanza che tale profilo non sia mai stato contestato in precedenza non ne determina l’illegittimità.

La disamina di tali doglianze trova collocazione anche in questa parte della trattazione della controversia in quanto riferite allo specifico contenuto del gravato provvedimento di rigetto dell’istanza ex art. 56, in cui viene espressamente richiamato l’art. 42, comma 3-ter, che disciplina gli effetti delle dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente.

Il meccanismo delineato dalle citate disposizioni integra una sorta di sanatoria in cui gli effetti dell’annullamento del provvedimento di riconoscimento dei titoli, a certe condizioni, “decorrono dall’adozione del provvedimento di esito dell’attività di verifica”.

Tale meccanismo, finalizzato tra l’altro a “salvaguardare la produzione di energia da fonti rinnovabili, l’energia termica e il risparmio energetico, conseguente agli interventi di efficientamento, degli impianti che al momento dell’accertamento della violazione percepiscono incentivi, è escluso laddove le difformità riscontrate dal OR “derivino da documenti non veritieri ovvero da dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente” (comma 3-bis): in queste ipotesi, la salvezza delle RVC precedentemente approvate è preclusa e l’affidamento dell’impresa risulta recessivo, nonostante la pregressa approvazione da parte del SE, il quale ha orientato l’esercizio del potere sulla base di elementi informativi non rispondenti al vero o di requisiti che comunque non sono stati dimostrati.

Non assumono più carattere preclusivo, invece, le mere “discordanze tra quanto trasmesso dal proponente e la situazione reale dell’intervento”, ipotesi che era presente nell’originaria versione del predetto comma 3-bis introdotta dall’art. 1, comma 89, legge n. 124 del 2017 e che è stata poi espunta dall’art. 56, comma 7, del D.L. n. 76/2020.

La giurisprudenza (TAR Lazio, Roma, 3 marzo 2025, n. 4588; Consiglio di Stato, 5 novembre 2025, n. 8616), con riferimento a tale disciplina, ha precisato che “[n]ell’attuale contesto normativo la decisione di diniego della sanatoria può dirsi allora concettualmente articolata in tre fasi. Il Gse deve, in primo luogo, individuare il profilo (o i profili) di ‘non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente’ (co. 3-bis cit.). In secondo luogo, occorre precisare quale determinata documentazione e/o dichiarazione, resa dal privato e assunta come falsa o mendace dal OR, avesse ‘attestato’ la sussistenza di quel profilo; al riguardo, giova precisare che il falso può sostanziarsi anche nell’omessa indicazione, da parte del privato, di un elemento essenziale per l’istruttoria che l’amministrazione deve svolgere, di cui essa non possa avvedersi nel corso di un’ordinaria istruttoria e che disveli, pertanto, un intento fraudolento o malizioso del richiedente, come tale insuscettibile di ingenerare un affidamento meritevole di tutela (Cons. Stato, sez. VI, 26.3.2024, n. 2856). In terzo luogo, deve essere indicata la specifica ragione per cui quella documentazione e/o dichiarazione possa essere ritenuta falsa o mendace; tale ragione, beninteso, può emergere in sede di controllo anche a causa dell’omessa ostensione di documenti che il privato avrebbe dovuto conservare o che aveva rappresentato di possedere, purché il OR ne abbia fatto specifica richiesta e spieghi nel provvedimento di rigetto dell’invocata ‘sanatoria’ la ratio per cui quell’omissione, alla luce del complessivo compendio istruttorio, risulti indicativa (anche in via presuntiva, secondo la logica del più probabile che non) della predetta falsità”.

Nella vicenda in esame, l’affermazione del SE circa la sussistenza di false rappresentazioni della realtà è aderente al paradigma sopra illustrato.

Premesso che il riconoscimento degli incentivi per le RVC proposte è avvenuto sulla base delle istanze della società ricorrente, accompagnate da autocertificazioni, la quale ha attestato la conformità dei vari interventi al relativo quadro regolatorio, nell’ambito del procedimento di verifica e di controllo, confluito nell’adozione del provvedimento di decadenza dagli incentivi, gravato con il ricorso introduttivo del giudizio, il SE ha richiesto al Soggetto Titolare di trasmettere una serie di documenti finalizzati a comprovare l’effettiva sussistenza dei requisiti autodichiarati ai sensi del DPR 445/00, rilevando, a sostegno della disposta decadenza, la sussistenza di criticità in merito al mancato rispetto dei requisiti previsti per la concessione del beneficio, segnalando per quali profili non fosse stata data la relativa prova e quali interventi non fossero conformi.

Il mancato rispetto dei prescritti requisiti, la cui sussistenza è stata dichiarata in sede di domanda di ammissione agli incentivi, va valutato alla stregua del dovere di diligenza che grava sul richiedente, anche quanto a predisposizione e conservazione della documentazione finalizzata a ottenere benefici a carico della collettività, adeguato alla natura dell’attività esercitata, fermo restando che, come già illustrato, al regime di incentivazione è sotteso il principio di autoresponsabilità, secondo il quale costituisce onere dell’interessato fornire la prova di tutti i presupposti per l’ammissione all’incentivo, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa.

Nella specifica materia per cui è causa la giurisprudenza ha reiteratamente sottolineato che “in un sistema basato sulle autodichiarazioni la funzionalità delle operazioni, le esigenze di celerità procedimentale e di parità di trattamento nonché il principio di autoresponsabilità impongono un onere di veritiera dichiarazione di tutti i dati in possesso dell’interessato. Non ha alcun rilievo il profilo della colpa, essendo dirimente, in materia di autodichiarazione, il dato oggettivo della difformità tra quanto dichiarato e la realtà” (Consiglio di Stato, 6 febbraio 2025, n. 943).

Le molteplici difformità riscontrate non vanno considerate in via atomistica, ma valutate in un quadro più ampio, restituendo le stesse, nella loro globalità, una condotta del richiedente complessivamente non diligente ed inaffidabile, risultando quindi che l’accesso al meccanismo incentivante è stato concesso, a suo tempo, dal SE, sulla scorta delle dichiarazioni di sussistenza dei previsti requisiti che tuttavia, all’esito del procedimento di verifica, non sono risultati comprovati.

Che l’assenza dei requisiti previsti per l’incentivazione sia emersa solo all’esito della verifica e del controllo documentale svolto dal SE è coerente con il fatto che i meccanismi di incentivazione vengono solitamente riconosciuti sulla mera base della domanda presentata, con salvezza dei successivi controlli e verifiche quanto a conformità degli interventi al quadro regolatorio di riferimento e a quanto dichiarato dallo stesso istante, costituendo il potere di verifica una fase ordinaria del complesso procedimento amministrativo finalizzato al riconoscimento degli incentivi, esercitabile anche dopo l’ammissione al beneficio, nel cui ambito la mancata produzione di documenti necessari per lo svolgimento dell’attività di controllo sulla spettanza degli incentivi, costituisce un comportamento omissivo od ostativo che integra l’ipotesi di falsa rappresentazione della realtà, che si riflette sull’attendibilità del contenuto della scheda e del progetto, come trasmessi dal proponente che, a monte, non consente di verificare la veridicità di quanto dichiarato al momento della richiesta e, ancor più radicalmente, l’effettiva spettanza del beneficio anche nella forma della salvezza delle RVC già approvate.

Nella fattispecie in esame, solo all’esito della richiesta, da parte del SE, della documentazione idonea a fornire la prova, per ciascun intervento oggetto di RVC, della sussistenza di tutti i previsti requisiti, tra cui quelli di natura documentale (quali l’autodichiarazione dei clienti partecipanti con relative necessarie informazioni, la scheda di adesione con relativa sottoscrizione, le autorizzazioni, gli atti idonei ad attestare la tipologia di materiale isolante, il numero di UFR oggetto di intervento, il risparmio, la conformità dei moduli e degli inverter, il termine di prima attivazione, ecc., ovvero dati che costituiscono specifici requisiti di ammissibilità degli interventi in relazione alla loro tipologia) è emerso che, alla luce della documentazione prodotta da parte ricorrente, non è stato possibile verificare la conformità degli interventi alle norme tecniche di riferimento di cui alle relative schede tecniche, emergendo, quindi, su tale base, per effetto della mancata prova delle sussistenza dei previsti requisiti, la loro assenza, per cui correttamente il SE, sia in sede di pronuncia di decadenza dagli incentivi che in sede di rigetto dell’istanza ex art. 56, ha rilevato la sussistenza delle criticità nel dettaglio evidenziate nei gravati atti di cui parte ricorrente non è riuscita a fornire prove idonee al loro superamento.

Né tali carenze, per come sostiene parte ricorrente, erano evincibili sin dalla data della domanda di incentivi allorquando non era stata allegata tutta la documentazione necessaria a tale comprova o quella depositata recava comunque carenze od incongruenze, non potendo ritenersi tali carenze come immediatamente percepibili ed avvenendo l’iniziale riconoscimento degli incentivi sulla base di una verifica formale delle domande, fatti salvi gli approfondimenti che sono possibili solo in una successiva fase di controllo, per come peraltro dimostrato dalla complessità della fase di verifica cui è stata sottoposta la stessa società ricorrente, con reiterate richieste di produzione documentale – di cui la stessa ricorrente lamenta la gravosità – e relativo deposito.

Può quindi affermarsi che correttamente il SE abbia rilevato, in questa fase procedimentale, l’esistenza di una ipotesi di “falsa rappresentazione dei fatti” stanti l’inattendibilità delle dichiarazioni e della documentazione fornita, le omissioni ed inesattezze che connotano gli interventi, e quindi la mancata prova dei requisiti per la loro ammissibilità, in violazione dell’onere di diligenza cui fa da corollario il principio di autoresponsabilità, laddove nelle relative domande è stato attestato dal richiedente, anche ai sensi del D.P.R. n. 445/2000, il possesso di tutti i requisiti richiesti.

Al riguardo, deve rilevarsi che, per come chiarito dalla giurisprudenza, la “falsa rappresentazione” può sostanziarsi anche nell’omessa indicazione, da parte del privato, di un elemento essenziale o della mancanza di un elemento essenziale, anche documentale – e quindi nella omessa ostensione di documenti che il privato avrebbe dovuto conservare o che aveva rappresentato di possedere - per le valutazioni che l’amministrazione è chiamata a svolgere, di cui essa non possa avvedersi nel corso di un’ordinaria disamina della domanda, purché si tratti di una rappresentazione di fatti divergente dalla realtà, che disveli, pertanto, inesattezze e carenze nella domanda relativa ad interventi di cui si è invece affermata la conformità alle norme che tuttavia non risulta dimostrata alla luce del complessivo compendio istruttorio acquisito in sede di controllo, da cui emerge il dato oggettivo della difformità tra quanto dichiarato e la realtà, indicativo della falsità.

La scelta del legislatore del D.L. n. 76 del 2020, nel riscrivere l’art. 42, commi 3-bis e 3-ter, del D.Lgs. n. 28 del 2011, quanto a salvezza delle rendicontazioni approvate, di espungere le ipotesi in cui la divergenza sia solo fattuale ma non ascrivibile alla dichiarazione o alla documentazione di parte, consente di ritenere, secondo le normali regole sull’autoresponsabilità che governa questo tipo di procedimenti, che laddove la parte presenti un’istanza attestando la conformità degli interventi alla normativa di settore, ma poi non sia in grado di comprovare la sussistenza di tutti i requisiti prescritti, si versi in un’ipotesi di omissione quanto a rappresentazione della realtà dei fatti, da parametrarsi al dovere di diligenza e di autoresponsabilità, sussumibile nella categoria della falsa rappresentazione quanto a ricorrenza delle condizioni per fruire degli incentivi, e ciò a prescindere dal meccanismo di cui al D.P.R. n. 445 del 2020 e delle relative conseguenze, in ordine al quale sussistono divergenti orientamenti in giurisprudenza.

Nel caso di specie, in particolare, al di là e a prescindere dal rilievo delle dichiarazioni rese ai sensi del D.P.R. n. 445 del 2020, parte ricorrente non ha dimostrato di essere in possesso di tutta la documentazione necessaria per accertare la sussistenza dei presupposti per l’approvazione dei progetti (con riguardo, ad esempio, alle autodichiarazioni sottoscritte dai clienti, corredate da relativo documento di identità e contenenti le informazioni richieste).

L’omissione di tutte le informazioni e documentazione necessaria, richieste dal SE, e che si è tradotta nelle rilevate criticità degli interventi, nell’integrare una ipotesi di falsa rappresentazione della realtà quanto a possesso dei requisiti autodichiarati, oltre che a giustificare il provvedimento di decadenza impugnato inerendo a presupposti necessari per l’erogazione dei TEE e concernendo la verifica di elementi sostanziali degli interventi oggetto delle RVC, configura altresì la sussistenza di una falsa rappresentazione della realtà che correttamente è stata evidenziata nel provvedimento di diniego dell’istanza ex art. 56, escludendo la possibilità di fruire della previsione della salvezza delle RVC già approvate.

Infatti, all’insufficiente documentazione presentata, si correla la mancata dimostrazione e quindi l’insussistenza dei presupposti per l’accoglimento delle originarie domande di rilascio dei TEE, posto che il mancato assolvimento dell’obbligo correlato alla produzione documentale si è sostanzialmente risolto in una insufficiente ed inesatta rappresentazione dei presupposti di fatto necessari per il rilascio dei TEE, certamente imputabile a carico di parte ricorrente, in ragione del fatto che nemmeno a fronte delle plurime richieste integrative da parte del SE la società ricorrente ha superato il difetto documentale in contestazione, senza che possa, per contro, valorizzarsi una colpa dell’Amministrazione ai sensi del comma 2 bis, dell’art. 21-nonies, della legge n. 241 del 1990.

Il mancato assolvimento all’onere di produzione documentale idonea a fornire la prova della conformità degli interventi ai requisiti legali si è tradotta in una insufficiente ed inesatta rappresentazione della realtà e dei presupposti necessari per il riconoscimento dei TEE, imputabile alla parte, che ha privato di attendibilità le domande presentate.

Nel caso di specie non viene solo in rilievo una violazione di tipo tecnico degli interventi come approvati, ma viene in rilievo un prius, ossia la mancanza di elementi documentali essenziali al fine del riconoscimento degli incentivi e necessari per la valutazione adeguata della sussistenza di tutti i requisiti prescritti, che si traduce, per un verso, nella mancata dimostrazione di alcuni dei presupposti per l’accoglimento della domanda, e per altro verso, nell’impossibilità di procedere ad una completa verifica da parte del SE della conformità ed idoneità della domanda presentata dalla società ricorrente per la concessione degli incentivi.

Infatti, la mancanza della documentazione e degli elementi indicati dal SE configura un vizio radicale ab origine della domanda, legittimamente ritenuto dal SE riconducibile ad una non corretta e quindi non veritiera rappresentazione della realtà, sussumibile nella categoria della falsità rappresentativa, ovvero una rappresentazione dei fatti non aderente alla realtà o non corrispondenza a quanto dichiarato, anche sub specie di reticenti dichiarazioni, che aveva condotto all’originario accoglimento delle istanze poi rivelatesi, in esito ai controlli effettuati, prive dei requisiti in quanto non comprovati mediante allegazione della idonea documentazione.

Va ricordato che l’art. 56, comma 8, del D.L. n. 76 del 2020 introduce – non una ordinaria forma di autotutela, ma – un eccezionale rimedio di diritto transitorio individuato dal legislatore che prescinde dalla eventuale illegittimità delle decadenze pronunciate.

Il riferimento alla falsa rappresentazione, dunque, ancorché non posto a base di tali decadenze, può essere evidenziato solo in questa diversa fase procedimentale, nella quale il OR è chiamato a verificare la conformità alla cornice regolatoria attuale di un atto che tale conformità rivestiva al momento della sua adozione.

Trattandosi, dunque, di una eccezione ai principi che sovrintendono alla certezza del diritto, il legislatore ha opportunamente inteso circoscriverne la portata ai soli casi in cui la decadenza non sia dipesa da un comportamento scorretto nelle relazioni con la p.a. da parte dell’operatore e la giurisprudenza ne rimette comunque il vaglio discrezionale al G.S.E. nel quomodo, non nell’an, che è vincolato.

Discende, dalle considerazioni sopra illustrate, che non emergono profili di illegittimità quanto ad individuazione di un’ipotesi di falsa rappresentazione della realtà né quanto a fase procedimentale in cui la stessa è stata rilevata.

15.6. Avuto riguardo alle censure dirette a colpire profili procedimentali quanto a garanzie partecipative e di contraddittorio, denunciando parte ricorrente la mancata comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di riesame, osserva il Collegio come con la nota del 29.03.2021 il SE abbia puntualmente indicato le criticità rilevate con riferimento ad una numerosa serie di interventi di cui alle RVC oggetto di decadenza, chiedendo la produzione di osservazioni e di documentazione idonea a comprovare il possesso dei requisiti di ammissibilità degli interventi.

È stato in tal modo ampiamente garantito il diritto di partecipazione procedimentale, non potendo quindi parte ricorrente dolersi di alcuna violazione delle proprie prerogative partecipative, dovendo peraltro ricordarsi come, sulla base dei principi generali, in sede di riesame di un provvedimento già adottato la partecipazione al procedimento si è già sviluppata nell’ambito del primo procedimento confluito nel provvedimento sottoposto a riesame e che il procedimento di riesame è avviato su istanza di parte la quale ha avuto modo di rappresentare tutte le circostanze di rilievo, per cui costituirebbe un inutile aggravio procedimentale imporre una ulteriore fase partecipativa scandita da una rinnovata interlocuzione successiva alla comunicazione dei motivi ostativi, che sarebbe meramente ripetitiva di quanto già emerso nel corso dell’intera vicenda.

Nella fattispecie in esame, peraltro, il SE, con la citata nota del 29.03.2021, nel dare comunicazione dell’avvio del procedimento di riesame, ha sollecitato la partecipazione della ricorrente, evidenziando i profili sui quali dover concentrare le osservazioni e depositi documentali, per cui non si ravvisa quale ulteriore utilità la ricorrente avrebbe potuto trarre da una ulteriore comunicazione, che non avrebbe che potuto replicare quanto già illustrato nella citata nota, i cui rilievi, ivi indicati, non sono stati ritenuti superati all’esito della successiva partecipazione procedimentale.

L’onere di comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento di una istanza si applica ai procedimenti che l'Amministrazione intenda concludere con un provvedimento che per la prima volta rappresenta al richiedente una o più ragioni impeditive al suo accoglimento, rispondendo alla ratio di evitare provvedimenti a sorpresa, che prospettino questioni di fatto o di diritto prima ignote al richiedente, o comunque da lui non percepibili.

Laddove tali ragioni ostative siano già conosciute in quanto contenute in un precedente provvedimento, non occorre una ulteriore interlocuzione procedimentale con l'interessato laddove allo stesso, in sede di procedimento di riesame, sia stata ampiamente riconosciuta la possibilità di introdurre nuovi elementi di valutazione.

La censura in esame si pone peraltro in contraddizione con quanto denunciato da parte ricorrente, laddove lamenta che il SE, in sede di procedimento avviato ai sensi dell’art. 56, non avrebbe dovuto procedere ad alcun riesame delle RVC oggetto del provvedimento di decadenza, né avrebbe potuto chiedere ulteriore documentazione rimettendo in discussione quanto già accertato.

Ad aderire a tale prospettazione, non si comprende la lamentela circa la lesione delle proprie prerogative partecipative per effetto della mancata comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di riesame, e si omette di considerare che il riesame effettuato dal SE, con richiesta di ulteriore documentazione ed osservazioni, si è tradotto nella rinnovata possibilità per la ricorrente di superare i rilievi ostativi già posti a fondamento della decadenza, costituendo quindi comportamento che si traduce in un vantaggio per la posizione della stessa.

Essendo inoltre il procedimento ex art. 56 stato avviato su istanza di parte, non occorrendo quindi che via sia alcuna comunicazione di avvio del procedimento, la nota del 29 marzo 2021 ben può svolgere la funzione di atto di comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, assolvendo, sotto il profilo sostanziale, alle esigenze alla stessa sottese, ponendo l’interessato a conoscenza dei profili di criticità che nella preliminare delibazione dell’Amministrazione sarebbero di ostacolo all’accoglimento dell’istanza.

In tale direzione depone, peraltro l’esistenza per la prima volta in tale atto del rilievo inerente la sussistenza di una falsa rappresentazione della realtà, che è stata poi posta a fondamento del provvedimento finale di rigetto, non risultando quindi integrata, per effetto di tale finale determinazione, alcuna conoscenza per la prima volta di ragioni impeditive all’accoglimento dell’istanza ex art. 56 – in quanto già illustrate nella nota del 29 marzo 2021 – e risultando attuato il principio delle garanzie equivalenti, non essendovi peraltro, dopo tale nota, alcun ulteriore spazio di controdeduzione, oltre quello già accordato, rispetto al contenuto dispositivo dell’atto da adottare, essendo già stato illustrato il preliminare convincimento del SE.

15.7. Parimenti non meritevole di favorevole esame è la censura volta a denunciare la mancata valutazione delle osservazioni presentate e la mancata controdeduzione in ordine alle stesse.

La non idoneità delle osservazioni della ricorrente a condurre a diverse valutazioni quanto a criticità individuate con riferimento agli interventi di cui alle RVC indicate in allegato al gravato provvedimento, emergono dalle considerazioni ivi espresse, che ribadiscono tali criticità nel dettaglio descrivendole, dovendo ricordarsi come, ai fini del rispetto delle norme di cui agli artt. 9 e 10 della legge n. 241 del 1990, l'amministrazione non è tenuta a una puntuale e analitica confutazione di ogni singola osservazione svolta dall'interessato, essendo sufficiente una motivazione sintetica da cui emerga che le stesse sono state prese in esame e motivatamente disattese.

15.8. Sebbene in via subordinata e con censure (stavolta troppo) sinteticamente sviluppate, parte ricorrente lamenta come il riesame di cui all’art. 56 del D.L. n. 76 del 2020 non si possa esaurire nella verifica del solo rispetto del termine di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, il quale impone altresì di valutare la sussistenza dell’interesse pubblico tenendo conto degli interessi dei destinatari del provvedimento.

Al fine di delibare la censura in esame, è opportuno preliminarmente procedere alla ricognizione del contenuto del gravato provvedimento di rigetto dell’istanza di riesame presentata dalla società ricorrente al fine di verificarne l’aderenza rispetto alla base legale di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990,

Tale provvedimento, previa elencazione delle criticità emerse in esito al procedimento di verifica e controllo, specificatamente dettagliate nella nota datata 29.03.2021 – con la quale, come ricordato, la società ricorrente, a seguito della presentazione dell’istanza ex art. 56, è stata invitata a fornire osservazioni il cui contenuto è pedissequamente riportato – si limita a rilevare che le osservazioni presentate non sono state accompagnate da ulteriore documentazione inerente il rispetto dei requisiti autodichiarati, ritenendo pertanto confermate le criticità emerse, riconducibili ad una falsa rappresentazione dei fatti sulla cui base sono stati riconosciuti gli incentivi.

Nel ritenere configurata una violazione rilevante per non essere stata fornita la documentazione richiesta con le note del 29.04.2019, del 13.06.2019 e del 29.03.2021, con conseguente impossibilità di accertare quanto autodichiarato in sede di accesso agli incentivi, il SE ha concluso per il rigetto dell’istanza presentata dalla ricorrente ai sensi dell’art. 56 del D.L. n. 76 del 2020 non essendo “emersi motivi idonei per una diversa valutazione”.

Tale essendo il contenuto del gravato provvedimento, ritiene il Collegio la fondatezza delle censure che lamentano la mancata valutazione di tutti i presupposti di cui all’art. 21-nonies.

Invero, il procedimento di riesame che, come sopra accennato, ha una finalità di sanatoria eccezionale e mira ad una rinnovata valutazione del precedente provvedimento di decadenza dagli incentivi alla stregua dei parametri contenuti nell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990.

Seppur con tale novella normativa il potere di verifica e di controllo del SE non ha assunto i caratteri propri del potere di autotutela, rimanendo il potere di decadenza ascrivibile alla categoria della decadenza pubblicistica prevista da una disposizione avente carattere di specialità quale quella dettata dall’art. 42 del D.Lgs. n. 28 del 2011, essendo stato solo previsto che il relativo esercizio sia subordinato alla sussistenza dei presupposti di cui all’art. 21-nonies, con possibilità, con riferimento ai provvedimenti ancora sub judice, di presentare istanza al fine di ottenerne l’applicazione, il contenuto prescrittivo delle modifiche normative impone che il procedimento di riesame sia svolto sulla base di una nuova valutazione della intera vicenda, dei cui esiti sia data adeguata motivazione in relazione a tutti i parametri che ne costituiscono i relativi presupposti.

Il riesame va, quindi, condotto scrutinando e comparando le ragioni di interesse pubblico con gli interessi privati dei destinatari al fine di individuare quello prevalente, per come prescritto dal citato art. 21-nonies della legge n. 241/1990, costituendo quindi onere del SE, in applicazione della disposizione di cui all’art. 56, condurre tale comparazione in concreto dando evidenza, nel provvedimento finale, delle ragioni che nel singolo caso conducono all’accoglimento o al rigetto dell’istanza di riesame.

Alla stregua di tali coordinate, emerge con evidenza come il SE, nell’adottare il gravato provvedimento di rigetto dell’istanza della società ricorrente presentata ai sensi dell’art. 56 del D.L. n. 76 del 2020, abbia del tutto omesso non solo di valutare la ricorrenza dei presupposti di cui all’art. 56 – quali la comparazione ed il bilanciamento tra i contrapposti interessi, ponderando l’eventuale affidamento del soggetto privato alla luce di tutti gli elementi di rilievo della fattispecie concreta – ma non si è curato neppure di citare le direttrici di tale riesame, essendosi limitato a ribadire che, in assenza di ulteriore documentazione, permangono le criticità rilevate in sede di controllo, non ritenendo quindi la sussistenza di elementi idonei per procedere ad una diversa valutazione.

Il gravato provvedimento sembra quindi integrare, più che il riesame di cui all’art. 56 – completamente omesso – una nuova valutazione in ordine alla spettanza o meno degli incentivi sulla base di eventuale ulteriore documentazione volta a dimostrare la sussistenza dei requisiti autodichiarati, che si afferma non essere stata trasmessa, con ripetizione del precedente procedimento confluito nella disposta decadenza, volto ad acquisire elementi che possano consentire di verificare il possesso dei previsti requisiti.

Pur non essendo in alcun modo precluso il riesame della vicenda pregressa alla luce di ‘eventuale’ nuova documentazione, ritiene il Collegio che, alla luce del concreto contenuto del gravato provvedimento di rigetto, sia stata radicalmente disattesa la stessa natura del procedimento di riesame imposto dall’art. 56, che non si traduce nella riapertura o riedizione del procedimento in modo da consentire all’interessato di fornire nuova documentazione a comprova dei requisiti richiesti, ma che – anche sulla base di eventuale nuova documentazione – mira ad una rivalutazione dell’originaria situazione e della disposta decadenza, obbligatoriamente parametrando quest’ultima ai presupposti di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990.

Avuto riguardo al concreto contenuto del gravato provvedimento – come sopra riportato – è evidente come tale riesame non sia stato in alcun modo svolto, essendosi il SE limitato ad affermare che non vi sono nuovi elementi per adottare una diversa determinazione, in tal modo confermando il precedente provvedimento di decadenza previa concessione all’istante della possibilità di fornire ulteriore documentazione, omettendo tuttavia la valutazione dei parametri di cui all’art. 21-nonies.

Il riesame si è quindi risolto in una mera conferma – seppur dopo rinnovata partecipazione procedimentale ed esplicita indicazione delle ragioni che escludono la salvezza delle RVC approvate – della legittimità della originaria decadenza delle RVC, confermando l’insussistenza dei presupposti per la concessione degli incentivi, laddove lo scopo della norma è quello di sollecitare un rinnovato vaglio della situazione sostanziale applicando alla stessa i presupposti di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, il cui esito non può coincidere con il mero ripristino della legalità violata – per come avviene nella fattispecie in esame laddove il gravato diniego si limita a confermare il mancato possesso dei prescritti requisiti, implicitamente affermando la correttezza e legittimità della decadenza – dovendo l’interesse pubblico sotteso all’esercizio del potere di decadenza essere coordinato e bilanciato con la posizione del privato, dando atto delle ragioni della sua eventuale prevalenza.

Tale valutazione è stata del tutto omessa nel gravato provvedimento di diniego, non essendo stato svolto alcuno specifico scrutinio delle ragioni d’interesse privato in rapporto con gli interessi pubblici, dovendo quindi tale atto essere annullato stante la sua non rispondenza al modello normativo delineato dall’art. 56, con onere per il SE di rinnovare il procedimento di riesame adottando un atto conclusivo che dia adeguatamente atto, esternandola in una congrua motivazione, della valutazione concreta della fattispecie alla luce dei parametri di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, mediante comparazione concreta ed effettiva dell’interesse pubblico con quello del privato.

L’applicazione dello jus superveniens presuppone l’instaurazione di un autonomo procedimento avente a oggetto la valutazione da parte dell'Amministrazione dei presupposti di applicazione della nuova normativa nell’ambito di un distinto procedimento amministrativo, che differisce da quello inerente la precedente decadenza degli incentivi, costituendone quest’ultimo solo il relativo presupposto e non integrando il riesame ex art. 56 una ordinaria forma di autotutela, non potendo quindi risolversi nello scrutinio della originaria legittimità del precedente provvedimento di decadenza, ma deve verificare la sussistenza di nuovi e diversi presupposti – dettati dall’art. 21-nonies – idonei a giustificare una diversa regolazione del rapporto.

Un eventuale rigetto dell’istanza ex art. 56, comma 8, D.L. n. 76/2020, impedisce la modifica in senso favorevole all'istante del rapporto sostanziale in ragione della ritenuta e motivata insussistenza dei presupposti di applicazione della disciplina sopravvenuta, il cui scopo non è tuttavia quello di confermare o meno la legittimità del provvedimento di decadenza all’esito di un mero riesame dello stato di fatto e di diritto originario esistente al tempo della sua adozione, dovendo il riesame essere condotto sulla base di ulteriori e diversi parametri, potendo confluire in un accoglimento dell’istanza anche in presenza della originaria legittimità del provvedimento di decadenza.

Ai sensi dell’art. 56 è, infatti, il SE deve procedere ad una valutazione della situazione di fatto e di diritto tenendo conto degli interessi pubblici e privati incisi dal provvedimento di decadenza, il cui esito – non vincolato – deve basarsi sulla ponderazione discrezionale degli interessi in gioco, non potendo attribuirsi alcun decisivo e prevalente rilievo alla accertata violazione delle norme di settore che ha dato luogo alla perdita dell’incentivazione, che non è di per sé sufficiente a giustificare il rigetto dell’istanza di riesame, da condursi scrutinando e comparando le ragioni di interesse pubblico con gli interessi privati dei destinatari e degli eventuali controinteressati come prescritto dal citato art. 21-nonies.

L’annullamento del provvedimento di diniego dell’istanza di cui all’art. 56 del D.L. n. 76 del 2020 non travolge le ragioni poste a sostegno della preclusione alla possibilità di far salve le RVC già approvate ai sensi dell’art. 42, commi 3-bis e 3-ter del D.Lgs. n. 28 del 2011, di cui è stata rilevata, alla luce delle considerazioni sopra illustrate, la legittimità.

- In conclusione, il rigetto dell’istanza presentata dalla società ricorrente ai sensi dell’art. 56 del D.L. n. 76 del 2020 è illegittimo e va annullato in quanto è stata omessa l’applicazione di tutti i parametri previsti dall’art. 21-nonies, con sostanziale disapplicazione dell’istituto introdotto con la citata norma che invece impone un riesame motivato delle singole fattispecie di dichiarata decadenza dall’incentivazione nella comparazione dei contrapposti interessi, basato sulla (nuova) riconsiderazione, nel merito, degli interessi coinvolti nel procedimento confluito nella decadenza dagli incentivi.

Il SE dovrà quindi procedere ad una nuova valutazione dell’istanza presentata ai sensi dell’art. 56 dalla società ricorrente valutando la ricorrenza dei presupposti di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990.

15.9. Sono invece infondate, per le ragioni addotte in sede di disamine del ricorso introduttivo, le censure riproposte ai motivi nn. 7 8 e 9 dell’ultimo ricorso accessorio.

15.10. Parimenti infondata è la domanda di accertamento e condanna, che non può essere accolta stante la necessità che il SE si ridetermini sull’istanza ex art. 56 D.L. 76/2020 di CL.

16. In definitiva il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti non possono trovare accoglimento, siccome integramente destituiti di fondamento; il secondo ricorso per motivi aggiunti va dichiarato inammissibile; il terzo ricorso per motivi aggiunti va accolto, nei limiti e per gli effetti indicati ai precedenti punti 15 e ss.

17. Le spese del giudizio vengono compensate tra le parti, in considerazione della complessità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e su quelli per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così dispone:

- respinge il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti;

- dichiara inammissibile il secondo ricorso per motivi aggiunti;

- accoglie in parte il terzo ricorso per motivi aggiunti, nei sensi e con gli effetti descritti ai punti 15 e ss. della parte motiva.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

EL ZZ, Presidente

IU AP, Primo Referendario, Estensore

Francesca Mariani, Primo Referendario

L'EN	IL PRESIDENTE
IU AP	EL ZZ

IL SEGRETARIO