Pubblicato il 11/02/2026

N. 01108/2026REG.PROV.COLL.

N. 00960/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 960 del 2025, proposto da Enel X Advisory Services S.r.l. e Industria NT Giovanni RO S.p.a., in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Claudio Vivani e Simone Abellonio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Segato e Antonio Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Segato in Roma, via Panama n. 68;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione quinta ter ) n. 17864/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026 il consigliere AR AD e uditi per le parti gli avvocati Simone Abellonio e Andrea Sagato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del giudizio è il provvedimento prot. GSE/P20180036678 del 24 aprile 2018, avente ad oggetto il “ rigetto della richiesta di verifica e certificazione (RVC) n. 0357995016714R129-1#1 presentata da VE S.p.a .” in relazione alla proposta di progetto e programma di misura (PPPM) n. 0357995016713T068.

2. I fatti rilevanti al fine del decidere, come emergenti dagli scritti difensivi e dalla documentazione in atti, sono di seguito riassunti.

2.1. In data 29 ottobre 2013 VE S.p.a.- una E.s.Co. ( Energy Services Company ) specializzata nello sviluppo, realizzazione e finanziamento di progetti per l’efficienza energetica- presentava una PPPM per la realizzazione di un sistema di alimentazione di un forno per clinker da cemento presso lo stabilimento “NT Giovanni RO s.p.a.”, sito in Pederobba (TV), mediante un più elevato utilizzo di combustile alternativo (pneumatici fuori uso) rispetto a quello fossile.

2.2. A seguito di integrazione istruttoria del 10 dicembre 2013, la proposta veniva approvata dal GSE con atto del 3 gennaio 2014.

2.3. In data 30 luglio 2014 VE S.p.a. presentava la Richiesta di Verifica e Certificazione dei risparmi energetici (RVC) identificata con codice 0357995016714R129-1 che veniva approvata dal GSE con provvedimento prot. 40136 del 31 ottobre 2014.

2.4. Successivamente, la società chiedeva il ritiro e la sostituzione della RVC già approvata per un errore di trascrizione dei valori della frazione biogenica dei combustibili alternativi impiegati; la richiesta di ritiro veniva accolta dal GSE in data 12 aprile 2016.

2.5. In data 2 agosto 2017 VE presentava una seconda RVC 0357995016714R129-1#1_rev1, sostitutiva della precedente, con la quale rendicontava i risparmi generati dal progetto nel periodo dal1 gennaio 2014 al 31 dicembre 2016.

2.6. Con provvedimento prot. GSE/P20180036678 del 24 aprile 2018- preceduto dalla richiesta di integrazione prot. GSE/P20170072717 del 29 settembre 2017 e dal preavviso di rigetto prot. GSE/P20180006588 del 29 gennaio 2018- il Gestore respingeva la richiesta di verifica e certificazione per le seguenti ragioni:

I . La documentazione trasmessa non consente di verificare che l’intervento proposto generi risparmi addizionali, ovverosia risparmi che non si sarebbero comunque verificati per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e del mercato. In particolare, non è presente documentazione relativa ai costi di investimento sostenuti e strettamente riconducibili all’intervento, nonché ai costi di tutti i combustibili utilizzati, in modo da comprovare, anche sulla base del confronto tra i risparmi di energia primaria conseguiti ed i costi complessivi del progetto dichiarati, che la soluzione impiantistica implementata non costituisca una soluzione tecnologica standard .

II . La documentazione non consente di verificare il rispetto dei requisiti minimi prescritti dal D.Igs. 28/2011 in relazione al rendimento di generazione minimo, di cui al punto 1.a dell'allegato 2.

III . Il valore di baseline proposto risulta fisso e non dipendente dalla quantità di clinker prodotto .

3. Con ricorso di primo grado VE e NT RO impugnavano il diniego di RVC, il preavviso di diniego e la richiesta di integrazione istruttoria, articolando sette motivi di gravame, concernenti-in sintesi- la violazione dei principi dell’autotutela e delle linee guida EEN n. 9/11, la violazione dell’affidamento, il difetto di istruttoria e di motivazione. Formulavano, altresì, richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia e questione di legittimità costituzionale dell’art. 42, commi 3- bis e 3- ter , del d.lgs. n. 28/2011 per violazione degli artt. artt. 2, 3, 41 e 97 Cost., e per lesione del legittimo affidamento.

Con successivi motivi aggiunti le ricorrenti prospettavano l’illegittimità degli atti impugnati per violazione dell’art. 21- nonies l. 241/1990 e dell’art. 42 d.lgs 28/2011, come modificato dal d.l. 16 luglio 2020, n. 76, nonché, in subordine, l’accertamento dell’obbligo del GSE di fare salvi i titoli di efficienza energetica già riconosciuti e di applicare una decurtazione compresa tra il 10% e il 50% a quelli ancora da erogare, in applicazione dei commi 3- bis e 3- ter dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, come modificato dal d.l. n. 76/2020.

4. Il T.a.r. per il Lazio, sezione quinta ter, con sentenza n. 17864 del 16 ottobre 2024 respingeva il ricorso e i motivi aggiunti, rilevando che:

a) il provvedimento impugnato non è espressione del potere di autotutela bensì di decadenza;

b) l’avvenuta approvazione della PPPM non può radicare alcun legittimo affidamento nell’approvazione delle successive RVC, soggette ad un’autonoma istruttoria;

c) sono infondate le questioni di legittimità costituzionale prospettate nel terzo motivo poiché non è ravvisabile alcuna illegittima incidenza su posizioni di vantaggio consolidate e riconosciute ai soggetti proponenti ed ai beneficiari degli incentivi;

d) non sussiste la violazione dell’art. 10 bis l. 241/1990 poiché il GSE ha tenuto conto delle osservazioni presentate dalla società;

e) il requisito dell’addizionalità non può essere inteso in termini meramente legati all’evoluzione tecnologica ma deve anche essere allargato ai profili economici (o di mercato) che sono sottesi alla messa in atto dell’intervento;

f) non sussiste l’illegittimità sopravvenuta per effetto dell’art. 56, comma 7, d.l. 76/2020 che ha modificato l’art. 42, comma 3, d.lgs 28/2011 introducendo il richiamo all’art. 21 nonies l. 241/1990 poiché la novella non ha natura di interpretazione autentica né portata retroattiva.

5. Enel X Advisory Services S.r.l. (EXAS)-nel frattempo succeduta a VE a seguito di fusione per incorporazione e successivo conferimento di ramo di azienda- e NT RO S.p.a. hanno interposto appello articolando i seguenti motivi di gravame:

I. ERROR IN IUDICANDO: VIOLAZIONE DELL’ART. 21-NONIES DELLA L. 241/1990; VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 12, 14 E 16 DELLE LINEE GUIDA EMANATE DA ARERA CON DELIBERAZIONE EEN 9/2011 E S.M.I., DEGLI ARTICOLI 23 E 42 DEL D. LGS. 28/2011, DELLE DIRETTIVE 2009/28/CE E 2012/27/UE, DELL’ART. 1 DELLA L. 241/1990 E DEI PRINCIPI DI EFFICIENZA E CERTEZZA DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA, NONCHÉ DI TUTELA DELL’AFFIDAMENTO; VIOLAZIONE DELL’ART. 42 DEL D. LGS. 28/2011.

II. ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE DELL’ART. 10-BIS E DELL’ART. 3 DELLA L. 241/1990.

III. ERROR IN IUDICANDO: VIOLAZIONE DEGLI ARTICOLI 1, 8 E DELLA TABELLA 1 DELLE LINEE GUIDA E DELLA GUIDA OPERATIVA 3.1. DI ENEA. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 6 E 15 DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 6 E 16 DEL D.M. 11 GENNAIO 2017. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO E DEL PRINCIPIO DI IRRETROATTIVITÀ DELLA LEGGE IN GENERALE.

IV. (SEGUE). RIPROPOSIZIONE EX ART. 101, COMMA 2, C.P.A, DELLE CENSURE PROPOSTE CON IL QUINTO MOTIVO DEL RICORSO DI PRIMO GRADO E NON ESAMINATE DALLA SENTENZA.

V. RIPROPOSIZIONE EX ART. 101, COMMA 2, C.P.A. DEL SESTO MOTIVO DEL RICORSO DI PRIMO GRADO, DICHIARATO ASSORBITO DALLA SENTENZA: VIOLAZIONE DELL’ART. 2, LETT. E) DEL D. LGS. 28/2011. VIOLAZIONE DI LEGGE IN RELAZIONE ALL’ART. 13, PARAGRAFO 6, DELLA DIRETTIVA 2009/28/CE; VIOLAZIONE DI LEGGE IN RELAZIONE ALL’ART. 10, COMMA 1, DEL D. LGS. 28/2011 E ALL’ALLEGATO 2, PUNTO 1, AL D. LGS. 28/2011; IN VIA SUBORDINATA RIMESSIONE DELLA CAUSA ALLA CORTE DI GIUSTIZIA AI SENSI DELL’ART. 267 DEL TFUE. ILLEGITTIMITÀ DEGLI ATTI GRAVATI PER ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE, NONCHÉ PER DIFETTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO.

6. Si è costituito in resistenza il GSE.

7. In vista dell’udienza di trattazione entrambe le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle rispettive difese.

8. All’udienza del 3 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. L’appello è infondato.

10. Con il primo motivo di appello le appellanti censurano i capi n.ri 1, 2 e 3 della sentenza con cui sono stati respinti i primi tre motivi di ricorso sul rilievo che il provvedimento impugnato non sarebbe espressione del potere di autotutela, ma di quello di verifica e controllo.

Ad avviso delle esponenti, il diniego della RVC sarebbe fondato esclusivamente sulla pretesa carenza del requisito dell’addizionalità e sull’asserita erronea individuazione della baseline di riferimento, presupposti già positivamente valutati dal GSE in sede di approvazione della PPPM.

Con riguardo al capo 3 lamentano, altresì, che la sentenza non avrebbe esaminato la censura, proposta con il terzo motivo, relativa all’inapplicabilità dell’art. 42, commi 3 bis e 3 ter , d.lgs 28/2011 in quanto modificato dopo l’avvio del procedimento dall’art. 1, comma 89, della l. 4 agosto 2017, n. 124. Nella denegata ipotesi in cui i commi 3- bis e 3- ter dell’art. 42 d.lgs 28/2011 fossero ritenuti applicabili al presente giudizio, consentendo al GSE di svincolarsi dai presupposti dell’art. 21-n onies della l.241/1990, viene eccepita l’illegittimità costituzionale della diposizione e il suo contrasto con il diritto euro-unitario.

11. Il motivo è infondato.

12. Questa Sezione, nell’esaminare censure di tenore identico a quelle sopra richiamate (cfr., da ultimo, le sentenze 1 settembre 2025 n. 7167, 28 marzo 2025 n. 2593, 16 dicembre 2025 n. 9958, e 9 luglio 2025 n. 5973), ha chiarito che l’approvazione della proposta di progetto e di programma di misura (PPPM) consente all’istante esclusivamente di accedere alla successiva procedura di rendicontazione dei risparmi, che prende avvio con la presentazione della richiesta di verifica e certificazione (RVC) e che può portare, in presenza di tutti i requisiti previsti dalla disciplina di settore, al riconoscimento dei titoli di efficienza energetica.

13. Poiché tale successiva procedura è caratterizzata da un’autonoma istruttoria, è possibile che la RVC venga respinta nonostante la precedente approvazione della PPPM, poiché tra quest’ultima e le singole RVC sussiste un rapporto di pregiudizialità necessaria ma non sufficiente per usufruire del meccanismo incentivante.

14. Si tratta, in sostanza, di due procedimenti distinti, sebbene connessi, che si collocano in due fasi diverse del processo incentivante: quello della proposta e quello della rendicontazione.

15. Per tale ragione, il difetto dell’addizionalità, evidenziato dal GSE nel procedimento di accertamento delle RVC, non integra un riesame del medesimo requisito già positivamente valutato in sede di approvazione della proposta, poiché attiene al risparmio (addizionale) effettivamente conseguito e non a quello proposto.

16. Per le medesime ragioni, non è nemmeno configurabile un legittimo affidamento nell’accoglimento delle RVC fondato sull’intervenuta approvazione della PPPM (Cons. Stato, sez. II, 2 maggio 2025, n. 3702; negli stessi termini, tra le tante, le sent. 11 giugno 2025, n. 5028, e 15 maggio 2025, n. 4177).

17. Il rigetto della RVC costituisce, quindi, il necessario precipitato dell’accertato difetto dei requisiti per il riconoscimento del beneficio, tra cui quello dell’addizionalità che rappresenta una condizione essenziale del sistema di incentivazione mediante PPPM.

18. Si osserva, inoltre, che spetta al soggetto proponente provare, in conformità con il principio dell’autoresponsabilità, che l’intervento non si sarebbe potuto realizzare senza l’incentivo, poiché non in grado di ripagarsi autonomamente (Cons. Stato, sez. VI, 22 dicembre 2025 n. 10226).

19. Le sopra esposte considerazioni conducono alla conferma anche del capo della sentenza che ha respinto le censure di legittimità costituzionale e di contrasto con il diritto dell’Unione europea formulate con riguardo all’art. 42, commi 3- bi s e 3- ter , del d.lgs 28/2011 per violazione degli artt. 2, 3, 41 e 97 Cost. e del principio del legittimo affidamento.

20. In disparte il fatto che, come puntualizzato dalla parte appellata (memoria GSE del 30 dicembre 2025), il GSE non ha applicato i commi 3 bis e 3 ter del citato art. 42 (che, infatti, non vengono menzionati nel provvedimento impugnato), giova ribadire che l’approvazione della PPPM non può determinare il sorgere di alcun affidamento suscettibile di tutela in ordine all’ottenimento di certificati bianchi, i quali vengono conseguiti solo con l’accoglimento delle RVC. Ciò anche alla luce del criterio dell’operatore prudente e accorto di matrice eurounitaria (Corte di giustizia, sez. X, 11 luglio 2019, in causa C- 180/18 GY s.r.l ; sez. V 15 aprile 2021, in cause C‑798/18 e C‑799/18, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche).

21. Non sussiste, quindi, il lamentato vizio di omessa pronuncia poiché la sentenza impugnata ha espressamente esaminato e respinto le doglianze di compatibilità costituzionale e comunitaria (capo n. 3), proprio argomentando con riguardo alla natura del potere di verifica e di controllo, nettamente distinto da quello di autotutela.

22. Non è, inoltre, pertinente il richiamo delle appellanti all’art. 1, comma 89, della l. 4 agosto 2017 n. 124.

23. La citata disposizione, nel modificare i commi 3 bis e 3 ter dell’art. 42 d.lgs 28/2011, circoscrive

ex nunc l’efficacia del rigetto dell’istanza di rendicontazione o dell’annullamento del riconoscimento dei titoli (facendo salve le rendicontazioni già approvate), ma non restringe affatto l’oggetto e l’ambito di applicazione del potere di verifica e di controllo del GSE- sempre connaturato al regime di incentivazione- che rimane perimetrato dai commi 1 e 3 del medesimo art. 42.

24. Da quanto appena osservato discende la non pertinenza, oltre che la manifesta infondatezza, delle questioni di legittimità costituzionale e di compatibilità comunitaria prospettate dall’appellante, in quanto afferenti ad una disposizione non applicata né applicabile alla fattispecie per cui è causa.

25. Il primo motivo di appello deve, quindi, essere respinto.

26. Con il secondo motivo di appello le appellanti lamentano l’erroneità del capo n. 4 della sentenza che ha rigettato il quarto motivo del ricorso di primo grado con cui era stata censurata la mancata valutazione delle osservazioni presentate nel procedimento amministrativo, come sarebbe dimostrato dalla sostanziale identità della motivazione del provvedimento di rigetto della RVC e del preavviso di diniego.

Deducono che, contrariamente a quanto affermato dal T.a.r., le osservazioni della proponente non erano affatto incentrate su contestazioni “giuridiche”, né – comunque - tale circostanza esonerava il GSE dal dovere di valutarle.

27. Il motivo è infondato.

28. Con il preavviso di rigetto del 28 gennaio 2018 il GSE ha evidenziato che:

a) la documentazione trasmessa non consente di verificare che l’intervento proposto generi risparmi addizionali, ovverosia risparmi che non si sarebbero comunque verificati per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e del mercato;

b) la documentazione non consente di verificare il rispetto dei requisiti minimi prescritti dal d.lgs 28/2011 in relazione al rendimento di generazione minimo, di cui al punto 1.a dell’allegato 2;

c) il valore di baseline proposto non consente di quantificare correttamente i risparmi netti generabili dal progetto poiché: c1) non è presente alcuna documentazione che permetta di verificare che, nella situazione ex ante , il consumo specifico del forno oggetto di intervento fosse in linea o inferiore a quello dei forni standard installabili alla data di attivazione del progetto; c2) il valore di baseline proposto risulta fisso e non dipendente dalla quantità di clinker prodotto.

29. Con le osservazioni del 14 marzo 2018 VE :

a) ha contestato che il requisito dell’addizionalità vada inteso in un’accezione economica, ossia parametrato al costo dell’intervento, ritendendo sufficiente l’addizionalità tecnica derivante dalla sostituzione di combustibili fossili con combustibili alternativi;

b) ha escluso l’applicabilità dei requisiti prescritti dal d.lgs 28/2011 al cementificio per cui è causa:

c) ha affermato che il valore di baseline deve essere individuato tenendo in considerazione l’oggetto dell’intervento, ossia la tipologia e il quantitativo di combustibile alternativo utilizzato in media nel mercato di riferimento, e non la tecnologia dei forni impiegati negli stabilimenti per la produzione di cemento.

30. La società, anziché fornire la documentazione richiesta dal GSE ai fini della verifica dei requisiti per l’approvazione della RVC, si è limitata a contestare- sotto il profilo tecnico e giuridico- l’applicabilità stessa dei requisiti al progetto oggetto della PPPM.

31. Conseguentemente, il GSE non ha potuto che rilevare l’omessa dimostrazione dei requisiti necessari (addizionalità, rendimento di generazione minimo, valore di baseline ) per valutare la conformità della RVC alle previsioni normative del d.m. 28 dicembre 2012.

32. Come sopra osservato, il riconoscimento di vantaggi economici da parte della pubblica amministrazione è improntata al principio dell’autoresponsabilità che costituisce il limite naturale del principio dell’affidamento, sicché è sempre onere del richiedente il beneficio fornire la prova di tutti i presupposti per l’ammissione all’incentivo, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 28 marzo 2025 n. 2593; sez. IV, 24 dicembre 2019, n. 8808; id., 2 ottobre 2019, n. 6583).

33. Secondo la giurisprudenza, inoltre, l’onere di cui all’art. 10- bis l. 241 del 1990 non comporta la confutazione analitica delle argomentazioni svolte dalla parte privata, essendo sufficiente, per giustificare il provvedimento conclusivo adottato, una motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell’atto stesso, alla luce delle risultanze acquisite (Cons. Stato, sez. V, 2 maggio 2025 n. 3724; sez. VI 21 marzo 2024 n. 2747).

34. Anche il secondo motivo di appello deve, quindi, essere respinto.

35. Con il terzo motivo di appello le appellanti censurano il capo della sentenza con cui è stato respinto il quinto motivo di ricorso relativo all’illegittimità del richiamo, nel provvedimento impugnato, ad un’accezione meramente economica di addizionalità, secondo cui sarebbero addizionali, e come tali suscettibili di incentivazione, solo gli interventi di efficienza energetica che, in assenza dell’incentivo, risulterebbero ex post non sostenibili.

Ad avviso delle appellanti, gli incentivi in questione rientrano nei regolamenti di esenzione degli aiuti di Stato per i quali l’effetto di incentivazione è valutato a monte in sede di emanazione delle norme generali che disciplinano l’aiuto, di talché per la sussistenza dell’effetto incentivante è richiesta la sola condizione che non siano avviati i lavori prima della presentazione della domanda di incentivazione.

36. Il motivo è infondato.

37. Come costantemente rimarcato dalla Sezione, il requisito dell’addizionalità dei risparmi deve essere inteso in termini non meramente legati all’evoluzione tecnologica ma estesi anche ai profili economici (o di “mercato”) che sono sottesi alla messa in atto dell’intervento. Ciò significa che devono essere escluse dal sostegno le tecnologie già rappresentative del mercato o del settore di riferimento, nonché gli interventi che devono essere realizzati per effetto di obblighi normativi. Sono, quindi, suscettibili di incentivazione solo gli interventi concretamente aggiuntivi rispetto a quelli che si sarebbero comunque realizzati in assenza di sostegno pubblico poiché, in caso contrario, finirebbero per essere un sussidio all’impresa da parte dello Stato lesivo della concorrenza (in questi termini, Cons. Stato, sez. II, 1 settembre 2025 n. 7167 relativa all’odierna appellante EXAS; id. 28 marzo 2025 n. 2593, 7 aprile 2022 n. 2581, 17 giugno 2022, n. 4983, 23 maggio 2023, n. 5095 e precedenti ivi citati).

38. La questione della qualificazione dei certificati bianchi come aiuti di Stato in regime di esenzione è irrilevante ai fini dell’accoglimento della RVC poiché la valutazione deve basarsi sulle Linee guida EEN 9/11, secondo cui non sono addizionali i risparmi che si sarebbero comunque verificati per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa o di mercato (Cons. Stato, sez. VI, 22 dicembre 2025 n. 10226).

39. Il regolamento CE n. 800/2008 del 6 agosto 2008, richiamato dalle appellanti e citato nelle Linee guida EEN 9/2011, definisce, infatti, in via generale e astratta, le diverse categorie di aiuto che sono compatibili con il diritto dell’Unione, mentre è demandata agli Stati membri, in sede di attuazione del regolamento e nell’ambito del proprio margine di apprezzamento, l’individuazione, in concreto, delle condizioni e dei requisiti che consentono di ricondurre la singola iniziativa economica ad una delle categorie di aiuto elencate nel citato regolamento.

40. Le Linee guida individuano il requisito dell’addizionalità (anche) economica come condizione indispensabile affinché il progetto sia incentivabile con i certificati bianchi: solo in tal caso, infatti, esso è qualificabile come misura di risparmio energetico ai sensi dell’art. 17 del regolamento ed è conforme all’effetto di incentivazione di cui all’art. 8 del medesimo.

41. La valutazione sull’addizionalità rientra, inoltre, nella discrezionalità tecnica del Gestore, sicché il sindacato del giudice sull’aspetto in questione è limitato alla manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti, (Cons. Stato, sez, II, n.ri 2997/2025 e 2593/2025, cit. ), circostanze non dimostrate nel caso di specie.

42. Con la richiesta di integrazioni in data 29 settembre 2017 il GSE ha chiesto a VE di fornire, tra l’altro, la documentazione comprovante il costo di investimento dichiarato, il costo di fornitura del combustibile utilizzato dal forno oggetto di intervento (pet coke e bitume) e quello del combustibile alternativo utilizzato (pneumatici fuori uso).

43. In riscontro a quanto richiesto, VE ha trasmesso, con le osservazioni procedimentali del 4 gennaio 2018, solo parte della documentazione richiesta (un asserito “ campione rappresentativo delle fatture ”), senza fornire la documentazione completa relativa ai costi di investimento sostenuti e strettamente riconducibili all’intervento e ai costi di tutti i combustibili utilizzati, precludendo un’analisi completa dell’addizionalità.

44. L’assunto delle appellanti- secondo cui la sostituzione di combustibile fossile con quello alternativo integrerebbe sempre e comunque un intervento di efficientamento energetico incentivabile con i certificati bianchi, indipendentemente dal risparmio energetico- contrasta con le citate Linee guida e con l’art. 17 regolamento 800/2008 (secondo cui rientrano tra le misure di risparmio energetico incentivabili solo quelle che consentono alle imprese “ di ridurre il consumo di energia utilizzata, in particolare nel ciclo di produzione ”), richiamato dalla stessa appellante, oltre ad essere smentito dalla giurisprudenza sopra richiamata.

45. Nessuna deroga al requisito dell’addizionalità economica è rinvenibile nell’art. 8 delle Linee guida, parimenti richiamato dalle appellanti.

46. Il citato articolo si limita a rinviare all’allegata tabella di determinazione dei valori di potere calorifico “ ai fini del calcolo dei risparmi conseguibili attraverso gli interventi di cui all’articolo 5, dei decreti ministeriali 20 luglio 2004 ”.

47. In disparte la circostanza che le appellanti non hanno chiarito a quale delle tipologie elencate nell’allegato 1 al d.m. 20 luglio 2004- a cui rinvia l’art. 5 del medesimo decreto- sarebbe riconducibile l’intervento in questione, è dirimente osservare che esso si fonda su un metodo di rendicontazione a consuntivo per il quale rilevano solo i risparmi conseguiti e non anche quelli conseguibili (punto 6.5 delle Linee guida). In altri termini, i risparmi energetici devono essere misurabili ed effettivamente misurati, senza alcuna fictio iuris .

48. Per tali ragioni, anche il terzo motivo di appello deve essere respinto.

49. Dalla reiezione di tutti i motivi di appello consegue la legittimità del provvedimento impugnato, di natura plurimotivata, e la conseguente conferma della sentenza appellata, circostanza che priva di qualunque utilità l’esame del quinto motivo di ricorso di primo grado, dichiarato assorbito dal T.a.r. e riproposto, ai sensi dell’art. 101 c.p.a. al paragrafo IV dell’appello.

50. Per tale ragione, non sussistono i presupposti per disporre il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia con riguardo al punto 1.a dell’Allegato 2 d.lgs 28/2011 (laddove interpretato nel senso che il coefficiente di conversione dell’85% non riguardi solo gli impianti termici civili ma anche i forni industriali) per contrasto con l’art. 13 paragrafo 6 della direttiva 2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (pag. 22 dell’appello), stante il difetto di necessità e di rilevanza della questione che non potrebbe comunque condurre all’accoglimento del gravame e all’annullamento del provvedimento impugnato (Corte di giustizia, Grande sezione 6 ottobre 2021 Catania Multiservizi SpA, punti 34, 35, 51 e 66).

51. In conclusione, l’appello deve essere respinto.

52. Sussistono giustificati motivi, in ragione della complessità della controversia, per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OB EN, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

AR AD, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR AD	OB EN

IL SEGRETARIO