Pubblicato il 03/02/2025

N. 02409/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05168/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5168 del 2022, proposto da European Masterpiece Artworks Ltd, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Eleonora Appolloni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’annullamento

1) del decreto n. 205 dell’8 marzo 2022 della Direzione generale archeologia, belle arti e paesaggio – Servizio IV Circolazione- del Ministero della cultura, notificato in pari data, avente ad oggetto la decisione del ricorso gerarchico ai sensi dell’art. 69 del D. Lgs. n. 42/2004 avverso la nota prot. n. 29561 del 15 ottobre 2021 dell’Ufficio Esportazioni e oggetti d'antichità e d'arte – Soprintendenza speciale archeologia, belle arti e paesaggio di Roma - recante il diniego di attestato di libera circolazione e contestuale avvio del procedimento per la dichiarazione di interesse culturale in relazione alla denuncia per il rilascio dell'attestato di libera circolazione dell'opera “ Madonna col BI e AN IO ”, Bottega del RM, sec. XVI (dipinto a olio su tavola - cm. 79,5 x 56,5) di cui alla denuncia prot. n. 13046 del 12 maggio 2021 cod. pratica SUE 537690;

2) della nota prot. n. 29561 del 15 ottobre 2021 dell’Ufficio Esportazioni e oggetti d’antichità e d’arte – Soprintendenza speciale archeologia belle arti e paesaggio di Roma, avente ad oggetto il diniego di attestato di libera circolazione e contestuale avvio del procedimento per la dichiarazione di interesse culturale dell'opera sopra indicata;

3) di ogni altro atto precedente, successivo, consequenziale, comunque connesso, anche non conosciuto lesivo dell'interesse della società European Masterpiece Artworks Ltd, ivi inclusi la relazione storico – artistica del funzionario incaricato della Galleria degli Uffizi di Firenze, comunicata con nota prot. n.7201-P del 20 luglio 2021, a seguito della richiesta di parere della Commissione consultiva presso il Servizio IV della Direzione generale archeologia, belle arti e paesaggio, nonché il preavviso di rigetto di cui alla nota prot. n. 24310 del 3 settembre 2021 dell’Ufficio esportazioni e oggetti d'antichità e d’arte – Soprintendenza Speciale Archeologia belle arti e paesaggio di Roma.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 dicembre 2024 la dott.ssa Virginia Giorgini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con decreto n. 205 dell’8 marzo 2022 il Ministero della cultura, Direzione generale archeologia, belle arti e paesaggio (di seguito, per brevità, anche solo “Direzione generale”), ha respinto il ricorso gerarchico proposto, ex art. 69 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, di seguito, per brevità, anche solo “Codice”) dalla società European Masterpiece Artworks Ltd contro il provvedimento della Soprintendenza speciale archeologia, belle arti e paesaggio di Roma, Ufficio esportazione oggetti d’antichità e d’arte (di seguito, per brevità, anche solo “Ufficio esportazione”), n. 29561 del 15 ottobre 2021, recante diniego dell’attestato di libera circolazione e contestuale avvio del procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale del dipinto a olio su tavola della Bottega del RM “Madonna col BI e AN IO” (secolo XVI).

2. Avverso il provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico e il diniego dell’attestato di libera circolazione, la predetta società è insorta con l’odierno ricorso, notificato il 14 aprile 2022 e depositato l’11 maggio 2022.

2.1. La ricorrente, nel premettere di essere proprietaria del dipinto per averlo acquistato con la mediazione della Casa d’Aste Pandolfini, espone in fatto che, a seguito della denuncia ex art. 68 del Codice presentata, per mezzo dello spedizioniere Arteria s.r.l., all’Ufficio esportazione in data 12 maggio 2021, il procedimento ha avuto il seguente corso: (i) la Commissione tecnica presso detto Ufficio si è espressa in senso favorevole al rilascio dell’attestato di libera circolazione con verbale del 1° maggio 2021; (ii) la Commissione consultiva presso la Direzione generale, tuttavia, ritenendo necessario un supplemento istruttorio, ha incaricato un funzionario delle Gallerie degli Uffizi di esprimere un parere al riguardo, che è stato reso con relazione della dott.ssa Anna Bisceglia del 20 luglio 2021, la quale riteneva “ utile suggerire alla Commissione e alla DG competente di valutare l’acquisto per uno dei musei dello Stato Italiano ”; (iii) la Direzione generale, con verbale suppletivo del 17 agosto 2021, ha chiesto quindi all’Ufficio esportazione di procedere ad un diniego motivato al rilascio dell’attestato di libera circolazione; (iv) l’Ufficio esportazione, pertanto, in data 3 settembre 2021, ha comunicato alla società ricorrente il preavviso di diniego, cui è seguito, nonostante la presentazione di osservazioni da parte della stessa, il provvedimento negativo.

Avverso tale diniego, la società ricorrente ha proposto, con atto del 15 settembre 2021, ricorso gerarchico ai sensi dell’art. 69 del Codice, che è stato respinto dalla Direzione generale con il decreto qui impugnato unitamente al diniego medesimo.

2.2. Il ricorso è affidato a due motivi di diritto così rubricati: “ 1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 Costituzione; dell’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali del 20/03/1952; dell’art.68, comma 3, del d.lgs. 22.01.2004, n. 42 (cd. Codice dei beni culturali); del d.p.c.m. 18.11.2010, n. 231 (“Regolamento di attuazione dell’art. 2 l.n. 241/90 riguardante i termini dei procedimenti amministrativi del ministero per i beni e per le attività culturali.”). Eccesso di potere per violazione della normativa in materia di durata massima del procedimento amministrativo in tema di beni di interesse culturale. sviamento ”; “ 2) Violazione e falsa applicazione del d.m. 06 dicembre 2017 n. 537 del 2017 – Indirizzi di carattere generale per la valutazione del rilascio o del rifiuto dell’attestato di libera circolazione da parte degli uffici di esportazione delle cose di interesse artistico, storico. archeologico, etnoantropologico. eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto. difetto di istruttoria. carenza di motivazione. incompetenza e sviamento di potere ”.

3. Il Ministero della cultura si è costituito in giudizio con atto di mero stile il 12 maggio 2022, depositando successivamente alcuni documenti.

4. Alla pubblica udienza del 10 dicembre 2024, in vista della quale la ricorrente ha presentato una memoria ex art. 73 c.p.a. e la difesa erariale ha depositato il “rapporto informativo” n. 21181-P del 6 giugno 2022, la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In IM IS , il Collegio dispone lo stralcio del rapporto informativo elaborato dalla Direzione generale, in quanto prodotto in data 29 novembre 2024 e, dunque, oltre il termine di quaranta giorni prima dell’udienza di cui all’art. 73, comma 1, c.p.a. Dei contenuti di tale relazione, pertanto, non si terrà conto ai fini della decisione.

2. Il ricorso è infondato per le ragioni di seguito illustrate.

3. Con il primo motivo di censura, la ricorrente deduce la violazione del termine di quaranta giorni entro cui, a norma dell’art. 68, comma 3, del Codice, l’Ufficio esportazione deve provvedere sull’attestato, evidenziando che, sulla base di un’interpretazione costituzionalmente e convenzionalmente orientata, esso deve ritenersi perentorio in ragione dell’incidenza del provvedimento sulla proprietà privata, tutelata dall’art. 42 Cost. e dall’art. 1 del Protocollo Addizionale n. 1 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. In subordine, la ricorrente denuncia la violazione del termine massimo di durata dei procedimenti del Ministero della cultura stabilito dal d.p.c.m. 18 novembre 2010, n. 231,

3.1. Il motivo è infondato.

3.2. Il Collegio ritiene che il termine di quaranta giorni di cui all’art. 68, comma 3, del Codice (“ L’ufficio di esportazione, accertata la congruità del valore indicato, rilascia o nega con motivato giudizio, anche sulla base delle segnalazioni ricevute, l’attestato di libera circolazione, dandone comunicazione all’interessato entro quaranta giorni dalla presentazione della cosa ”) abbia carattere ordinatorio, non sussistendo né un’espressa qualificazione di perentorietà né la previsione di una sanzione decadenziale (in termini, T.A.R. Veneto, Sez. II, 2 luglio 2024, n. 1692; per la natura dei tempi di definizione dei procedimenti amministrativi in generale, cfr. Cons. St, Sez. VI, 20 luglio 2021, n. 5640; Cons. St., Sez. V, 12 marzo 2019, n. 1643). Del resto, il silenzio serbato dall’Amministrazione nei procedimenti riguardanti il patrimonio culturale non assume, ai sensi dell’art. 20, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241, alcun valore provvedimentale di assenso, dando luogo, pertanto, alla fattispecie del silenzio inadempimento, a fronte della quale l’ordinamento prevede il rimedio di cui agli artt. 31 e 117 c.p.a.

Tale conclusione è in linea di continuità con quanto già sostenuto dalla Sezione che nella sentenza 14 ottobre 2016, n. 10272, ha così argomentato:

“ L’eventuale superamento del termine non determina la decadenza del potere attribuito all’autorità competente, trattandosi di termine meramente ordinatorio. La natura ordinatoria del termine in questione è stata infatti già chiarita rilevando che non solo non è prevista alcuna sanzione per il caso di sua inosservanza, ma il mancato carattere di perentorietà discende dalla sua stessa natura, trattandosi di norma meramente sollecitatoria dello svolgimento di una funzione che ha la finalità preminente di garantire un bene di rilievo addirittura costituzionale, essendo volta ad impedire la dispersione del patrimonio culturale della Nazione, come già chiarito dalla Sezione (TAR Lazio, Sez. II quater 30 luglio 2008 n. 7756, confermata in sede di appello da Consiglio di Stato, Sez. VI, 19 ottobre 2009 n. 6386). Si tratta, all’evidenza, di un contemperamento dei vari interessi in gioco, effettuato dal legislatore nazionale, e che trova espressione in una disciplina normativa di un istituto che ha finalità e natura diversa rispetto alla prelazione artistica, e che quindi rende inapplicabili i principi sanciti, con riferimento a quest’ultimo istituto, che ha effetti lesivi del diritto di proprietà molto più gravi, dalla CEDU nel noto caso del dipinto (Il Giardiniere) di AN GH [Corte europea dei diritti dell’uomo, 5 gennaio 2000, sentenza n. 97]”.

3.2. Quanto, poi, ai termini stabiliti dal d.p.c.m. n. 231 del 2010, recante “ Regolamento di attuazione dell'articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, riguardante i termini dei procedimenti amministrativi del Ministero per i beni e le attività culturali aventi durata superiore a novanta giorni ”, in disparte la considerazione per cui il termine di cui all’art. 68 del Codice non rientra nel relativo ambito di applicazione, trattasi anche in tal caso di termini che hanno natura ordinatoria ove non espressamente qualificati come perentori.

4. Il secondo motivo di ricorso è articolato in distinte censure, riconducibili alla violazione dell’art. 68 del Codice e del d.m. 6 dicembre 2017, n. 537, recante “ Indirizzi di carattere generale per la valutazione del rilascio o del rifiuto dell’attestato di libera circolazione da parte degli uffici esportazione delle cose di interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico ” (d’ora in avanti, per brevità, solo “Indirizzi”)

4.1. Sotto un primo profilo, la società ricorrente lamenta la violazione dell’art. 68 comma 2, del Codice per avere la Direzione generale travalicato i limiti del proprio potere di controllo, invadendo, oltretutto con una pronuncia tardiva, la sfera di valutazione riservata all’Ufficio esportazione.

4.1.1. La censura non è condivisibile.

4.1.2. L’art. 68 del Codice prevede che l’attestato di libera circolazione sia rilasciato dall’Ufficio esportazione previo coinvolgimento nella fase istruttoria degli uffici del Ministero, i quali devono essere notiziati dell’avvenuta presentazione della denuncia e sono chiamati a fornire il proprio apporto al procedimento segnalando “ ogni elemento conoscitivo utile ” al riguardo.

4.1.2. Nel caso di specie, la Direzione generale, a fronte dello svolgimento di una prima fase istruttoria ad opera dell’Ufficio esportazione, che, con verbale del 1° giugno 2021, aveva concluso nel senso del rilascio dell’attestato, ha ritenuto che “la qualità intrinseca dell’opera” richiedesse lo svolgimento di un approfondimento istruttorio, con l’acquisizione di un parere presso le Gallerie degli Uffizi di Firenze. In esito all’acquisizione della relazione della dott.ssa Bisceglia delle Gallerie degli Uffizi, la Direzione, considerato il relativo contenuto, unitamente alla bibliografia allegata, ha ritenuto, quindi, di esprimersi nel senso del diniego dell’attestato di libera circolazione, fornendo, quindi, all’Ufficio esportazione il proprio apporto istruttorio in ossequio all’art. 68, comma del Codice.

La descritta condotta procedimentale deve ritenersi, ad avviso del Collegio, pienamente coerente con le funzioni attribuite alla Direzione generale nell’ambito del procedimento di cui all’art. 68 del Codice e, più in generale, dall’art. 16, comma 1, del d.P.C.M. n. 169 del 2019, recante il regolamento di organizzazione del Ministero della cultura vigente all’epoca di adozione del provvedimento qui impugnato, ai sensi del quale la Direzione medesima esercita con riguardo alle funzioni di tutela svolte dalle Soprintendenze “ poteri di direzione, indirizzo, coordinamento, controllo ”, nonché di “ avocazione ” e “ sostituzione ”.

Nel caso di specie, invero, la Direzione, lungi dal sovrapporre sic et simpliciter la propria valutazione a quella resa dall’Ufficio esportazione, ha ritenuto opportuno, nell’esercizio del proprio compito istituzionale, coinvolgere un soggetto, quale le Gallerie degli Uffizi, competente nella specifica materia, al fine di assicurare che il provvedimento finale fosse adottato sulla base di un’approfondita valutazione tecnica di tutti gli elementi rilevanti.

Né può certamente incidere sulla legittimità del provvedimento di diniego emanato dall’Ufficio esportazione il mancato rispetto da parte della Direzione generale del termine di dieci giorni fissato dall’art. 68, comma 3, del Codice per la segnalazione di “ ogni elemento conoscitivo utile ”, venendo in rilievo una valutazione dell’Amministrazione preposta alla tutela dei beni culturali ed essendo, peraltro, il tempo trascorso connesso al disposto approfondimento istruttorio.

4.2. Sotto un ulteriore profilo, la ricorrente evidenzia che la relazione elaborata della dott.ssa Bisceglia, posta alla base del provvedimento di diniego dell’attestato, confermerebbe, ad eccezione delle valutazioni inerenti l’attribuzione dell’opera, quanto rilevato dalla Commissione tecnica presso l’Ufficio esportazione e, in ogni caso, non si esprimerebbe nel senso del diniego dell’attestato bensì manifesterebbe “ una sostanziale indifferenza nei riguardi dell’opera ” (così la memoria depositata in data 8 novembre 2024), con conseguente contraddittorietà e incoerenza della motivazione.

La lettura della relazione in questione prospettata dalla ricorrente non è in alcun modo condivisibile.

La dott.ssa Bisceglia, infatti, dopo essersi soffermata sui contenuti degli studi effettuati sull’opera da NE OX RE e PE AG, illustrati in un articolo della Rivista Apollo del 2004, ed aver condiviso la loro valutazione in ordine all’attribuzione al ZI e alla “ rilevante qualità della pittura ”, conclude nei seguenti termini: “ Alla luce di queste osservazioni – qualità esecutiva, provenienza accertata da collezione storica toscana, pedigree attribuzionistico, stato di conservazione – si ritiene utile suggerire alla Commissione e alla DG competente di valutare l’acquisto per uno dei musei dello Stato Italiano ”.

Non sembra dunque dubitabile, sulla base delle considerazioni svolte nella relazione, che, secondo la valutazione compiuta della dott.ssa Bisceglia, l’attestato di libera circolazione non dovesse essere rilasciato, avendo l’esperta proposto addirittura l’acquisto dell’opera per destinarla ad un museo nazionale.

4.3. La ricorrente contesta, poi, con un complesso di argomentazioni, il contenuto dell’apprezzamento tecnico compiuto dall’Amministrazione, ritenendo che essa non abbia applicato correttamente gli indirizzi di carattere generale stabiliti con il citato d.m. n. 537 del 2017.

4.3.1. A tal proposito, occorre preliminarmente precisare, sul piano normativo, che il decreto in questione trova il proprio fondamento nell’art. 68, comma 4, del Codice, il quale prevede che gli Uffici esportazione, nel compiere la valutazione circa il rilascio o il rifiuto dell’attestato di libera circolazione, “ accertano se le cose presentate, in relazione alla loro natura o al contesto storico-culturale di cui fanno parte, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, bibliografico, documentale o archivistico, a termini dell’articolo 10 ” e che, a tal fine, “ si attengono a indirizzi di carattere generale stabiliti con decreto del Ministro, sentito il competente organo consultivo ”.

Gli “Indirizzi” conseguentemente adottati con il d.m. n. 537 del 2017 prevedono sei elementi di valutazione (“ qualità artistica dell’opera ”, “ rarità dell’opera, in senso qualitativo e/o quantitativo”, “rilevanza della rappresentazione ”, “ appartenenza a un complesso e/o contesto storico, artistico, archeologico, monumentale, anche se non più in essere o non materialmente ricostruibile ”, “ testimonianza particolarmente significativa per la storia del collezionismo ”, “ testimonianza rilevante, sotto il profilo archeologico, artistico, storico, etnografico di relazioni significative tra diverse aree culturali, anche di produzione e/o provenienza straniera ”), per ciascuno dei quali sono individuati i relativi criteri valutativi (ad esempio, per l’elemento di valutazione “ qualità artistica dell’opera ” i criteri valutativi sono “ magistero esecutivo ”, “ capacità espressiva ” e “ invenzione/originalità ”).

Nell’ambito della “Premessa” agli “Indirizzi” viene altresì specificato che le relazioni a supporto del diniego all’esportazione e il contestuale avvio del procedimento di dichiarazione di interesse “ devono sempre essere sviluppate in maniera esaustiva, con motivazioni puntuali riferimenti bibliografici aggiornati, se disponibili, e attraverso l’associazione di più di un principio di rilevanza tra quelli riformulati nei nuovi Indirizzi, soprattutto nei casi in cui sembra essere predominante una valutazione legata alla qualità artistica del bene, non sufficiente da sola a giustificare un provvedimento di tutela ”.

4.3.2. Tanto premesso, per tornare alla controversia in esame, il Collegio rileva che l’Ufficio esportazione di Roma, nell’adottare il provvedimento di diniego dell’attestato di libera circolazione oggetto dell’odierna impugnazione, ha riscontrato, sulla base della relazione della dott.ssa Bisceglia acquisita in sede di supplemento istruttorio, nonché delle ulteriori valutazioni compiute dalla Direzione generale e dallo stesso Ufficio, la sussistenza nell’opera in questione di tre dei sopra richiamati elementi di valutazione individuati dagli Indirizzi, vale a dire la qualità artistica, la rarità e il valore della rappresentazione.

In particolare, si può osservare che:

- in relazione alla qualità artistica, la relazione della dott.ssa Bisceglia, dopo aver richiamato il giudizio di OX RE e AG in ordine alla “ rilevante qualità della pittura ” evidenzia che “ alcuni brani si rivelano di grande suggestione: il manto blu della Vergine, che appare molto finito e ricco di quelle complicatezze di disegno tipiche di RM e ZI, l’uso di sottigliezze preziose come il velo leggero che arricchisce l’acconciatura, la freschezza delle espressioni ma soprattutto la costruzione delle mani della Vergine, che agganciano il braccio e la mano del bambino con una vivacità che non si rileva negli altri due esemplari ”;

- con riferimento alla rarità, la relazione della dott.ssa Bisceglia, la quale propende per l’attribuzione dell’opera al ZI in linea con gli studi di OX RE e AG, dà atto dell’esistenza di sole altre due versioni della stessa composizione, una collocata alla National Gallery di Londra e l’altra presso l’Art Institute di Chicago, rispetto alle quali l’opera oggetto di valutazione è ritenuta essere – in considerazione dei numerosi “pentimenti” e rielaborazioni – il “ il prototipo o comunque la versione più antica di un’idea nata in [...] alla bottega di RM ”; su tale base, il verbale della Direzione generale del 17 agosto 2021 afferma che “ Atteso che gli altri due esemplari sono all’estero non c’è dubbio che possedendo in Italia soltanto il testimone in esame, che oltretutto è certamente il primo della serie, l’attestato di libera circolazione non possa essere rilasciato ”;

- in ordine alla rilevanza della rappresentazione, da intendere, secondo gli Indirizzi, come “ un non comune livello di qualità e/o importanza culturale, storica, artistica, geografica o etnoantropologica ”, si legge nel preavviso di diniego comunicato alla società ricorrente in data 3 settembre 2021 che, proprio in considerazione della circostanza che il dipinto è stato “ il primo della serie, rispetto alla quale si colloca in una fase antecedente e seminale ”, esso “ riveste interesse particolarmente importante anche per il valore testimoniale, quale significativo esempio delle modalità lavorative e produttive delle grandi botteghe rinascimentali ”.

Quanto, poi, al provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico, lo stesso è giunto a confermare pienamente la sussistenza dei sopra richiamati elementi valutativi, anche a seguito dell’acquisizione di un ulteriore parere, quello del dott. Alessandro Cecchi, il quale, in punto di paternità dell’opera, si è espresso nel senso dell’attribuzione a CE MO, detto il PO (in ciò condividendo l’opinione dalla prof.ssa Elisabeth Pilliod, la cui relazione, elaborata su richiesta della società ricorrente, è stata prodotta a supporto del ricorso gerarchico).

In particolare, il provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico evidenzia come:

- la qualità artistica dell’opera sia stata esaltata, da ultimo, dal dott. Cecchi, il quale definisce il dipinto presentato per l’esportazione come “opera di grande qualità ” ed evidenzia “ la pittura sciolta, la tavolozza accesa e il vigore del modellato che fanno della tavola un’opera a sé stante, di grande originalità, con alcuni pentimenti e tracce di disegno, e non una vuota replica di un cartone troppo usato ”;

- “ la rarità della rappresentazione è confermata dagli ultimi sviluppi della paternità dell’opera, che attualmente la attribuiscono – a differenza delle altre due riproduzioni, e delle prime ipotesi circolate dagli studiosi – a CE MO, detto il PO ”;

- la rilevanza della rappresentazione derivi dall’essere l’opera “ testimonianza dei rapporti tra i Maestri e gli Allievi delle botteghe d’arte fiorentine del Cinquecento, profilo che risulta accentuato dalla nuova attribuzione ad un artista come CE MO detto il PO non coevo ma più tardo, in quanto testimonia la lunga fortuna del «cartone» attribuito al ZI ”, sì da rendere l’opera, anche alla luce del parere espresso dal Comitato tecnico-scientifico delle belle arti, un possibile “ caso di studio, al fine approfondire la portata della Scuola del ZI, allievo del RM ”;

4.3.3. Se questi sono gli elementi ritenuti qualificanti dall’Amministrazione nel giungere, prima, al diniego dell’attestato di libera circolazione e, poi, al rigetto del ricorso gerarchico avverso lo stesso, occorre verificare se la valutazione tecnica compiuta dai diversi organi coinvolti resista o meno alle censure svolte dall’odierna ricorrente.

Deve essere rammentato, al riguardo, che, a fronte dell’ampia discrezionalità tecnico-valutativa che contraddistingue il potere attribuito all’Amministrazione dall’art. 68 del Codice e, in generale, nell’ambito dei procedimenti di dichiarazione dell’interesse culturale, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha chiarito che “ se è ben possibile per l’interessato ‒ oltre a far valere il rispetto delle garanzie formali e procedimentali ‒ contestare ab intrinseco il nucleo dell’apprezzamento complesso, in tal caso emerge contemporaneamente l’onere di metterne seriamente in discussione l’attendibilità tecnico-scientifica; se tale onere non viene assolto e si fronteggiano soltanto opinioni divergenti, il giudice deve dare prevalenza alla posizione espressa dall’organo istituzionalmente investito (dalle fonti del diritto e, quindi, nelle forme democratiche) della competenza ad adottare decisione collettive, rispetto alla prospettazione individuale dell’interessato; ciò in quanto prevale la scelta legislativa di non disciplinare il conflitto di interessi ma di apprestare solo i modi e i procedimenti per la sua risoluzione (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez: VI 23 settembre 2023 n. 8167) ” (così, tra le altre, Cons. St., Sez. VI, 13 ottobre 2023, n. 8983)

4.3.4. Ebbene, la ricorrente evidenzia che, stante “ la divergenza di opinioni da parte degli esperti consultati, sia con riguardo all’effettivo esecutore, sia sulla rilevanza dell’opera ”, mancherebbe “ una valutazione rigorosa della qualità artistica dell’opera ”, dovendo il provvedimento di diniego al rilascio dell’attestato di libera circolazione essere emesso “ sulla base di elementi certi e ben individuati dall’Ufficio Esportazione ”.

La censura è destituita di fondamento.

Come risulta da quanto precede, il provvedimento di diniego e il rigetto del ricorso gerarchico sono stati adottati sulla base della ritenuta sussistenza dei medesimi tre elementi valutativi sopra ricordati, in relazione ai quali si sono espressi positivamente sia la dott.ssa Bisceglia sia il dott. Cecchi.

Quanto allo specifico aspetto dell’attribuzione dell’opera, sul quale la società ricorrente si sofferma ampiamente, non ritiene il Collegio che la diversa valutazione compiuta in sede di ricorso gerarchico (laddove il dott. Cecchi ha ritenuto più probabile l’attribuzione al PO) rispetto a quella svolta nel procedimento di rilascio di attestato (la quale si attestava sull’attribuzione al ZI suggerita dalla dott.ssa Bisceglia) infici la legittimità di tali provvedimenti.

Per un verso, infatti, va evidenziato che, come affermato dal T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. IV, 19 febbraio 2024, n. 560, “ In sede di decisione sul ricorso gerarchico, l’organo gerarchicamente sovraordinato può, nel rigettare il ricorso, anche integrare la motivazione del provvedimento impugnato e, quindi, confermare il contenuto anche sulla base di un percorso argomentativo in parte differente rispetto a quello posto alla base del provvedimento originario; l’organo che decide il ricorso gerarchico è titolare, infatti, della stessa competenza dell'organo gerarchicamente subordinato che ha adottato l'atto impugnato e può, pertanto, nell'esercizio di quella competenza, anche rivalutare interamente la fattispecie concreta. L’organo gerarchicamente sovraordinato, quindi, è titolare del potere di decidere il ricorso, se del caso adottando anche un iter logico-giuridico diverso rispetto a quello che sorretto l’atto impugnato e valutando fatti nuovi rispetto a quelli presi in considerazione dall’amministrazione gerarchicamente subordinata; l’art. 4, comma 3, del D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, invero, prevede espressamente che “L’organo decidente può disporre gli accertamenti che ritiene utili ai fini della decisione del ricorso ”.

Per altro verso, si osserva che, a fronte di due valutazioni rese da esperti incaricati dal Ministero che concordano sull’elevata qualità artistica dell’opera e sulla sua significatività rispetto alle altre due versioni che si trovano in territorio estero, tale da renderla “ un’opera a sé stante, di grande originalità ” (relazione Cecchi), la divergenza di ricostruzioni in ordine alla paternità non costituisce un fattore che deve indurre al rilascio dell’attestato di libera circolazione. Piuttosto, come condivisibilmente affermato nel provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico, “ la riconosciuta necessità di indagare ulteriormente la paternità del dipinto, sulla base della tecnica pittorica del suo autore che appare diversa dalle altre riproduzioni che si trovano a Londra e a Chicago, pur discendendo tutte e tre le riproduzioni del medesimo cartone attribuito a ZI ” non inficia ma, anzi, rafforza, l’interesse pubblico al mantenimento nel territorio italiano dell’unica di tali tre opere rimaste in Italia.

Né può condividersi l’argomentazione di parte ricorrente secondo cui la circostanza per cui la Commissione tecnica presso l’Ufficio esportazione avesse attribuito l’opera alla bottega del RM, nonché espresso parere favorevole al rilascio dell’attestato, contribuirebbe a configurare l’istruttoria svolta come incoerente e contraddittoria. Se così fosse, il ruolo della Direzione generale nell’ambito dell’istruttoria sarebbe privo di significato e limitato ad un’attività di ratifica di quanto ritenuto dall’Ufficio esportazione, mentre la stessa è istituzionalmente chiamata, come precisato, a fornire apporti utili alla valutazione che ben possono, come accaduto, condurre, poi, ad una decisione di segno diverso, senza che ciò implichi alcuna incoerenza dell’attività amministrativa (tanto più che, nel caso di specie, la decisione finale è stata assunta sulla base di una relazione elaborata da un soggetto con competenze specifiche nel settore scientifico interessato e non incardinato nella Direzione generale).

4.3.5. La società ricorrente contesta, poi, nello specifico, la valutazione compiuta in ordine a ciascuno dei criteri individuati dagli Indirizzi.

4.3.5.1. Quanto al criterio della qualità artistica dell’opera, la ricorrente sostiene che le valutazioni compiute in sede di diniego dell’attestato di libera circolazione e, successivamente, nella decisione del ricorso gerarchico non possano essere ritenute “rigorose”, atteso che, in ragione dell’incertezza nell’attribuzione, non era realizzabile una comparazione con opere dello stesso autore.

La censura è infondata.

Le considerazioni svolte dalla dott.ssa Bisceglia e dal dott. Cecchi, sopra richiamate, attestano chiaramente la qualità esecutiva dell’opera in sé considerata e nel confronto con le altre due situate a Londra e a Chicago, sicché la valutazione da loro compiuta, che si basa sul criterio del magistero esecutivo nonché, almeno nel caso del dott. Ceccchi, sull’originalità, non può ritenersi viziata nel senso dedotto dalla ricorrente.

Quanto, poi, al giudizio espresso sulla qualità dell’opera dalla studiosa che ha elaborato la propria relazione su richiesta della proprietà, prof.ssa Pilliod – secondo cui “ La conclusione da trarre è che lo stile pittorico del dipinto in questione non è come quello dei dipinti di Londra o Chicago. Inoltre, sembra che l'artista del dipinto in questione non sappia effettivamente come funziona l'ombra della piega in tre dimensioni . Il drappeggio del dipinto in questione sembra estremamente incompiuto, così incompiuto che è impossibile distinguere i bordi reali nel tessuto. Pertanto, potrebbe essere vista come un’opera dipinta in modo meno competente rispetto ai dipinti di Chicago e Londra ” – trattasi, com’è evidente, di una valutazione alternativa a quella dell’Amministrazione e parimenti opinabile, che non vale in alcun modo a dimostrarne la palese inattendibilità nei sensi sopra chiariti.

4.3.5.2. La ricorrente deduce, poi, che la motivazione sarebbe viziata anche in relazione all’elemento valutativo della rarità, avendo l’opera carattere seriale. Evidenzia, al riguardo, come “ sia si tratti di opera della bottega del RM […] che di ZI […] ovvero di CE MO […], il territorio italiano e le collezioni pubbliche sono ricche di opere riconducibili ai maestri, alle rispettive botteghe o scuole ”.

Anche tale profilo di censura non coglie nel segno.

Il concetto di rarità dell’opera, come precisato dalla giurisprudenza, non può essere considerato in termini strettamente numerici o di unicità dell’opera e costituisce un parametro che va applicato congiuntamente agli altri nell’ambito di un giudizio di tipo globale e sintetico (cfr. Cons. St., Sez. VI, 13 ottobre 2023, n. 8983; Cons. St, Sez. VI, 19 novembre 2024, 9285)

Nel caso del dipinto in questione, è stato chiaramente messo in luce che esso rappresenta l’unico esemplare situato in Italia di tre opere ricavate dallo stesso cartone e che, rispetto alle altre due, esso presenta una qualità esecutiva superiore, al punto da far ritenere che esso rappresenti la versione più antica (relazione della dott.ssa Bisceglia) o, in ogni caso, “ un’opera a sé stante […] e non una vuota replica di un cartone troppo usato ”.

4.3.5.3. L’argomento relativo alla serialità dell’opera e alla frequenza del soggetto rappresentato nel patrimonio culturale italiano è dedotto dalla società ricorrente anche al fine di contestare la valutazione compiuta dall’Amministrazione in ordine al parametro consistente nella rilevanza della rappresentazione.

Si tratta di un argomento palesemente fuori fuoco.

Tale elemento valutativo, come sopra illustrato, è, infatti, legato, nell’ipotesi del dipinto di cui si discute, al valore di testimonianza che lo stesso assume rispetto alle modalità lavorative e produttive delle grandi botteghe rinascimentali fiorentine e ai rapporti che, nell’ambito di esse, si instauravano tra Maestri e Allievi.

4.3.5.4. Gli ulteriori profili di censura, attinenti ai restanti elementi valutativi di cui agli Indirizzi, possono essere assorbiti, avendo l’Amministrazione positivamente riscontrato, con articolate motivazioni, tre di tali elementi e non essendo, conseguentemente, tenuta a soffermarsi sugli altri.

4.4. Da tutto quanto precede emerge che il Ministero della cultura, tanto in fase di adozione del provvedimento di cui all’art. 68 del Codice, quanto nel decidere il ricorso gerarchico proposto ai sensi del successivo art. 69, ha compiuto un’istruttoria approfondita, giungendo, in modo ampiamente motivato, a ritenere sussistenti gli indicati profili di rilevanza culturale dell’opera. A fronte di tale valutazione, la ricorrente non ha fornito elementi idonei a rivelarne l’erroneità logica o la palese inattendibilità.

È appena il caso di osservare che nessun rilievo può assumere, ai fini della legittimità dei provvedimenti impugnati, la circostanza per cui non vi sarebbero state manifestazioni di interesse all’acquisto dell’opera da parte dei musei italiani, trattandosi di un profilo attinente a vicende successive all’adozione dei provvedimenti medesimi, peraltro connesso anche a valutazioni, da parte dell’Amministrazione, di profili di diversa natura rispetto a quelli considerati in sede di diniego dell’attestato di libera circolazione.

5. In conclusione, il ricorso è infondato e va respinto.

6. Stante la costituzione solo formale del Ministero della cultura, le spese di lite possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Antonella Mangia, Presidente

Francesca ANtoro Cayro, Referendario

Virginia Giorgini, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Virginia Giorgini	Antonella Mangia

IL SEGRETARIO