Pubblicato il 01/12/2025

N. 02014/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01325/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di RN (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1325 del 2023, proposto da
Casa di Cura Angrisani S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marcello Fortunato, Vincenzo Scarano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo, in RN, via SS. Martiri Salernitani, 31;

contro

Azienda Sanitaria Locale RN, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Valerio Casilli, Lucia Fiorillo, GE Galietta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Centro Socio Assistenziale Tre Torri & C. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Allegra Zito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della delibera del Direttore Generale dell’AS RN n. 961 del 18 luglio 2023: determinazione dei tetti di spesa individuali per l’esercizio annuale 2023 relativamente alle prestazioni di assistenza riabilitativa ex art. 26 della l. n. 833/1978 in regime ambulatoriale, domiciliare, residenziale e semiresidenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale RN e del Centro Socio Assistenziale Tre Torri & C. S.r.l.;

Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 ottobre 2025 il dott. ND Di PO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Col ricorso in epigrafe, la Casa di Cura Angrisani s.r.l. (in appresso, Casa di Cura o A.) impugnava, chiedendone l’annullamento: - la delibera n. 961 del 18 luglio 2023, con la quale il Direttore Generale dell’AS RN aveva fissato i tetti di spesa individuali per l’esercizio annuale 2023 relativamente alle prestazioni di assistenza riabilitativa ex art. 26 della l. n. 833/1978 in regime ambulatoriale, domiciliare, residenziale e semiresidenziale; - il verbale del Tavolo Tecnico n. 1 del 17 maggio 2023, sulla scorta del quale sono stati enucleati i criteri di determinazione dei tetti di spesa individuali.

2. A sostegno dell’esperito gravame, la Casa di Cura, premesso di gestire una struttura socio-sanitaria denominata “Villa dei Fiori” (in appresso, V. F.), ubicata in Nocera Inferiore, località Poggio S. Pantaleone, accreditata (giusta decreti del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Campania, DCA, n. 116 e n. 142 del 31 ottobre 2014), esercente attività di riabilitazione ex art. 26 della l. n. 833/1978 in regime ambulatoriale, domiciliare, residenziale e semiresidenziale, lamentava, in estrema sintesi, che l’AS RN, nella ripartizione dei budget individuali tra le strutture operanti nella macroarea della riabilitazione: a) in violazione degli artt. 1, comma 34, della l n. 662/1996 e 28 della l. r. Campania, n. 32/1994, nonché in difetto di motivazione, avrebbe privilegiato il criterio della spesa storico (c.d. criterio del fatturato storico), commisurato al 99,5%, a discapito di quello incentrato sulla popolazione residente (c.d. criterio della quota capitaria), e, quindi, a discapito, della domanda assistenziale della comunità locale; b) avrebbe, per di più, ingiustificatamente convogliato le risorse aggiuntive reperite per l’anno 2021 in funzione del nuovo accreditamento del Centro Socio Assistenziale Tre Torri di GE AN & C. s.a.s. (in appresso, Centro); c) tanto, senza che l’enucleazione dei criteri determinativi in sede di Tavolo Tecnico fosse suscettibile di legittimare la deroga a quelli dettati dalla normativa statale e regionale di settore, vieppiù che anche in detta sede le associazioni di categoria avrebbero rappresentato le esigenze di perequazione fra distretti territoriali; d) avrebbe ridotto del 6,9% i tetti di spesa riconosciuti alla A. per l’anno 2019, anziché incrementarli di € 360,870,00 in base alla prefissata media delle tariffe giornaliere individuate con riferimento ai setting residenziale (€ 166,68) e semiresidenziale (€ 86,73) ed ai corrispondenti tassi di occupazione (95% e 85%).

3. Costituitasi in giudizio, l’intimata AS RN eccepiva, oltre all’infondatezza, l’inammissibilità dell’impugnazione proposta ex adverso per difetto di legittimazione attiva scaturente dalla sottoscrizione della c.d. clausola di salvaguardia. Rappresentava, altresì, la necessità di integrare il contraddittorio nei confronti di tutte le strutture riabilitative controinteressate.

Si costituiva pure in resistenza il Centro controinteressato, il quale eccepiva l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.

4. All’udienza pubblica del 28 ottobre 2025, la causa era trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In rito, il ricorso si rivela inammissibile per difetto di legittimazione attiva, scaturente dalla rinuncia preventiva a impugnare la determinazione dei tetti di spesa, contenuta nella c.d. ‘clausola di salvaguardia’, sottoscritta dalla Casa di Cura in sede di stipula del contratto ex art. 8 quinquies, comma 2, del d.lgs. n. 502/1992, avente per oggetto la disciplina delle prestazioni di assistenza ospedaliera erogate in regime di accreditamento istituzionale nell’anno 2023.

2. Al riguardo, il Collegio intende dar seguito all’indirizzo giurisprudenziale accreditato dalla Sezione III del Consiglio di Stato.

2.1. «Il Collegio – statuisce, in particolare, la sentenza n. 4076 del 21 aprile 2023 – non ravvisa ragionevoli motivi per discostarsi dal proprio consolidato orientamento che attribuisce piena legittimità alle clausole di salvaguardia contenute nelle convenzioni di accreditamento in materia sanitaria (cfr. da ultimo, Cons. Stato, sez. III, sent. n. 3917 del 2023; n. 5559 del 2020).

L’accordo sottoscritto dall’appellante reca una specifica clausola, che prevede in capo al singolo operatore l’accettazione completa ed incondizionata del contenuto e degli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e di ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto e stabiliscono tra l’altro che: “con la sottoscrizione del contratto, la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i suddetti provvedimenti ovvero ai contenziosi instaurabili contro i provvedimenti già adottati e conoscibili”.

Sul punto specifico, questa Sezione ha avuto modo di chiarire che, in ipotesi analoghe a quella in esame, viene in rilievo lo schema tipico dell’acquiescenza, in quanto il soggetto privato aderente (nel caso all’esame, la Fondazione) in maniera inequivocabile, attraverso manifestazioni espresse, manifesta la sua intenzione di rinunciare, sul piano sostanziale, alla posizione giuridica (asseritamente) lesa dal provvedimento, rinunciando altresì, sul piano processuale, al proprio diritto a ricorrere.

Sempre secondo il richiamato indirizzo (cfr. sentenza n. 7479 del 2 novembre 2019; n. 2075 del 28 marzo 2019; n. 787 del 1° febbraio 2019; n. 5039 del 23 agosto 2018; n. 4936 del 13 agosto 2018; sentenze dell’11 gennao.2018, nn. 137 e 138, nonché del 18 gennaio 2018, n. 321; 5511 del 25 settembre 2018; sentenza 1° febbraio 2017, n. 430), la sottoscrizione di tali clausole priva il soggetto aderente della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa che lo riguardano, con l’ulteriore conseguenza di rendere inammissibili eventuali impugnative ciò nonostante comunque proposte.

Si è, invero, evidenziato che gli operatori privati – in quanto impegnati, insieme alle strutture pubbliche, a garantire l'essenziale interesse pubblico alla corretta ed appropriata fornitura del primario servizio della salute – non possono considerarsi estranei ai vincoli oggettivi e agli stati di necessità conseguenti al piano di rientro, al cui rispetto la Regione è obbligata.

Ha aggiunto la Sezione che “chi intende operare nell’ambito della sanità pubblica deve accettare i limiti in cui la stessa è costretta, dovendo comunque e in primo luogo assicurare, pur in presenza di restrizioni finanziarie, beni costituzionali di superiore valore quale i livelli essenziali relativi al diritto alla salute. In alternativa, agli operatori resta la scelta di agire come privati nel privato” (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 27 dicembre 2019, n. 8879).

La c.d. clausola di salvaguardia è, quindi, “meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo dell’iniziativa impugnatoria che si produce, per generale opinione giurisprudenziale, nel caso in cui il soggetto pregiudicato dal provvedimento ponga in essere atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l’operatività.

Non vi è dubbio, infatti, che l’assenso alla stipulazione di un accordo – che ponga un provvedimento ipoteticamente lesivo a suo presupposto, oltre che a fonte determinativa del suo contenuto economico – si atteggia quale comportamento univocamente indicativo della volontà della parte stipulante di accettarne gli effetti, tanto da acquisire i diritti ed assumere gli obblighi, in maniera ugualmente volontaria, che si riconnettono e sono funzionali all’esecuzione della prestazione alle condizioni economiche predeterminate dall’amministrazione (nell’esercizio del suo potere programmatorio in materia sanitaria).

Non vale a superare questa conclusione il rilievo formulato dalla parte qui appellante là dove, da un lato, afferma che, nella specie, il contratto sarebbe stato unilateralmente predisposto dalle amministrazioni appellate e definito non modificabile e quindi non oggetto di reale contrattazione, e, dall’altro che, la sottoscrizione della clausola non implica rinuncia alle azioni giudiziali esperite: in senso contrario a tali deduzioni rileva – sulla base del richiamato indirizzo giurisprudenziale – il carattere perentorio e incondizionato della clausola di salvaguardia e della rinuncia espressa, ivi riportata, ad ogni contenzioso pregresso o futuro (Cons. Stato, sez. III, sent. n. 7479 del 2 novembre 2019).

Corrobora tale conclusione l’orientamento già seguito da questa Sezione, con riferimento alla prassi dell’apposizione di clausole con le quali le strutture private precisano di sottoscrivere i contratti al solo scopo di non incorrere nella sospensione del rapporto di accreditamento e riservandosi comunque ogni più ampia tutela, là dove ha già reiteratamente chiarito che - nelle ipotesi in cui detta facoltà di sottoscrizione con riserva non risulti contemplata nel modello contrattuale di riferimento - i caveat in tal senso formalizzati debbano “intendersi come non apposti e, dunque, come tali, non … idonei a impedire la formazione dell’accordo” (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. III, nn. 6991 e 6983/2021; 6959/2020; 321/2018), anche perché altrimenti l’intero accordo (nell’ipotesi di fondatezza del ricorso) si dovrebbe considerare integralmente privo di effetti in base al principio generale desumibile dall’art. 1419 del codice civile, dal momento che una tale previsione ha una portata determinante nel complessivo assetto di interessi, rilevando dunque la regola simul stabunt, simul cadent.

Di contro, la legittimità delle clausole di salvaguardia, il cui inserimento negli accordi è stato successivamente recepito a livello di scelta generale per arginare gli effetti del proliferare dei contenziosi già insorti e in funzione transattiva degli stessi, è stata più volte affermata per essere dette pattuizioni essenzialmente funzionali alla tutela del diritto alla salute, quale bene superiore costituzionalmente garantito, e per essere le stesse clausole niente affatto foriere di una indebita compressione del diritto di agire in giudizio dell’operatore privato, il quale ben può valutare il proprio interesse a coltivare il contenzioso in atto e, quindi, a non sottoscrivere la clausola e l’intero accordo, fermo restando che anche sottoscrivendo la clausola manterrebbe intatto il proprio diritto d’azione in giudizio, costituzionalmente garantito, in relazione alle sopravvenienze (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 8676 del 2021 e sez. III, n. 6662 del 2019)».

2.2. Le superiori statuizioni sono state, tra l’altro, confermate dal Consiglio di Stato, nelle sentenze, sez. III n. 5458 del 18 giugno 2024, n. 9825 del 9 dicembre 2024, n. 1768 del 3 marzo 2025, n. 3028 del 9 aprile 2025, n. 3741 del 2 maggio 2025, n. 4212 del 6 maggio 2025, sez. IV, n. 4124 del 14 maggio 2025, sez. III, 7 luglio 2025, n. 5839), dal TAR Campania, Napoli, sez. I, nelle sentenze n. 2519 del 15 aprile 2024 e n. 2545 del 16 aprile 2024, nonché da questa stessa Sezione nelle sentenze n. 2327 del 7 ottobre 2023, n. 1951 e n. 1955 del 22 ottobre 2024, n. 810 del 30 aprile 2025, n. 1123 e n. 1128 del 13 giugno 2025.

E giova riportare in appresso, per completezza espositivo-motivazionale, la ricognizione svolta dal TAR Campania, Napoli, sez. I, nelle citate sentenze n. 2519 del 15 aprile 2024 e n. 2545 del 16 aprile 2024, in merito alla natura ed alla portata acquisite dalla clausola di salvaguardia nella relativa genesi storica e nella relativa interpretazione giurisprudenziale.

«La clausola di salvaguardia è stata introdotta in Regione Campania dal 2014, dal momento che nelle riunioni congiunte di verifica del Piano di Rientro – tenutesi il 27 novembre 2013 ed il 10 aprile 2014 – il Tavolo di Verifica degli Adempimenti Regionali ed il Comitato Permanente per i Livelli Essenziali di Assistenza hanno prescritto l’inserimento nei contratti con gli erogatori privati di una “clausola di salvaguardia” ai fini della “tutela della programmazione regionale” (DCA n. 129 del 31 ottobre 2014, II Dato atto, terzo capoverso).

In particolare, nel verbale del 27 novembre 2013 della riunione congiunta del tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti regionali con il comitato permanente allo scopo di assicurare i livelli essenziali di assistenza, si legge che “Tavolo e Comitato, così come già fatto anche per altre Regioni in Piano di Rientro, chiedono alla struttura commissariale, ai fini della tutela della programmazione regionale, di inserire, nei prossimi contratti con le strutture private accreditate, una clausola di salvaguardia nei termini qui di seguito esplicitati (sulla legittimità dei quali si è espressa l’Avvocatura Generale dello Stato, con parere reso al Ministero della Salute in data 28 ottobre 2013): “1. Con la sottoscrizione del presente accordo la struttura accetta espressamente, completamente ed incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto. 2. In considerazione dell'accettazione dei provvedimenti indicati sub comma 1 (ossia i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente contratto, la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero ai contenziosi instaurabili contro i provvedimenti già adottati e conoscibili”.

Successivamente, il DCA n. 103 del 2016 (“Definizione per gli esercizi 2016/2017 dei limiti di spesa e dei relativi contratti con gli erogatori privati: integrazioni e modifiche urgenti dei decreti commissariali n. 85 e n. 89 dell’8 agosto 2016”) ha modificato il testo della clausola di salvaguardia, previsto negli schemi dei contratti ex art. 8 quinquies del d.lgs. n. 502/92 e s.m.i. dai decreti commissariali n. 85 e n. 89 del 8 agosto 2016, stabilendo che lo stesso sostituito dal seguente con effetto immediato: “2. In considerazione dell'accettazione dei provvedimenti indicati sub comma 1 (ossia i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente contratto, la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero ai contenziosi instaurabili contro i provvedimenti già adottati e conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla/alle annualità di erogazione delle prestazioni, regolate con il presente accordo/contratto”.

Sostanzialmente, tale specifica clausola si risolve in una dichiarazione con cui la struttura sanitaria, in sede contrattuale, accetta espressamente ed a monte i provvedimenti che determinano tetti di spesa e tariffe, quali parti integranti del contratto e presupposti del medesimo.

D’altronde, la clausola di salvaguardia è contemplata nell’accordo-contratto che la struttura privata accreditata – ai sensi dell’art. 8 quinquies d.lgs 502/1992 – ha l’obbligo di stipulare con la parte pubblica per potere erogare prestazioni sanitarie per conto ed a carico del servizio sanitario regionale, in un rapporto pubblico-privato che ha tipica natura della concessione ex lege di pubblico servizio.

L’intensità del potere pubblicistico emerge proprio in sede di stipula dell’accordo-contratto, funzionale al raggiungimento di quanto in precedenza stabilito dall’amministrazione negli atti di programmazione sanitaria.

In ambito sanitario, l’interesse pubblico è posto infatti al centro delle valutazioni dell’amministrazione, mentre l’interesse del privato accreditato, di carattere prevalentemente economico, riceve uno spazio del tutto residuale.

La natura concessoria del rapporto di accreditamento comporta che, nello svolgimento della propria attività, i soggetti accreditati siano sottoposti ad uno stringente regime di controlli circa l’appropriatezza e la qualità delle prestazioni erogate. L’amministrazione dispone persino del potere di revoca dell’accreditamento per le ipotesi di mancato riscontro positivo dell’attività svolta e dei risultati raggiunti.

Ed è per questo che il rilievo della volontà dei privati è confinato esclusivamente nella decisione di “accettare” (o non) il contenuto dell’accordo-contratto, senza alcuna possibilità di modificarlo o integrarlo, nemmeno in un momento successivo, laddove si presentino delle sopravvenienze. La posizione di predominio del soggetto pubblico si spiega perché l’accreditamento ha ad oggetto un’attività propria dell’amministrazione che quest’ultima affida in parte al privato. Al riguardo, l’art. 32 Cost., pur non richiedendo che i soggetti erogatori abbiano natura pubblica, impone in capo alla “Repubblica” il dovere di adoperarsi per tutelare la salute.

Nell’accreditamento istituzionale il dovere di garantire il risultato, ossia le prestazioni sanitarie, si trasferisce in capo ai privati, nei limiti e col corrispettivo fissati nell’accordo-contratto. Gli accreditati non sono obbligati ad erogare le prestazioni sanitarie al di fuori dei contratti e, per converso, l’amministrazione non è tenuta a pagare la relativa remunerazione.

Non esiste dunque un obbligo di “assistenza incondizionata” in capo agli accreditati, ma soltanto di assistenza nei limiti delle statuizioni contrattuali. Sul punto è sufficiente richiamare la previsione legislativa che consente alla pubblica amministrazione di sospendere le prestazioni per il fatto di aver esaurito le risorse finanziarie fissate nei contratti, essendo vietata la possibilità di remunerare le prestazioni erogate oltre i limiti contrattuali, con conseguente configurabilità, in caso contrario, di responsabilità per danno erariale (Corte dei conti, Sezione giur. per la Regione Calabria n. 183 del 2022).

Nella prospettiva del mantenimento dei rigorosi impegni di finanza pubblica e di destinazione delle risorse finanziarie a beneficio del settore sanitario gioca un ruolo determinante proprio la clausola di salvaguardia la cui funzione è per l’appunto di intercettare e prevenire ogni ipotesi di conflitto, già in essere o potenziale, relativo a concrete e definite questioni che possano contrapporre l'amministrazione alla struttura privata operante nell'ambito della sanità pubblica (Cons. Stato, 11 dicembre 2023, n. 10652, che ha inteso la generica formula "provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa" come di portata indistinta e omnicomprensiva).

Ciò premesso, il Collegio non ravvisa motivi per discostarsi dall’orientamento giurisprudenziale che ritiene legittime le clausole di salvaguardia inserite nelle convenzioni di accreditamento in materia sanitaria, con la conseguenza che l'avvenuta sottoscrizione priva la ricorrente della legittimazione ad impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa, anche successivi alla clausola stessa, avendone la stessa accettato il contenuto e gli effetti o comunque prestato preventiva acquiescenza per ipotesi di modifiche future.

Invero, con sentenza n. 4076 del 2023, il Consiglio di Stato ha affermato che “in ipotesi analoghe a quella in esame viene in rilievo lo schema tipico dell’acquiescenza”, giacché l’assenso alla stipulazione del contratto si atteggia quale “comportamento univocamente indicativo della volontà della parte stipulante di accettarne gli effetti, tanto da acquisire i diritti ed assumere gli obblighi, in maniera ugualmente volontaria, che si riconnettono e sono funzionali all’esecuzione della prestazione alle condizioni economiche predeterminate dall’amministrazione (nell’esercizio del suo potere programmatorio in materia sanitaria)”. Da tale angolo visuale, “la cd. clausola di salvaguardia è, quindi, meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo dell’iniziativa impugnatoria che si produce, per generale opinione giurisprudenziale, nel caso in cui il soggetto pregiudicato dal provvedimento ponga in essere atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l’operatività”. (…).

Nello stesso senso, con successiva sentenza n. 6685 del 2023, il Consiglio di Stato ha riconosciuto la legittimità delle clausole di salvaguardia, precisando che “le due clausole, quella relativa all’accettazione incondizionata dei tetti di spesa e delle tariffe e quella relativa alla rinuncia delle azioni, sono strettamente collegate tra di loro, in quanto dirette a imporre il rispetto di un determinato regolamento contrattuale, i cui contenuti, come stabilito dalla legge, sono in parte determinati autoritativamente mediante provvedimenti amministrativi, che definiscono la misura e le modalità di distribuzione delle risorse disponibili e che si inseriscono all’interno di rapporti contrattuali condizionati dall’esigenza di porre rimedio allo squilibrio finanziario maturato nel corso degli anni, e assolvono alla funzione di evitare che il rispetto dei vincoli finanziari, attuato con la sottoscrizione di accordi compatibili con le risorse disponibili, rimanga esposto ad iniziative in sede giurisdizionale in grado di compromettere o porre in pericolo gli obiettivi perseguiti. Tali clausole “imposte”, peraltro, non costituiscono una novità, trovando ampio spazio nel settore commerciale, come dimostra l’esperienza quotidiana, e risultano giustificate dalla ratio che intendono perseguire”.

D’altronde, gli operatori privati accreditati non sono semplici fornitori di servizi, in un ambito puramente contrattualistico, sorretto da principi di massimo profitto e di totale deresponsabilizzazione circa il governo del settore, ma sono soggetti di un complesso sistema pubblico-privato qualificato dal raggiungimento di fini di pubblico interesse di particolare rilevanza costituzionale, quale il diritto alla salute, su cui gravano obblighi di partecipazione e cooperazione nella definizione della stessa pianificazione e programmazione della spesa sanitaria (ex multis, Tar Campania, Napoli, sez. I, 10 luglio 2023, n. 4131; Cons. Stato, sez. III, 20 giugno 2018, n. 3810; id., 29 luglio 2011, n. 4529; 14 giugno 2011, n. 3611; 13 aprile 2011, n. 2290; v. anche Corte Cost. 28 luglio 1995, n. 416). (…).

“Se è vero, dunque, che la stipulazione degli accordi ex art. 8 quinquies del d.lgs. n. 502/1997 è condizione imprescindibile per l’erogazione di prestazioni sanitarie con oneri a carico del SSR, non può non valere anche il reciproco, ovvero che una volta siglato lo stesso, peraltro senza alcuna riserva, le prestazioni erogabili a carico del pubblico erario sono quelle e solo quelle ivi ritenute compatibili con gli atti di programmazione generale vigenti in relazione all’attuale stato della spesa pubblica, colpito da stringenti restrizioni finanziarie” (Cons. Stato n. 6685/2023).

In questa direzione … la clausola di salvaguardia non può ritenersi in contrasto con il diritto di difesa (artt. 24 e 113 Cost.) e ciò per le seguenti argomentazioni:

- la Corte costituzionale, con sentenza n. 238 del 2014, ha affermato che il diritto fondamentale alla tutela giurisdizionale può essere limitato purché vi sia un interesse pubblico riconoscibile come potenzialmente preminente sul principio consacrato dall’art. 24 della Costituzione;

- nella materia oggetto del presente contenzioso, tale interesse pubblico preminente risiede nel principio costituzionale dell’equilibrio di bilancio (artt. 81 e 97 Cost.) e, precipuamente, nell’esigenza di contenimento della spesa nel settore della sanità pubblica, al quale gli stessi soggetti accreditati – a fronte dei vantaggi economici che comunque ricevono nel fornire prestazioni sanitarie per conto ed a carico del servizio sanitario regionale, non possono ritenersi estranei;

- la contestata clausola è stata, infatti, prevista quale presidio essenziale per il controllo della spesa sanitaria e per preservare il complessivo equilibrio finanziario del sistema sanitario (cfr. Corte cost. n. 161 del 2022, secondo cui i vincoli in materia di contenimento della spesa pubblica sanitaria costituiscono espressione di un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica; ex plurimis, sentenze n. 36 del 2021, n. 130 e n. 62 del 2020, e n. 197 del 2019). L'adesione volontaria all'accordo – e con esso alla clausola di salvaguardia - suggella, dunque, la posizione prioritaria che riveste l’obiettivo di contenimento della spesa pubblica, obiettivo che non è fine a sé stesso ma è del tutto funzionale a garantire continuità, anche per il futuro, all'erogazione di prestazioni sanitarie.

In altri termini, l’adesione alla clausola di salvaguardia preclude al soggetto accreditato di esperire quei rimedi processuali il cui intento sostanziale è di ribaltare gli atti generali di programmazione economica nel settore sanitario.

Del resto, in presenza di una inevitabile limitatezza delle risorse, “non è pensabile di poter spendere senza limite …”, poiché è “viceversa la spesa a dover essere commisurata alle effettive disponibilità finanziarie, le quali condizionano la quantità ed il livello delle prestazioni sanitarie, da determinarsi previa valutazione delle priorità e delle compatibilità e tenuto conto ovviamente delle fondamentali esigenze connesse alla tutela del diritto alla salute” (Corte Cost., 23 luglio 1992, n. 356).

Più in generale, la giurisprudenza costituzionale ha chiarito che “tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione reciproca e non è possibile pertanto individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri”. Nel relativo bilanciamento assume particolare importanza il principio di proporzionalità, quale criterio per definire, unitamente alla ragionevolezza, il punto di equilibrio nel rapporto di integrazione reciproca tra i diritti fondamentali tutelati in Costituzione (Corte cost. n. 85 del 2013).

A tal proposito, pare opportuno evidenziare che, nonostante con d.p.c.m. del 5 dicembre 2019 sia cessato il mandato commissariale, la Regione Campania è ancora sottoposta alla disciplina dei Piani di Rientro, che proseguono attraverso i Programmi Operativi, sicché permangono le esigenze sottese all’introduzione della suddetta clausola, che equivale ad un impegno della parte privata contraente al rispetto e accettazione dei vincoli di spesa essenziali in un regime di Piano di Rientro.

La clausola di salvaguardia persegue per l’appunto la finalità di garantire il necessario contenimento della spesa sanitaria nelle regioni che presentano un deficit economico finanziario, come la Regione Campania, evitando al contempo che il rispetto dei vincoli finanziari possa essere esposto ad iniziative in sede giurisdizionale in grado di compromettere o porre in pericolo gli obiettivi perseguiti.

In assenza di analoghe condizioni e di consimili presupposti di necessità, tali da giustificare (ratione temporis) la compressione del diritto di difesa, nulla esclude che il descritto bilanciamento – che non può dirsi fisso e immutabile – possa trovare in futuro un nuovo punto di equilibrio, anche attraverso una valutazione di opportunità da parte dell’Amministrazione circa il mantenimento di siffatta clausola (cfr. Cons. Stato n. 1908/2020, secondo cui la richiamata giurisprudenza che reputa legittima la clausola di “rinuncia al contenzioso” non è suscettibile di estensione incondizionata in altri ambiti di materia).

Allo stato attuale, per gli operatori privati si pone unicamente l’alternativa se accettare le condizioni derivanti da esigenze programmatorie e finanziarie pubbliche (e dunque il budget assegnato alla propria struttura), restando nel campo della sanità pubblica, oppure se collocarsi esclusivamente nel mercato della sanità privata. In altri termini, qualora ritenga insufficiente il budget assegnatogli, il ricorrente è comunque libero di operare in regime di libera concorrenza, accettando il rischio d’impresa connesso alle normali dinamiche competitive del mercato (Cons. Stato n. 6685/2023).

D’altronde, come precisato dalla giurisprudenza in rassegna, lo svolgimento di un’attività economica privata, a fini di lucro, in regime protetto di riserva e sostenuta da un finanziamento pubblico costituisce una fattispecie del tutto speciale.

Sotto altro profilo ermeneutico, l’ipotetica nullità della clausola di salvaguardia per contrasto con norme imperative ex art. 1418 cod. civ. (violazione del diritto di difesa di cui all’art. 24 Cost.) potrebbe comportare la caducazione dell’intero contratto in base alla disciplina di cui all’art. 1419 cod. civ. (cfr. TAR Molise, Campobasso, 16 ottobre 2023, n. 265), il che rappresenterebbe un esito interpretativo distonico rispetto agli interessi delle parti in causa ed alla tutela invocata dal ricorrente.

La disposizione da ultimo citata prevede, infatti, che la nullità di singole clausole importa la nullità dell’intero contratto se risulta che i contraenti non lo avrebbero concluso senza quella parte che è colpita dalla nullità.

Nella prospettiva della parte pubblica, in difetto di una valida e incondizionata accettazione della clausola di salvaguardia da parte dell’altro contraente, verrebbe meno il suo interesse alla conclusione dell'accordo, non potendo essa programmare efficacemente la spesa sanitaria, stante il rischio del permanere di contestazioni giudiziali sui tetti di spesa (Cons. Stato, Sez. II, 28 dicembre 2021, n. 8676; Cons. Stato Sez. III, 11 gennaio 2018, n. 137; da ultimo, Cons. Stato, sez. III, 20 aprile 2023, n. 3997 e Cons. Stato, 7 luglio 2023, n. 6685)».

3. Tanto premesso, sono da reputarsi sussistenti, nella specie, le condizioni di inammissibilità del ricorso, scaturente dalla sottoscrizione della clausola di salvaguardia.

3.1. Viene, innanzitutto, in rilievo il seguente tenore dell’art. 13 (“Clausola di salvaguardia”) del contratto stipulato il 18 settembre 2023 tra l’AS RN e la Casa di Cura: «1. Con la sottoscrizione del presente contratto la sottoscritta struttura privata accetta espressamente, completamente ed incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto per il periodo di efficacia dello stesso. 2. In considerazione dell'accettazione dei provvedimenti indicati sub comma 1 (provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente contratto, la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero ai contenziosi instaurabili contro i provvedimenti già adottati e conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni, regolata con il presente accordo/contratto».

3.2. Ebbene, non è revocabile in dubbio che l’impugnata delibera n. 961 del 18 luglio 2023, per il relativo contenuto, rientri tra i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa.

Le delibere della Giunta regionale della Campania (DGRC) n. 349 del 7 luglio 2022 e n. 33 del 31 gennaio 2023, di cui la citata delibera direttoriale n. 961 del 18 luglio 2023 è strettamente attuativa, sono, infatti, espressamente richiamate nella premessa del contratto del 18 settembre 2023.

Risulta, altresì, significativo che il contratto in parola sia stato stipulato il 18 settembre 2023, dopo l’avvenuta pubblicazione della delibera n. 961 del 18 luglio 2023, e che, quindi, l’A., allorquando ha sottoscritto il medesimo contratto, non poteva non essere a conoscenza della determinazione del proprio tetto di spesa.

D’altronde, l’importo di € 9.682.085, indicato nella delibera n. 961 del 18 luglio 2023 per le prestazioni di assistenza riabilitativa ex art. 26 della l. n. 833/1978, coincide quasi esattamente con quello (€ 9.682.084) indicato a tal titolo all’art. 4, comma 2, del contratto del 18 settembre 2023.

Ne consegue che, mediante la sottoscrizione del contratto recante la clausola di salvaguardia, la ricorrente si è – come detto – privata della legittimazione a impugnare la delibera n. 961 del 18 luglio 2023, con l’ulteriore conseguenza di rendere inammissibile l’azione di annullamento proposta nel presente giudizio.

4. A questo punto, il Collegio, pur non intendendo abdicare all’ampiamente consolidato e maggioritario indirizzo giurisprudenziale dianzi accreditato, non può obliterare l’arresto di segno contrario, di recente sancito, nel senso della nullità clausola di salvaguardia (e di conseguente ammissibilità delle impugnazioni avverso le determinazioni dei tetti di spesa e degli atti applicativi da essa riguardati), dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sez. giur., nella sentenza n. 650 del 1° agosto 2025, sulla scorta di copiose argomentazioni compendiabili nei termini seguenti.

a) La clausola di salvaguardia sarebbe, innanzitutto, nulla per contrasto con l’art. 1462 cod. civ., non potendo trovare applicazione la disciplina sulla sottoscrizione delle clausole vessatorie di cui all’art. 1341, comma 2, cod. civ.

In dettaglio, come osservato nella pronuncia richiamata, l’adesione dell’operatore economico allo schema di contratto di convenzionamento non potrebbe privare il medesimo delle tutele essenziali ad assicurare la propria capacità di garantire l’esatto adempimento della prestazione oggetto dell’obbligazione assunta, tenuto conto che: - l’aderente è gravato da una prestazione ben più caratterizzante e impegnativa di quella meramente pecuniaria dell’amministrazione proponente e, di conseguenza, il suo consenso deve essere propedeutico a garantire l’esatto adempimento dell’obbligazione assunta anche mediante l’esperimento delle tutele all’uopo propedeutiche; - non si discute di un mero negozio di scambio di prestazioni suscettibili di valutazione economica, ma di una collaborazione preordinata a soddisfare interessi di rango costituzionale di fondamentale rilevanza per il benessere dell’intera collettività; - la clausola di salvaguardia non disciplina un profilo accessorio, ma un elemento essenziale del contratto, ossia il prezzo della prestazione che, come noto, ha una valenza determinante del consenso delle parti; - la rinuncia a far valere ogni proprio diritto implica uno stato di assoluta soggezione alla controparte. Relegare la clausola di salvaguardia a una mera clausola passibile di validità ed efficacia mediante apposita sottoscrizione sarebbe errato, poiché altererebbe l’equilibrio giuridico contrattuale tra le parti a discapito dei diritti dell’aderente che nella specie sono di rango costituzionale e, in gran parte, non validamente rinunciabili (ex artt. 24 e 113 Cost.). In ordine alla nullità sostanziale della clausola di salvaguardia, nella sentenza si evidenzia che il profilo economico è determinato dall’amministrazione con atti amministrativi richiamati dal contratto e che divengono parte integrante dell’oggetto: l’impugnazione dei predetti atti e il loro eventuale annullamento giurisdizionale con efficacia ex tunc implicherebbe la nullità parziale del contratto di convenzionamento in relazione alla parte in cui si richiamano gli stessi per la determinazione del contenuto del rapporto. E, poiché la parte inficiata da nullità attiene a un elemento essenziale del consenso, non potendosi in assenza addivenire ad alcuna stipulazione, il contratto di convenzionamento diverrebbe integralmente nullo ai sensi dell’art. 1419 cod. civ., con eventuale necessità di stipulare un nuovo contratto una volta emanati, in sede di riedizione del potere, i provvedimenti amministrativi che determinano il prezzo della prestazione sanitaria oggetto della convenzione. Di conseguenza, la rinuncia al contenzioso pendente o (a fortiori) futuro pretesa dall’amministrazione sanitaria con la clausola di salvaguardia implicherebbe per l’aderente l’impossibilità di far valere l’eventuale nullità del contratto di convenzionamento dipendente dall’annullamento dei predetti atti amministrativi presupposti. Il che renderebbe la predetta clausola di salvaguardia nulla per contrasto con l’art. 1462 cod. civ. («La clausola con cui si stabilisce che una delle parti non può opporre eccezioni al fine di evitare o ritardare la prestazione dovuta, non ha effetto per le eccezioni di nullità, di annullabilità e di rescissione del contratto»). La possibilità per le parti di prevedere il c.d. solve et repete, posticipando la facoltà di opporre eccezioni soltanto dopo l’avvenuta esecuzione della prestazione dovuta, incontrerebbe il limite delle eccezioni incidenti sull’esistenza del titolo dell’obbligazione e, dunque, sulla validità del contratto, come, nel caso in esame, l’eccezione di nullità.

b) La clausola di salvaguardia sarebbe, altresì, nulla per indeterminatezza dell’oggetto e contrarietà alle norme imperative di cui agli artt. 24 e 113 Cost.: da un lato, essa implicherebbe la rinuncia a un diritto futuro ed eventuale, il cui oggetto non sarebbe determinato o determinabile nel suo contenuto e nella sua estensione; d’altro lato, secondo il disposto costituzionale, non sarebbe possibile limitare o escludere la tutela giurisdizionale avverso determinate categorie di provvedimenti adottati dall’amministrazione.

Al riguardo, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sez. giur., ha precisato che la clausola in questione violerebbe il riparto di attribuzione dei poteri, non potendo la pubblica amministrazione arrogarsi – neppure per via formalmente convenzionale – il potere, di esclusiva competenza giurisdizionale, di selezionare gli interessi meritevoli di tutela in virtù di una valutazione né ex ante (ossia antecedente alla proposizione dell’azione), né ex post.

c) La clausola di salvaguardia sarebbe anche illegittima, il sotteso modus operandi essendo suscettibile di pregiudicare la collaborazione con il servizio sanitario pubblico di strutture valide e, di conseguenza, la possibilità per i cittadini di avvalersene a condizioni economiche più basse per il contributo dell’amministrazione pubblica.

Non potrebbe, cioè, ritenersi che le esigenze di rispetto della sostenibilità economica della spesa sanitaria siano (legittimamente) perseguite dall’amministrazione tramite la clausola di salvaguardia: altro sarebbero l’indiscussa intangibilità del tetto di spesa e la necessaria compatibilità con essa dell’azione intentata dall’operatore economico interessato a convenzionarsi con il Sistema sanitario pubblico – che rileva sul piano della valutazione di meritevolezza dell’interesse ad agire del ricorrente, da parte del giudice adito –, altro sarebbe, invece, il radicale diniego, surrettiziamente introdotto in forme negoziali, anziché apertamente provvedimentali, di agire in giudizio imposto agli operatori interessati a convenzionarsi.

5. Lo squarcio aperto dall’autorevole pronunciamento dianzi illustrato nel granitico orientamento pretorio formatosi in punto di validità della clausola suggeriscono al Collegio di non esimersi dallo scrutinio delle ulteriori questioni di rito e di merito dedotte nel presente giudizio.

6. Sempre in limine, vanno, dunque, disattese le eccezioni di inammissibilità rassegnate dalla parte controinteressata.

6.1. In primis, a dispetto di quanto da quest’ultima inferito, non è revocabile in dubbio che la A. sia legittimata ad agire a tutela della posizione della struttura (V. F.) da essa gestita e destinataria dell’avversata determinazione del relativo tetto di spesa nel settore riabilitativo.

6.2. Non è, poi, accreditabile, in quanto connotantesi per assoluta opacità e indeterminatezza l’eccezione di inammissibilità ellitticamente ricollegata dal Centro alla circostanza che lo stesso sarebbe stato assegnatario di budget individuali di spesa già a partire dal 2016.

7. Transitando ora al merito del ricorso, esso si rivela infondato per le ragioni illustrate in appresso.

8. Innanzitutto, non sono accreditabili gli ordini di doglianze rubricati retro, in narrativa, sub n. 2.a, 2.c e 2.d, volti a contestare l’adottato criterio del fatturato storico ai fini della determinazione dei tetti di spesa per l’anno 2023.

8.1. Con specifico riferimento alla propugnata priorità del criterio della quota capitaria rispetto a quello del fatturato storico, la ricorrente non ha fornito compiuta prova, già sul piano dell’interesse ad agire, della lesione arrecatale dalla metodologia osservata dall’amministrazione resistente. Non ha, cioè, dimostrato se e in qual misura una diversa ponderazione dei parametri di determinazione dei tetti di spesa avrebbe potuto procurarle un budget individuale più elevato.

Tanto, segnatamente, in un assetto di riparto, dove la V. F., a fronte di un tetto complessivo di spesa per la macroarea della riabilitazione ex art. 26 della l. n. 833/1978, si è vista riconoscere un ammontare di € 9.682.085, pari a circa il 14% del budget totale distribuito, nonché costituente il valore più alto tra tutti quelli assegnati alle strutture operanti nel settore nel comparto territoriale dell’AS RN. E in un contesto territorialmente circoscritto, dove la mobilità infraziendale (ossia fra i singoli ambiti distrettuali di operatività) dell’utenza ben può compensare l’eventuale deficit o surplus di offerta assistenziale manifestantesi tra l’una o l’altra circoscrizione.

Con riferimento ad una contestazione analoga, TAR Campania, Napoli, sez. I, 27 dicembre 2022, n. 8054 ha osservato che: «… parte ricorrente non è stata in grado di dimostrare che la discrepanza di fabbisogno accertata successivamente, rispetto al criterio storico utilizzato, abbia inciso sui provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo. In sostanza la tesi dei ricorrenti si fonda su una presunzione non condivisibile: che la sottostima del fabbisogno abbia inciso sulla determinazione dei tetti di spesa e sulla nota di credito, rendendo illegittimi i citati provvedimenti. Tali conclusioni, però, non possono essere condivise, perché eccessivamente generiche e sprovviste di prova: se registrano sicuramente una problematica nell'azione della Regione Campania, che deve agire nella determinazione dei tetti di spesa possibilmente predeterminando in tempo il fabbisogno, non spiegano in termini puntuali quali sarebbero le ricadute sui provvedimenti impugnati e soprattutto sulla specifica posizione dei singoli ricorrenti. Del resto, il ricorso non tiene conto di alcune variabili capaci di alterare il ragionamento effettuato, rappresentate dalla non stretta interdipendenza tra fabbisogno e tetti di spesa, in quanto al di là del fabbisogno determinato le risorse assegnate alla Regione restano limitate e i tetti di spesa hanno proprio la funzione di fissare un limite all'erogazione di prestazione rimborsabili».

8.2. In disparte il superiore rilievo di inammissibilità del profilo di censura in esame, quest’ultimo non merita, comunque, favorevole apprezzamento.

8.2.1. Al riguardo, giova rammentare che il valore vincolante delle determinazioni in tema di limiti di spesa esprime la necessità che l’attività dei vari soggetti operatori nel settore sanitario si svolga nell’ambito di una pianificazione finanziaria.

Nell'evoluzione della legislazione sanitaria si è progressivamente imposto il principio della programmazione, con carattere autoritativo e vincolante, allo scopo di realizzare un contenimento della spesa pubblica ed una razionalizzazione del sistema sanitario, attese le insopprimibili esigenze di riequilibrio finanziario.

Peraltro, anche la Corte costituzionale, nel valutare le linee fondamentali del nuovo assetto del sistema sanitario, ha sottolineato l’importanza del collegamento tra responsabilità e spesa ed ha evidenziato come l’autonomia dei vari soggetti operatori nel settore non può che essere correlata alle disponibilità finanziarie e non può prescindere dalla limitatezza delle risorse e dalle esigenze di risanamento del bilancio nazionale (cfr. Corte cost., n. 416/1995). Ed ha ribadito che «non è pensabile di poter spendere senza limite, avendo riguardo soltanto ai bisogni quale ne sia la gravità e l’urgenza; è viceversa la spesa a dover essere commisurata alle effettive disponibilità finanziarie, le quali condizionano la quantità ed il livello delle prestazioni sanitarie, da determinarsi previa valutazione delle priorità e delle compatibilità e tenuto ovviamente conto delle fondamentali esigenze connesse alla tutela del diritto alla salute, certamente non compromesse con le misure ora in esame» (cfr., in tal senso, anche Corte cost., n. 356/1992).

La linea interpretativa rappresentata in questa sede è, d’altronde, la sola che consente di bilanciare il ‘nucleo irriducibile’ del diritto alla salute con i limiti imposti da indeclinabili esigenze di equilibrio finanziario (cfr. Cons. Stato, ad. plen., n. 8/2006).

Quanto all’esercizio della potestà programmatoria, va riconosciuta all’amministrazione competente (la Regione ovvero, in suo luogo, l’organo governativo commissariale) un’ampia discrezionalità nella previsione del dimensionamento e dei meccanismi di attribuzione delle risorse disponibili, con l’obiettivo di bilanciare molteplici e spesso confliggenti interessi di rilevanza anche costituzionale, quali quelli al contenimento della spesa in base alle risorse concretamente disponibili, quelli relativi all’esigenza di assicurare prestazioni sanitarie quantitativamente e qualitativamente adeguate agli assistiti, quelli delle strutture private operanti secondo logiche imprenditoriali, quelli delle strutture pubbliche vincolate all’erogazione del servizio nell’osservanza dei principi di efficienza e buon andamento (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. I, n. 1495/2013; n. 870/2014).

8.2.2. In tale contesto, in seguito al passaggio, fortemente voluto dalle associazioni di categoria, dal tetto di spesa di branca e a quello di struttura (o individuale), al fine di programmare con la massima precisione possibile i flussi finanziari necessari per il rimborso delle prestazioni rese dai centri accreditati, nel corso degli anni, il criterio attributivo-distributivo applicabile è stato individuato nel fatturato pregresso legittimante liquidato (c.d. criterio storico).

Nell’ambito della revisione del sistema di computo del budget autorizzabile, il criterio storico è, infatti, risultato quello maggiormente efficiente per garantire una certa corrispondenza fra il volume delle prestazioni erogate da ciascun centro sotto il vigore del pregresso sistema e quello riconoscibile per effetto del nuovo sistema (cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 3247/2013; n. 3716/2021; TAR Campania, Napoli, sez. I, n. 1495/2013; n. 2862/2013; n. 4716/2014; n. 2377/2018; TAR Lombardia, Milano, sez. III, n. 1616/2019).

8.2.3. E, se è vero che – come dedotto da parte ricorrente – l’art. 28 della l. r. Campania n. 32/1994 contempla, accanto al criterio del fatturato storico, quello della quota capitaria (riferita alla popolazione residente) e che gli invocati DCA n. 85 dell’8 agosto 2016, n. 41 del 29 maggio 2018, n. 57 del 4 luglio 2019, DGRC n. 92 del 9 marzo 2021 pure vi fanno riferimento, è altrettanto vero che nessuna di tali previsioni autorizza a ritenere che il secondo possa far premio o anche parificarsi al primo, restando pur sempre configurabile, nell’esercizio del potere discrezionale programmatorio dell’amministrazione, come “ulteriore” e “integrativo”.

In questo senso, TAR Campania, Napoli, sez. I, 27 dicembre 2022, n. 8054 cit. ha ricordato di avere «in più occasioni ritenuto legittimo tale criterio in assenza della previa determinazione del fabbisogno: "Il criterio di conduzione della programmazione della spesa sanitaria secondo il criterio della "spesa storica" deve essere applicato in maniera non rigida ma commisurata alla fattispecie concreta ove questa presenti elementi particolari, ritenuti significativi e da considerare con ragionevolezza ed equità nell'ambito della propria autonomia" (TAR Campania, Napoli, sez. I, 20 maggio 2022, n. 3455). La Sezione ha altresì chiarito che "avuto riguardo all'utilizzo del criterio della spesa storica, in luogo del fabbisogno epidemiologico, l'esigenza di determinare i tetti di spesa e, quindi, delle prestazioni erogabili con oneri a carico del S.S.N. costituisce per l'Amministrazione sanitaria un'esigenza prioritaria ed ineludibile ed è quindi inevitabile che, nella concreta determinazione delle somme spettanti alle diverse branche e poi alle diverse aziende, si faccia riferimento, in assenza di più precisi studi sull'evoluzione delle necessità assistenziali e della relativa spesa, alla spesa storica costituita dalle prestazioni erogate negli anni e nei mesi immediatamente precedenti a quello di riferimento, con la possibile applicazione sugli importi così determinati anche di tagli percentuali e di meccanismi di regressione tariffaria (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. I, 9 dicembre 2021, n. 7936). Sul punto, la Corte costituzionale ha sottolineato l'importanza del collegamento tra responsabilità e spesa ed ha evidenziato come l'autonomia dei vari soggetti ed organi operanti nel settore non può che essere correlata alle disponibilità finanziarie e non può prescindere dalla limitatezza delle risorse e dalle esigenze di risanamento del bilancio nazionale (cfr. Corte costituzionale, n. 416/1995) statuendo che "non è pensabile di poter spendere senza limite, avendo riguardo soltanto ai bisogni quale ne sia la gravità e l'urgenza; è viceversa la spesa a dover essere commisurata alle effettive disponibilità finanziarie, le quali condizionano la quantità ed il livello delle prestazioni sanitarie, da determinarsi previa valutazione delle priorità e delle compatibilità e tenuto ovviamente conto delle fondamentali esigenze connesse alla tutela del diritto alla salute, certamente non compromesse con le misure ora in esame" (cfr. anche, Corte costituzionale n. 356/1992). Il carattere impellente delle esigenze di riequilibrio della spesa sanitaria impone allo Stato, in una situazione di scarsità di risorse pubbliche, interventi correttivi immediati, con sacrifici posti a vario titolo nei confronti degli operatori nello specifico settore di attività e quindi anche delle strutture accreditate. Queste ultime sono libere di valutare la convenienza a continuare ad operare in regime di accreditamento accettando il tariffario imposto, ovvero porsi fuori del servizio sanitario nazionale operando privatamente, a favore dei soli utenti solventi (Cons. Stato, sez. III, 25 marzo 2016, n. 1244).

Nello stesso senso, il Consiglio di Stato, sez. I, nel parere n. 237 del 25 marzo 2025 ha ribadito che: «In base al consolidato e univoco orientamento giurisprudenziale, infatti, in materia di determinazione dei tetti di spesa e di ripartizione delle risorse in ambito sanitario l’amministrazione è dotata di un potere ampiamente discrezionale, essendo chiamata a bilanciare interessi diversi: l’interesse pubblico al contenimento della spesa; il diritto degli assistiti alla fruizione di prestazioni sanitarie adeguate; le legittime aspettative degli operatori privati che ispirano le loro condotte ad una logica imprenditoriale; l’assicurazione dell’efficienza delle strutture pubbliche (ex multis, Cons. Stato, ad. plen., 12 aprile 2012, n. 3; sez. III, 25 novembre 2024, n. 9465)».

8.2.4. Nella specie, l’amministrazione resistente, nell’esercizio del proprio potere discrezionale di programmazione, l’amministrazione resistente ha compiutamente e congruamente argomentato, in sede di Tavolo Tecnico (cfr. verbali n. 1 del 22 marzo 2023 e n. 2 del 17 maggio 2023), la scelta (tutt’altro che immotivata, a dispetto delle proposizioni attoree) di privilegiare, per l’anno 2023, il criterio del fatturato storico in ragione dell’esigenza di salvaguardare l’affidamento ormai riposto dalle varie strutture assistenziali nella remunerazione delle prestazioni già erogate e in via di erogazione in proporzione e in continuità rispetto all’attività pregressa dell’anno 2022, introducendo in misura deliberatamente ridotta (in vista di un relativo incremento graduale) i criteri integrativi costituiti dalla tecnologia adoperata dalle singole strutture e della domanda prestazionale (cfr. nota metodologica allegata alla delibera direttoriale n. 961 del 18 luglio 2023).

Con ulteriore impegno esplicativo, il Direttore dell’Unità Operativa Complessa Assistenza Accreditata dell’AS RN, nell’esibita relazione del 12 settembre 2023, prot. n. 175635, ha illustrato che: «… la definizione del tetto di spesa 2023 considera come valore di riferimento economico il tetto stabilito per il regime ambulatoriale, ambulatoriale piccolo gruppo e domiciliare per l'esercizio 2022, e questo inciderà per il 99,5% del valore limite 2023, il restante 0,5% viene ripartito in base a due criteri: 1) tecnologie; 2) domanda (bacino e tipologia di utenza)/offerta (carenza territoriale, accessibilità vocazione). La scelta di optare per considerare la spesa storica, a quella riferita al 2022 trova ragione nelle considerazioni che: 1) arrivati in una fase avanzata dell'anno le strutture hanno lavorato sulla base del principio del legittimo affidamento con il budget del 2022; 2) da simulazione di calcoli effettuati, il considerare la produzione storica dei quattro anni pregressi comportava delle diseguaglianze tra le strutture, in quanto alcune di esse, a causa dell'effetto pandemia da Covid 19, risultavano penalizzate avendo avuto in quell'anno una produzione irrisoria. Si precisa che, nel corso dei succitati Tavoli Tecnici, sono stati presentati anche i criteri che l'Azienda ha ritenuto validi per l'elaborazione dei tetti 2023 riferiti ai setting residenziale e semiresidenziale considerando che la DGRC n. 33/2023 riduce il budget, per tale setting, da € 30.471.000 a € 30.105.000. Fermo restando quanto previsto dalla DGRC 349/2022, al punto f capoverso 6 lettera f.3, da simulazioni effettuate utilizzando pedissequamente quanto in esso stabilito, si è verificata una distribuzione di budget penalizzante per la maggior parte delle strutture. Pertanto, nella seduta del Tavolo Tecnico di maggio 2023, la parte pubblica comunica la volontà di elaborare i nuovi limiti di spesa 2023, per il setting residenziale e semiresidenziale, considerando come valore di riferimento economico il tetto stabilito per il regime residenziale e semiresidenziale dell'esercizio 2022 riducendolo proporzionalmente al budget assegnato dalla Regione nonché alla luce dell' avvenuta riconversione di tre strutture».

8.3. Nemmeno può riscuotere favorevole apprezzamento l’assunto attoreo secondo cui l’AS RN avrebbe illegittimamente ridotto del 6,9% i tetti di spesa riconosciuti alla A. per l’anno 2019, anziché incrementarli di € 360,870,00 in base alla prefissata media delle tariffe giornaliere individuate con riferimento ai setting residenziale (€ 166,68) e semiresidenziale (€ 86,73) ed ai corrispondenti tassi di occupazione (95% e 85%)

Ebbene, a fronte della dianzi acclarata ragionevolezza e congruità della metodologia adottata dall’amministrazione resistente, si rivela in sé inadeguato e recessivo quello predicato da parte ricorrente, incentrato sulla capacità produttiva (ossia sulla dimensione aziendale).

Sul punto, occorre chiarire che la capacità produttiva non può, di per sé, incidere sul vincolo discendente dalla fissazione del budget, che costituisce espressione del richiamato potere discrezionale di cui dispone l’autorità amministrativa in materia di programmazione finanziaria e che risponde alle specifiche esigenze di razionalizzazione e contenimento della spesa sanitaria. In tale prospettiva, va escluso il predicato collegamento tra la capacità produttiva della struttura sanitaria accreditata e l’assegnazione del tetto di spesa nei termini propugnati dalla Casa di Cura.

9. La ricorrente nemmeno può fondatamente dolersi della circostanza che l’AS RN avrebbe ingiustificatamente convogliato le risorse aggiuntive reperite per l’anno 2021 in funzione del nuovo accreditamento del Centro (cfr. retro, in narrativa, sub n. 2.b).

9.1. In realtà, il budget individuale assegnato al controinteressato (€ 1.102.374) trova giustificazione nella complessa vicenda contenziosa a monte, che aveva ha visto questo adito TAR Campania, RN: - dapprima, con sentenza n. 275 del 29 gennaio 2021, annullare, tra l’altro: -- sia la determinazione del budget individuale del Centro per gli anni 2018-2020 sulla base del fatturato storico 2017-2018 (delibere del Direttore Generale dell’AS RN n. 236 del 22 ottobre 2018, n. 296 del 16 novembre 2018 e n. 582 del 5 giugno 2020; nota del 20 aprile 2020, prot. n. 87402); -- sia, quanto al periodo antecedente al 2 febbraio 2017, il disconoscimento del possesso del requisito organizzativo di cui alla DGRC n. 377 del 3 febbraio 1998 (impiego a tempo pieno di un medico specialista in veste di direttore responsabile della struttura) e, quindi, delle prestazioni erogate in regime di accreditamento provvisorio, nonché la concomitante rimodulazione riduttiva e retroattiva della capacità operativa massima (COM) (delibera del Direttore Generale dell’AS RN n. 149 del 10 ottobre 2019); - successivamente, con sentenza n. 720 del 29 marzo 2023, annullare: -- sia la rimodulazione retroattiva della COM del Centro (delibera del Direttore Generale dell’AS RN n. 577 del 6 maggio 2021); -- sia la rideterminazione riduttiva del budget individuale della struttura per gli anni 2021-2022 (delibere del Direttore Generale dell’AS RN n. 1024 del 2 agosto 2022 e n. 1259 del 28 ottobre 2022); - infine, con sentenza n. 762 del 5 aprile 2023, dichiarare nulla, per violazione ed elusione del giudicato di cui alla sentenza n. 275 del 29 gennaio 2021, la divisata riparametrazione del budget individuale di struttura relativo agli anni 2018-2019 sulla base della rimodulazione “ora per allora” della COM (delibera del Direttore Generale dell’AS RN n. 1 del 3 gennaio 2022).

In dettaglio, questo TAR Campania, RN aveva così statuito nelle pronunce dianzi richiamate.

9.1.1. Sentenza n. 275 del 29 gennaio 2021:

a) quanto all’annullamento della determinazione del tetto di struttura per gli anni 2018-2020 (delibere del Direttore Generale dell’AS RN n. 236 del 22 ottobre 2018, n. 296 del 16 novembre 2018 e n. 582 del 5 giugno 2020; nota del 20 aprile 2020, prot. n. 87402):

«La censura della ricorrente investe, essenzialmente, la ragionevolezza della delibera, nella misura in cui ha confermato il budget previsto nel biennio precedente, stabilito con delibera n. 778 del 20 giugno 2016 e pari ad € 1.004.831,06, senza tenere conto tuttavia che, in tale periodo, la ricorrente ha potuto esercitare l’attività professionale in regime di accreditamento solo a partire dal 10 ottobre 2016 (in esito al rilascio alla struttura dell’apposito codice di fatturazione) e che la stessa COM, che pure era ritenuta soddisfacente (130 trattamenti giornalieri, di cui 78 ambulatoriali e 52 domiciliari) era stata determinata solo con riferimento al periodo 12 febbraio 2016 – 31 dicembre 2016. In altri termini, l’AS – secondo la prospettiva della ricorrente – avrebbe dovuto parametrare il tetto di spesa assegnato per il 2018-2019 non già sulla base del budget attribuito nel 2016-2017, frutto della contingenza di quel periodo, bensì sulla base della COM, dalla stessa attribuito con delibera n. 778/2016; con tale modus procedendi, il tetto di spesa attribuito sarebbe stato certamente superiore. (…). Come giustamente evidenziato dalla ricorrente, il decreto del Commissario ad acta per la Regione Campania n. 41 del 29 maggio 2018, nel delineare i criteri di assegnazione dei tetti di spesa nel rispetto dei saldi assegnati alla singola Azienda Locale, al punto 8 della parte dispositiva prevedeva: “di stabilire, altresì, che le singole AS fisseranno i volumi prestazionali massimi ed i limiti di spesa riconoscibili nell’esercizio 2018 e 2019, per singolo Centro erogatore accreditato di prestazioni ex art. 26, entro i limiti esposti nell’allegato n. 1 al presente decreto, con le seguenti principali specificazioni: a) per il regime ambulatoriale e domiciliare di riabilitazione ex art. 26, ciascuna AS, entro la capacità operativa massima, fissano tetti di volumi prestazionali per setting assistenziali entro il volume stabilito nell’allegato n. 1 al presente decreto tenendo conto: sia dei volumi prestazionali medi riconosciuti nel quadriennio 2014-2017 di ciascuna struttura, che di ulteriori elementi particolari, ritenuti significativi e da considerare con ragionevolezza ed equità quali: localizzazione delle strutture di cui all’Allegato 2, carenza territoriale, accessibilità, bacino e tipologia di utenza, vocazione e tecnologie disponibili della struttura, nell’ambito della propria autonomia, previa apposita e motivata delibera del Direttore Generale, fermi restando i volumi massimi delle diverse tipologie di prestazioni ed i correlati limiti di spesa attribuiti a ciascuna AS nell’allegato n. 1 al presente decreto…”. Secondo le direttive impartite dalla struttura commissariale, i volumi prestazionali medi riconosciuti nel periodo antecedente (in pratica, “lo storico”, su base quadriennale) rappresentano il criterio base, ma non impediscono di tenere conto di ulteriori fattori particolari (naturalmente ad invarianza del saldo complessivo attribuito all’AS e in ogni caso entro i limiti della COM per la singola struttura). Nella fattispecie, la delibera n. 236 del 22 ottobre 2018, come si evince dalle relative motivazioni, mostra di applicare una logica definita “prudenziale”, fondata da un lato sulla provvisorietà della COM, nelle more della definitiva revisione scaturente ai lavori della Commissione, da un altro sul volume attribuito nel biennio 2016-2017.

Ad avviso del Collegio, la censura della ricorrente nei riguardi della delibera n. 236/2018 coglie nel segno, laddove evidenzia l’irragionevolezza e la sperequazione cui approda il modus operandi dell’amministrazione, e al contempo il correlato deficit motivazionale. Se il budget “storico” è, in qualche misura, un punto di riferimento normalmente accettabile, anche in ragione della situazione di provvisorietà, e dunque utilizzabile quale unico criterio nella generalità dei casi (come lo stesso DCA n.41/2018 riconosce), nella fattispecie in esame tale criterio, applicato in modo rigido e, soprattutto, senza fornire ulteriori motivazioni a supporto della scelta operata, conduce ad un epilogo iniquo, in quanto, pur a fronte di una COM (già determinata), applica un valore (quello afferente al biennio 2016-2017, determinato su un minore periodo di attività) oggettivamente penalizzante per la struttura e non esportabile tout court nel biennio successivo.

Da ciò consegue anche l’evidente difetto motivazionale, atteso che la suddetta delibera si attesta acriticamente sulle prestazioni fatturate nel biennio precedente; la stessa “provvisorietà” della situazione (riferita sia al tetto di spesa che alla COM, che peraltro avrebbe potuto condurre ad un tetto di spesa più alto) è considerata dall’Asl solo come fattore ostativo ad un diverso e più favorevole approccio, laddove (anche considerando come provvisoria la COM), lo status quo (la COM già attribuita) avrebbe dovuto indurre l’AS a valutare la possibilità di tenere conto della maggiore potenzialità stimata e, al contempo, del fatto che il minore budget attribuito per il biennio precedente scontava una peculiarità temporale non integralmente riproducibile, nonché a motivare adeguatamente in ordine alla scelta compiuta (…).

Con il ricorso introduttivo viene altresì impugnata la delibera n. 296 del 16 novembre 2018, con la quale l’AS ha incrementato alle strutture accreditate il budget in misura pari all’1,5%, ridefinendo pertanto i tetti di spesa ed escludendo tuttavia da tale beneficio l’odierna ricorrente.

La ricorrente, quindi, eccepisce (in sintesi) disparità di trattamento, illogicità, difetto di istruttoria e motivazione, violazione delle garanzie procedimentali ex l. n. 241/1990, posto che l’AS non ha minimamente tenuto conto delle rimostranze palesate dalla ricorrente con apposita istanza.

La doglianza è fondata, oltre che in via derivata (stante la rilevata illegittimità della delibera di assegnazione provvisoria, n. 236/2018), nella misura in cui, pur a fronte dell’identità apparente di situazioni (incremento delle risorse disponibili complessivamente assegnate dalla struttura commissariale), l’AS non motiva sulle ragioni sottese a tale disparità di trattamento»;

b) quanto all’annullamento del disconoscimento del possesso del requisito organizzativo di cui alla DGRC n. 377 del 3 febbraio 1998 (impiego a tempo pieno di un medico specialista in veste di direttore responsabile della struttura) e, quindi, delle prestazioni erogate in regime di accreditamento provvisorio, nonché alla concomitante rimodulazione riduttiva e retroattiva della COM (delibera del Direttore Generale dell’AS RN n. 149 del 10 ottobre 2019):

«La delibera in questione appare affetta da numerose incongruenze e illogicità, ove si consideri che la stessa contesta, come detto, non già la difformità dell’inquadramento contrattuale del Direttore responsabile in relazione alla dicotomia lavoro autonomo/lavoro subordinato … ma la carenza del rapporto a tempo pieno (ossia non a tempo parziale). La contestazione, come ha giustamente osservato la ricorrente, è priva di fondamento, giacché il rapporto professionale intrattenuto, con entrambe le professioniste, fino al 1° febbraio 2017 (sebbene a titolo di lavoro autonomo/consulenziale) non era affatto a tempo parziale (era quindi a tempo pieno). Peraltro, a ben guardare, la stessa previsione recata dalla DGRC 377/1998 … è foriera di possibili divergenze interpretative. Si richiama, per utilità di esposizione, il punto in questione: “le strutture di riabilitazione potranno intrattenere rapporti libero professionali esulanti il rapporto di dipendenza fino al 28% del personale globalmente destinato all'assistenza diretta con esclusione del personale medico e tecnico laureato che non ha compiti di direzione, per il quale è possibile intrattenere rapporti libero professionali". Stante il tenore letterale della predetta disposizione, la stessa, e vieppiù l’inciso “con esclusione del personale medico e tecnico laureato che non ha compiti di direzione” sembrano più correttamente da interpretarsi nel seguente modo: i centri di riabilitazione possono intrattenere rapporti di lavoro di tipo autonomo (o di altra tipologia) fino al 28% della forza lavoro utilizzata per la conduzione delle attività erogate (di assistenza diretta), mentre per il restante 72% deve essere utilizzata la tipologia tradizionale del lavoro subordinato; in tale porzione (72%) rientra tutto il personale destinato all’assistenza diretta, ad eccezione dei medici e dei tecnici laureati non adibiti a compiti direttivi; il personale medico con funzioni direttive (es. il direttore sanitario), pertanto, non deve necessariamente essere inquadrato con rapporto di lavoro subordinato, a condizione che rientri nella “forbice” del 28%. Ad avviso del Collegio, nel dubbio che oggettivamente la disposizione reca, tale interpretazione appare preferibile, alla luce del generale canone ermeneutico che suggerisce, in situazioni di potenziale, equivoco significato, di preferire l’opzione che consente di conformare maggiormente il testo normativo (in questo caso regolamentare) ai principi generali, di fonte costituzionale o eurounitaria, nonché a quelli informatori della materia. Nella fattispecie, da un lato lo statuto dell’imprenditore (art. 41 Cost.), da un altro la norma primaria di riferimento (art. 8 quater, comma 3, lett. c, del d.lgs. n. 502/1992) non sembrano consentire compressioni a tal punto dell’autonomia organizzativa dell’operatore economico che non si traducano, in modo evidente, in un miglioramento della performance e della qualità dell’assistenza. Risulta evidente, per converso, che l’interpretazione eccessivamente restrittiva dell’autonomia imprenditoriale dovrebbe giocoforza imporre, nella fattispecie, la disapplicazione in parte qua della DGRC 377/98, per evidente contrasto con i principi di rango superiore, sopra richiamati. (…).

Il Collegio passa quindi ad esaminare la delibera n. 149 del 10 ottobre 2019 nella parte in cui, in adesione ai verbali approvati dalla Commissione, prende atto delle relative risultanze circa la determinazione, in via definitiva, della COM.

La ricorrente eccepisce che la COM attribuita con delibera n. 778/2016 aveva carattere definitivo e che la provvisorietà si riferiva solo al tetto di spesa stabilito per il periodo 2016-2017; così operando, l’AS avrebbe quindi finito per esercitare un potere di autotutela, sub specie di annullamento d’ufficio, nei confronti della precedente deliberazione 778/2016, al di fuori dei limiti previsti dall’art. 21 nonies L.n.241/90, sia per il mancato rispetto del termine di 18 mesi sia per l’assenza di motivate valutazioni sul pubblico interesse sotteso. Ad avviso del Collegio, la doglianza coglie nel segno. In effetti, dalla delibera n.778/2016 si evince la provvisorietà del solo tetto di spesa ma non della determinazione afferente all’attribuzione della COM. (…). Posto che la precedente delibera non aveva vigenza delimitata, non è chiaro, dagli atti del procedimento esibiti in giudizio (inclusi i verbali della Commissione all’uopo istituita) perché l’Asl abbia ritenuto di determinare ex novo la COM; è corretto ritenere, quindi, che sia stato adottato un atto di autotutela implicita, in violazione dei principi del giusto procedimento di cui alla l. n. 241/1990».

9.1.2. Sentenza n. 720 del 29 marzo 2023 (resistita al relativo appello, dichiarato inammissibile da Cons. Stato, sez. III, 2 luglio 2024, n. 5852):

a) quanto all’annullamento della rimodulazione retroattiva della COM del Centro (delibera del Direttore Generale dell’AS RN n. 577 del 6 maggio 2021):

«… il ricorso introduttivo è fondato, essendo illegittima la rideterminazione retroattiva della COM del Centro ricorrente, destinatario, in sostanza, di una rimodulazione peggiorativa del budget, notificata a novembre per gennaio (2021), peraltro senza alcun coinvolgimento procedimentale: va ribadito, infatti, che la determinazione della COM non può che valere pro futuro, cioè per l’esercizio finanziario successivo a quello della sua determinazione (cfr. TAR RN, sez. II, 28 ottobre 2021, n. 2291). Si è condivisibilmente osservato, infatti, che ai fini della determinazione dei tetti di spesa per le prestazioni sanitarie erogate in regime di accreditamento, il criterio di calcolo della capacità operativa massima deve avvenire su base annua, in quanto tale criterio è quello maggiormente idoneo a garantire gli equilibri di gestione di una struttura sanitaria, salvaguardandone l'attività da conseguenze derivanti da eventuali ed improvvisi aumenti della domanda di prestazioni, evitandone viceversa la caduta nel periodo di forzata sospensione dell'attività lavorativa (cfr. TAR Napoli, sez. I, 28 dicembre 2007, n. 16592).

Ne deriva che l’impugnata delibera n. 577/2021, siccome modifica retroattivamente la COM della struttura istante, deve ritenersi illegittima, in ragione del perspicuo tenore della DGRC n. 1270 del 28 marzo 2003 ("Capacità operative massime delle strutture temporaneamente accreditate ex DGRC n. 377 del 3 febbraio 1998 – Determinazioni"), in combinato disposto con la quale va letta la previsione dell'Allegato A alla DGRC n. 491 del 19 aprile 2006 ("Modifiche ed integrazioni alla DGRC n. 377 del 3 febbraio 1998 avente ad oggetto: Nomenclatore tariffario. Approvazione linee guida"), secondo quanto già ritenuto in analoghe fattispecie (TAR RN, sez. II, n. 2291/2021, cit., nella quale si rimarca che l'istanza di riclassificazione della COM va presentata dai “soggetti titolari di strutture private provvisoriamente accreditate” […] “entro il 31 dicembre dell'anno precedente a quello per il quale si richiede la riclassificazione”)».

b) quanto all’annullamento della rideterminazione riduttiva del budget individuale della struttura per gli anni 2021-2022 (delibere del Direttore Generale dell’AS RN n. 1024 del 2 agosto 2022 e n. 1259 del 28 ottobre 2022):

«Sono viziate da illegittimità derivata, di conseguenza – in disparte il rilievo che, anche laddove sia possibile, la fissazione di tetti retroagenti impone comunque l'osservanza di un accurato percorso istruttorio, ispirato al principio della partecipazione, che assicuri l'equilibrato contemperamento degli interessi in rilievo, nel caso di specie del tutto disatteso – le delibere di fissazione dei tetti di spesa per il 2021 e il 2022, per la parte riguardante il Centro, impugnate con i due ricorsi per motivi aggiunti, siccome fondate sulla presupposta e illegittima rideterminazione della COM.

Quanto, in particolare, alla delibera n. 1024 del 2 agosto 2022, impugnata con il primo atto per motivi aggiunti, con la quale l’AS RN ha rideterminato il tetto di spesa per l’anno 2021 in € 1.102.374, riducendolo retroattivamente, essa risulta peraltro viziata anche in via autonoma, posto che la legittimità della fissazione retroattiva dei tetti di spesa sanitaria, quale conseguenza fisiologica dei tempi non comprimibili delle varie fasi procedimentali previste dalla legge per la programmazione della spesa sanitaria, va circoscritta all’anno in corso (cfr., ex multis, TAR Roma, sez. III, 2 marzo 2022, n. 2448; TAR Torino, sez. I, 27 giugno 2022, n. 603).

I detti profili di illegittimità dell’atto presupposto di rideterminazione della COM si riverberano, come osservato dal Centro ricorrente, sul provvedimento impugnato con i secondi motivi aggiunti che, in maniera retroattiva, a prestazioni già erogate (nel 2022), determina il tetto al centro ricorrente fondandosi, anche per l’anno 2022, sui volumi invariati stabiliti per l’anno 2021 dalla DGRC n. 532 del 30 novembre 2021 che, a sua volta, si è basata sull’illegittima determinazione della COM, pur essendo intervenute, nelle more, le nuove tariffe che avrebbero dovuto determinare un aumento del correlato tetto (come verificatosi per tutte le altre strutture, secondo quanto affermato dal Centro ricorrente e non contestato ex adverso)».

9.1.3. Sentenza n. 762 del 5 aprile 2023, recante la declaratoria di nullità della divisata riparametrazione del budget individuale di struttura relativo agli anni 2018-2019 sulla base della rimodulazione “ora per allora” della COM (delibera del Direttore Generale dell’AS RN n. 1 del 3 gennaio 2022):

«… dall’ottemperanda sentenza emerge, in modo chiaro e inequivoco, il carattere definitivo della COM assegnata al Centro ricorrente con delibera n. 778/2016 … sicché, su di essa, la p.a. non può certamente intervenire con successive determinazioni incompatibili e con effetti retroattivi (“ora per allora”, come si legge nell’impugnata delibera n. 1 del 3 gennaio 2022), posto che gli effetti del riconoscimento della COM modificata possono valere solo pro futuro, a partire, cioè, dal primo giorno dell’anno finanziario successivo (TAR RN, sez. III, 28 ottobre 2021, n. 2291), onde assicurare un congruo anticipo temporale per la comprova e valutazione dei requisiti idoneativi in capo alla struttura privata rispetto all’anno finanziario in cui sono destinati ad incidere.

Per analoghe ragioni, anche il riconoscimento dell’incremento dell’1,5% del tetto di spesa per l’anno 2018 è illegittimamente subordinato e condizionato alla rivalutazione, da parte dell’AS, “ora per allora”, delle capacità operative massime riconoscibili per l’anno 2018, rivalutazione che, anche in tal caso, non trova alcun riscontro nella sentenza ottemperanda e si pone in violazione delle disposizioni vigenti che consentono la modifica della COM a valere solo per l’anno successivo all’intervenuta modifica.

Ne deriva, in definitiva, che la COM assegnata al Centro ricorrente con la delibera n. 778/2016 per gli anni 2018-2019, essendosi cristallizzata, non può essere rideterminata – sicché ad essa deve attenersi la AS – e, inoltre, che l’incremento dell’1,5% va incondizionatamente assegnato al Centro, senza che il suo riconoscimento possa essere subordinato, a differenza di quanto disposto, alla prevista rivalutazione del calcolo della COM».

9.2. La determinazione del tetto di spesa nella misura di € 1.102.374 nei confronti del Centro costituisce, dunque, il precipitato conformativo delle suindicate pronunce giurisdizionali e non è, quindi, censurabile per il lamentato sviamento delle corrispondenti risorse finanziarie dalla finalità di perequazione distributiva dell’offerta assistenziale.

10. In conclusione, in disparte le considerazioni reiettive svolte retro, sub n. 8-9, il ricorso in epigrafe va dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione attiva, così come rilevato retro, sub n. 1-3.

11. Quanto alle spese di lite, appare equo disporne l’integrale compensazione tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione staccata di RN (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RN nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LU RU, Presidente

ND Di PO, Consigliere, Estensore

Simona Saracino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ND Di PO	LU RU

IL SEGRETARIO