Pubblicato il 03/03/2025

N. 01768/2025REG.PROV.COLL.

N. 00102/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 102 del 2023, proposto dalla A.S.L. Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Augusto Chiosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Regina Margherita n. 269,

contro

la Tivan S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Enza Maria Accarino e Gaetano Di Giacomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gaetano Di Giacomo in Roma, via Cicerone n. 49,

nei confronti

della I.P.R.Ha. S.r.l., non costituita in giudizio,

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), n. 1315/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Tivan S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2025, il Cons. Roberto Prossomariti.

FATTO

1. La Tivan s.r.l. (d’ora in avanti, “la Società”) gestisce una struttura sanitaria accreditata con il SSR campano per la branca della riabilitazione, la quale eroga, giusta contratto sottoscritto ex art. 8 quinquies , comma 2, del d. lgs. n. 502/1992, prestazioni ambulatoriali, domiciliari e di semiconvitto o semiresidenziali (art. 26, legge n. 833 del 1978).

2. La Società impugnava presso il TAR Campania, sede di Salerno, la delibera n. 236 del 22 ottobre 2018 dell’ASL Salerno, avente ad oggetto i “ Tetti di spesa anno 2018 ” per la Macroarea assistenza riabilitativa ex art. 26 l. n. 833/1978, nonché la successiva delibera n. 296 del 16 novembre 2018 “ Deliberazione n. 236/2018 D.C.A. n. 41 del 29.05.2018 – Macroarea assistenza riabilitativa ex art. 26 l. 833/1978 – Tetti di spesa anno 2018/2019 – Integrazioni e rettifiche ” (oltre ad ulteriori atti connessi).

2.1 Impugnava poi, con motivi aggiunti, anche il contratto stipulato in data 4 febbraio 2019 con l’ASL Salerno, avente ad oggetto la “ fissazione dei volumi e delle tipologie delle prestazioni di assistenza sanitaria afferenti alla macroarea della riabilitazione ex art. 26 della l. 833/1978 ”, perché considerato inficiato dai medesimi vizi censurati nelle delibere citate. La Società asseriva di essere stata costretta a firmare il contratto, nonostante i vizi, per evitare la sospensione del rapporto di accreditamento con la ASL. Di tale contratto veniva, peraltro, impugnata anche la clausola di salvaguardia di cui all’art. 12, che prevede che la struttura privata rinunci, tra l’altro, alle azioni giudiziarie avverso i provvedimenti che hanno determinato i tetti di spesa.

3. Deduceva la Società che, nel 2017, l’ASL Salerno le aveva assegnato tetti di spesa specifici per prestazioni ambulatoriali, domiciliari e semiresidenziali, formalizzati in un contratto sottoscritto il 25 ottobre 2017, in seguito a una rimodulazione autorizzata dall’ASL che, rispetto a quanto previsto nella delibera n. 910/2017 (sulla determinazione dei tetti di spesa per l’anno 2017), spostava risorse dal regime semiresidenziale a quello ambulatoriale, data la maggiore richiesta di quest’ultimo.

Nonostante il contratto del 2017, l’ASL, con le delibere impugnate, aveva assegnato alla Società tetti di spesa per gli anni 2018 e 2019 che non corrispondevano a quelli contrattualizzati. Invece di usare i dati del contratto del 2017, l’ASL aveva, infatti, utilizzato quelli della delibera n. 910/2017, che a sua volta faceva riferimento ai tetti del 2016. Questo aveva comportato una riduzione del budget per le prestazioni ambulatoriali e domiciliari e un aumento per quelle semiresidenziali. La Società non era, però, in grado di sfruttare questo aumento, subendo una perdita di euro 192.905,00 nel settore ambulatoriale/domiciliare, oltre a una mancata entrata di euro 179.910,00 nel semiresidenziale.

Con i primi due motivi di ricorso, dunque, la Società lamentava che, sebbene il tetto complessivo 2017 rimanesse invariato, la ripartizione tra i diversi settori era applicata in modo non corretto, danneggiando il settore ambulatoriale e domiciliare, dove si era registrata una maggiore richiesta. In questo modo era leso l’affidamento che la Società riponeva nella situazione cristallizzata nel contratto del 25 ottobre 2017, sulla base della quale era stata predisposta l’organizzazione di mezzi e personale.

La Società lamentava anche la violazione dei criteri indicati nella Delibera del Commissario ad acta (DCA) n. 41/2018 e di quelli stabiliti dalla stessa ASL per la determinazione dei tetti di spesa negli anni 2018-2019. Nella DCA n. 41/2018, infatti, si stabiliva che la regolamentazione dei tetti doveva aderire al fabbisogno territoriale, mentre la ASL, nella sua circolare attuativa, aveva riconosciuto la necessità di ridurre le prestazioni domiciliari e incrementare quelle ambulatoriali.

4. La Società asseriva di mantenere un interesse alla favorevole decisione del ricorso anche a fronte della sopravvenuta delibera n. 341 del 24 aprile 2019 dell’ASL Salerno, avente ad oggetto “ Macroarea Ass. Riabilitativa ex art. 26 l. 833/78 – Consuntivo Anno 2018 ”, che aveva autorizzato il pagamento delle prestazioni ambulatoriali e domiciliari erogate in continuità assistenziale, oltre i limiti contrattualmente fissati, purché entro il budget complessivamente assegnato a ciascuna struttura (il che, nel caso della Società, aveva comportato il riconoscimento di tutte le somme dovute, come richieste). La Società aveva, infatti, la necessità di una rimodulazione definitiva dei tetti di spesa, in linea con il contratto del 2017, non solo per ragioni patrimoniali ma anche per organizzare e programmare le attività negli anni futuri.

5. Con sentenza n. 1315/2022, il TAR accoglieva i primi due motivi di ricorso e i motivi aggiunti, annullando “ in parte qua e nei limiti dell’interesse ” gli atti in essi rispettivamente impugnati, con assorbimento delle residue doglianze. Il giudice di prime cure riscontrava infatti una lesione dell’affidamento della ricorrente, in contrasto anche con quanto dichiarato dall’Amministrazione regionale che, in alcuni atti, aveva riconosciuto la sproporzione tra il fabbisogno di prestazioni ambulatoriali e domiciliari (in aumento) rispetto a quelle semiresidenziali.

6. Avverso la suddetta sentenza ha proposto appello la ASL di Salerno, con due motivi del cui contenuto si darà conto nella parte in diritto.

7. Si è costituita in giudizio la Società, chiedendo che l’appello sia dichiarato inammissibile (per difetto di procura e difetto di produzione della sentenza impugnata nelle forme di legge, nonché per omessa specificazione dei motivi di gravame) o comunque infondato.

8. All’udienza del 20 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare occorre rilevare, con riferimento agli scritti difensivi della parte appellata, l’inosservanza dei criteri redazionali di cui al d.P.C.S. 22 dicembre 2016, con specifico riferimento all’osservanza del dovere di chiarezza ed a quanto stabilito dall’articolo 2, comma 1, lett. d ), del predetto decreto. Tale disposizione impone un self-restraint nell’uso del “copia/incolla” su documenti o atti delle altre parti, tecnica di cui l’odierna appellata ha fatto largo uso, senza che in molti casi ne emerga l’effettiva necessità, con effetti negativi sulla chiarezza e leggibilità delle sue deduzioni difensive.

2. Si deve, quindi, passare all’esame del merito, potendo ritenersi assorbite le eccezioni preliminari della parte appellata relative all’inammissibilità dell’appello.

2.1 Il primo motivo di ricorso è rubricato “ Error in iudicando: violazione e falsa applicazione dell’art. 8 quinquies, comma 2, del d.lgs. n. 502/1992 nonché della normativa concernente la programmazione sanitaria. Violazione del DCA n. 41/2018 nonché dell’art. 4 comma 3 del contratto stipulato ai sensi dell’art. 8 quinquies. Eccesso di potere per contraddittorietà e disparità di trattamento ”. Il motivo è inammissibile per difetto di specificità delle censure e comunque infondato.

L’appellante, per avvalorare la violazione delle disposizioni richiamate in rubrica, cita diffusamente diverse sentenze che però riguardano fattispecie (anche molto) diverse da quella del presente giudizio. In particolare, per richiamare quelle che in qualche modo potrebbero avere attinenza alla fattispecie in discussione, vi sarebbero una serie di sentenze (Cons. Stato nn. 4020/2019, 5060 e 5061/2018, Tar Campania n. 6467/2021) che hanno statuito il principio di eccezionalità del meccanismo di “osmosi” tra prestazioni ambulatoriali e prestazioni semiresidenziali e residenziali. Ci si riferisce a un meccanismo introdotto, per la Regione Campania, con decreto commissariale n. 68/2012, che fissava i tetti di spesa delle strutture riabilitative, per il 2012, introducendo un meccanismo di c.d. osmosi tra i tetti di spesa delle diverse branche, consentendo espressamente a tutti i centri accreditati di destinare la quota di fatturato assegnata per una delle tre branche, eventualmente non utilizzata, per coprire il surplus di fatturato di una delle altre due branche.

La giurisprudenza ha escluso che detto meccanismo potesse applicarsi al di là dei casi espressamente consentiti, fino a cristallizzare per il futuro il tetto così “sforato”, il quale, pertanto, non avrebbe potuto continuare a fungere da parametro di spesa storica per la fissazione dei nuovi tetti.

Si tratta, però, di casi ben diversi da quello in esame, nel quale la Società appellata ha rispettato i tetti di spesa fissati nel contratto del 2017 e si è limitata a chiedere che gli stessi fossero posti a fondamento delle successive delibere e del conseguente contratto. Dunque la pedissequa citazione delle menzionate sentenze appare inconferente.

2.2 L’appellante, inoltre, richiama l’art. 4, comma 3, del contratto 2018-2019 che, sulla scorta del DCA n. 41/2018, prevede che un superamento dei limiti di spesa stabilito per le prestazioni semiresidenziali e residenziali possa essere compensato da un risparmio sul limite di spesa stabilito per le prestazioni ambulatoriali e domiciliari, mentre non è consentita la situazione opposta.

Anche tale richiamo è inconferente poiché con il ricorso dell’odierna parte appellata si intendeva contestare proprio le modalità di determinazione dei limiti di spesa indicati nel precedente comma 2 e non le modalità con cui gli stessi potessero essere eventualmente superati.

3. Il secondo motivo di ricorso è rubricato “ Error in iudicando: omessa pronuncia sulla legittimità della clausola di salvaguardia impugnata dalla struttura ricorrente – conseguente inammissibilità del ricorso di primo grado ”. Il TAR ha omesso di pronunciarsi sulla clausola di salvaguardia contenuta nell’art. 12 del contratto stipulato nel 2019, quindi la stessa, rimanendo valida, avrebbe dovuto condurre all’improcedibilità del ricorso di primo grado (da dichiararsi anche d’ufficio).

Il motivo è infondato.

Al riguardo deve rilevarsi che l’orientamento maggioritario della Sezione ha ammesso la legittimità delle clausole di rinuncia al contenzioso nel peculiare contesto dei piani di rientro dal disavanzo economico-finanziario dei sistemi sanitari regionali, per la necessità di garantire l’essenziale interesse pubblico alla corretta fornitura del servizio sanitario, spesso in situazioni di crisi e con vincoli finanziari non negoziabili. È stata quindi ritenuta valida ed efficace la c.d. clausola di salvaguardia, ovvero l’accettazione incondizionata, da parte degli operatori privati, dei tetti di spesa e la rinuncia ad eventuali impugnazioni dei relativi provvedimenti di determinazione, presente in numerosi schemi-tipo di contratto ex art. 8- quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, predisposti da diverse Regioni soggette a Piano di rientro (Cons. Stato, sez. III, 20 aprile 2023, n. 3997; 2 novembre 2022, n. 9455; 3 ottobre 2019 n. 6662; 27 maggio 2019, n. 3457; 11 gennaio 2018, n. 137).

La stessa appellante, peraltro, cita (contraddittoriamente) un precedente di questa Sezione relativo ad una clausola analoga a quella in discussione, secondo cui deve ritenersi « che la clausola non comporti acquiescenza o preclusioni, che pregiudichino la proposizione da parte della casa di cura firmataria dei rimedi giurisdizionali previsti a tutela di eventuali pregiudizi di interessi giuridicamente protetti. […] Infatti la clausola, non comminando sanzioni in caso di inosservanza della stessa e non precludendo alla casa di cura contraente di azionare i mezzi di tutela giurisdizionali, si risolve in una dichiarazione con cui la casa di cura in sede contrattuale accetta espressamente i provvedimenti che determinano tetti di spesa e tariffe, quali parti integranti del contratto e presupposti del medesimo » (Cons. Stato, sez. III, 30 settembre 2022, n. 8408).

L’art. 12, comma 2, del contratto per il biennio 2018-2019, sottoscritto tra le parti del presente giudizio, prevede che: « In considerazione dell’accettazione dei provvedimenti indicati al comma 1 (provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente contratto, la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero ai contenziosi instaurabili contro i provvedimenti già adottati e conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla/alle annualità di erogazione delle prestazioni, regolate con il presente accordo/contratto ».

In disparte considerazioni più generali sulla validità e gli effetti di clausole siffatte, si ritiene che, nel caso di specie, la stipula del contratto contenente la clausola di salvaguardia non abbia fatto venir meno la legittimazione dell’odierna parte appellata a coltivare l’azione proposta davanti al giudice di primo grado.

Infatti, quanto all’anno 2018, le pretese economiche della Società sono state già soddisfatte dalla deliberazione commissariale dell’ASL Salerno n. 341 del 29 aprile 2019, che ha autorizzato il pagamento delle prestazioni ambulatoriali e domiciliari erogate in continuità assistenziale, anche oltre i limiti contrattuali fissati, purché rientranti nel budget complessivo assegnato a ciascuna struttura.

Tale epilogo sembrerebbe probabile anche per il 2019, atteso che la circolare del Direttore Generale per la Tutela della Salute ed il Coordinamento del SSR, del 19 novembre 2019, prot. n. 696240, ha riconosciuto la sproporzione nel budget tra i diversi tipi di prestazioni riabilitative ed ha concesso all’ASL di Salerno la flessibilità di utilizzare il bilancio aziendale per garantire la continuità dei trattamenti ambulatoriali e domiciliari, a condizione che venga rispettato il tetto di spesa annuale complessivo. Al riguardo è indicativo anche l’estratto verbale del Tavolo Tecnico del 20 febbraio 2020 sull’andamento in crescita del setting ambulatoriale/domiciliare anno 2019, nel quale si legge che, secondo il Direttore Generale della ASL, la suddetta circolare mira a garantire la copertura delle prestazioni ambulatoriali e domiciliari in corso alla data di emanazione della circolare. Rispetto a tali atti, depositati dalla Società già in primo grado, nulla è stato eccepito dall’appellante.

Il permanere dell’interesse all’emissione della pronuncia di primo grado e, ora, alla conservazione dell’efficacia della stessa, da parte della Società, sembra dunque strumentale al mantenimento della ripartizione del tetto di spesa tra i diversi setting , come fissato nel contratto del 2017, che si vuole parametro di riferimento anche per il futuro. In tal senso gli effetti dei provvedimenti impugnati non possono considerarsi temporalmente circoscritti alle annualità di erogazione delle prestazioni regolate con il contratto stipulato nel 2019, con la conseguenza che, nel particolare caso di specie, non assume rilievo la clausola di salvaguardia.

4. Per quanto sopra l’appello deve essere rigettato.

La particolarità della controversia giustifica la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Roberto Prossomariti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Prossomariti	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO