Pubblicato il 19/06/2025

N. 05349/2025REG.PROV.COLL.

N. 05861/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5861 del 2022, proposto dal Ministero dell’economia e delle finanze, in persona del Ministro pro tempore e dal Comando Generale della Guardia di Finanza, in persona del Comandante Generale pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

il signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Vittorio Triggiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Alfredo Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini, n.30;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sez. IV, -OMISSIS-, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del signor -OMISSIS-;

Vista l’ordinanza n. 4492 del 13 settembre 2022;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025, il Cons. Antonella Manzione e udito per l’appellato l’avvocato Antonio Sasso, in sostituzione dell’avvocato Vittorio Triggiani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La controversia ha ad oggetto il risarcimento del danno subito dal signor -OMISSIS- a causa della sua tardiva immissione in servizio quale allievo finanziare in conseguenza della declaratoria di inidoneità fisica allo stesso, oggetto di annullamento da parte del Consiglio di Stato con la sentenza della sez. IV, 27 marzo 2019, n. 2022.

1.1. In maggior dettaglio, egli ha adito il T.a.r. per il Lazio con ricorso n.r.g. 10207 del 2019 per ottenere tale risarcimento sub specie di integrale ricostruzione del proprio trattamento giuridico, retributivo e previdenziale, dopo avere reiteratamente sollecitato l’Amministrazione a procedere (vedi richieste inoltrate via pec il 23 novembre 2016, 6 febbraio 2017 e 18 maggio 2017). Ciò anche in ragione del documentato quadro di grave difficoltà economica derivatagli dalla situazione, stante che nel periodo di riferimento (anni 2017 e 2018) ha percepito redditi da lavoro dipendente solo per poco più di complessivi euro 2.000/00. Con successivi motivi aggiunti, ha chiesto l’annullamento della determinazione del Capo del I Reparto del Comando Generale della Guardia di Finanza n. 223390 del 31 luglio 2019, versato in atti al procedimento, con il quale ridetta ricostruzione di carriera è stata effettuata limitata alla parte giuridica.

2. Per meglio comprendere i contenuti della vicenda, occorre precisare che l’interessato aveva partecipato al concorso per il reclutamento di 952 allievi finanzieri della Guardia di finanza per l’anno 2010, risultando idoneo non vincitore, ma era stato poi “ripescato” giusta l’attuazione che il Ministero ha inteso dare alla previsione di cui all’art. 16- ter , comma 1, del d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2015, n. 125, che ha legittimato una assunzione straordinaria attingendo dalle graduatorie del 2010, 2011 e 2012, purché venisse accertato positivamente da apposita Commissione medica il possesso degli originari requisiti psico-fisici necessari allo scopo.

2.1. Nella specie, il signor -OMISSIS- non veniva assunto nell’immediato a causa del mancato superamento di tale verifica, conseguito al giudizio negativo del 1° luglio 2016, oggetto di gravame e quindi dichiarato illegittimo prima dal T.a.r. per il Lazio, poi da questo Consiglio di Stato con la sentenza sopra richiamata (n. 2022 del 2019). Quanto detto peraltro malgrado all’esito di apposito incombente istruttorio il Ministero della Difesa avesse rivisto la valutazione, dichiarandolo idoneo al servizio.

3. Il Tribunale (nuovamente) adito ha respinto la domanda caducatoria, oggetto dei motivi aggiunti, ma accolto in parte quella risarcitoria, ritenendo sussistente l’illecito aquiliano consistito nel ritardo assunzionale per declaratoria di inidoneità resa all’esito di un’istruttoria superficiale, che ben avrebbe potuto arricchirsi di accertamenti atti a superare la contraddittoria valutazione del medesimo fattore di astratta infermità da parte delle due Commissioni (quella del concorso e quella chiamata a certificare la “permanenza” dei requisiti). Non potendosi ipotizzare un ristoro integrale delle retribuzioni non percepite, ha applicato in via equitativa una percentuale di abbattimento delle stesse - ai sensi dell’art. 1226 c.c. - pari al 50% (al netto di oneri fiscali e previdenziali e con esclusione delle voci che traggono titolo diretto o indiretto dall’effettivo svolgimento della prestazione lavorativa), utilizzata anche per includere nel calcolo la perdita del trattamento previdenziale. Ha assunto infine quale periodo di riferimento il lasso di tempo compreso tra la data in cui il ricorrente avrebbe dovuto prendere servizio (ovvero il 23 novembre 2016) e quella in cui ciò è effettivamente avvenuto (12 dicembre 2018), escludendo la spettanza di interessi e rivalutazione monetaria, trattandosi di una liquidazione secondo equità, salvo ovviamente a far data dalla pubblicazione della sentenza.

4. Avverso tale sentenza, il Ministero dell’economia e delle finanze e il Comando Generale della Guardia di Finanza hanno interposto appello affidato ad un unico motivo di censura (esteso da pagina 8 a pagina 33), così rubricato: « violazione e falsa applicazione art. 2043 c.c., violazione e falsa applicazione artt. 30 e 114 c.p.a., contraddittorietà erronea valutazione degli atti di causa, erroneità del quantum riconosciuto ».

4.1. In relazione alla quantificazione del danno, il primo giudice avrebbe effettuato una indebita restitutio in integrum, non consentita secondo i parametri consolidati in giurisprudenza sul punto nei casi in cui non c’è stata corrispettività del rapporto sinallagmatico.

4.2. Nel merito, non era configurabile alcun illecito extracontrattuale, essendo scusabile l’errore nel quale è incorsa l’Amministrazione che si è limitata ad applicare le regole vigenti in materia di idoneità psico-fisica al servizio. In particolare, l’allegato al d.m. n. 155 del 17 maggio 2000, « Regolamento recante norme per l’accertamento dell’idoneità al servizio nella Guardia di finanza », come sostituito dall’art. 1, comma 1 del d.m. n. 197del 16 dicembre 2014, al punto 10, lett. b), include le due alterazioni del sistema cardio-vascolare di cui è causa fra i fattori inidoneativi, finanche singolarmente considerati. Il giudizio della Commissione, peraltro, ha tenuto conto altresì delle indicazioni di cui al decreto dirigenziale del Comandante Generale della Guardia di Finanza n. 45755/15 del 17 febbraio 2015, con cui sono state adottate le nuove direttive tecniche riguardanti le avvertenze ed i criteri diagnostici applicativi relativi alle imperfezioni ed alle infermità che sono causa di non idoneità al servizio nel Corpo della Guardia di Finanza, nonché i criteri per delineare il profilo sanitario. Con riferimento a quelle di cui alla lettera b) del punto 10 dell’elenco di cui al ricordato allegato al d.m. n. 155/2000 (ossia “ Le malattie dell’endocardio, del miocardio, dell’apparato valvolare, del pericardio, dei grossi vasi ed i loro esiti ”) vi include proprio “il prolasso valvolare” (n.63) e “la stenosi e la insufficienza valvolare” (n.61). Pertanto l’esclusione era correttamente motivata.

5. Si è costituito in giudizio il signor -OMISSIS- con memoria in controdeduzione.

5.1. In primo luogo, ha contestato il riferimento alla mancanza di sinallagmaticità tra prestazione e retribuzione, stante che nella specie essa non è stata in alcun modo affermata, trattandosi di un’azione risarcitoria di natura extracontrattuale per ritardata assunzione.

5.2. Nel merito, ha negato possa configurarsi un errore scusabile nella condotta della P.a., stante che, come precisato nella sentenza impugnata, « l’ulteriore accertamento clinico svolto in sede giurisdizionale avrebbe dovuto essere compiuto ab initio dall’Amministrazione a fronte della discordanza tra il risultato della prima visita medica e quello della visita di revisione richiesta dal ricorrente ». Il contrasto tra i due referti, dunque, imponeva uno scrutinio aggiuntivo, che poi ha dovuto effettuare il giudice.

5.3. In termini più generali, l’appello sarebbe addirittura inammissibile, prima ancora che infondato, ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a, stante che tutte le argomentazioni poste fanno leva sulla rilettura della documentazione sanitaria e concorsuale posta a base del giudizio impugnatorio (di primo e secondo grado) sfociato nell’annullamento della diagnosi di inidoneità, la cui illegittimità è ormai coperta da giudicato e come tale non contestabile.

5.4. In sintesi, mediante il riesame della suddetta documentazione, l’Amministrazione appellante tenterebbe, invano, di dimostrare la scusabilità del proprio errore, peraltro mai invocata in precedenza, pretermettendo la circostanza che la Commissione medica di revisione avrebbe dovuto svolgere -e non ha svolto- un semplice approfondimento clinico (a fronte delle contrarie risultanze della prima visita medica e della visita in struttura pubblica) per fugare ogni dubbio sull’esistenza di una patologia cardiaca di tipo escludente: approfondimento che è stato svolto senza alcuna difficoltà dalla commissione medica nominata in sede di verificazione giudiziale.

6. Con l’ordinanza cautelare n. 4492 del 2022, segnata in epigrafe, la Sezione ha rigettato l’istanza di sospensione, ritenendo « non ravvisabili sufficienti profili di fondatezza dell’appello nei limiti della sommaria cognizione che connota la presente fase del giudizio, anche considerato il contrasto rilevato da questo Consiglio nella fattispecie “tra il referto medico della prima visita (…) e quello della visita di revisione” condivisibilmente valorizzato nella sentenza gravata sotto il profilo dell’elemento soggettivo» .

7. Con memoria versata in atti il 4 aprile 2025, l’Amministrazione ha richiamato le proprie argomentazioni, insistendo per la riforma della sentenza impugnata. Il signor -OMISSIS- a sua volta ha replicato insistendo sui propri assunti, in particolare sulla inammissibilità della tesi di parte avversa che violerebbe anche l’intangibilità della cosa giudicata, laddove tenta di contestare l’esperibilità e gli esiti della verificazione giudiziale, cristallizzati nella sentenza n. 2022/2019 di questo Consiglio di Stato.

8. All’udienza pubblica del 20 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Il Collegio ritiene l’appello infondato.

10. La tesi della difesa erariale contesta il quantum del danno riconosciuto all’appellato richiamando i principi che il primo giudice ha (correttamente) applicato.

11. Mette conto ricordare in questa sede come nell’ambito delle procedure concorsuali volte al reclutamento dei pubblici dipendenti, laddove si verifichi un ritardo nell’assunzione, dovuto all’adozione di atti o provvedimenti amministrativi illegittimi, la dottrina e la giurisprudenza ritengono che l’amministrazione pubblica incorra in responsabilità extracontrattuale ex art. 2043 cod. civ., a causa della violazione del principio generale del neminem laedere, a cui consegue l’obbligo della stessa di risarcire i danni patiti dai soggetti assunti in ritardo.

11.1. Ben diverso regime della responsabilità è quella generata dalla violazione di un rapporto obbligatorio già sorto tra le parti, ascrivibile pertanto al genus di quella contrattuale (Cons. Stato, sez. VI, 19 marzo 2019, n. 1815; id , 28 giugno 2019, n. 4454; sez. III, 23 dicembre 2019, n. 8668).

12. Il procrastinarsi dell’assunzione può dipendere dall’illegittimità, accertata in sede giurisdizionale, degli atti posti in essere dall’amministrazione nello svolgimento della procedura selettiva. Il che è quanto può ritenersi accaduto nel caso di specie, ove l’illegittimità ha riguardato non la procedura concorsuale vera e propria, ma un suo segmento successivo, condizionante l’assunzione, ovvero la sostanziale reiterazione dell’accertamento dei requisiti psico-fisici in termini peraltro di “permanenza” e non di originaria sussistenza, evidentemente già acclarata.

12.1. In tali casi, per quanto concerne l’elemento soggettivo della colpa attribuibile all’amministrazione, secondo l’orientamento giurisprudenziale oggi prevalente, il privato può giovarsi di una presunzione semplice di colpevolezza. Ciò significa che è sufficiente che venga fornita la prova dell’illegittimità dell’atto amministrativo affinché si ritenga sussistente anche la colpa dell’amministrazione. In altre parole, si verifica un’inversione dell’onore della prova: non è più il privato a dover dimostrare la negligenza o l’imperizia della pubblica amministrazione, ma è quest’ultima che, per evitare di essere ritenuta responsabile a causa dell’adozione di un provvedimento asseritamente illegittimo, è tenuta a fornire la prova di essere incorsa in un errore scusabile.

13. L’Amministrazione appellante, tuttavia, non ha in alcun modo dimostrato la sussistenza di un proprio errore incolpevole confutando la (diversa) ricostruzione fornita dal primo giudice. La circostanza, cioè, che la Commissione si sia attenuta ai criteri di valutazione della idoneità non può bastare a giustificare il mancato approfondimento istruttorio che la contraddittorietà fra le due diagnosi (originaria e sopravvenuta) avrebbe doverosamente imposto. In altre parole, l’evidenza di tale contraddittorietà, e la semplicità con la quale la si sarebbe potuta superare, dimostrata dagli esiti della verificazione ma anche dal mutato giudizio da parte della Commissione stessa, mettono in luce una inequivoca superficialità di valutazione originaria, sicuramente rigorosamente ancorata al dato letterale delle norme, ma evidentemente del tutto decontestualizzata dalle peculiarità del caso di specie. Peculiarità, peraltro, resa ancora più pregnante ove si ricordi che nella specie si trattava di verificare la permanenza di requisiti già accertati.

14. Tale profilo di erroneità valutativa, peraltro, è già stato definitivamente cristallizzato nel giudicato sotteso a quello risarcitorio, sfociato nella caducazione della declaratoria di inidoneità fisica al servizio, che in alcun modo può essere nuovamente in contestazione in questa sede.

15. A ciò deve aggiungersi che sebbene il giudizio inidoneativo sia stato annullato dal T.a.r. con sentenza pubblicata il 1° febbraio 2017, n. 1630, mai sospesa (v. il rigetto dell’istanza cautelare da parte del Consiglio di Stato con ordinanza della Sez. IV, n. 2001 del 12 maggio 2017), l’Amministrazione non ha dato seguito ai reiterati solleciti inviati dal ricorrente, ammettendolo al corso di formazione soltanto in data 12 dicembre 2018, ovvero a distanza di quasi due anni dalla sentenza di primo grado, oltre un anno dal rigetto della istanza di sospensiva.

16. Nessun elemento atto a neutralizzare tali circostanze è stato introdotto nel presente grado di giudizio sì da escludere, sul piano soggettivo, l’elemento costitutivo della responsabilità civile della pubblica amministrazione.

17. Ai fini della quantificazione del danno, il T.a.r. non ha fatto che applicare il consolidato indirizzo di questo Consiglio secondo il quale, ai sensi dell’art. 1223, c.c., il pregiudizio subito in caso di omessa o ritardata assunzione per illegittima esclusione da un pubblico concorso, non è individuabile nella mancata erogazione della retribuzione e della contribuzione, ma negli effetti dannosi dell’operato dell’Amministrazione, dato che l’obbligo di retribuzione della prestazione lavorativa sorge con la costituzione del rapporto di impiego e l’effettivo svolgimento della prestazione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 30 giugno 2011, n. 3934). Dal che discende che il danno non può essere quantificato in misura pari all’intero trattamento economico non goduto nel periodo intercorrente tra la data in cui l’interessato avrebbe dovuto essere assunto e quella di effettiva costituzione del rapporto, né in misura pari all’intero trattamento previdenziale, né, ancora, esso può comprendere ulteriori voci retributive diverse dallo stipendio di base in quanto riferibili alla prestazione lavorativa che in realtà non è stata svolta. Il lucro cessante da mancata assunzione, cioè, non può corrispondere all’intero importo degli stipendi non percepiti, in quanto ciò si tradurrebbe in un vantaggio eccessivo per l'interessato, il quale nel periodo di mancata assunzione non ha dovuto impegnare le proprie energie lavorative in quell'impiego, potendo rivolgerle alla cura d’ogni altro proprio interesse, sia sul piano lavorativo che del perfezionamento culturale e professionale per potere accedere ad altro impiego (Cons. Stato, 2 ottobre 2023, n. 8633; sez. II, 14 ottobre 2021, n. 6915; Cass., sezione lavoro, ordinanza 5 novembre 2024, n. 28380, che delineato puntualmente il quadro giurisprudenziale in materia di risarcimento del danno da ritardata assunzione).

18. Nella specie, dimezzando i risultati che sarebbero conseguiti al computo totale di tali spettanze, il T.a.r. per il Lazio non ha fatto altro che dare applicazione a tali criteri, tenendo altresì conto che l’interessato non ha svolto altra attività lavorativa nel periodo di riferimento, se non per importi retributivi di scarsissima consistenza.

18.1. Sui criteri utilizzati per la determinazione in via equitativa dell’importo, la difesa erariale ha svolto considerazioni egualmente prive di pregio. Nessuna significatività se non in senso confermativo dell’opzione applicativa seguita può infatti assumere il richiamo ai CUD dell’appellato. Ancor più inconferente, infine, si palesa il riferimento al vigente sistema contributivo, che non consentirebbe di stimare la quota della futura pensione che l’interessato avrebbe percepito ove fosse stato assunto tempestivamente in servizio: anche a tale riguardo, infatti, l’appellante confonde un parametro di calcolo del danno da ritardo assunzionale, che non può non ricomprendere anche le perdite sotto il profilo previdenziale, con l’integrale ristoro delle stesse. Non può, infatti, ostare alla quantificazione su base equitativa del danno da ritardata assunzione la circostanza che l’importo pensionistico non è preventivabile a priori , in quanto liquidato facendo riferimento alla data di cessazione dal servizio tenendo altresì conto del coefficiente di trasformazione di misura variabile in diminuzione con cadenza biennale, corrispondente all’età di collocamento in congedo del militare.

19. Per tutto quanto sopra detto, l’appello deve essere respinto.

20. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il Ministero dell’economia e delle finanze e il Comando Generale della Guardia di finanza, in solido tra di loro, al pagamento delle spese del grado di giudizio, che liquida in euro 5.000/00 (cinquemila/00) complessivamente, a favore del signor -OMISSIS-.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2- septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere, Estensore

Cecilia Altavista, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonella Manzione	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.