Pubblicato il 02/01/2026

N. 00028/2026REG.PROV.COLL.

N. 06084/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6084 del 2023, proposto dal signor IO AN, rappresentato e difeso dall'avvocato Ugo D'Angelo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Gennaro Vesuviano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Geremia Biancardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania (sezione seconda) n. 00017/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di San Gennaro Vesuviano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il Cons. ME ES e udito per l’appellante l’avvocato Tretola su delega dell’avvocato Ugo D’Angelo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il signor AN IO chiede la riforma della sentenza in epigrafe indicata che ha respinto il ricorso proposto avverso l’ordinanza n. 4 del 11 febbraio 2019 con cui il Comune di San Gennaro Vesuviano ha ingiunto la demolizione delle opere abusive, realizzate sul terreno di proprietà del ricorrente -contraddistinto al fl.4 p.lla 2565 del NCT- e così descritte: “ Fabbricato costituito da un solo piano terra di dimensione totali pari a 845 mq, composto da cinque corpi di fabbrica evidentemente realizzati in momenti diversi, nonché nella costruzione di una piscina in muratura. Al momento del sopralluogo, il primo corpo di fabbrica entrando nel lotto risultava realizzato con struttura portante in muratura e copertura con solaio in calcestruzzo armato, adibito a residenza, con una superficie pari a 220.21 mq; il secondo corpo di fabbrica continuando risultava consistente in una struttura portante e in legno lamellare e sovrastante copertura in tegole, al cui interno vi era un bagno in muratura e un forno a legna, la cui superficie è di mq 123.70, mentre il bagno di mq 12.47 e, al momento del sopralluogo adibita a tettoia/patio; la terza struttura risultava realizzata con struttura portante in legno lamellare e tompagni in muratura con copertura a due falde, occupante una superficie di mq 144,62, adibita a salone e palestra; il quarto corpo di fabbrica è stato realizzato con struttura in legno e copertura ad unica falda con dimensioni mq 91.59 e mc 316.00, adibita ad abitazione; la quinta ed ultima struttura risultava costruita sempre in legno e coperta con lamiere, con dimensioni di mq 28.30 e mc 67.92, adibita a garage/deposito. L’intera struttura è posta sul confine nord/est della particella 2565. L’intera struttura non risultava accatastata ”

2. Il T.a.r. per la Campania, sez. II, con sentenza n. 17 del 2 gennaio 2023, respingeva il ricorso osservando che le opere abusive sono puntualmente identificate, nella gravata ordinanza, con riferimento ai dati catastali e che le stesse, unitariamente considerate, hanno determinato una rilevante trasformazione del territorio. Respingeva le ulteriori censure di natura procedurale e motivazionale sul rilievo del carattere dovuto del provvedimento di repressione dell’abuso.

3. Il ricorrente ha interposto appello, articolando tre motivi di gravame (l’ultimo consistente nel mero richiamo, a fini devolutivi, alle censure di primo grado).

4. Si è costituito in resistenza il Comune di San Gennaro Vesuviano che ha depositato memoria e la seguente documentazione: a) verbale di sopralluogo prot. 1518 del 5 febbraio 2019; b) preavviso di rigetto prot. n. 10805 del 20 agosto 2019 dell’istanza di sanatoria presentata ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001 per le opere in contestazione; c) comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 66 del 3 gennaio 2019; d) provvedimento impugnato.

5. In vista dell’udienza di trattazione l’appellante ha depositato memoria, eccependo l’inammissibilità dei documenti prodotti dall’amministrazione per violazione del divieto di c.d. nova in appello ai sensi dell’art. 104 c.p.a. Nel merito, ha insistito per l’accoglimento del gravame.

6. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 3 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. In via preliminare, deve essere respinta l’eccezione di inammissibilità dei documenti prodotti in giudizio dall’amministrazione, formulata dall’appellante in memoria del 31 ottobre 2025.

7.1. Nel processo amministrativo il divieto di produzione di nuovi documenti non opera per quei documenti che, ai sensi dell'art. 46, co. 2, c.p.a., l’amministrazione resistente è tenuta a depositare in giudizio, anche a prescindere dalla sua costituzione, ossia il provvedimento impugnato, gli atti e i documenti in base ai quali l’atto è stato emanato, quelli in esso citati e quelli che l’amministrazione ritiene utili al giudizio. La preclusione probatoria di cui all’art. 104, comma 2, c.p.a. non si riferisce pertanto al deposito del provvedimento impugnato e dei documenti correlati, trattandosi di adempimento doveroso ai sensi dell’art. 46, comma 2, c.p.a., che legittima il giudice, anche d’appello, all’acquisizione d’ufficio (Cons. Stato, sez. V, 28/05/2024, n. 4733).

7.2. La produzione è, quindi, certamente ammissibile ai sensi dell’art. 46, comma 2, c.p.a. poiché riguarda il provvedimento impugnato, gli atti su cui esso si fonda e ulteriori atti che il Comune resistente ha ritenuto utili per il giudizio.

8. Sempre in via preliminare, si osserva che con nota prot. n. 10805 del 20 agosto 2019 il Comune ha comunicato il preavviso di rigetto dell’istanza di sanatoria presentata dal ricorrente, sicché deve ritenersi, in difetto di indicazioni di segno contrario da parte dell’appellante, che sull’istanza in questione si sia formato il silenzio rigetto, divenuto ormai inoppugnabile.

9. Premesso quanto sopra, l’appello è infondato.

10. Con il primo motivo di appello l’appellante deduce “ ERROR IN JUDICANDO – ERROR IN PROCEDENDO - VIOLAZIONE ARTT. 3, 6, 10, 22, 27, 31, 33, 34 E 37 DEL D.P.R 380/01 - VIOLAZIONE ARTT. 42 E 97 DELLA COSTITUZIONE - ECCESSO DI POTERE – ILLOGICITA’ MANIFESTA – TRAVISAMENTO – CARENZA DI ISTRUTTORIA E DEI PRESUPPOSTI – DIFETTO DI MOTIVAZIONE – CONTRADDITTORIETA ’”. La sentenza sarebbe errata nella parte in cui: a) ha respinto il primo motivo di ricorso relativo all’impossibilità di identificare con certezza i beni abusivamente realizzati stante l’indicazione, nel provvedimento gravato, di due strade diverse di localizzazione degli abusi (via Ruocchi e via Coteni), b) ha affermato che le descritte opere debbano essere considerate in maniera unitaria e non frazionabile, in tal modo eliminando qualsivoglia possibilità di connessione del titolo con il singolo intervento; c) ha ritenuto irrilevante la mancanza di autorizzazione sismica e dell’accatastamento, senza trarne le dovute conseguenze in ordine all’illegittimità dell’ordinanza.

11. Le censure sono infondate.

12. Contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, l’errata indicazione, nel provvedimento impugnato, della via ove è ubicato il corpo di fabbrica abusivo non osta all’esatta identificazione dello stesso, atteso che:

a) sono esattamente indicati gli estremi catastali dell’immobile (foglio 4 particella n. 2565);

b) è indicato l’atto di acquisto del terreno ove è stato realizzato l’abuso (atto del 20 luglio 2001 rep. 108469) e l’interessato non ha mai contestato la proprietà del terreno in questione;

c) la via di ubicazione dell’immobile è esattamente indicata nel verbale di sopralluogo prot. n. 1518 del 5 febbraio 2018, richiamato nell’ordinanza impugnata, nonché nella comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio prot. n. 66 del 3 gennaio 2019, conosciuta dall’appellante;

d) l’ordinanza descrive analiticamente abusi nella loro consistenza.

13. L’errata menzione della via in cui si trova il fabbricato abusivo integra, pertanto, una mera irregolarità, che non osta all’identificazione del medesimo, desumibile in maniera certa dai plurimi elementi di identificazione contenuti nel provvedimento (titolo di proprietà, dati catastali ecc.), i quali trovano, peraltro, conferma e riscontro negli atti dell’istruttoria procedimentale (sopralluogo e comunicazione avvio procedimento sanzionatorio).

14. Per altro verso, l’appellante si limita ad affermare genericamente che “ nella zona … ha diverse proprietà ” senza nulla chiarire in ordine all’ubicazione delle medesime, alla loro consistenza, ai dati catastali, alla riconducibilità al medesimo titolo di acquisto indicato nell’impugnata ordinanza, ossia senza indicare, in ultima analisi, alcun dato oggettivo a giustificazione dell’asserito rischio di confusione tra le diverse proprietà di cui sarebbe titolare e della conseguente asserita impossibilità di identificazione degli abusi.

15. Quanto alla dedotta erroneità del capo della sentenza che ha valutato gli abusi unitariamente, laddove invece essi integrerebbero interventi autonomi e distinti, è sufficiente osservare che dal provvedimento impugnato risulta che l’abuso consiste in un unico “ fabbricato costituito da un solo piano fuori terra di dimensioni totali pari a 845 mq ”.

16. La circostanza che il fabbricato si componga di cinque corpi di fabbrica realizzati in tempi diversi non è incompatibile con la rilevata unitarietà dell’intervento edilizio- comprensivo anche della piscina in muratura parimenti menzionata nel provvedimento impugnato- in quanto comunque connotato da identità funzionale ( id est , incremento della fruibilità residenziale del terreno di proprietà) e determinante, conseguentemente, impatto altrettanto unitario sul regolare assetto del territorio.

17. Come ribadito più volte dalla giurisprudenza amministrativa, l’incidenza complessiva sull’assetto del territorio di un intervento edilizio consistente in una pluralità di opere deve essere valutata unitariamente, mentre non possono essere presi in considerazione i singoli interventi in modo atomistico, come se fossero del tutto slegati l’uno dall’altro. In altre parole, non è possibile scomporne una parte per negare l’assoggettabilità ad una determinata sanzione demolitoria, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento, ma dall’insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni (Cons. Stato, sez. II, n. 6180 del 14 luglio 2025; sez. VII, 18 febbraio 2025, n. 1382).

18. In ogni caso, anche a voler accedere alla visione atomistica sostenuta dall’appellante e dal collegio non condivisa, non muta la conclusione in ordine alla natura abusiva delle opere in contestazione, atteso che:

a) il primo, il terzo e quarto corpo di fabbrica, adibiti, rispettivamente a residenza, salone e palestra ed abitazione costituiscono nuove costruzioni, in quanto, a prescindere dalla natura dei materiali utilizzati, sono destinati al soddisfacimento di esigenze stabili e permanenti nel tempo. Secondo la giurisprudenza, “ rientrano nella nozione giuridica di costruzione, per la quale occorre un idoneo titolo edilizio, tutti quei manufatti che, anche se non necessariamente infissi nel suolo, o pur semplicemente aderenti a questo, alterino lo stato dei luoghi in modo stabile, non irrilevante e non meramente occasionale. Da siffatti rilievi consegue che deve essere ribadito il principio, in più occasioni enunciato dalla giurisprudenza di settore che gli artt. 3 e 10 del d.P.R. n. 380 del 2001 escludono il rilascio del permesso di costruire solo ed esclusivamente per gli interventi edilizi caratterizzati dalla contingenza e precarietà ” (Cons. Stato sez. II n. 7589 del 29 settembre 2025; sez. IV n. 6941 del 5 agosto 2025).

b) il secondo e il quinto corpo di fabbrica sono costituiti da una tettoia di mq 123,70 con un bagno in muratura (di mq 12,47) e da un garage/deposito attrezzi di mq 28, 30, di cui non può predicarsi la natura pertinenziale né l’assoggettabilità a semplice SCIA, come opina l’appellante. Per consolidato indirizzo giurisprudenziale, sia la tettoia che il deposito attrezzi, a prescindere dal materiale utilizzato, modificano l’assetto del territorio in quanto coprono una significativa superficie e delineano volumi diversi rispetto all’edificio principale, sicché non possono qualificarsi come pertinenza (Cons. Stato sez. II n. 6180 del 14 luglio 2025). Il vincolo pertinenziale è riconoscibile soltanto ad opere di modestissima entità e accessorie rispetto a quella principale, quali i piccoli manufatti per il contenimento di impianti tecnologici ‘ et similia’ , ma non anche a opere che, dal punto di vista delle dimensioni e della funzione, come quella di specie, si connotino per una propria autonomia rispetto a quella considerata principale e non siano coessenziali alla stessa (Cons. Stato, sez. II n. 29 settembre 2025 n. 7504 ; sez. VI 2 maggio 2025 n. 3731; id. 30 agosto 2024 n. 7326);

c) l’ultimo abuso rilevato dall’ordinanza è costituito dalla piscina in muratura esterna al fabbricato di cui va parimenti esclusa la natura di pertinenza urbanistica, integrando una nuova costruzione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e) del d.P.R. n. 380 del 2001 (cfr, sul punto, l’unanime giurisprudenza: Cons. Stato, sez. IV 5 maggio 2025, n. 3786; sez. II, 21 giugno 2024, n. 5538; sez. VII, 2 gennaio 2024, n. 44).

19. Ne discende che, anche ove analizzate singolarmente, le opere restano comunque assoggettate a permesso di costruire, come peraltro riconosciuto dallo stesso appellante che per le medesime ha presentato istanza di rilascio di permesso di costruire in sanatoria prot. n. 27/2019 ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001 (sulla natura confessoria dell’istanza di sanatoria presentata dall’autore dell’abuso, cfr. Cons. Stato, sez. II 2 dicembre 2024 n. 9628, sez. VII, 14 novembre 2022 n. 9975).

20. La mancanza del necessario permesso di costruire rende il provvedimento sanzionatorio atto dovuto e vincolato, a prescindere dall’ulteriore profilo afferente all’assenza dell’autorizzazione sismica ed all’accatastamento, come osservato dal giudice di primo grado che ha correttamente evidenziato l’irrilevanza del profilo in questione.

21. Per le sopra esposte ragioni, il primo motivo di appello deve essere respinto.

22. Con il secondo motivo di appello l’appellante deduce “ ERROR IN JUDICANDO - VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 7 E 8 E SS DELLA LEGGE N. 241/90 - VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI PROCEDIMENTI SANZIONATORI - VIOLAZIONE ARTT. 3, 6, 10, 22, 27, 31, 33, 34 E 37 DEL D.P.R 380/01 - VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO - ECCESSO DI POTERE - VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 42 E 97 DELLA COSTITUZIONE - ECCESSO DI POTERE – ILLOGICITA’ MANIFESTA – TRAVISAMENTO – CARENZA DI ISTRUTTORIA - CARENZA DEI PRESUPPOSTI – DIFETTO DI MOTIVAZIONE – CONTRADDITTORIETA ’”. La sentenza sarebbe errata anche nella parte in cui ha respinto le censure relative alla violazione delle garanzie procedimentali poiché l’ordinanza è stata adottata prima che fosse esitata l’istanza di accesso agli atti presentata dal ricorrente. Essa, inoltre, non chiarisce le norme che sarebbero state violate e non riporta i dati identificativi dell’area di sedime con violazione del legittimo affidamento dell’interessato.

23. Le censure sono infondate.

24. Al riguardo è sufficiente richiamare il costante orientamento giurisprudenziale secondo cui:

a) è legittima l’ordinanza di demolizione di un’opera abusiva non preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della l. n. 241 del 1990, in quanto l’attività di contrasto agli abusi edilizi costituisce un’ attività vincolata e, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della citata l. 241 del 1990, l’omissione non comporta conseguenze nel caso in cui il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato (Cons. Stato, sez. III, 24 settembre 2025, n. 7502; sez. VII, 31 luglio 2025, n. 6769; sez. II, 27 gennaio 2025, n. 624);

b) l’ordinanza di demolizione è sufficientemente motivata se reca, come nel caso di specie, l’analitica descrizione delle opere abusivamente realizzate, in modo da consentire al destinatario della sanzione di rimuoverle spontaneamente, mentre non occorre la descrizione precisa della superficie occupata e dell’area di sedime che dovrebbe essere acquisita al patrimonio comunale in caso di mancata, spontanea esecuzione; elementi, questi, invece, necessariamente afferenti solo alla successiva ordinanza di gratuita acquisizione al patrimonio comunale (Cons. Stato, sez. VII, 14 settembre 2023, n. 8318; sez. VI, 5 luglio 2023, n. 6555);

c) l’ordine di demolizione, al pari degli altri provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, è atto vincolato che non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico né una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati né – ancora – una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non potendo neppure ammettersi l’esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare (Cons. Stato, sez. VII 16 settembre 2025 n 7344; id 31 ottobre 2025 n. 8487; sez. V 30 ottobre 2025 n. 8453 l; Ad. plen. 9 del 2017).

25. Nel caso di specie le garanzie partecipative sono state comunque rispettate poiché l’ordinanza di demolizione è stata preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 66 del 3 gennaio 1999, laddove nessuna disposizione di legge, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, impone di assegnare un termine di dieci giorni per la presentazione delle memorie (analogamente a quanto previsto art. 10 bis l. 241/1990 che riguarda i soli procedimenti ad istanza di parte) o di differire o sospendere il termine del procedimento in caso di presentazione di istanza di accesso documentale.

26. Per tali ragioni, anche il secondo motivo di appello deve essere respinto, con conseguente reiezione integrale dell’appello.

27. Va, in ultimo, rilevata l’inammissibilità del richiamo a tutte le censure articolate in primo grado (punto n. 3 dell’appello) per violazione dell’art. 101 c.p.a. L’infondatezza delle medesime emerge, in ogni caso, dalle considerazioni sopra esposte.

28. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il signor IO AN alla rifusione, a favore del Comune di San Gennaro Vesuviano, delle spese del presente grado di giudizio, che si liquidano in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre a spese generali e accessori di legge

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4 bis, c.p.a., con l'intervento dei magistrati:

Marco LI, Presidente

ME ES, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ME ES	Marco LI

IL SEGRETARIO