Pubblicato il 16/09/2025

N. 07344/2025REG.PROV.COLL.

N. 01819/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1819 del 2023, proposto da LE D'ON, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Di Ciollo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Sperlonga, in persona del legale rappresentante, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Lazio, sezione staccata di Latina, n. 616/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 settembre 2025 il Cons. Marco Morgantini;

Viste le conclusioni di parte appellante come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza appellata è stato respinto il ricorso proposto per l’annullamento:

dell’ordinanza di demolizione n. 101 del 10 settembre 2012, con la quale è stata ingiunta la demolizione delle opere realizzate in ampliamento dell’abitazione;

del provvedimento prot. n. 16417 del 6 agosto 2012 di diniego dell’istanza di sanatoria ex art. 36 DPR 380/01.

L’ordine di demolizione ha ad oggetto le seguenti opere:

- un corpo di fabbrica adibito a cucina e soggiorno in adiacenza al preesistente delle dimensioni di ml. 4,65 x 12,70, rialzato da terra di ml. 1,00 circa e con altezza interna di ml. 2,80;

- una veranda annessa su due lati del fabbricato in cemento della lunghezza di ml 15,50 e larghezza ml. 1,00;

- un ampliamento in muratura sulla parte retrostante di ml. 4,50 x 2,20;

- un piano seminterrato delle dimensioni di ml. 9,15 x 12,50 circa e altezza interna di ml. 2,40 utilizzato come ripostiglio;

- una sopraelevazione in muratura di ml. 4,10 x 4,70 e altezza interna di ml. 2,20;

- un vano lavanderia di ml. 2,50 x 1,60;

- un manufatto nell’area cortilizia di ml. 14,55 x 1,20 e altezza ml. 2,85 suddiviso in n. 2 ambienti.

Il diniego di sanatoria è motivato nei termini che seguono: “ l’intervento originariamente assentito riguardava la ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione di un preesistente manufatto a uso residenziale agricolo sviluppantesi su un unico livello avente una superficie coperta di mq 56,75, una superficie utile di mq 48,00 e una volumetria di circa mc. 200. L’intervento abusivamente posto in essere ha comportato la realizzazione di un manufatto sviluppantesi su duplice livello, avente una superficie coperta di circa 140 mq, una superficie utile ai fini residenziali di circa mq. 220,00 e una volumetria di circa mc. 500. Pertanto l’intervento così come realizzato non può rientrare nel novero delle ristrutturazioni edilizie ma in quello degli interventi di nuova costruzione.

Pertanto nella specie non è configurabile la c.d. doppia conformità, in quanto le opere per destinazione non ammessa, per carenza di lotto minimo e dunque per eccesso di volumetria si pongono in contrasto con la normativa di PRG; inoltre le opere sono incompatibili con la normativa paesaggistica di tutela dell’area ”.

A sostegno del gravame, il ricorrente deduceva le seguenti censure di violazione di legge (art. 36 DPR 380/01; art. 15 L.R. n. 15/08) ed eccesso di potere:

I) L’Amministrazione non ha effettuato una idonea comparazione tra l’interesse del privato che vive nell’immobile e l’interesse pubblico alla demolizione tenuto conto che l’opera insiste in zona altamente urbanizzata.

Il lotto su cui insiste il fabbricato ha perso la sua vocazione agricola perché divenuto area pertinenziale del fabbricato legittimo e preesistente.

II) Il provvedimento di diniego è stato impugnato per cui l’Amministrazione avrebbe dovuto attendere l’esito del procedimento prima di irrogare la demolizione.

Né è stata valutata la possibilità di irrogare la sanzione pecuniaria ex art. 34 DPR 380/01.

III) La comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 22545 del 2 dicembre 2009 menzionata nel provvedimento si riferisce in realtà ad altre ordinanze di demolizione tempestivamente impugnate e annullate dal Tar con sentenza n. 1214 del 28 luglio 2010.

Il Tar ha considerato quanto segue.

L'ordine di demolizione è un atto vincolato ancorato esclusivamente alla sussistenza di opere abusive e non richiede una specifica motivazione circa la ricorrenza del concreto interesse pubblico alla rimozione neppure quando sia trascorso un notevole lasso di tempo dalla sua realizzazione non potendo configurarsi alcun legittimo affidamento in relazione a situazioni contra legem ; in sostanza, verificata la sussistenza dei manufatti abusivi, l'Amministrazione ha il dovere di adottarlo, essendo la relativa ponderazione tra l'interesse pubblico e quello privato compiuta a monte dal legislatore; in ragione della natura vincolata dell'ordine di demolizione, non è pertanto necessaria la preventiva comunicazione di avvio del procedimento, né un'ampia motivazione.

Nel provvedimento di demolizione è fatto esplicito richiamo alla nota comunale prot. n. 16417 del 6 agosto 2012, con cui veniva notificato il diniego definitivo all’accoglimento dell’istanza presentata ai sensi dell’art. 36 DPR n. 380/01 per cui, contrariamente a quanto teorizzato dal ricorrente, la sanzione demolitoria ha fatto seguito al diniego di sanatoria.

Con riguardo alla possibilità di applicare la sanzione pecuniaria:

-- non sussisteva alcun obbligo dell’Amministrazione di prenderla in considerazione, in quanto le disposizioni dell'art. 34 del d.P.R. n. 380 del 2001 devono essere interpretate nel senso che la possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria debba essere valutata dall'Amministrazione competente nella fase esecutiva del procedimento, successiva ed autonoma rispetto all'ordine di demolizione (Consiglio di Stato, sez. VI, 10 maggio 2021, n. 3666);

-- in ogni caso, in tema di violazioni edilizie, la cd. procedura di «fiscalizzazione» dell'abuso di cui all' art. 34 comma 2, d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 - secondo la quale, per le opere eseguite in parziale difformità e quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente dell'ufficio preposto dispone in luogo della demolizione una sanzione amministrativa più elevata - non è mai applicabile alle opere realizzate in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, perché queste non possono essere mai ritenute «in parziale difformità», atteso che tutti gli interventi realizzati in tale zona eseguiti in difformità dal titolo abilitativo si considerano in variazione essenziale e, quindi, in difformità totale rispetto all'intervento autorizzato.

Con riferimento alla censura formulata in relazione alla comunicazione di avvio del procedimento il Tar ha osservato che nel provvedimento di diniego della sanatoria è rappresentato che “l’interessato nei termini assegnati ha prodotto, con comunicazione acclarata al protocollo comunale n. 9990 del 21.5.2012, sottoscritta congiuntamente dal proprio legale avv. Francesco Di Ciollo, controdeduzioni in merito ai motivi ostativi espressi dall’Ufficio, allegando considerazioni tecniche a firma dell’arch. Faiola Rocco Salvatore”.

2. Parte appellante ritiene che le opere per cui è causa non potrebbero essere demolite, senza compromettere irrimediabilmente le opere legittime, per cui il dirigente UTC avrebbe potuto irrogare una sanzione pecuniaria, avendo avuto il lotto una trasformazione edificatoria.

La sentenza appellata avrebbe argomentato la legittimità del rigetto della domanda di sanatoria ex art. 36 TU 380/2001, sulla base dell’erronea qualificazione della costruzione presente nel fabbricato.

I dati considerati dal Tar non sarebbero corretti perché la superfice residenziale è di mq 106,35, con una volumetria di circa mc. 300,00, non potendosi considerare il piano seminterrato come superfice residenziale, perché l’altezza utile è di mt 2,40 e come tale non potrà mai conseguire l’abitabilità in forza del DM 5 luglio 1975 che prevede l’altezza minima in metri 2,70, fatta eccezione per i corridoi, i bagni ed i ripostigli.

Ritiene che il TAR non avrebbe considerato che il Dirigente UTC nel respingere la domanda di sanatoria ai sensi dell’art. 36 TU 380/2001, avrebbe dovuto convocare una conferenza di servizi finalizzata all’acquisizione del previo parere paesaggistico ai sensi dell’art. 167 c. 4 d.lgs. 42/2004.

Riguardo la sanatoria in aree vincolate richiama l’art. 167 commi 4 e 5 del d. lgs. n° 42/2004.

Parte appellante ritiene che l’amministrazione sia incorsa in errore non ammettendo la c.d. “fiscalizzazione” con riferimento alle opere abusive realizzate e fatte poi oggetto di ordinanza di demolizione, stante l’impossibilità di effettuare la rimessione in pristino dell’immobile senza danneggiare le parti dello stesso legittimamente edificate.

Secondo parte appellante l’impossibilità di ottenere la sanatoria paesaggistica potrà al più rilevare quale elemento ostativo all’accertamento di conformità edilizia dell’opera ai sensi dell’art. 36 d.p.r. n. 380/2001, ma non comporterà alcuna deroga al principio generale di conservazione del bene abusivo a tutela delle parti dell’immobile legittimamente edificate.

Nel caso in esame il manufatto attuale presenterebbe una conformazione plano-volumetrica non del tutto identica a quella pregressa, posto che le opere realizzate in più a seguito di demolizione e ricostruzione hanno ampliato la superfice residenziale, ma nel contesto in cui l’intervento è stato eseguito lo stesso avrebbe un impatto visivo e paesaggistico minimo, e conseguentemente l’intervento non avrebbe comportato alcuna alterazione dello stato dei luoghi suscettibile di arrecare pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di tutela.

3. L’appello è infondato.

Il collegio ribadisce che, con riferimento al tempo intercorso tra la realizzazione dell’abuso e l’adozione dell’ordinanza di demolizione e con riferimento all’invocato affidamento, dall'abusività dell'opera scaturisce con carattere vincolato l'ordine di demolizione, che in ragione di tale sua natura non esige una specifica motivazione o la comparazione dei contrapposti interessi né deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento o tenere conto del lasso di tempo intercorso (così Consiglio di Stato VII n° 4319 del 20 maggio 2025).

È infondata la censura con cui l’appellante ritiene che il comune di Sperlonga avrebbe potuto applicare la sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria in relazione alla circostanza che le opere non potrebbero essere demolite, senza compromettere irrimediabilmente le opere legittime.

Infatti la valutazione circa la possibilità di dare corso all’applicazione della sanzione pecuniaria a fronte di un’opera abusiva in luogo di quella ripristinatoria costituisce una mera eventualità della fase esecutiva, successiva alla ingiunzione a demolire, con la conseguenza che la mancata valutazione della possibile applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva non può costituire un vizio dell’ordine di demolizione ma, al più, della successiva fase riguardante l’accertamento delle conseguenze derivanti dall’omesso adempimento al predetto ordine di demolizione e della verifica dell’incidenza della demolizione sulle opere non abusive”. Ne consegue che che tale verifica “va compiuta su segnalazione della parte privata durante la fase esecutiva” e non già una volta scaduto il termine per ottemperare all’ordine di demolire, quando cioè si sono ormai consolidati gli effetti dell’inadempimento (così Consiglio di Stato VII n° 6383 del 18 luglio 2025).

Inoltre la sanzione pecuniaria non può essere applicata in relazione alla tipologia di opere eseguite nel caso di specie in area vincolata.

Infatti l'art. 167 del D.Lgs. n. 42 del 2004 stabilisce che la sanatoria paesaggistica per lavori realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione è consentita solo nei casi tassativamente elencati nel comma 4, che deve essere interpretato restrittivamente: ciò significa che qualsiasi creazione di superfici utili o volumi preclude la possibilità di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica in sanatoria (così Consiglio di Stato, VII, n° 8513 del 24 ottobre 2024, id., VI, n° 9169 del 15 novembre 2024).

Ne consegue altresì l’infondatezza (oltre che l’inammissibilità per non essere stata proposta in primo grado) della censura secondo cui il TAR non avrebbe considerato che il Dirigente UTC nel respingere la domanda di sanatoria ai sensi dell’art. 36 TU 380/2001, avrebbe dovuto convocare una conferenza di servizi finalizzata all’acquisizione del previo parere paesaggistico ai sensi dell’art. 167 c. 4 d.lgs. 42/2004.

D’altro canto la stretta interpretazione delle disposizioni che consentono la sanatoria paesaggistica c.d. “postuma” (art. 167, comma 4, D.Lgs. n. 42 del 2004) è obbligatoria, essendo tale disposizione di natura eccezionale e derogatoria rispetto al principio generale della non sanabilità delle opere realizzate in contrasto con le previsioni paesaggistiche (così Consiglio di Stato VI n° 9003 dell’11 novembre 2024).

Risulta parimenti infondata la censura secondo cui non si potrebbe considerare il piano seminterrato come superfice residenziale, perché l’altezza utile è di mt 2,40 e come tale non potrà mai conseguire l’abitabilità in forza del DM 5 luglio 1975 che prevede l’altezza minima in metri 2,70, fatta eccezione per i corridoi, i bagni ed i ripostigli.

Infatti il piano seminterrato è stato correttamente considerato tra le superfici e i volumi sotto il profilo edilizio e paesaggistico che non devono essere confusi con le prescrizioni in materia di abitabilità.

Priva di fondamento è la censura secondo cui il manufatto attuale presenterebbe una conformazione plano-volumetrica non del tutto identica a quella pregressa.

Il Comune ha infatti motivato riguardo la specifica descrizione delle opere abusive.

Si tratta infatti delle seguenti opere:

- un corpo di fabbrica adibito a cucina e soggiorno in adiacenza al preesistente delle dimensioni di ml. 4,65 x 12,70, rialzato da terra di ml. 1,00 circa e con altezza interna di ml. 2,80;

- una veranda annessa su due lati del fabbricato in cemento della lunghezza di ml 15,50 e larghezza ml. 1,00;

- un ampliamento in muratura sulla parte retrostante di ml. 4,50 x 2,20;

- un piano seminterrato delle dimensioni di ml. 9,15 x 12,50 circa e altezza interna di ml. 2,40 utilizzato come ripostiglio;

- una sopraelevazione in muratura di ml. 4,10 x 4,70 e altezza interna di ml. 2,20;

- un vano lavanderia di ml. 2,50 x 1,60;

- un manufatto nell’area cortilizia di ml. 14,55 x 1,20 e altezza ml. 2,85 suddiviso in n. 2 ambienti.

Parimenti non risulta scalfita dalle censure dell’appellante la valutazione, operata dal Comune, del confronto tra le opere preesistenti e le opere abusive.

Così l’intervento originariamente assentito riguardava la ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione di un preesistente manufatto a uso residenziale agricolo sviluppantesi su un unico livello avente una superficie coperta di mq 56,75, una superficie utile di mq 48,00 e una volumetria di circa mc. 200. L’intervento abusivamente posto in essere ha comportato la realizzazione di un manufatto sviluppantesi su duplice livello, avente una superficie coperta di circa 140 mq, una superficie utile ai fini residenziali di circa mq. 220,00 e una volumetria di circa mc. 500. Pertanto l’intervento così come realizzato non può rientrare nel novero delle ristrutturazioni edilizie ma in quello degli interventi di nuova costruzione.

Non sussiste pertanto il lamentato difetto d’istruttoria.

L’appello deve pertanto essere respinto.

Nulla spese non essendosi il Comune di Sperlonga costituito in appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla per le spese dell’appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere, Estensore

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

Marco Valentini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Morgantini	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO