Pubblicato il 27/01/2025

N. 00624/2025REG.PROV.COLL.

N. 05469/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5469 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Asaro, Anna Falcone e Virna Vercelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Loano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Pericu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 294/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Loano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 15 gennaio 2025 il Cons. Giordano Lamberti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - -OMISSIS- ha impugnato avanti il Tar per la Liguria l’ordinanza n. 11 in data 20 agosto 2019, con la quale il comune di Loano gli ha ingiunto la demolizione delle opere abusive realizzate in un fondo di sua proprietà.

2 – Lo stesso, con motivi aggiunti, ha impugnato il successivo provvedimento inibitorio della S.C.I.A. in data 13 novembre 2019 e il diniego di sanatoria paesaggistica in data 5 dicembre 2019.

3 – La vicenda che ha portato all’emanazione dei predetti può essere riassunta nei seguenti termini.

In data 7 settembre 2005 il Comune di Loano ha rilasciato a -OMISSIS- un permesso di costruire per la realizzazione di un magazzino interrato ad uso agricolo in area paesisticamente vincolata e per la sistemazione del piazzale antistante e dell’argine del rio Case.

Nel luglio 2009 il Comando di Polizia municipale ha riscontrato una serie di difformità nelle opere eseguite. In seguito alla contestazione dell’amministrazione, nel novembre 2009 l’appellante ha presentato un’istanza di accertamento di conformità edilizia e compatibilità paesaggistica, che è stata respinta con provvedimenti del 15 novembre 2017, quanto al profilo edilizio, e del 25 ottobre 2018, per l’aspetto paesistico. Tali atti non sono stati impugnati dall’appellante.

3.1 - Nel luglio 2019 gli agenti di Polizia locale, in un nuovo sopralluogo, hanno accertato che lo stato dei luoghi è rimasto immutato rispetto al tempo dell’emanazione dei predetti provvedimenti di diniego; di conseguenza, il Comune ha emanato l’ordinanza ripristinatoria n. 11/2019, impugnata con il ricorso originario.

3.2 - In data 28 ottobre 2019 il signor -OMISSIS- ha depositato una S.C.I.A. in variante e sanatoria per modifiche alle sistemazioni esterne, nonché una richiesta di accertamento postumo di compatibilità ex art. 167, comma 4, del d.lgs. n. 42/2004. Con provvedimento del 13 novembre 2019 l’amministrazione ha inibito gli effetti della segnalazione certificata e con successivo atto del 5 dicembre 2019 ha negato la sanatoria paesistica. Tali atti sono stati impugnati con motivi aggiunti.

4 – Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti.

5 – L’originario ricorrente ha impugnato tale pronuncia per i motivi di seguito esaminati.

5.1 – Con il primo motivo l’appellante contesta l’accoglimento da parte del Tar dell’istanza dell’amministrazione, ai sensi dell’art. 54 c.p.a., ritenendo sussistenti i presupposti per il deposito tardivo dei documenti.

Al riguardo, l’appellante deduce che la produzione tardiva del sopralluogo del 4.2.21, unitamente allo “schizzo” planimetrico, nonché della connessa nota accompagnatoria del 5.2.2021 è frutto solo ed unicamente della responsabilità dell’amministrazione, tenuto conto che appellante aveva richiesto l’effettuazione del sopralluogo a far data dal 12.1.2021.

5.2 – Con il secondo motivo l’appellante contesta che il Giudice di primo grado non avrebbe tenuto conto delle difese svolte con il ricorso, dove aveva puntualmente dedotto come nell’ordinanza de qua vi fosse insanabile contrasto tra l’oggetto (ove vi è espresso riferimento alla “rimessa in pristino all’ultimo stato autorizzato”) ed il dispositivo, (ove, invece, il ripristino è espressamente inteso nel senso di riportare i luoghi “allo stato antecedente la realizzazione delle opere”).

In particolare, l’odierno appellante eccepiva come non fosse possibile comprendere quale fosse l’esatto ordine impartito, né quale fosse la volontà dell’amministrazione, né quale fosse, in ultima analisi, l’interesse pubblico sotteso all’azione amministrativa intrapresa.

5.3 – Con il terzo motivo l’appellante contesta il rigetto del secondo e del terzo motivo di cui al ricorso originario, che sarebbe frutto dell’illegittima acquisizione della documentazione tardivamente depositata dal comune:

Nello specifico, deduce che:

- quanto al magazzino: pur prendendo atto che l’odierno appellante ha dato corso alle prescritte opere, a mezzo delle quali la sua superficie è stata addirittura ridotta rispetto all’assentito, il Tar si sarebbe indebitamente appiattito su quanto erroneamente rilevato a mezzo del sopralluogo tardivamente depositato dal Comune, deducendo come l’altezza del magazzino risulterebbe notevolmente superiore a quella assentita, seppure nel provvedimento impugnato non vi fosse alcun riferimento alla difformità dell’altezza del magazzino;

- quanto agli interventi esterni rispetto ai quali il Comune ha disposto la misura demolitoria ex art. 17, comma 2, D.P.R. 31/2017, il Tar avrebbe errato anche nel ritenere che gli interventi “esterni” dovessero essere dotati di specifico titolo paesaggistico. A tal fine, rileva che: a) le scale, rese inservibili in ottica ripristinatoria e conciliativa mediante completo interramento, rientrano nella categoria di cui al punto A.12 dell’Allegato A, relativo alle opere non soggette ad autorizzazione paesaggistica, pur essendo in area vincolata; b) per i muri di contenimento la scelta di modificare in parte il profilo dei terrazzamenti è configurabile come variante non essenziale, poiché la sistemazione del profilo naturale del terreno risultava già assentita con il titolo originario; c) quanto alla superficie antistante il prospetto sud, nello stato assentito con P.d.C. 69/2005, erano già comprese le opere di sistemazione dell’area antistante il magazzino, che per l’effetto risultano già assentite;

- quanto alla superficie utile ricavata sulla copertura del magazzino - sebbene si sia evidenziato come la contestata nuova superficie utile coperta di 34 metri sia stata “resa inaccessibile” mediante la “realizzazione di una parete rivestita in pietra” e la rimanente superficie sia stata ricoperta da un telo impermeabile con uno strato di terreno coltivato ad ortaggi, previa chiusura della botola - il Tar avrebbe erroneamente ritenuto il permanere della contestata difformità sul presupposto che la coltivazione ad ortaggi creasse comunque una superficie utile e la chiusura della botola sia stata effettuata solamente con una piastra in ferro;

- quanto all’omessa comunicazione di avvio del procedimento, sarebbe assolutamente erronea la statuizione circa il fatto che la comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio si sarebbe tradotta in un inutile aggravio;

- quanto alla violazione dell’art. 17, comma 1, D.P.R. 31/2017, la sentenza avrebbe erroneamente respinto la censura, sebbene l’ordine di restitutio in integrum sia stato emesso senza previamente valutare la possibilità di conformare le opere al contesto ambientale tutelato, tenuto conto che nel caso di specie non vi sarebbe creazione di alcun ulteriore volume, a differenza di quanto erroneamente rilevato nell’ordinanza impugnata in via principale.

5.4 – L’appellante contesta inoltre l’omessa motivazione da parte dell’amministrazione sull’interesse pubblico all’inflizione della sanzione in ragione del lungo lasso temporale trascorso dalla commissione dell’abuso e il protrarsi dell’inerzia dell’Amministrazione preposta alla vigilanza.

5.5 – L’appellante ha impugnato anche il rigetto dei motivi aggiunti proposti in primo grado, rilevando che:

- il provvedimento sarebbe viziato per essere, quantomeno, eccentrico (non risulta che una SCIA possa essere respinta tout court, dovendo, tutt’al più, essere dichiarata improcedibile all’esito dell’iter di legge);

- il provvedimento sarebbe in aperto sviamento e, comunque, implicitamente confermativo dei complessivi vizi dedotti con il ricorso;

- il Tar si sarebbe appiattito sull’erronea e apodittica affermazione che il progettista, che aveva predisposto e asseverato la relazione tecnica allegata alla SCIA, risultava sospeso dal relativo albo, senza considerare che la sanzione della sospensione dall’albo per omesso completamento dei crediti formativi sia del 4.11.2019, mentre la SCIA sia stata presentata in data 28.10.2019.

5.6 – L’appellante contesta inoltre che il Tar abbia erroneamente ritenuto che il diniego del Comune sulla richiesta di autorizzazione paesistica postuma fosse atto sostanzialmente fondato e che non risultassero operative le garanzie procedimentali di cui agli artt. 7 e ss della L. 241/90.

Nel merito, ribadisce come il disposto dell’art. 167, comma 5, D.Lgs. 42/2004 prevede che l’Autorità competente si pronunci sulla domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della Soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni ed insiste nel rilevare che tale iter non sarebbe stato seguito dal comune.

6 – Le censure, che possono essere esaminate congiuntamente, sono infondate.

L’appellante trascura di considerare la pregressa vicenda che ha caratterizzato l’area in questione e che ha poi occasionato l’emanazione degli atti impugnati nel presente giudizio.

Avuto riguardo allo sviluppo alle diverse fasi che hanno caratterizzato il fondo dell’appellante (vedi punti 3 e ss. che precedono), il provvedimento di ripristino ha ordinato all’appellante di riportare i luoghi “ allo stato antecedente alla realizzazione delle opere abusive ”.

Tale ordine non può che essere riferito alla costruzione di manufatti difformi rispetto al progetto approvato con il titolo edilizio del 2005. Pertanto, come correttamente rilevato dal Tar, non sussiste alcuna contraddizione rispetto all’oggetto dell’atto, indicato come “ ordinanza di demolizione e rimessa in pristino all’ultimo stato autorizzato ”.

7 - In riferimento alla contestata tardiva produzione documentale dell’amministrazione, giova ricordare che la stessa è stata occasionata dalla stessa attività dell’appellante che, nelle more del giudizio, ha eseguito alcuni interventi asseritamente diretti a dare esecuzione all’ordinanza demolitoria ed ha, quindi, comunicato di avere terminato i lavori con nota inviata al Comune in data 14 gennaio 2021. Nel successivo sopralluogo del 4 febbraio 2021 i funzionari di Polizia municipale hanno verificato che l’appellante aveva effettivamente posto in essere un’attività di parziale trasformazione delle opere abusive: in particolare, ha ridotto la superficie utile e la volumetria del magazzino; ha tamponato quattro aperture del locale; ha interdetto l’accesso interno alla superficie soprastante; ha reso inutilizzabili le due rampe di scale esterne. Tuttavia, tali interventi non hanno ricondotto i luoghi allo stato autorizzato con il permesso di costruire del 2005.

7.1 – L’ammissione della loro produzione non risulta censurabile avuto riguardo al fatto che tale documentazione è stata formata successivamente al termine di scadenza per la produzione di documenti (cfr. art. 73 c.p.a.).

In ogni caso, tale documentazione – che si limita ad attestare che l’ordine di ripristino impugnato non sarebbe stato completamente eseguito – non risulta suscettibile di incidere sulla legittimità degli atti originariamente impugnati, potendo al più rilevare sulla persistenza dell’interesse a ricorrere, qualora gli atti impugnati avessero esaurito i loro effetti. Tuttavia, neppure l’appellante deduce tale profilo, da cui la sostanziale irrilevanza ai fini del presente giudizio di detta documentazione; ne deriva l’irrilevanza di tutti i rilievi svolti dall’appellante in riferimento a tale documentazione e sulla portata delle modifiche apportate allo stato dei luoghi dall’appellante nelle more del giudizio.

Invero, ciò che rileva ai fini del presente giudizio è la verifica della legittimità degli atti impugnati, da valutarsi in base allo stato di fatto esistente al momento della loro emanazione.

7.2 – Ciò precisato, per quanto concerne il magazzino interrato, il Tar ha dato atto che lo stesso ricorrente ha ammesso di averlo costruito su un’area di sedime e con una sagoma non coincidenti con quelle previste nel progetto autorizzato con il permesso di costruire. Inoltre, originariamente il magazzino aveva una superficie maggiore di quella approvata (circa 124 mq. in luogo di 80 mq.).

Gli interventi c.d. esterni contestati dal Comune consistono in due rampe di scale in calcestruzzo armato in aderenza al prospetto ovest, in alcuni muri di contenimento, nonché nello sterramento e adibizione a parcheggio di un’ampia area di circa 500 mq, che si diparte dal lato sud del deposito e giunge fino all’argine del torrente Nimbalto. Per le loro caratteristiche e per il loro apprezzabile impatto sul territorio, tali opere non rientrano fra gli interventi di cui al punto A.12. Al riguardo, correttamente il Tar ha rilevato che le strutture realizzate non potevano essere sprovviste di titolo paesaggistico, almeno nella forma dell’autorizzazione semplificata ex artt. 7 e ss. del d.p.r. n. 31/2017, richiesta dalla voce B.18 dell’Allegato B per gli “ interventi sistematici di configurazione delle aree di pertinenza di edifici esistenti…quali: nuove pavimentazioni, accessi pedonali e carrabili, modellazioni del suolo incidenti sulla morfologia del terreno, realizzazione di rampe, opere fisse di arredo, modifiche degli assetti vegetazionali ”.

7.3 – Avuto riguardo agli abusi complessivamente realizzati, correttamente il Comune ha comminato la sanzione ripristinatoria di cui all’art. 31 del d.p.r. n. 380/2001, qualificando l’intervento – posto in essere in area soggetta a vincolo paesistico – come in totale difformità o, comunque, con variazioni essenziali rispetto al titolo edificatorio.

In questo senso, la giurisprudenza della Sezione ha ribadito che la verifica dell’incidenza urbanistico-edilizia dell’intervento abusivamente realizzato deve essere condotta con riferimento alla globalità delle opere, che non possono essere considerate in modo atomistico ( cfr. Cons. Stato n. 3330 del 2012). Di eguale tenore la recente giurisprudenza penale, secondo cui: “ non è ammessa la possibilità di frazionare i singoli interventi edilizi difformi al fine di dedurre la loro autonoma rilevanza, ma occorre verificare l’ammissibilità e la legalità alla luce della normativa vigente, dell’intervento complessivo realizzato ” (Corte Cass. n. 8885 del 2017).

Da un altro punto di vista, non è necessario che l’amministrazione individui un interesse pubblico – diverso dalle mere esigenze di rispristino della legalità violata – idoneo a giustificare l’ordine di demolizione (Consiglio di Stato sez. VI, 17/10/2022, n. 8808: “ L'ordine di demolizione di manufatti abusivi non richiede una specifica motivazione sulla ricorrenza del concreto interesse pubblico alla loro rimozione, essendo la relativa ponderazione tra l'interesse pubblico e quello privato già compiuta, a monte, dal legislatore .”; Consiglio di Stato sez. II, 11/01/2023, n.360: “ L'ordine di demolizione è atto vincolato e non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di questo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione ”)

Tali principi valgono anche nel caso in cui l’ordine di demolizione venga adottato a notevole distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso, atteso che a fronte della realizzazione di un immobile abusivo non è configurabile alcun affidamento del privato meritevole di tutela; l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha infatti chiarito che “ Il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell'abuso neanche nell'ipotesi in cui l'ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell'abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell'onere di ripristino ” (Consiglio di Stato ad. plen., 17/10/2017, n.9).

7.4 - La valutazione complessiva degli abusi esclude che possa addivenirsi ad una diversa conclusione attraverso il richiamo all’art. 17, comma 1, del d.p.r. n. 31/2017 che, oltretutto, può al più rilevare per il solo aspetto paesaggistico.

Più in generale, la realizzazione delle opere edilizie descritte nell’ordine di demolizione in assenza del prescritto titolo edilizio, infatti, costituisce elemento sufficiente a giustificare l’adozione del provvedimento impugnato; tale circostanza impone al Comune di ordinare il ripristino dello stato dei luoghi a prescindere dall’eventuale compatibilità delle opere con gli strumenti urbanistici.

Secondo la costante giurisprudenza, infatti, la conformità urbanistica delle opere deve essere oggetto di valutazione da parte dell’amministrazione comunale solo nell’ipotesi in cui il privato abbia presentato un’istanza di accertamento di conformità (ex multis Consiglio di Stato sez. VI, 20/07/2021, n. 5457: “In presenza di abusi edilizi, la vigente normativa urbanistica non pone alcun obbligo in capo all'autorità comunale, prima di emanare l'ordinanza di demolizione, di verificarne la sanabilità ai sensi dell'art. 36, d.P.R. n. 380 del 2001 e tanto si evince chiaramente dagli artt. 27 e 31, del medesimo d.P.R. n. 380 cit., che obbligano il responsabile del competente ufficio comunale a reprimere l'abuso, senza alcuna valutazione di sanabilità, nonché dallo stesso art. 36 che rimette all'esclusiva iniziativa della parte interessata l'attivazione del procedimento di accertamento di conformità urbanistica ivi. ”).

7.5 - Deve essere rigettato anche il motivo con il quale si lamenta l’omissione degli adempimenti partecipativi ex art. 7 e seguenti, legge 241/1990. Invero, per quanto attiene a quest’ultima violazione procedimentale, in primo luogo, e in termini generali, va ribadito che l’esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi costituisce attività vincolata della pubblica amministrazione, con la conseguenza che ai fini dell’adozione dell’ordinanza di demolizione non è necessario l’invio della comunicazione di avvio del procedimento, non potendosi in ogni caso pervenire all’annullamento dell’atto alla stregua del già citato art. 21- octies , legge 241/1990 ( cfr . Cons. St., sez. IV, n. 734 del 2014; Cons. St., sez. V, n. 3337 del 2012; Cons. St., sez. V, n. 4764/2011).

8 – Vanno disattese anche le censure che si concentrano sul rigetto della SCIA in sanatoria presentata dall’appellante dopo aver ricevuto l’ordine di demolizione.

In primo luogo, appare irrilevante il distinguo sul quale si base l’appellante tra inefficacia della SCIA e suo rigetto, dal momento che gli effetti dell’atto sono inequivoci nell’escludere qualunque efficacia sanante alla SCIA presentata dall’appellante.

Nel merito, il Tar ha correttamente rilevato che detta S.C.I.A. ha ad oggetto la sanatoria delle medesime opere abusive esterne all’edificio per le quali l’appellante aveva richiesto nel novembre 2009 l’accertamento di conformità edilizia, poi respinto con provvedimento in data 15 novembre 2017, mai impugnato.

In disparte l’aspetto relativo alla sospensione del tecnico che ha redatto la relazione tecnica a corredo della SCIA, resta il dato per cui l’appellante non ha dimostrato la sanabilità delle opere oggetto di tale dichiarazione, dovendosi per l’effetto respingere i rilievi svolti al riguardo dall’appellante (Consiglio di Stato, sez. VI, 14/03/2023, n. 2660: “ In sede di accertamento di conformità è interamente a carico della parte l'onere di dimostrare la c.d. doppia conformità necessaria per l'ottenimento della sanatoria edilizia ordinaria ai sensi dell'art. 36 d.P.R. n. 380/2001 ”).

8.1 – Per le stesse ragioni devono essere disattesi anche i rilievi relativi all’assunta compatibilità paesaggistica degli abusi.

Si è già detto che questi devono essere valutati nella loro globalità, ne deriva come la possibilità della loro sanatoria debba ritenersi preclusa dall’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004, per il quale l’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica (per regolarizzare interventi edilizi già eseguiti) è ammissibile nei limitati e tassativi casi contemplati dal comma 4, tra i quali i lavori, realizzati in assenza o in difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione o aumento di superfici utili o volumi.

Sotto il profilo procedimentale, avuto riguardo alle caratteristiche delle opere ed alla loro precedente valutazione negativa da parte della Soprintendenza, il diniego di autorizzazione paesistica postuma assume i caratteri di un atto sostanzialmente vincolato, con la conseguenza che i supposti vizi relativi allo svolgersi procedimentale risultano inidonei ad incidere sulla legittimità dell’atto impugnato.

9 – Per le ragioni esposte l’appello va respinto.

Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda) respinge l’appello e condanna parte appellante alla refusione delle spese di lite in favore del Comune appellato, che si liquidano in € 4.000, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2025, tenutasi con modalità telematica, con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO