Pubblicato il 11/06/2025

N. 05033/2025REG.PROV.COLL.

N. 08382/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8382 del 2023, proposto da
Fallimento S.G.T. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Giacalone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità per Le Garanzie Nelle Comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Agenzia delle Entrate – Riscossione, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 14077/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il Cons. Giordano Lamberti e udito l’avvocato Fabio Mastrocola in sostituzione dell'avv. Antonio Giacalone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Il Fallimento S.G.T. S.p.A. ha impugnato la deliberazione n. 174/20/CONS dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM), adottata in data 13.5.2020, avente ad oggetto “ ordinanza ingiunzione a S.G.T. s.p.a. per la violazione dell’art. 6 del d.lgs. n. 261/1999 e dell’art. 8 del Regolamento in materia di titoli abilitativi per l’offerta al pubblico di servizi postali ”, nonché l’atto di contestazione n. 28/19/DSP del 23.12.2019, la deliberazione AGCOM n. 129/15/CONS dell’11 marzo 2015, recante “ approvazione del regolamento in materia di titoli abilitativi per l'offerta al pubblico di servizi postali ”, con particolare riferimento al punto 171 e relativo allegato A, avente ad oggetto “ regolamento in materia di titoli abilitativi per l'offerta al pubblico di servizi postali ”.

Secondo l’Autorità, nonostante la società S.G.T. fosse in possesso di regolare titolo abilitativo (ciò fin dal 11 dicembre 2017 - aut. n. 4480/2017), la stessa aveva affidato l’esecuzione di una pluralità di servizi operativi a società che erano prive di tale titolo abilitativo; stanti i rapporti contrattuali intrattenuti, tali soggetti non avrebbero potuto essere considerati terzi, ma parte unitaria di una stessa organizzazione aziendale, con a capo la S.G.T., che esercitava poteri incisivi di direzione e controllo. Da ciò sarebbe derivata la responsabilità della società appellante.

2 – Al riguardo si osserva che:

- l’AGCOM, con deliberazione n. 370/2018, aveva già irrogato alla società appellante una sanzione pari ad €153.000, per la violazione dell’art. 6 del d.lgs. 261/1999 e dell’art. 8 del regolamento in materia di titoli abilitativi per l’offerta al pubblico di servizi postali, avverso la quale la società aveva proposto ricorso innanzi al Tar per il Lazio che, con la sentenza del 1° luglio 2019, n. 8491, lo aveva accolto “ sotto il contestato profilo del difetto di istruttoria e di motivazione (con assorbimento di ogni ulteriore doglianza che non sia stata oggetto di specifica disamina) ”, sul presupposto che non fosse stata accertata dall’Autorità la “ creazione di una vera e propria rete di imprese, rispondente ad una logica unitaria e ad una gestione fortemente accentrata, e tale da consentire a S.G.T. di ingerirsi nelle scelte di gestione e /o operative delle imprese affiliate ”;

- in sede di riesercizio del potere, l’Autorità ha individuato gli elementi per irrogare la sanzione nelle clausole dei contratti tipo stipulati con i vettori (contratto del 18 settembre 2017 stipulato con RI CE e contratto del 29 ottobre 2017 stipulato con Logistica Nieddu);

- per l’Autorità, nei suddetti contratti sarebbero stati prescritti precisi adempimenti e puntuali istruzioni operative ai soggetti terzi, assistiti da specifiche clausole penali, nonché gli standard qualitativi, la fornitura di materiale informatico e gli obblighi relativi alle misure di sicurezza per l’accesso ai magazzini;

- il contratto tipo stipulati avrebbero previsto alcune clausole tali da garantire incisivi poteri di ingerenza sulle imprese contraenti;

- con l’atto impugnato nel presente giudizio l’Autorità ha, quindi, nuovamente contestato la violazione dell’art. 6 del d.lgs. 261/1999 e dell’art. 8 del regolamento in materia di titoli abilitativi per l’offerta al pubblico di servizi postali, ordinando di pagare la somma di €90.000, quale sanzione amministrativa pecuniaria complessiva per le suddette violazioni.

3 - Con motivi aggiunti, l’appellante ha impugnato anche la cartella di pagamento n. 068 2023 00784609 73 000, notificata in data 21.7.2023 ed avente ad oggetto “sanzioni amministrative anno 2020”.

4 – Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso principale e ha dichiarato inammissibile il ricorso per motivi aggiunti per difetto di giurisdizione.

5 – Avverso tale pronuncia ha proposto appello l’originaria ricorrente per i motivi di seguito esaminati.

6 – L’appellante rileva che, con un primo motivo di censura dei provvedimenti impugnati, aveva dedotto come non esista una norma che direttamente, o anche indirettamente, imponga a SG (regolarmente munita del prescritto titolo abilitativo) il dovere/onere di verificare ed accertarsi che i soggetti fornitori/subappaltatori - cui si affida per l’esecuzione di una serie di servizi - abbiano i prescritti titoli abilitativi, come invece ritenuto dalla delibera impugnata.

Con il secondo motivo di impugnazione in primo grado era stato, inoltre, contestato il percorso meramente deduttivo, e non supportato da idonea allegazione istruttoria, che aveva portato l’Autorità a ritenere la sussistenza dell’unitarietà di organizzazione economico-imprenditoriale e di direzione unitaria della SG s.p.a.

L’appellante contesta l’assunto del Tar che, omettono qualsiasi considerazione e pronuncia sulla personalità della sanzione e, più in generale, sui motivi articolati con il primo motivo di ricorso, ha ritenuto che la prova dell’esistenza di un gruppo si sostanzierebbe, in definitiva, dalla lettura delle clausole dei contratti tipo.

La sentenza impugnata sarebbe affetta da omessa e/o contradittoria pronuncia in relazione al motivo di ricorso introduttivo ove si eccepiva la carenza istruttoria, che aveva portato l’AGCOM a pronunciarsi successivamente alla sentenza del Tar per il Lazio n. 8491/2019.

Al riguardo, l’appellante contesta che L’Autorità, per superare la carenza istruttoria e motivazionale già rilevata dal Tar, non aveva avviato alcun segmento procedimentale, affermando infatti che “ Ad integrazione della precedente contestazione, gli elementi che dimostrano l’esistenza di un’unica organizzazione economico imprenditoriale e la direzione unitaria e la gestione fortemente accentrata da parte di S.G.T. dei soggetti di cui si avvale per la fornitura del servizio postale, sono chiaramente indicati nella documentazione contrattuale già acquista ”.

6.1 - Con il secondo motivo di appello, il Fallimento censura il rigetto da parte del Tar del terzo e quarto motivo di ricorso.

Al riguardo, l’appellante rileva che, in primo grado, si era evidenziato come, fino ad un certo punto della fase procedimentale, le contestazioni fossero ricondotte all’art. 6 del d.lgs. n. 261/1999, ove, al comma 2, è richiamata la possibilità di avviare il servizio in questione previa trasmissione di una dichiarazione; solo successivamente, l’Autorità avrebbe virato verso la fattispecie sanzionatoria di cui all’art. 21, comma 7, del d.lgs. n. 261/1999, in cui si fa riferimento agli obblighi inerenti alla autorizzazione generale al pubblico di servizi postali.

Per l’appellante, a differenza di quanto sostenuto dal Tar, non vi è coerenza (né sostanziale, né formale) tra le due fattispecie.

6.2 - Con il terzo motivo l’appellante richiama il quarto motivo del ricorso di primo grado – sul quale il Tar non si era pronunciato – richiamando, tra l’altro, la nozione di “accusa in materia penale” di cui all’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) e deducendo che, in applicazione del principio del ne bis in idem , la violazione non poteva comunque più essere contestata a SG in sede di rinnovazione del procedimento sanzionatorio, posto che con la delibera n. 370/18/CONS tali contestazioni erano state già mosse (ed oggetto di annullamento), con conseguente completa consumazione del potere amministrativo sanzionatorio.

7 – L’appello merita accoglimento.

La Sezione ha già esaminato casi analoghi e non sussistono ragioni per discostarsi da tali precedenti favorevoli all’impresa sanzionata, da ritenersi in questa sede richiamati anche ai sensi dell’art. 88 del c.p.a. (cfr. Cons. St. 13 maggio 2019 n. 3111 e 6490 e 6491 del 26 ottobre 2020). E’ dunque sufficiente richiamarne gli snodi principali dai quali emerge la fondatezza dei primi due motivi del ricorso di primo grado.

Va precisato come non sia in discussione che, come previsto nella delibera n. 129/15/CONS, ove un’impresa abilitata alla fornitura di servizi postali decida, nell’ambito della propria sfera di autonomia imprenditoriale, di avvalersi di società terze sulla base di un contratto di appalto di servizi, l’impresa appaltatrice deve essere comunque munita di autonomo titolo abilitativo.

La questione che pone il presente giudizio è invece quella dalla legittimità dell’ascrizione alla società appaltante della responsabilità della mancanza di un idoneo titolo in capo alla società alla quale ha conferito parte del servizio.

Ciò precisato, in primo luogo, si rileva che l’art. 21, comma 7, del d. lgs. 261/1999 prevede che “ Chiunque violi gli obblighi inerenti alla autorizzazione generale è punito con la sanzione pecuniaria amministrativa da cinquemila euro a centomila euro ”. Deve ritenersi che tale disposizione si rivolga nei confronti del soggetto che espleti il servizio senza essere dotato di titolo abilitativo.

Nel caso di specie, è pacifico che l’appellante disponeva di un titolo idoneo; alla società, come già rimarcato, è stata invece imputata la responsabilità del fatto che le società terze delle quali si avvaleva erano sprovviste di autorizzazione.

Sul punto, la Sezione ha già avuto modo di evidenziare che “ l'art. 21, comma 7, del d.lgs. n. 261 del 1999… non prevede alcuna forma di responsabilità in capo a soggetti diversi da quelli che abbiano omesso di dotarsi del necessario titolo abilitativo ” (Cons. Stato, n. 3111/2019).

Nello stesso senso si è ribadito (Cons. St. n. 6491/2020) che “ il meccanismo di imputazione in capo a GLS delle attività poste in essere da tutte le altre imprese coinvolte nel servizio di corriere è rimasto privo di giustificazione giuridica…la fattispecie sanzionatoria per omesso controllo applicata dall’Autorità (GLS avrebbe omesso di vigilare sul rispetto, da parte degli affiliati e terzi non affiliati, della normativa di settore in materia di titoli abilitativi all’esercizio dell’attività postale) non ha sufficiente base legale. La Corte Costituzionale ha precisato come, dall’art. 25 della Carta, data l’ampiezza della sua formulazione, debba desumersi il principio secondo cui “tutte le misure di carattere punitivo-afflittivo devono essere soggette alla medesima disciplina della sanzione penale in senso stretto” (sentenza n. 196 del 2010; in senso analogo anche le sentenze n. 276 del 2016 e n. 104 del 2014). Per quanto tali affermazioni siano state formulate con riferimento a uno dei corollari del principio di legalità, quello dell’irretroattività delle norme incriminatrici, tuttavia, esse sono parimente da riferire ad altro corollario di detto principio: il principio di tassatività e determinatezza delle norme sanzionatorie (in tal senso, la sentenza della Corte n. 121 del 2018)…La sanzione pecuniaria di cui si discute – la quale ha natura penale ai sensi dell’art. 7 della CEDU, in ragione della dimensione intrinsecamente afflittiva del suo importo complessivo – può venire disposta, nel rispetto del canone di prevedibilità e accessibilità della condotta sanzionabile, soltanto nei casi e per i tempi considerati dalla legge (art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689) ”.

La Sezione ha ulteriormente precisato che “ Anche qualora si reputasse possibile – in contrasto con i richiamati canoni di tassatività e determinatezza – estendere la portata dalla disposizione fino ad includere anche la culpa in vigilando di soggetti diversi da quelli che abbiano direttamente violato l’obbligo di munirsi del titolo, vale la pena osservare che comunque difetterebbe il correlativo “obbligo di garanzia” in capo all’odierna appellante: sia la legge n. 129 del 2004, sia le norme del codice civile sul gruppo societario, non prevedono in capo al franchisor e alla società controllante un obbligo di verifica circa il possesso da parte dei franchisees e delle società controllate delle autorizzazioni necessarie allo svolgimento delle rispettive attività economiche .”

7.1 - Oltre all’aspetto innanzi delineato, potenzialmente dirimente, nei precedenti citati, avuto riguardo alla prospettazione dell’Autorità - volta a valorizzare una sorta di responsabilità organizzativo-direzionale dell’appellante – si è inoltre osservato (sentenza n. 6491/2020) che “ l’insistito richiamo alla nozione di gruppo societario è fuorviante…non operando tale presunzione, l’attività di direzione doveva essere dimostrata in concreto”, precisandosi che “non tutti i contratti del tipo anzidetto – sol perché disciplinano una collaborazione strutturata tra soggetti economicamente e giuridicamente indipendenti – danno luogo ad una attività di direzione, ben potendo limitarsi a disciplinare una particolare forma di divisione del lavoro tra grandi aziende e imprese di dimensioni medio-piccole (c.d. affidamento in outsourcing), in cui gli affiliati sono incaricati di svolgere l’attività di distribuzione di beni o servizi di un altro imprenditore…Il collegamento gerarchico tra società è ravvisabile solo al cospetto di un contratto, in forza del quale più società autonome si assoggettano all’attività di direzione e coordinamento di una di esse. Ma, a tal fine, non sono sufficienti gli elementi addotti dall’Autorità, quali: l’unitarietà dell’immagine fornita, il marchio unitario, il sistema di tracciatura, l’omogeneità e l’uniformità del prodotto, l’esistenza di una rete per la tracciatura dei pacchi, le clausole che obbligano gli affiliati a svolgere l’attività in una zona circoscritta del territorio nazionale. L’attività di direzione – sebbene non necessiti della totale eterodirezione delle singole imprese – richiede pur sempre l’esercizio di una pluralità sistematica e costante di atti di indirizzo idonei ad incidere sulle decisioni gestorie dell’impresa, cioè sulle scelte strategiche ed operative di carattere finanziario, industriale, commerciale che attengono alla conduzione degli affari sociali. In mancanza di tali presupposti, è dato ravvisare una attività di mero coordinamento, consistente nel realizzare un sistema di sinergie tra società diverse ”.

Nel caso in esame, la collaborazione instaurata dall’appellante tramite i contratti tipo, tenuto conto delle clausole citata dall’Autorità, non pare di intensità tale da far venire meno l’autonomia dei contraenti e, dunque, non risulta idonea a dimostrare la sussistenza di un unico centro direzionale.

7.2 – L’accoglimento sotto i profili innanzi delineati dell’appello permette di assorbire le ulteriori censure svolte in primo grado e riproposte in questa sede.

8 – Risulta invece infondato l’ultimo motivo di appello con il quale l’appellante contesta la statuizione di inammissibilità dei motivi aggiunti, prospettando che la cartella di pagamento impugnata ha ad oggetto un atto in rapporto di pregiudizialità-dipendenza con il provvedimento originariamente impugnato, sicché, vertendosi in un ambito di giurisdizione esclusiva, sussiste la giurisdizione del Giudice amministrativo.

Al riguardo, va precisato che, con i motivi aggiunti in primo grado avverso la cartella di pagamento, l’appellante lamentava dei vizi autonomi della cartella esattoriale, per essere la notifica della stessa intervenuta oltre il termine di prescrizione quinquennale, di cui all’art. 28, comma 1, della L. 24 novembre 1981, n. 689.

Tanto precisato, la statuizione del Tar merita conferma tenuto conto che con riferimento ai giudizi volti all’annullamento di cartelle di pagamento derivanti dall’iscrizione a ruolo di somme collegate all’irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie da parte dell’Autorità, sussiste la giurisdizione amministrativa, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lettera l), del c.p.a, nel caso in cui l’impugnazione sia incentrata su profili sostanziali della pretesa patrimoniale; mentre nel caso siano dedotti vizi direttamente afferenti alla cartella di pagamento sussiste la giurisdizione del giudice ordinario. In sostanza, ove si contesti il diritto a riscuotere le somme portate dalla cartella esattoriale sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, ove invece si contesti, a monte, la stessa esistenza del credito vantato è competente il giudice amministrativo (cfr. Cons. St. n. 8185/2023).

8.1 – Per altro, avuto riguardo all’accoglimento del ricorso avverso l’atto che aveva comminato la sanzione, con l’annullamento di questo viene meno in via automatica l’efficacia della cartella, non sussistendo più alcun importo da riscuotere (Cons. St. n. 523/2024, 645/2024 e Cons. St. 7079/2024).

9 – Per le ragioni esposte l’appello va parzialmente accolto, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado con l’annullamento dell’atto ivi impugnato.

Ad una valutazione complessiva della controversia, le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) accoglie in parte l’appello e, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso principale di primo grado, annullando il provvedimento impugnato con il ricorso principale.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO