Pubblicato il 16/12/2025

N. 09953/2025REG.PROV.COLL.

N. 07893/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7893 del 2024, proposto da Emmeffe s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Germana Lucia Riccarda Cassar, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Gestore Servizi Energetici - Gse s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Crisostomo Sciacca e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Crisostomo Sciacca in Roma, via di Porta Pinciana n. 6;

nei confronti

Intesa Sanpaolo s.p.a., non costituita in giudizio;

per la riforma,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 10533/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gestore Servizi Energetici - Gse s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025 il consigliere TE PP;

Uditi per le parti gli avvocati Germana Lucia Riccarda Cassar e Giovanni Crisostomo Sciacca;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

i) dall’azione di annullamento della nota prot. GSE/P20170095478 del 12 dicembre 2017 (portante la decadenza dell’impianto fotovoltaico di specie dalle tariffe incentivanti di cui al D.M. 19 febbraio 2007; la previsione della restituzione al GSE delle somme percepite per un importo complessivo da rendere noto con successiva comunicazione; la riserva di valutare, previa istanza di parte, la sussistenza dei requisiti per il riconoscimento delle tariffe incentivanti ai sensi del D.M. 6 agosto 2010 o del D.M. 5 maggio 2011, effettuando la dovuta compensazione);

ii) dall’azione di annullamento degli atti presupposto, quali: -la nota prot. GSE/P20170033899 del 5 maggio 2017 con cui il GSE ha invitato la società ricorrente a presentare memorie e documenti integrativi in merito alle risultanze dell’attività di verifica; -il verbale di sopralluogo eseguito dal gruppo di verifica del GSE in data 14 settembre 2016; -la nota prot. GSE/P20160073536 del 6 settembre 2016 con cui è stato comunicato l'avvio del procedimento di verifica in relazione all'impianto fotovoltaico di potenza pari a 997,92 kWt di titolarità della ricorrente;

iii) dalla domanda di accertamento del diritto della società ricorrente ad ottenere il riconoscimento delle pertinenti tariffe incentivanti spettanti;

iv) in subordine, dall’azione di annullamento delle Procedure Operative per la gestione delle comunicazioni al GSE di fine lavori degli impianti fotovoltaici del GSE nonché, in ulteriore subordine, per la rimessione alla Corte Costituzionale della questione di legittimità costituzionale dell’articolo 42, comma 3, del D.Lgs. 28/2011, in relazione agli artt. 3, 25, 76 e 117, primo comma, della Costituzione, in relazione anche all’art. 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848 (CEDU).

2. Con il ricorso introduttivo del giudizio dinanzi al T.a.r. per il Lazio, la società ME RL (quale soggetto responsabile dell’impianto fotovoltaico n. 243456, di potenza pari a kWt 997,2, ubicato presso il Comune di Francavilla Bisio, AL) ha rappresentato:

i) di aver ottenuto dal GSE l’ammissione alla tariffa incentivante di 0,346 €/kWt di cui al DM MISE 19/2/2007 (secondo conto energia, prorogato ex lege 129/2010 dal c.d. regime LV CO per gli impianti fotovoltaici costruiti entro il 31.12.2010 ed entrati in esercizio entro il successivo 30.6.2011), avendo dichiarato, nella propria istanza del 29.12.2010, la data di conclusione dei lavori al 28.12.2010.

ii) che il Gestore - a seguito del sopralluogo del 14.9.2016 effettuato per effetto della verifica disposta ex art. 42 D.Lgs 28/2011- ha chiesto alla società di fornire le proprie documentate osservazioni rispetto ai plurimi profili di criticità emersi;

iii) che la società ha formulato le proprie controdeduzioni con nota del 12.6.2017 ma il Gestore, ravvisando la permanenza delle criticità, con provvedimento n.GSE/P20170095478 del 12.12.2017, ha comunicato la decadenza dell’impianto fotovoltaico n. 243456 dal diritto a fruire delle tariffe incentivanti ex lege 129/2010, affermando che :1) il raffronto tra le fotografie inoltrate dall’istante in sede di qualifica con quelle scattate nel corso del sopralluogo, evidenziava la mancata installazione dei collegamenti elettrici in media tensione in arrivo al trasformatore elevatore bt/MT e della barra equipotenziale di messa a terra; 2) il documento di trasporto (DDT) n. 299 del 22/12/2010, attestava la consegna dei cavi elettrici MT in data antecedente alla data di conclusione dei lavori dichiarata dalla Società all'atto dell'istanza di ammissione al contributo, ma era inidoneo a dimostrare in modo inequivocabile l'avvenuto completamento dei lavori di installazione dell'impianto entro il termine perentorio del 31.12.2010, in considerazione del fatto che le fotografie allegate all’istanza evidenziavano la mancata installazione dei cavi in questione; nè poteva annettersi efficacia probatoria al diario di cantiere tenuto dal Direttore dei lavori della ditta Aura Energy, che indicava come i lavori si fossero conclusi il 28.12.2010; 3) la Società era tenuta a caricare sul portale del GSE un dossier fotografico atto a dimostrare l'effettiva conclusione dei lavori entro il 31.12.2010, come previsto nella Procedura Operativa; 4) il caricamento di fotografie, all'atto di presentazione dell'istanza da parte della Società, errate e comunque non attestanti il completamento dei lavori, non aveva messo il GSE in condizione di valutare in modo inequivocabile la sussistenza di tutte le condizioni per l'accesso ai benefici di cui alla L 129/2010;

iv) che nondimeno la società, avvalendosi della stessa possibilità prospettata in calce a tale atto, con successivo provvedimento del GSE n. FTV 1184448 dell’8/3/2018, veniva ammessa -previa istanza del 2.3.2018- a beneficiare della tariffa incentivante nella misura di 0,291 €/kWt prevista dal Quarto Conto Energia ex DM MISE 5.5.2011, con effetto dal 17.6.2011, data di entrata in esercizio dell’impianto fotovoltaico.

3. Con la sentenza in epigrafe indicata il T.a.r. per il Lazio ha respinto il ricorso condannando la società ricorrente alle spese di lite. A sostegno della propria decisione, il primo giudice ha affermato che nella specie risulta evidentemente integrato il mancato rispetto, da parte del soggetto responsabile dell’impianto, delle procedure operative, non essendo state allegate all’istanza di ammissione alla tariffa incentivante le fotografie adeguatamente illustrative dell’impianto medesimo, come ammesso dalla stessa parte interessata; invero, le cinque fotografie caricate nel portale messo a disposizione dal Gestore sono state scattate il 27.12.2010, data antecedente all’ultimazione dei lavori e, in particolare, alla realizzazione dei collegamenti elettrici, come pure dichiarato dall’istante, che ha parimenti ammesso di aver successivamente spostato la barra equipotenziale di messa a terra; al contempo, gli ulteriori elementi probatori addotti dalla parte privata non sono stati ritenuti idonei a dimostrare il completamento dell’impianto entro la scadenza predetta. Non poteva poi essere accolta la richiesta di applicazione della sola decurtazione dell’incentivo, in luogo della declaratoria di decadenza, ferma restando comunque l’avvenuta ammissione della società ai contributi previsti dal DM 5.5.2011 (quarto conto energia); invero, la novella al proposito introdotta nel comma 3 dell’art. 42 d.lgs n. 28/2011 ad opera dell’art. 1, comma 960, lett. a) della legge n. 205/2017 non ha portata retroattiva, trattandosi di previsione innovativa, non già interpretativa (nella specie la declaratoria di decadenza è stata formalizzata il 12.12.2017 e precede l’entrata in vigore della novella, la cui efficacia decorre dal successivo 1.1.2018). Neppure è stata ravvisata un’applicazione retroattiva del DM 31.1.2014 (Decreto controlli), atteso che la base giuridica del provvedimento impugnato è costituita dal DM MISE 19.2.2007; esclusa, perché infondata, la censura che denunciava l’applicazione retroattiva delle disposizioni sopra rubricate, al pari della qualificazione decadenza quale sanzione amministrativa, sono state giudicate manifestamente infondate la questione d’incostituzionalità dell’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011 e di violazione delle previsioni CEDU o dell’ordinamento eurounitario. Né nella vicenda di specie si è in presenza di atto di autotutela, trattandosi piuttosto di decadenza da provvidenze pubbliche indebitamente riconosciute.

4. Avverso tale decisione la società in epigrafe indicata ha proposto il presente giudizio di appello, affidandolo ai motivi che possono compendiarsi nei termini seguenti:

4.1. ERROR IN PROCEDENDO E IN IUDICANDO - CARENZA DI MOTIVAZIONE - ECCESSO DI POTERE GIURISDIZIONALE - ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA’ E CONTRADDITTORIETA’ CON RIFERIMENTO AL PRIMO MOTIVO DI DIRITTO DEL RICORSO INTRODUTTIVO - SULLA POSSIBILITA' DI DISPORRE LA DECADENZA PER MERE E PRESUNTE DIFFORMITA' DESUNTE DAL REPORT FOTOGRAFICO; nella sostanza si lamenta che il report fotografico, benché previsto dalla normativa e benché strumento probatorio principale per dimostrare il rispetto della fine dei lavori, ben può essere integrato e/o sostituito da ulteriori elementi, come pure ammesso dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stato, sentenze nn. 4387/2024 e 4349/2023).

4.2. ERROR IN PROCEDENDO E IN IUDICANDO - CARENZA DI MOTIVAZIONE - ECCESSO DI POTERE GIURISDIZIONALE - ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA’ E CONTRADDITTORIETA’ - VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 63 E 64 CP E ARTT. 2697 E 2729 C.C. CON RIFERIMENTO AL PRIMO MOTIVO DI DIRITTO DEL RICORSO INTRODUTTIVO - SULLA RILEVANZA DEGLI ELEMENTI PROBATORI FORNITI DALLA SOCIETA'; si ribadisce che il T.a.r., nel rigettare il primo motivo di ricorso, ha ingiustamente ignorato le numerose evidenze probatorie fornite dalla società.

4.3. ERROR IN PROCEDENDO E IN IUDICANDO - CARENZA DI MOTIVAZIONE - ECCESSO DI POTERE GIURISDIZIONALE - ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA’ E CONTRADDITTORIETA’ - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI EFFETTIVITA’ DELLA TUTELA GIURISDIZIONALE - VIOLAZIONE DELL’ART. 63 E 64 CPA - IN RELAZIONE AL TERZO MOTIVO DI DIRITTO DEL RICORSO INTRODUTTIVO CON RIFERIMENTO ALLA VIOLAZIONE DEI PRINCIPI E DELLE CONDIZIONI DELL’AUTOTUTELA; in sostanza si ripropongono le censure della società in tema di violazione dei principi in materia di autotutela.

4.4. ERROR IN PROCEDENDO E IN IUDICANDO - CARENZA DI MOTIVAZIONE - ECCESSO DI POTERE GIURISDIZIONALE - ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA’ E CONTRADDITTORIETA’ - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI EFFETTIVITA’ DELLA TUTELA GIURISDIZIONALE - VIOLAZIONE DELL’ART. 63 E 64 CPA - IN RELAZIONE AL SECONDO MOTIVO DI DIRITTO DEL RICORSO INTRODUTTIVO CON RIFERIMENTO ALLA VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITA'; vengono riproposte le questioni connesse alla mancata concessione della sola decurtazione degli incentivi, in luogo della disposta decadenza, oltre a quelle di incostituzionalità della lettura operata delle norme per violazione degli artt. 3, 25, 76 e 117, primo comma, della Costituzione, nonché degli artt. 6 e 7 della CEDU e del 1° Protocollo addizionale, reiterandosi anche le istanze istruttorie volte all’ammissione della prova testimoniale, sempre con riferimento al profilo della data di completamento dell’impianto.

5. Si è costituito l’appellato GSE depositando anche memoria difensiva con la quale ha contrastato analiticamente il gravame.

6. L’appellante ha poi depositato memoria difensiva con la quale ha insistito sui propri assunti e contrastato le difese avversarie.

7. Sulle difese e conclusioni in atti, la controversia è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza del 28 novembre 2025.

8. L’appello è infondato.

9. Con i primi due motivi di censura (da trattare congiuntamente in quanto connessi) si contesta la decisione del T.a.r. nella parte in cui ha ritenuto che l'errata produzione del dossier fotografico configuri una violazione rilevante ai sensi del D.lgs. n. 28/2011 e del DM 31 gennaio 2014 e non possa essere sostituita o integrata con quanto prodotto dalla società in sede di controllo; a sostegno degli argomenti difensivi si richiamano pretesi orientamenti giurisprudenziali di questo Consiglio secondo cui il report fotografico, benché previsto dalla normativa e benché strumento probatorio principale per dimostrare il rispetto della fine dei lavori, ben potrebbe essere integrato da ulteriori elementi probanti ugualmente validi (e, al riguardo, si invocano come precedenti conformi le sentenze del Consiglio di Stato, nn. 4387/2024 e 4349/2023).

9.1. Detti assunti non possono essere condivisi; né le sentenze appena richiamate si attagliano alla fattispecie (invero: la prima è relativa a vicenda nella quale la decadenza dagli incentivi disposta nel 2018 aveva fatto seguito ad una prima -e concreta- attività di verifica istruttoria, positivamente conclusasi nel 2011; la seconda trova la propria motivazione nel fatto che le criticità valorizzate dal GSE non avevano trovato univoca dimostrazione oggettiva, ma erano fondate su mera deduzione ipotetica).

9.2. Nel caso di specie, l’ammissione alla tariffa incentivante ex art. 6 del DM 19/2/2007 (ai sensi dell’art. 1-septies del D.L. 105/2010, convertito in L 129/2010) è stata disposta dal GSE nel 2011 (cfr. provvedimento del 26.10.2011) sulla base dei soli dati forniti dal soggetto responsabile in sede di richiesta del beneficio; le questioni su cui si è poi incentrata la decadenza di specie, sopra illustrate, sono sorte per la prima volta all’esito del procedimento di controllo avviato nel 2016 mediante il sopralluogo del 14.9.2016.

9.3. Per la vicenda di specie, invece, occorre richiamare i consolidati approdi giurisprudenziali di questa Sezione attinenti a ipotesi nelle quali sussista pacificamente una discrasia nella rappresentazione dell’impianto tra le fotografie caricate dalla società sul portale GSE nel dicembre 2010 (fotografie peraltro, come ammesso dalla stessa parte privata, scattate in data antecedente alla conclusione dei lavori) e quelle successivamente scattate nel 2016, nel corso della verifica ispettiva (si veda, tra le tante, Cons. Stato, n.1288 del 17.2.2025).

9.3.1. Come sopra evidenziato, allorquando, dopo l’effettuazione del sopralluogo, il GSE ha provveduto a comunicare alla società le discrasie rilevate (e dunque che, alla data dichiarata di conclusione dei lavori, non risultava che l’impianto fosse completo dei suoi elementi essenziali), la società non ha contestato la discrepanza, ma ha riconosciuto l’inidoneità dimostrativa delle fotografie inviate in sede di richiesta di ammissione, dichiarando che il dossier fotografico era stato scattato in data antecedente all’effettivo completamento dell’impianto e offrendo, come integrazione dimostrativa, sia una fotografia riproducente l’impianto come completato (asseritamente) alla data del 31 dicembre 2010, sia documentazione proveniente dagli installatori dell’impianto (dichiarazioni e diario dei lavori). Integrazione tuttavia disattesa, prima dal Gestore, che ha pronunciato la decadenza dall’incentivo, con valutazione ritenuta legittima da parte del primo giudice.

9.3.2. Tanto premesso, ritiene il Collegio che non possa essere accolto il primo motivo di appello, posto che la documentazione integrativa (disattesa dal GSE in sede di provvedimento di decadenza) non risulta dirimente in causa, attesa la pacifica risultanza relativa alla discordanza tra le immagini trasmesse nel 2010 e quelle del sopralluogo del 2016.

Come noto, l'ultimazione dell’impianto fotovoltaico entro il termine del 31.12.2010 costituisce, ai sensi dell’art. 1 septies della menzionata L. 129/2010, la prioritaria condizione per l’accesso al regime incentivante del Secondo Conto Energia.

Questa Sezione ha più volte affermato, con riferimento al tema della conclusione dei lavori entro il 31.12.2010, che la mancata dimostrazione di detta conclusione determina l’impossibilità di accesso agli incentivi (cfr. ex multis , sent. 30 marzo 2018, n. 3563, e 29 gennaio 2018, n. 985) in quanto:

- la necessità, in sede di domanda di accesso, di comprovare l’ultimazione dei lavori entro il termine perentorio di legge tramite dossier fotografico, discende (quanto al cd. Secondo Conto Energia) dal combinato disposto dell’art. 5, comma 4, e dell’Allegato n. 4, punto n. 1, del d.m. 19 febbraio 2007;

- nella Procedura operativa per la gestione delle comunicazioni al GSE di fine lavori degli impianti fotovoltaici (L. 129/2010), la produzione dei documenti elencati al punto 3.1 costituisce uno specifico onere procedurale posto a carico del soggetto responsabile, il cui mancato assolvimento determina, ex se , la decadenza dalla tariffa incentivante e non può essere opposto al Gestore” (nel punto 3.1 di detta “Procedura operativa”, pubblicata dal GSE sul proprio sito istituzionale il 12.11.2010, è stato specificato che, al fine di dimostrare l’intervenuta conclusione dei lavori entro il 31.12.2010, l’operatore doveva caricare entro la medesima data delle fotografie dell’impianto (le foto dell’impianto ultimato devono fornire una visione completa dell’impianto e dei suoi principali componenti, moduli, inverter e trasformatori);

- eventuali dichiarazioni asseverate o documentazioni di parte non hanno portata probatoria privilegiata rispetto alle fotografie;

- la richiesta di produrre una documentazione fotografica dell’impianto ultimato, dalla quale si evinca una visione completa dell’impianto stesso e dei suoi principali componenti (moduli, inverter e trasformatori), assume carattere vincolante proprio perché, sul piano probatorio, costituisce l’unica modalità obiettiva per dimostrare la conclusione dei lavori alla data del 31.12.2010;

- in ossequio al principio di autoresponsabilità sotteso al regime di incentivazione per cui è controversia, è onere dell’interessato fornire tutti gli elementi idonei a dar prova della sussistenza delle condizioni per l’ammissione ai benefici, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa;

- in ragione di quanto precisato, va esclusa la possibilità di integrare dopo la scadenza del termine l’iniziale documentazione fotografica (ossia l’unica documentazione attestante visivamente lo stato dei luoghi in epoca anteriore al dies ad quem ).

Infatti, secondo consolidata e condivisa giurisprudenza (cfr.,Cons. Stato, sez. II, n. 5248 del 2024 e n. 10817 del 2023), l’art. 1 septies del D.L. 8 luglio 2010, n. 105, inserito dalla legge di conversione 13 agosto 2010 n. 129, dispone, al comma 1, che le tariffe incentivanti del D.M. 19 febbraio 2007 (Secondo Conto Energia) sono riconosciute ai soggetti che “nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 5 del medesimo decreto ministeriale” abbiano soddisfatto le seguenti condizioni: a) abbiano concluso, entro il 31 dicembre 2010, l’installazione dell’impianto fotovoltaico; b) entro il medesimo termine abbiano comunicato alle autorità competenti, tra cui il GSE, la fine dei lavori; c) l’impianto di cui sono responsabili sia entrato in esercizio entro il 30 giugno 2011.

Il rinvio ad opera del citato art 1 septies l. 129/2010 alla procedura indicata all’ art. 5 del D.M. 19 febbraio 2007 determina il cumulo degli adempimenti procedurali prescritti dal decreto c.d. LV CO con quelli previsti dal secondo conto energia, sicché, ai fini dell’ammissione allo speciale regime incentivante di cui alla legge n. 129/2010, è necessario ottemperare agli obblighi imposti da entrambe le normative di riferimento.

In particolare, l’art. 5 comma 4 del citato decreto prevede termini entro i quali il soggetto responsabile dell’impianto è tenuto a far pervenire al soggetto attuatore la richiesta di concessione della pertinente tariffa incentivante e la medesima disposizione ha cura di precisare che il mancato rispetto dei termini ivi indicati comporta la non ammissibilità alle tariffe incentivanti.

L’allegato 4 del Decreto sancisce che la documentazione finale di progetto deve essere corredata da elaborati grafici di dettaglio e da almeno cinque fotografie su supporto informatico volte a fornire, attraverso diverse inquadrature, una visione completa dell’impianto, dei suoi particolari e del quadro di insieme in cui si inserisce e a supportare quanto dichiarato ai sensi della lettera d) della sottostante dichiarazione sostitutiva di atto notorio.

La trasmissione della documentazione fotografica relativa all’impianto fotovoltaico ultimato in tutte le sue parti, sia strutturali che elettriche, è, quindi, espressamente prescritta dalla legge 129/2010 (c.d. LV CO) a mezzo del rinvio espresso all’art. 5 D.M. 19 febbraio 2007.

Come chiarito da questa Sezione, il legislatore ha assegnato valenza probatoria privilegiata alla documentazione fotografica, in quanto atta a consentire un agevole accertamento mediante riscontro visivo di quanto dichiarato dal soggetto responsabile in sede di richiesta di incentivo, esigenza probatoria che la documentazione a contenuto meramente dichiarativo non è parimenti in grado di soddisfare. Poiché la trasmissione della documentazione fotografica è prevista dallo stesso legislatore ai fini dell’ammissione al beneficio, essa non può essere surrogata, né dall’asseverazione del tecnico abilitato di cui al comma 1 bis dell’art. 1 septies l. 129/2010 - che costituisce una documentazione aggiuntiva e non sostitutiva rispetto quella prescritta dal secondo conto energia - né dalle prove documentali (dichiarazione della ditta installatrice, fatture e bonifico bancario relativi ai materiali di raccordo) che sono atipiche rispetto a quelle prescritte dalla disciplina di riferimento (Cons. Stato, Sez. II, n. 7105 del 20 luglio 2023).

L’allegazione di un completo e corretto dossier fotografico è necessaria, quindi, per comprovare l’effettiva conclusione dei lavori entro il termine del 31 dicembre 2010, non essendo sufficiente a tal fine la dichiarazione di asseverazione di fine lavori, redatta dal tecnico abilitato, considerato che quest’ultima, provenendo dalla parte interessata, non può assumere una specifica rilevanza probatoria, ove non accompagnata da elementi oggettivamente idonei a dimostrare compiutamente la circostanza essenziale per l’attribuzione dei benefici (Cons. Stato sez. IV 24 dicembre 2019 n. 8803); elementi, questi ultimi, nella specie carenti, atteso che non possono considerarsi elementi oggettivi quelle fondati su dichiarazioni di parte o su fotografie di incerta datazione.

Per giurisprudenza costante, inoltre, l’esecuzione degli adempimenti comunicativi previsti dalla norma in argomento ai fini dell’accesso al beneficio, che è onere dell’istante provare di avere posto in essere, lungi dal rappresentare un’irragionevole formalità, costituisce piuttosto lineare verifica, da parte dell’Amministrazione, della sussistenza dei presupposti normativamente previsti ai fini dell’applicazione di un particolare e più favorevole regime di contributi solo temporaneamente rilevante, dovendosi in caso contrario applicare un regime diverso, che prevede contributi analoghi ma meno favorevoli riferiti alle medesime finalità( cfr., ex multis , Cons. di Stato, sez. II 25 marzo 2022 n. 2195). In altri termini, la norma pone, quale condizione e requisito di accesso agli incentivi, non soltanto l’effettiva conclusione dei lavori entro la data del 31 dicembre 2010, ma anche l’intervenuto adempimento dell’onere formale di comunicazione della fine dei lavori all’Amministrazione competente, sicché l’omissione dello stesso nel termine perentorio del 31 dicembre 2010, riferita all’approntamento dell’impianto nella sua completezza, costituisce violazione di un obbligo di legge, che condiziona l’accesso agli incentivi. La fattispecie che si discosti da tale paradigma normativo, cioè, non consente l’erogazione degli incentivi e ne implica la decadenza (Cons. Stato, sez. II 9 gennaio 2023 n. 22).

Nel caso di specie, in definitiva, nel quale è pacifica la discordanza tra quanto rilevato in sede di sopralluogo e le fotografie allegate alla richiesta di incentivazione (relativamente al collegamento dei cavi in questione e alla barra equipotenziale di messa terra), deve ritenersi che il soggetto responsabile non abbia adempiuto all’onere, su di esso gravante (cfr. Cons. Stato, sez. II, 25/08/2023 n. 7979), di dimostrare la sussistenza del requisito per l’ammissione all’incentivo costituito dalla conclusione dei lavori entro il 31 dicembre 2010.

9.3.3. Né possono condividersi le censure in tema di mancato approfondimento istruttorio da parte del GSE oppure del T.a.r., attese le considerazioni sopra esposte in relazione alla rilevanza dirimente della sola documentazione tempestivamente trasmessa dalla parte interessata a beneficiare degli incentivi. Neppure appare manifestamente illogica o immotivata l’affermazione del GSE che giudica non risolutiva la documentazione integrativa presentata dalla società (la perizia giurata resa dal Direttore dei Lavori, ing. Cosimo Damiano Guerricchio, le tre dichiarazioni e atti di notorietà degli installatori, la fotografia che ritrae i cavi collegati e il diario di cantiere), trattandosi di atti di parte, non assistiti da fede privilegiata, non introduttivi di elementi aventi data certa, formati a distanza di anni dai fatti cui fanno riferimento, e comunque (ulteriormente) indicativi del fatto che le fotografie del 27 dicembre 2010 non raffiguravano l’impianto ultimato, come invece richiesto dalla Procedura Operativa. E lo stesso è a dirsi per il diario di cantiere.

10. Infondato è anche il terzo motivo, con il quale si ripropone il tema della qualificazione del provvedimento di decadenza, che si vorrebbe inquadrare nell’ambito dell’autotutela e dunque assoggettare ai requisiti di legittimità di cui all’art. 21 nonies della legge 241/1990.

10.1. Invero, come già evidenziato al superiore punto 9.2., nel caso di specie l’ammissione alla tariffa incentivante ex art. 6 del DM 19/2/2007 (ai sensi dell’art. 1-septies del D.L. 105/2010, convertito in L 129/2010) è stata disposta dal GSE nel 2011 (cfr. provvedimento del 26.10.2011) sulla base dei soli dati forniti dal soggetto responsabile in sede di richiesta del beneficio; le questioni su cui si è poi incentrata la decadenza di specie sono sorte per la prima volta all’esito del procedimento di controllo avviato nel 2016 mediante il sopralluogo del 14.9.2016.

10.2. Secondo il condiviso orientamento giurisprudenziale, la decadenza si differenzia dall’autotutela, tra l’altro, per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporti (in questi termini, Cons. St., Ad. Plen., sent. n. 18 del 2020): pertanto, quando al privato è stato attribuito un “bene della vita” all’esito di uno specifico procedimento, la decadenza può riguardare tre ipotesi, quella in cui il beneficio sia stato conseguito sulla base di dichiarazioni o documenti non veri (come nel caso che aveva dato origine alla rimessione all’Adunanza Plenaria, nel quale, con riferimento all’attestazione dell’origine dei pannelli fotovoltaici, era stato presentato un documento non conforme a quello che l’Ente di controllo aveva originariamente emesso), quella dell’inadempimento alle condizioni e agli obblighi cui il beneficio è subordinato e quella della sopravvenuta carenza dei requisiti per il suo ottenimento; esorbita invece dall’ambito di applicazione dell’istituto, per ricadere in quello dell’autotutela, la fattispecie in cui l’Amministrazione, dopo aver valutato e ritenuto sussistenti, specie se all’esito di specifica istruttoria (come è nella specie), i presupposti per la concessione dell’incentivo, così ingenerando nel privato il ragionevole convincimento della sua spettanza, riesamini la situazione e pervenga a una conclusione opposta.

10.2.1. L’elemento che consente di distinguere tra decadenza e autotutela, riconducendo la fattispecie concreta all’una o all’altra, è dunque l’affidamento del privato, che non c’è – o comunque non è tutelabile – nella prima (perché questi non vanta alcun affidamento “legittimo”, laddove abbia presentato documenti o dichiarazioni false, e perché la violazione delle prescrizioni e la sopravvenuta carenza dei requisiti sono successivi alla concessione del beneficio), mentre può esserci nella seconda. E dunque, con riferimento al caso di specie, giova considerare che, sul piano della sussistenza del legittimo affidamento in ordine al riconoscimento della tariffa incentivante -presupposto da valutarsi alla luce del criterio dell’operatore prudente e accorto di derivazione comunitaria (Corte giustizia UE sez. X sentenza 11/07/2019, n. 180,Agrenergy Srl e Fusignano Due, C 180/18, C 286/18;id. sez V 15 aprile 2021 Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche-Anie e Athesia Energy Srl C 798/18 e C 799/18)- deve essere valorizzato il fatto che l’ammissione ai benefici di cui al D.M. 19 febbraio 2007 non sia avvenuta all’esito di una specifica istruttoria svolta dal GSE, ma solamente sulla base della documentazione fornita dalla parte interessata in sede di domanda di accesso alla tariffa incentivante (e, in particolare, della dimostrazione fotografica del completamento dell’impianto, nei suoi elementi essenziali, al 31 dicembre 2010), sicché il provvedimento di decadenza (nella specie dettato dall’accertato inadempimento alle condizioni e agli obblighi cui il beneficio è subordinato; id est , il non aver fornito la adeguata documentazione fotografica probante) non si fonda su alcuna rivalutazione di presupposti già esaminati e validati, ma sul rilievo, per la prima volta, della inadeguatezza della documentazione fotografica originariamente fornita.

11. Parimenti infondate, oltre che genericamente riproposte, sono le censure contenute nel quarto mezzo di appello a proposito della pretesa violazione, ad opera dell’atto di decadenza, del canone della proporzionalità, attesa la mancata applicazione della sola decurtazione dell’incentivo.

Invero, al proposito è sufficiente ricordare che il T.a.r. ha già adeguatamente illustrato come, alla data di adozione del provvedimento di decadenza, questa costituiva il solo esito possibile della riscontrata carenza dei requisiti di ammissione agli incentivi; l’opzione della mera decurtazione degli stessi è facoltà introdotta nel comma 3 dell’art. 42 D. Lgs 28/2011 dalla novella ex art. 1, comma 960, lett. a) L 205/2017, avente portata innovativa, non già interpretativa, sicchè può applicarsi solo dopo l’entrata in vigore della stessa (1.1.2018), mentre l’impugnata declaratoria di decadenza è stata formalizzata dal GSE in data anteriore.

11.1. Le considerazioni suddette, unite al fatto che la decadenza non abbia connotati sanzionatori, ma solo recuperatori di incentivi indebitamente erogati, sono sufficienti a disattendere l’eccezione d’incostituzionalità dell’art. 42, comma 3 D. Lgs 28/2011, al pari di quella di violazione della normativa euro-unitaria. In tal senso, questo Consiglio (cfr. Sez. II, 19 settembre 2025, n. 7409) ha già affermato che la previsione suddetta non riguarda il diritto sanzionatorio ed è rispettosa del principio generale del tempus regit actum , che giustifica il diverso trattamento riservato ai soggetti che, come la società appellante, sono già stati destinatari del controllo e del conseguente provvedimento del GSE, e sottrae la norma al dubbio di un vulnus rispetto ai principi di uguaglianza e ragionevolezza o dei principi di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione.

Al contempo, la giurisprudenza di questo Istituto (cfr., Cons. Stato sez. III, 11 novembre 2024, n. 8963, e sez. II, 6 febbraio 2025, n. 945) ha già rilevato che:

- sia la direttiva 2009/28 che la giurisprudenza della Corte di giustizia escludono che la previsione di un potere di verifica e decadenza in capo al GSE sia, di per sé, in contrasto con il legittimo affidamento e la fiducia degli investitori la quale viene, per contro, tutelata, attraverso il corretto funzionamento dei regimi di sostegno che impongono un controllo non limitato alla mera fase iniziale di incentivazione (Cons. Stato, sez. II, 18 gennaio 2023, n. 640, con rinvio a Corte giustizia UE grande sezione - 6 ottobre 2021, in causa C-561/19, punto 47);

- la decadenza dalla tariffa incentivante, anche se applicata a distanza di un certo lasso di tempo dal provvedimento di ammissione, non può rappresentare un rimedio incompatibile con gli obiettivi di corretto funzionamento dei regimi di sostegno nazionali, poiché l’istituzione di procedure di controllo non è idonea a ingenerare la sfiducia negli operatori in possesso dei requisiti per il conseguimento degli incentivi e non produce alcuna situazione di instabilità, non determinando una sopravvenuta modifica della normativa (Cons. Stato, sez. II, n. 640 del 2023 cit.; Cons. Stato, sez. IV, 20 gennaio 2021 n. 594).

12. In conclusione, l’appello dev’essere integralmente respinto.

13. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come al dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società appellante al pagamento delle spese di lite del grado liquidandole in complessivi € 5.000 (cinquemila), oltre accessori di legge, da distrarsi in favore dell’avv. Giovanni Crisostomo Sciacca procuratore antistatario.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IU AS SC, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

TE PP, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TE PP	IU AS SC

IL SEGRETARIO