Pubblicato il 25/09/2025

N. 07535/2025REG.PROV.COLL.

N. 02965/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2965 del 2025, proposto da Il UL società consortile a r.l. in liquidazione, in persona dei liquidatori e legali rappresentanti pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alberto Della Fontana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Savignano sul Panaro, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Gualandi, Francesca Minotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'ottemperanza

delle sentenze del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2532/2024 e n. 10294/2024.

Visti il ricorso in ottemperanza e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Savignano sul Panaro;

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 il consigliere Paolo Marotta;

Viste le conclusioni delle parti.

1. La società Il UL società consortile a r.l. in liquidazione (di seguito nella presente decisione anche solo società Il UL) agisce per l’esecuzione delle sentenze del Consiglio di Stato, Sez. IV^, n. 2532/2024 e n. 10294/2024.

2. Occorre premettere quanto segue.

2.1. Con sentenza n. 2532/2024, questa Sezione ha accolto l’atto di appello proposto dalla società Il UL società consortile a r.l. in liquidazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata (n. 340/2018 del Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna), ha accolto l’azione di indebito arricchimento, ai sensi dell’art. 2033 c.c., proposta dalla società nei confronti del Comune di Savignano sul Panaro, in relazione alla realizzazione di opere pubbliche, di cui ad un accordo stipulato ai sensi dell’art. 11 della l. n. 241/1990, e, per l’effetto, ha condannato il predetto Comune “ al pagamento di una somma corrispondente al valore delle opere di interesse pubblico contemplate nella Tabella 2 allegata all’accordo ed eseguite dalla società appellante ”; richiamato l’art. 34, comma 4, cod. proc. amm., il Consiglio di Stato ha ordinato al Comune di “ formulare una proposta entro 60 giorni decorrenti dalla pubblicazione della presente sentenza, tenuto conto, ai fini della quantificazione del dovuto:

- delle sole opere e degli oneri che, in base all’accordo ed alla relativa tabella, erano state poste a carico della società appellante;

- delle opere per le quali sussista un’adeguata documentazione della spesa sostenuta dall’appellante, con la precisazione che, a tal fine, debbono ritenersi idonee le fatture prodotte dalla società solo se sussiste altresì la prova del relativo pagamento ”.

Il Consiglio di Stato ha condannato infine il Comune resistente al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate in € 8.000,00, oltre accessori di legge, e al rimborso del contributo unificato versato dalla società.

2.2. Con successiva sentenza n. 10294/2024, questa Sezione si è pronunciata sul ricorso proposto dal Comune di Savignano sul Panaro, ai sensi dell’art. 112, comma 5, c.p.a., al fine di ottenere chiarimenti in relazione alla esecuzione della sentenza n. 2532/2024 (sopra richiamata).

Nella sentenza n. 10294/2024, dopo aver richiamato alcune statuizioni della precedente decisione (n. 2532/2024), questa Sezione ha precisato: “ Da tale dizione si desume che devono essere restituiti – oltre ai costi per la realizzazione delle opere pubbliche elencati dal n. 1 al n. 6 della Tabella - anche le spese tecniche indicate ai punti 7a) e 7b), trattandosi di “oneri” che in base all’Accordo e alla relativa Tabella sono state poste a carico della società Il UL. Analogo discorso vale per la “sponsorizzazione” che per la società ricorrente ha costituito un “onere”, pattuito tra le parti con apposita convenzione stipulata con la scrittura privata del 26 settembre 2008 (cfr. all. 20 società) ”, precisando, nel contempo, che “ … la richiesta di chiarimenti che mira ad ottenere un sindacato preliminare sull’attività istruttoria in itinere dell’Amministrazione è inammissibile giacché implica una pronuncia sulla legittimità dell’azione amministrativa non ancora esercitata in violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a. (ex multis, Sez. VI, n. 5469/2012) ”.

2.3. A seguito della sentenza n. 10294/2024, il Comune di Savignano sul Panaro ha inoltrato al difensore della società Il UL, con pec del 18 febbraio 2025, una proposta di accordo, nella quale la somma da corrispondere alla società, in esecuzione della precedente sentenza n. 2532/2024, veniva quantificata in € 340.786,19, oltre interessi legali per € 55.878,68, per totali € 396.664,87, “ confermando la disponibilità a rideterminare la somma in presenza di ulteriore adeguata documentazione di prova di avvenuto pagamento relativa alle fatture che al momento ne sono prive ”.

Tra le fatture il cui pagamento non sarebbe stato adeguatamente comprovato venivano ricomprese cinque fatture emesse nei confronti della società appellante dalla società Effeprogetti s.r.l.

2.4. L’odierna ricorrente ha ritenuto di sottoscrivere la proposta di accordo inviatale dal Comune; nel ricorso in esame sostiene che le spetti il pagamento della somma di € 533.622,36, maggiorata degli interessi legali dalla data del 27 marzo 2012 (di notifica dell’originario ricorso al T.a.r. Emilia Romagna) al saldo.

3. In particolare, la ricorrente deduce quanto segue.

3.1. In ordine alla prova del pagamento delle fatture, la ricorrente evidenzia che il Comune di Savignano sul Panaro ha riconosciuto l’avvenuto pagamento solo di 9 (nove) delle 19 (diciannove) fatture di spesa esibite dalla società Il UL e, precisamente:

- le fatture della società Interedil s.r.l. n. 33 del 4 agosto 2008 e n. 36 del 17 settembre 2008;

- le fatture della società Savignano Strade s.r.l. n. 182 del 25 settembre 2008, n. 208 del 5 novembre 2008, n. 209 del 7 novembre 2008, n. 212 del 27 novembre 2008;

- le fatture dello Studio Arkigeo n. 27 del 3 aprile 2008 e n. 28 del 9 aprile 2008;

- la fattura per sponsorizzazione emessa dallo stesso Comune n. 12 in data 30 settembre 2008.

Il Comune invece ha ritenuto insussistenti i presupposti per il diritto al rimborso per le restanti 10 fatture e precisamente:

a) di tutte le cinque fatture emesse dalla società Effeprogetti s.r.l.;

b) delle fatture di Interedil s.r.l. n. 8 del 16 febbraio 2009 e n. 11 dell’11 marzo 2009;

c) della fattura di Savignano Strade n. 169 del 31 agosto 2008;

d) della fattura dello Studio Arkigeo n. 78 del 28 dicembre 2007;

e) della fattura della società Calcestruzzi Vignola s.r.l. n. 2113/2 del 30 novembre 2008.

La società ricorrente evidenzia che, a dimostrazione dell’avvenuto pagamento delle predette 10 fatture (sopra richiamate), si era premurata di depositare, nel precedente giudizio una articolata relazione contabile a firma del dott. Claudio Longagnani (depositata anche nel giudizio di ottemperanza, sub doc. 15), nella quale questi aveva evidenziato e attestato che “ la documentazione analizzata mostra che tutti i pagamenti di importo significativo, oltre i duemila euro, sono stati effettuati a mezzo bonifico bancario o ricevuta bancaria e sono documentati nell'estratto conto della banca incaricata all'operazione, con l'eccezione di due pagamenti eseguiti tramite bonifico dal c/c aperto presso la banca Monte dei Paschi di Siena a favore della società EFFEPROGETTI S.R.L. per le fatture n. 7/2008 e n.16/2008, per i quali non è stato possibile ottenere dalla banca l'estratto conto trattandosi di periodi risalenti ad oltre quindici anni, come riferito dal liquidatore Rossano Gianferrari. Per i due pagamenti relativamente ai quali non è stato possibile acquisire la prova diretta dell'estratto conto bancario si è proceduto all'acquisizione di altri elementi probatori desunti dall'esame della contabilità obbligatoria della società: Libro giornale e "mastrini" fornitore e banca. L'esame ha riscontrato la regolare contabilizzazione dei pagamenti sul Libro giornale di tutte le fatture emesse da EFFEPROGETTI S.R.L. comprese quelle pagate tramite Monte dei Paschi di Siena. Si è inoltre rilevato che nel mastrino del fornitore EFFEPROGETTI S.R.L. al 31/12/2009, non figura alcuna posizione debitoria aperta e che tutte le registrazioni delle fatture emesse dal fornitore sono saldate con la registrazione del relativo pagamento ”.

In altri termini, il pagamento di 17 delle 19 fatture di cui trattasi risulterebbe documentato e comprovato dall’estratto conto dell’Istituto di credito all’uopo incaricato dalla società Il UL (si vedano i documenti allegati dal dott. Longagnani alla sua relazione, per ciascuna di tali 17 fatture). Quanto alle due fatture n. 7/2008 e n. 16/2008 della società Effeprogetti s.r.l., per le quali non è stato possibile reperire dalla banca incaricata i relativi estratti conto, la prova del loro pagamento risulterebbe comprovata (a detta della ricorrente) dalle risultanze dei libri contabili obbligatori della società Il UL.

La ricorrente con riguardo alle fatture di Effeprogetti s.r.l. richiama anche l’attestazione, rilasciata in data 5 aprile 2024, dall’ing. Ferrini di Effeprogetti, circa l’assenza di vertenze intercorse tra la medesima Effeprogetti e la società Il UL in merito al pagamento di tali fatture.

La ricorrente richiama altresì le risultanze del bilancio finale di liquidazione al 31 dicembre 2011 della società Effeprogetti, attestanti l’assenza di qualsivoglia residuo credito di Effeprogetti verso soggetti terzi (con esclusione di un credito dell’Erario di € 3.018) e segnatamente verso i clienti della società.

Per quanto riguarda le ulteriori cinque fatture di cui il Comune ha denegato l’avvenuto pagamento, ribadisce che quest’ultimo risulterebbe comprovato dalla documentazione (disposizioni di bonifico ed estratti conto dell’Istituto di credito incaricato), allegata alla citata relazione contabile del dott. Longagnani.

3.2. La ricorrente si sofferma quindi sulla riconducibilità di tutte le spese sostenute alle opere e agli oneri derivanti dall’accordo del 18 gennaio 2008.

La società ricorrente evidenzia che delle 19 fatture di spesa emesse a suo tempo a carico della società Il UL solo due sono apparentemente riferibili anche al punto 2 della tabella in questione (“ Scuole elementari di Doccia ”, il cui onere era posto nell’accordo a carico di un’altra società).

Si tratta delle fatture della Effeprogetti s.r.l. n. 7 del 25 marzo 2008 e n. 11 del 3 giugno 2009, emesse rispettivamente a titolo di acconto e poi di saldo per la redazione (da parte dell’ing. Fabio Ferrini) del progetto definitivo delle opere di cui ai punti 1 e 2 della tabella (quale considerato nell’art. 2 punto 1 lett. a) dell’accordo).

Sennonché tale progetto avrebbe avuto ad oggetto un intervento (poi non realizzato) concernente complessivamente e inscindibilmente sia le scuole medie, sia le scuole elementari di Doccia e che, proprio per questo, è stato commissionato alla società Effeprogetti e poi integralmente pagato a quest’ultima dalla società Il UL.

Proprio per la sua unitarietà e indivisibilità, la spesa sostenuta per la redazione del progetto in questione (a giudizio della ricorrente) dovrebbe essere integralmente rimborsata alla società ricorrente.

In ogni caso, anche nella denegata ipotesi in cui l’importo di € 100.000,00 (di cui alle due fatture in questione) dovesse essere ritenuto rimborsabile alla ricorrente per la sola quota parte riferibile al punto 1 della tabella, la ricorrente evidenzia che, nella relazione istruttoria del 24 aprile 2024, il Comune aveva riconosciuto (v. pag. 14) che il progetto de quo prevedeva un importo lavori di € 2.388.822,41 “ riferibile alla categoria 1 della tabella, in carico a Il UL ” ed un minor importo lavori di € 1.287.756,60 “ riferibile alla categoria 2 della tabella, in carico a soggetto diverso da Il UL ”; con la conseguenza che “ le fatture che hanno come oggetto la progettazione degli interventi di adeguamento della scuola media e della primaria, al fine di scambiare le sedi delle stesse, sono imputabili a Il UL nella misura del 65%, proporzionalmente all’incidenza dei lavori progettati sulla scuola media (di competenza de Il UL) rispetto al totale dei lavori ” (nella tabella allegata alla relazione istruttoria in questione l’importo rimborsabile a favore della ricorrente veniva indicato in € 65.000,00 corrispondente al 65% dell’importo imponibile delle due fatture); non si comprenderebbero quindi le ragioni per le quali il Comune, nella successiva proposta di accordo, ha ridotto tale percentuale al 49,95%.

Tutte le altre spese sostenute dalla società Il UL sarebbero poi da ricondurre ad opere ed oneri che la predetta tabella poneva a carico della predetta società.

3.4. Stante il mancato raggiungimento dell’accordo tra le parti, la società Il UL chiede quindi che venga nominato un SS ad CT che dia integrale attuazione ed esecuzione alla sentenza n. 2532/2024 della medesima Sezione, disponendo il pagamento a favore della società ricorrente della complessiva somma di € 533.622,36, maggiorata degli interessi legali dal 27 marzo 2012 al saldo, ponendosi tutte spese del presente giudizio, ivi comprese quelle per il compenso dovuto al SS ad CT , a carico del Comune di Savignano sul Panaro.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Savignano sul Panaro, dichiarando di non opporsi alla nomina di un SS ad CT ed evidenziando, fattura per fattura, le ragioni per le quali non ha ritenuto di ammettere il rimborso per le somme residue.

5. Alla camera di consiglio del 5 giugno 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

6. Il ricorso va accolto nei termini di seguito indicati.

7. In relazione al mancato raggiungimento dell’accordo delle parti sulla proposta formulata dal Comune di Savignano sul Panaro, ritiene il Collegio che sussistano i presupposti per la nomina di un SS ad CT , che, sostituendosi all’amministrazione, provveda a dare esecuzione alle sentenze n. 2532/2024 e n. 10294/2024, riconoscendo alla società ricorrente il rimborso delle spese sostenute in relazione all’accordo del 18 gennaio 2008.

9. Il SS ad CT provvederà all’espletamento dell’incarico, attendendosi al dictum ritraibile dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2532/2024 e ai chiarimenti forniti dalla medesima Sezione, con successiva sentenza n. 10294/2024.

9.1. In particolare, il rimborso dovrà essere limitato alle opere di interesse pubblico relative alla Tabella 2, allegata al predetto accordo e poste a carico della società ricorrente.

9.2. Ai fini della ammissione al rimborso, dovrà tenersi conto delle opere e degli oneri per i quali “ sussista un’adeguata documentazione della spesa sostenuta dall’appellante, con la precisazione che, a tal fine, debbono ritenersi idonee le fatture prodotte dalla società solo se sussiste altresì la prova del relativo pagamento ”.

A tale riguardo, si evidenzia che la prova dell’avvenuto pagamento delle fatture prodotte e della riferibilità della spesa effettivamente sostenuta all’esecuzione delle opere di interesse pubblico previste nella Tabella 2 dell’accordo del 18 gennaio 2008 deve essere fornita dalla società ricorrente, secondo l’ordinario criterio della vicinanza e delle riferibilità della prova.

9.3. Tiene inoltre il Collegio a precisare che la fattura commerciale, considerata la sua formazione unilaterale e la sua funzione di far risultare documentalmente elementi concernenti l’esecuzione di un contratto, è inquadrabile tra gli atti giuridici a contenuto partecipativo, concretizzandosi nella dichiarazione, indirizzata all’altra parte, di fatti concernenti un rapporto già costituito.

L’emissione di una fattura commerciale o la sua mera registrazione nelle scritture contabili della società, tuttavia, non costituiscono valido elemento di prova dell’avvenuto pagamento della fattura stessa.

In altri termini, in esecuzione di quanto stabilito da questa Sezione nelle sentenze n. 2532/2024 e n. 10294/2024, ai fini del rimborso delle spese effettivamente sostenute, l’odierna ricorrente ha l’onere di dimostrare, nel procedimento che sarà avviato dal SS ad CT , la riferibilità delle spese sostenute alle opere di interesse pubblico previste nella Tabella 2 dell’accordo del 18 gennaio 2008 e l’effettivo pagamento delle fatture emesse nei suoi confronti per le finalità di cui sopra, con gli ordinari mezzi di prova (fattura quietanzata; quietanze di pagamento o “ documenti contabili aventi forza probatoria equivalente ”, ossia documenti che, in base al loro contenuto concreto e alla normativa nazionale, possano essere considerati come valido mezzo di prova dell’avvenuto pagamento – cfr. Corte di Giustizia dell’Unione europea, Sez. I, 2 marzo 2023 n. 31).

Il rimborso delle somme versate presuppone logicamente che vi sia stato l’effettivo esborso delle somme corrisposte, sicché, a tal fine, è richiesta la prova del pagamento delle somme di cui si chiede il rimborso.

10. Si nomina come SS ad CT il Prefetto di Modena, con facoltà di delega a funzionario appartenente della medesima amministrazione, in possesso delle capacità professionali e di esperienza necessarie per l’esecuzione del predetto incarico, che provvederà all’espletamento del predetto incarico nel termine di gg. 60 (sessanta) dalla notifica o dalla comunicazione in via amministrativa della sentenza.

Al momento dell’insediamento, il SS ad CT provvederà ad avvisare le parti, invitandole a mettere a sua disposizione tutta la documentazione da esse posseduta e ritenuta rilevante ai fini della esecuzione delle sentenze sopra richiamate.

Le somme spettanti alla società ricorrente, in esito all’attività istruttoria svolta dal SS ad CT , dovranno essere maggiorate degli interessi legali, con decorrenza dalla presentazione della domanda giudiziale.

11. In ragione della parziale fondatezza delle ragioni dedotte dalla società ricorrente, ritiene il Collegio che le spese del presente giudizio debbano essere equamente compensate tra le parti; anche il compenso spettante al SS ad CT , da liquidarsi con separato provvedimento, deve essere posto, in parti uguali, a carico di entrambe le parti del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), pronunciando sul ricorso in ottemperanza proposto dalla società Il UL società consortile a r.l. in liquidazione, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, nomina come SS ad CT il Prefetto di Modena, con facoltà di delega a funzionario appartenente della medesima amministrazione, in possesso delle capacità professionali e di esperienza necessarie per l’esecuzione del predetto incarico, che provvederà all’espletamento del predetto incarico nel termine di gg. 60 (sessanta) dalla notifica o dalla comunicazione in via amministrativa della sentenza, attenendosi alle statuizioni contenute nelle sentenze di questa Sezione n. 2532/2024 e n. 10294/2024 e alle indicazione formulate in parte motiva della presente decisione.

Compensa tra le parti le spese del presente giudizio.

Pone a carico di entrambe le parti, nella misura di metà ciascuna, il compenso spettante al SS ad CT , da liquidarsi con separato provvedimento.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

Riccardo Carpino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO