Pubblicato il 14/07/2025

N. 06156/2025REG.PROV.COLL.

N. 05403/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 5403 del 2022, proposto da -OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Lucio Filippo Longo e Gian Paolo Sardos Albertini, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 925/2022

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Verona;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore all’udienza straordinaria ex art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm. del giorno 2 luglio 2025 il consigliere Fabio Franconiero, sull’istanza di passaggio in decisione dell’amministrazione appellata;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Veneto l’odierna appellante impugnava il diniego di condono edilizio oppostole dal Comune di Verona, di cui al provvedimento prot. n. 175120 del 5 luglio 2010, sulla sua domanda relativa alla costruzione senza titolo « di una unità di pertinenza con accessori esterni » in via Stazione, sul terreno di sua proprietà censito a catasto al foglio 360, mappale 524. Le opere abusive per le quali veniva chiesta la sanatoria consistono in una struttura in legno per il ricovero del cavallo di sua proprietà e in un piccolo fienile cui è stato in seguito aggiunto un fabbricato con vani e servizi accessori, che secondo l’interessata sarebbe pertinenziale alla sua abitazione principale, ubicata sempre in Verona, via Roncisvalle -OMISSIS-.

2. La domanda veniva presentata il 10 dicembre 2004 e su richiesta dell’amministrazione comunale veniva integrata in data 7 dicembre 2007 con le copie degli elaborati grafici, la documentazione fotografica, la denuncia all’Agenzia del Territorio, la comunicazione ICI e la denuncia per la tassa di smaltimento dei rifiuti. All’integrazione faceva seguito dapprima il preavviso di rigetto, di cui alla nota comunale prot. n. 61625 dall’11 marzo 2010, con la quale erano opposti quali motivi ostativi: il fatto che a sua volta anche l’abitazione principale non era stata assentita; ed inoltre che le pretese opere pertinenziali erano riferite ad un immobile residenziale principale già abitabile, privo pertanto del requisito della mancanza di autonoma funzionalità richiesto della legislazione regionale in materia (legge regionale del Veneto 5 novembre 2004, n. 21 - Disposizioni in materia di condono edilizio ; art. 3). A conclusione del procedimento era infine emesso il conforme provvedimento conclusivo di rigetto, i cui estremi sono sopra richiamati.

3. Con la sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione l’adito Tribunale amministrativo respingeva il ricorso il ricorso per l’annullamento del diniego di condono e per l’accertamento dell’intervenuto silenzio-assenso sulla domanda, ai sensi dell’art. 32, comma 37, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (recante Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici ; convertito dalla legge 24 novembre 2003, n. 326).

4. Il diniego di condono impugnato era ritenuto legittimo, innanzitutto, sul rilievo i manufatti per cui era stata domandata la sanatoria non sono avvinti da « alcun oggettivo nesso funzionale e strumentale con l’abitazione della ricorrente in via Roncisvalle, trovandosi peraltro a diversi chilometri dalla stessa ». In assenza di elementi forniti dall’interessata e come accertato dall’amministrazione - precisava la pronuncia di primo grado - gli immobili abusivi sono qualificabili come « costruzioni autonome ». Veniva respinto anche l’ulteriore ordine di censure secondo cui sulla domanda di condono si sarebbe formato il silenzio-assenso. In contrario la sentenza statuiva che il titolo per silentium ai sensi dell’art. 32, comma 37, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, presuppone che la domanda deve possedere « i presupposti sostanziali per essere accolta ».

5. Contro la pronuncia di primo grado l’originaria ricorrente ha proposto appello, al quale resiste l’amministrazione comunale.

DIRITTO

1. Con un primo motivo d’appello viene riproposto l’assunto secondo cui per effetto del decorso del termine di 24 mesi previsto dal più volte richiamato art. 32, comma 37, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, senza che sia intervenuta alcuna determinazione dell’amministrazione comunale su una domanda di condono nel caso di specie completa sul piano documentale si sarebbe formato il silenzio-assenso. Si sarebbe conseguentemente consumato il potere di quest’ultima di provvedere e sarebbe salvo il solo potere di autotutela.

2. Con un secondo ordine di censure si deduce che la sentenza avrebbe erroneamente supposto che nell’ambito della documentazione prodotta per il condono non sarebbe compresa alcuna dichiarazione di pertinenzialità delle opere per le quali questo è stato chiesto, quando invece con nota del 18 marzo 2018 era in tesi stato rappresentato all’amministrazione comunale che il fabbricato principale era esclusivamente quello di via Roncisvalle, adibito a residenza della ricorrente, rispetto al rustico realizzato a qualche kilometro di distanza in via Stazione. La sentenza avrebbe sul punto integrato la motivazione del provvedimento di diniego impugnato, mai pronunciatasi sul « carattere pertinenziale delle stalle ed altre opere complementari, essendosi limitato a considerare come fabbricato principale solo il rustico abusivo esistente in via Stazione ».

3. Le censure così sintetizzate sono fondate. Vanno più precisamente accolte quelle con le quali si afferma essersi consumato il potere dell’amministrazione di provvedere sulla domanda di condono per effetto dell’intervenuto silenzio-assenso su di essa, nel caso di specie previsto per effetto dello spirare del termine di 24 mesi dalla presentazione dell’istanza, come successivamente integrata dall’interessata, ai sensi dell’art. 32, comma 37, del decreto-legge del 30 settembre 2003, n. 269 (così formulato: «(i) l pagamento degli oneri di concessione, la presentazione della documentazione di cui al comma 35, della denuncia in catasto, della denuncia ai fini dell’imposta comunale degli immobili (…) nonché il decorso del termine di ventiquattro mesi da tale data senza l’adozione di un provvedimento negativo del comune, equivalgono a titolo abilitativo edilizio in sanatoria »).

4. Sono innanzitutto pacifiche le circostanze della completezza documentale della domanda, dopo la richiesta di integrazione dell’amministrazione, e il superamento del termine di legge da parte di quest’ultima una volta ricevuto dall’istante quanto richiesto.

5. Le questioni si concentrano dunque sul diverso versante sostanziale, considerato decisivo dalla sentenza di primo grado. Sennonché supporre non formato il titolo in sanatoria per silentium perché di esso difetterebbero i presupposti per l’accoglimento della domanda equivale per un verso a trasferire in modo surrettizio dalla sede amministrativa a quella giurisdizionale una valutazione orientata al pubblico interesse che attiene esclusivamente alla prima; e per altro verso a negare l’essenza stessa dell’istituto del silenzio-assenso e le sue finalità tipiche.

6. A quest’ultimo riguardo, sulla base del paradigma normativo di cui all’art. 20 della legge generale sul procedimento amministrativo, 7 agosto 1990, n. 241, le finalità dell’istituto vanno individuate nell’esigenza di certezza dei rapporti con il pubblico potere e di correlata accelerazione delle attività private, rispetto ad istanze rivolte ad ottenere provvedimenti ampliativi. Queste ultime vengono collocate in un orizzonte definito sul piano temporale, prevedibile dall’interessato, sulla base di una valutazione legale tipica in forza della quale l’inerzia dell’amministrazione « equivale a provvedimento di accoglimento della domanda » (art. 20, citato, comma 1).

7. L’equiparazione dell’inerzia al provvedimento espresso favorevole sull’istanza del privato implica l’immediata conseguenza che il relativo potere spettante all’amministrazione viene ad essa sottratto. Si realizza così una deroga al principio generale, di antitetica portata, della non consumazione del potere autoritativo - predicato dell’inesauribilità della funzione di cura degli interessi pubblici stabiliti dalla legge e da essa attribuita all’amministrazione - in base al quale si consente a quest’ultima di provvedere anche tardivamente, quando siano superati i termini del procedimento (in questo senso è la pacifica giurisprudenza amministrativa, di recente ribadita da Cons. Stato, III, 26 aprile 2024, n. 3842; V, 17 settembre 2024, n. 7624; 19 aprile 2024, n. 3569; 30 agosto 2023, n. 8063; 7 marzo 2023, n. 2354; VI, 21 marzo 2024, n. 2745; 27 febbraio 2024, n. 1909; 29 novembre 2023, n. 10264). Nel descritto congegno non residuano dunque margini per una valutazione della fondatezza della posizione giuridica soggettiva azionata in via amministrativa oltre il termine stabilito dalla legge, ma solo la possibilità di « assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies » (art. 20 citato, comma 3).

8. Nel senso ora esposto, con specifico riguardo al condono edilizio, è la giurisprudenza amministrativa più recente, tra cui si segnala la pronuncia di questo Consiglio di Stato, sezione VII, 9 aprile 2025, n. 3051, resa sulla base dei contrapposti indirizzi formatisi sulla questione controversa (oggetto di ampie citazioni nella medesima sentenza). Al precedente ora richiamato va dunque data continuità.

9. L’appello deve quindi essere accolto per l’assorbente fondatezza del primo motivo. Per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado ed in accoglimento del ricorso gli atti con esso impugnati vanno annullati. Le spese del doppio grado possono nondimeno essere compensate, avuto riguardo all’esistenza di precedenti giurisprudenziali di segno contrario sulla questione controversa risultata decisiva.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie il ricorso ed annulla gli atti con esso impugnati.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO