Pubblicato il 17/03/2026

N. 02239/2026REG.PROV.COLL.

N. 05470/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5470 del 2025, proposto da
ER TO, Gh PI Società agricola semplice, ENUS S.r.l., IN Fulgeri, rappresentati e difesi dagli avvocati Giuseppe Morbidelli e Roberto Righi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pistoia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Federica Paci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) n. 922/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pistoia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2026 il Cons. Cecilia IS e uditi per le parti gli avvocati Righi, Morbidelli e Paci;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’8 marzo 2010 la Polizia municipale del Comune di Pistoia accertava la realizzazione in località Bottegone, via Fiorentina (foglio di mappa 278, particelle 168 sub 12 e 13 e 609 sub. 2) di due serre fisse di grandi dimensioni; in particolare, una struttura di circa 2900 metri quadri, costruita in pilastri e telaio copertura in acciaio, con pareti in parte di vetro e in parte in pannelli in materiale plastico trasparente, con copertura in plexigass (con impianto di riscaldamento ed elettrico e pavimentazione industriale), in luogo della serra temporanea oggetto della comunicazione del 12 giugno 2007 (che avrebbe dovuto essere rimossa dopo tre anni), con utilizzazione commerciale per l’attività di vendita dell’azienda ENUS s.r.l. (cd. serra grande); una seconda struttura di circa 1500 metri quadri, costruita in pilastri e telaio copertura in acciaio, con pareti in plexigass e vetro con copertura in nylon, in luogo della serra temporanea oggetto della comunicazione del 19 maggio 2006, con destinazione alla vendita e alla coltivazione di piante in vaso (cd. serra piccola).

Per entrambe le serre, il Comune, con nota del 19 maggio 2010, comunicava l’avvio del procedimento di repressione edilizia, nel corso del quale il signor TO formulava osservazioni, il 12 agosto 2010, rappresentando di avere presentato l’11 agosto 2010 (prot. n. 50300) un programma pluriennale di miglioramento agricolo ambientale, quale primo atto per la sanatoria edilizia.

La domanda di sanatoria è stata respinta dal Comune di Pistoia- Ufficio edilizia privata, con provvedimento del 16 settembre 2011, prot. n. 55832, in quanto il programma aziendale non poteva essere presentato per interventi già realizzati; inoltre le serre erano destinate ad attività commerciale di vendita della società ENUS; sussisteva una incompatibilità con la disciplina del regolamento urbanistico adottato con delibera del consiglio comunale n. 35 del 10 marzo 2010 (per cui erano state presente osservazioni dal ricorrente il 7 luglio 2010 chiedendo la modifica della destinazione indicata nel piano adottato), che prevedeva, allo stato, la destinazione agricola multifunzionale con valenza ambientale, che non consentiva la realizzazione di nuovi annessi agricoli; mancava, per la serra piccola, l’autorizzazione idraulica (successivamente rilasciata dalla provincia di Pistoia il 23 settembre 2011).

Tale provvedimento è stato impugnato dal signor TO al Tribunale amministrativo regionale della Toscana con il ricorso r.g. n. 2176 del 2011, che è stato respinto con la sentenza n. 953 del 24 luglio 2017, in quanto la sanatoria di opere abusivamente realizzate non può essere legittimata dalla presentazione di un programma di miglioramento agricolo “ finalizzato alla modificazione della strumentazione urbanistica attuativa necessaria per assicurare all’opera il requisito della conformità allo strumento urbanistico vigente al momento della presentazione della domanda ” e mancando il requisito della conformità allo strumento urbanistico vigente al momento della presentazione della domanda ex art. 140, 1° comma l.r. 3 gennaio 2005, n. 1.

Avverso tale sentenza il signor TO ha proposto appello, respinto con la sentenza del Consiglio di Stato, n. 3347 del 26 aprile 2021, in quanto “ da un lato il PMAA non può essere approvato ex post, una volta realizzate sine titulo le opere contemplate nello stesso programma, dall’altro, la realizzazione di opere in assenza della previa approvazione del PMAA configura una fattispecie di illiceità edilizia rilevante non soltanto sotto il profilo formale, ma anche sostanziale, in tale modo ostando al rilascio del titolo in sanatoria”.

Nel frattempo, la legge regionale 10 novembre 2014, n. 65 ha eliminato il programma pluriennale aziendale di miglioramento agricolo ambientale per alcuni interventi in zona agricola, rinviando al regolamento attuativo.

Il regolamento urbanistico è stato approvato con delibera del consiglio comunale n. 55 del 17 aprile 2013.

Il 29 settembre 2017 il Comune ha ingiunto la demolizione delle opere abusive con l’ordinanza n. 899.

Tale provvedimento è stato impugnato al Tribunale amministrativo regionale della Toscana con il ricorso n. 1612 del 2017, dichiarato improcedibile con sentenza n. 175 del 4 febbraio 2019, per la successiva presentazione delle domande di sanatoria.

Infatti, il 19 e il 20 dicembre 2017, il signor TO aveva presentato nuove domande di sanatoria, per la serra grande (pratica edilizia n. 2966/2017) e per la serra piccola (pratica edilizia n. 2965/2017), evidenziando nella relazione tecnica allegata alle domande che la presentazione del programma aziendale non era più richiesta dalla legge regionale; che sussisteva la conformità urbanistica sia al momento della presentazione della domanda che al momento della realizzazione dell’intervento dovendo essere riferita solo agli strumenti urbanistici locali, da cui era esclusa la presentazione del programma aziendale.

Con nota del 25 settembre 2018 il Comune di Pistoia comunicava i motivi ostativi al rilascio delle sanatorie, in quanto al momento della realizzazione degli interventi era richiesta la presentazione del programma aziendale di miglioramento agricolo ambientale e la sua approvazione da parte del Comune, per cui mancava la doppia conformità urbanistica.

A seguito della presentazione di osservazioni procedimentali, in cui si rappresentava che il programma aziendale non era più richiesto e che la disciplina urbanistica consentiva la realizzazione di serre, il Comune il 21 novembre 2018 emanava i provvedimenti di rigetto delle domande di sanatoria, per la assenza della doppia conformità urbanistica, in quanto al momento di realizzazione delle opere mancava il programma aziendale di miglioramento agricolo ambientale.

Avverso tali provvedimenti sono stati proposti al Tribunale amministrativo regionale della Toscana i ricorsi R.G. n. 180 (per la serra grande) e n. 182 del 2019 (per la serra piccola), formulando un primo motivo di illegittimità in relazione alla pendenza dell’appello avverso il diniego del 2011.

Con un secondo motivo, di violazione e falsa applicazione dei principi ricavabili dall’art. 36 del d.p.r. 6 giugno 2001 n. 380, dagli artt. 70 e 209 della l.r. 10 novembre 2014 n. 65, dall’art. 3 del regolamento regionale 63/r/2016, di violazione dell’art. 3 della l. 7 agosto 1990 n. 241, eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti, per difetto assoluto di motivazione, illegittimità derivata, si è sostenuta la sussistenza della conformità urbanistica al momento di realizzazione delle serre in quanto regolata solo dalla disciplina urbanistica comunale, e non più dal programma aziendale, estraneo alla disciplina urbanistica afferente all’uso in concreto del territorio del Comune di Pistoia.

Con le sentenze n. 896 (serra grande) e n. 898 (serra piccola) del 6 ottobre 2023 i ricorsi sono stati respinti per la mancanza del requisito della conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia al momento della realizzazione delle serre, risalenti al 2007-2010, in quanto al momento della realizzazione non stato presentato il programma aziendale di miglioramento agricolo ambientale, con la relativa dimostrazione che la realizzazione fosse commisurata alla capacità produttiva dell’azienda agricola, “ programma necessario all’epoca dell’abuso per tale tipologia di manufatti e condizione indispensabile ai fini dell’ammissibilità urbanistica dell’intervento e quindi della conformità agli strumenti della pianificazione territoriale, agli atti del governo del territorio nonché al regolamento edilizio vigente ”.

La sentenza è stata impugnata con gli appelli (r.g. 505 del 2024 per la serra piccola e 506 del 2024 per la serra grande), formulando in entrambi un unico articolato motivo di violazione e falsa applicazione dei principi ricavabili dall’art. 36 del d.p.r. 6 giugno 2001 n. 380; dagli artt. 70 e 209 della l.r. 10 novembre 2014 n. 65; dall’art. 3 del regolamento regionale 63/r/2016, deducendo la sussistenza della doppia conformità, in quanto, una volta intervenuta la modifica con la legge regionale 65 del 2014, la conformità edilizia e urbanistica al momento di realizzazione delle opere doveva accertarsi solo rispetto agli strumenti urbanistici degli enti locali.

Nel frattempo, il 6 giugno 2023, la Polizia municipale del Comune di Pistoia aveva accertato l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione n. 899/2017 e, con provvedimento prot. n. 138207 del 13 ottobre 2023, aveva irrogato la sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 31, comma 4 bis, d.P.R. n. 380/2001. Tale provvedimento è stato poi annullato in autotutela con ordinanza n. 1157 dell’8 novembre 2023, sulla base di quanto affermato dal TAR Toscana con la sentenza n. 175 del 2019 in ordine alla sopravvenuta inefficacia dell’ingiunzione di demolizione n. 899 del 2017 a seguito della presentazione delle domande di sanatoria del 19 e 20 dicembre 2017; con l’ordinanza n. 1157 dell’8 novembre 2023 è stata altresì ingiunta nuovamente la demolizione delle due serre.

Con provvedimento prot. 172546 del 28 dicembre 2023, il SUAP del Comune di Pistoia, ha disposto la chiusura della media struttura di vendita esercitata ad insegna “ ENUS Garden Center” nella serra grande, in quanto comunque priva di autorizzazione, anche indipendentemente dagli aspetti legati alla sanatoria edilizia.

L’ordine di demolizione n. 1157 dell’8 novembre 2023 e il provvedimento di chiusura della media struttura di vendita del 28 dicembre 2023 sono stati impugnati al TAR Toscana dal signor ER TO in proprio e quale rappresentante dell’omonima ditta individuale e dalla signora IN Fulgeri in proprio e quale rappresentante della società EN US (con il ricorso r.g. n. 85 del 2024) con cui hanno dedotto che tali atti avrebbero perso efficacia per la avvenuta presentazione di una ulteriore istanza di permesso di costruire il 22 dicembre 2023 (Pratica 58610/2023), relativa alla “serra grande” nonché della comunicazione del 13 dicembre 2023 di parziale ripristino rispetto alla “serra piccola”. Hanno poi sostenuto la illegittimità derivata di tali provvedimenti, essendo ancora pendenti al Consiglio di Stato gli appelli r.g. n. 505 e n. 506 del 2024, contestando quanto affermato dal Comune nel provvedimento di chiusura della media struttura di vendita in ordine alla indipendenza della assenza di autorizzazione commerciale dalla sanatoria edilizia; con un ulteriore censura hanno contestato il provvedimento di chiusura dell’ attività commerciale, deducendo che la società ENUS era in possesso dell’autorizzazione per la vendita in altra struttura vicina (la cd. struttura a V) e quindi il trasferimento dell’attività avrebbe dovuto comportare un provvedimento meno grave quale la sospensione dell’attività.

Con ordinanza cautelare n. 82 del 9 febbraio 2024 il TAR ha accolto la domanda cautelare limitatamente all’ordinanza di demolizione (dando atto della rinuncia alla domanda cautelare relativamente al provvedimento di chiusura della struttura di vendita), “ essendo ancora in corso il procedimento amministrativo avviato dalla ricorrente per il rilascio di un permesso di costruire condizionato, ai sensi del richiamato articolo 17, comma 7, del regolamento edilizio comunale ”.

Infatti, il signor TO aveva richiesto il 22 dicembre 2023 un “ permesso di costruire condizionato ai sensi dell’art. 17 comma 7 del REC ” con realizzazione di due serre fisse in sostituzione della serra grande. Tale domanda era stata poi archiviata su richiesta dello stesso TO e successivamente ripresentata il 28 giugno 2024 da parte della società Gh PI, quale locataria del manufatto.

Nella relazione allegata alla domanda di sanatoria si confermava il progetto di demolizione della serra piccola, per i cui lavori di ripristino era stata data la comunicazione prot. 23859 del 13 febbraio 2024 e una successiva comunicazione del 31 maggio 2024; si indicava la destinazione dell’area della serra grande in parte “ Area a destinazione speciale ” ai sensi dell’art. 91, in cui sarebbe ammessa la commercializzazione di prodotti agricoli; in parte in “ Aree agricole multifunzionali con valenza ambientale”. Si indicava la conformità urbanistica delle serre A e B, in quanto ammesse dagli artt. 70 e 71 della legge regionale n. 65/2014 e dall’art. 3 comma 1 del regolamento regionale 63, e consentite dall’art. 91 del regolamento urbanistico . Il programma dei lavori prevedeva la demolizione della struttura a V nei primi tre mesi, la realizzazione delle serre A e B nei successivi 18 mesi; la demolizione della serra grande negli ulteriori 6 mesi, successivi alla realizzazione delle nuove serre A e B con il trasferimento di tutti i prodotti e gli arredi della serra grande nelle nuove serre.

La domanda di permesso di costruire del 28 giugno 2024 è stata respinta con provvedimento del 1° ottobre 2024 - a seguito della previa comunicazione dei motivi ostativi e delle osservazioni dell’interessato - in quanto, “ la nuova progettazione potrà riguardare l’installazione delle serre e dei manufatti aziendali di cui all’art.70 comma 3 lettera a)e b) l.r.t. 65/2014 che non possono avere funzione diversa da quella di protezione colturale …inoltre i contratti di affitto allegati mancano dei dati della registrazione…con riferimento alle normative in materia di rischio idraulico, non è verificata e documentata nella relazione geologica, la trasparenza idraulica delle nuove serre, visto che ai sensi dell'art. 16 co. 5 della L.R. 41/2018 possono essere realizzati annessi agricoli a condizione che non costituiscano ostacolo al deflusso delle acque. Anche per quanto riguarda lo stoccaggio del surplus idrico da compensare per effetto delle nuove impermeabilizzazioni relative all'intervento edificatorio, non è chiaro se l'invaso idrico esistente dovrà essere adeguato o se è sufficiente a garantire anche la compensazione dell'esistente. Risulta peraltro assente uno schema del sistema di deflusso delle acque meteoriche e delle soluzioni progettuali da adottare .” Il provvedimento richiamava e confermava l’ordinanza di demolizione dell’8 novembre 2023.

Avverso tale provvedimento, nel giudizio r.g. 85 del 2024, è stato proposto, oltre che dagli originari ricorrenti anche da ER TO quale socio e amministratore unico della società GH PI, un primo atto di motivi aggiunti (depositato il 6 dicembre 2024) formulando una prima censura di “ violazione e falsa applicazione dei principi ricavabili dall’art. 1, commi 1, 2 e 2 bis, della l. 241/1990. violazione e falsa applicazione dei principi ricavabili dall’art. 3 della l. 241/1990. violazione e falsa applicazione (con riferimento al primo motivo ostativo del diniego del 1° ottobre 2024) degli artt. 76 e 91, comma 1, delle n.t.a. del r.u. eccesso di potere per difetto di motivazione. eccesso di potere per difetto di istruttoria. travisamento dei fatti ”, con cui è stata contestata la impossibilità di commercializzazione dei prodotti agricoli, deducendo che il riferimento alla realizzazione di un “Garden center” sarebbe stato introdotto dal Comune nella domanda presentata; è stato dedotto altresì che la commercializzazione sarebbe consentita dall’art. 91 delle NTA del RU. Rispetto alle carenze relative ai contratti di affitto è stata dedotta l’avvenuta presentazione dei contratti di affitto il 28 giugno 2024, successivamente registrati il 5 agosto 2024, sostenendo che comunque rispetto a tale profilo avrebbe dovuto essere attivato il soccorso istruttorio. Con riferimento al rischio idraulico è stato dedotto di avere fornito tutta la documentazione nella relazione geologica e nella relazione tecnica allegate alla domanda del 28 giugno 2024 e nelle successive integrazioni.

Con il secondo motivo è stato contestato il riferimento al provvedimento di demolizione n. 1157 dell’8 novembre 2023, in quanto divenuto inefficace a seguito della presentazione della domanda di permesso di costruire il 22 dicembre 2023, ai sensi dell’art. 17 comma 7 del regolamento edilizio comunale, e comunque sospesa dal TAR con l’ordinanza n. 82 del 9 febbraio 2024.

Il 12 dicembre 2024 la Gh PI depositava una nuova istanza di permesso di costruire condizionato, ai sensi dell’art. 17 del regolamento comunale, prevedendo analoga programmazione dei lavori rispetto alla precedente istanza (demolizione della serra a V in tre mesi, realizzazione delle serre A -indicata come in sostituzione edilizia della serra a V - e B in 18 mesi, demolizione della serra grande nei successivi 6 mesi, con trasferimento di prodotti e arredi della serra grande). Venivano depositate nuovamente la relazione geologica e una dichiarazione del geologo e del progettista in ordine alla invarianza idraulica, analoga a quella già presentata il 25 luglio 2024, ad integrazione della precedente domanda, nonché una relazione sulla titolarità dei beni.

Con un secondo atto di motivi aggiunti, depositato il 29 aprile 2025, ER TO, la società GH PI, IN Fulgeri e la società ENUS hanno presentata una domanda di accertamento di formazione del silenzio assenso sulla istanza di rilascio di permesso di costruire presentata il 12 dicembre 2024 e, in subordine, per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio inadempimento serbato dal Comune di Pistoia sulla medesima istanza e, in via alternativa, per l’annullamento del silenzio-rigetto, eventualmente formatosi sulla medesima istanza.

Si è costituito in giudizio il Comune di Pistoia, che ha eccepito l’inammissibilità dei primi motivi aggiunti, mancando la connessione soggettiva con il ricorso essendo stati proposti anche dalla GH PI, che avrebbe dovuto proporre un autonomo ricorso. Ha sostenuto poi l’infondatezza di tutte le censure, deducendo in particolare che l’art. 17 comma 7 del regolamento edilizio non prevede una sanatoria ma solo un accordo con il Comune per un programma delle demolizioni e che la destinazione dell’area non consente la vendita indicata nella relazione tecnica, precisando che l’individuazione della destinazione “Garden center” è stata tratta proprio da quanto affermato nella relazione tecnica.

Con la sentenza n. 922 del 2025 il TAR Toscana dichiarato inammissibile il ricorso, nella parte relativa all’impugnazione dell’ordine di demolizione non contenendo specifiche censure; inoltre lo ha ritenuto comunque infondato richiamando l’orientamento per cui la presentazione di una domanda di sanatoria non fa venire meno il precedente ordine di demolizione, il quale si riattiva a seguito del diniego di sanatoria, né era necessario attendere la definizione dei giudizi di appello avverso i dinieghi di sanatoria, in mancanza di apposita sospensione cautelare. Ha ritenuto legittima l’ordinanza di chiusura della struttura di vendita in relazione all’abusività dell’opera in cui avveniva la attività di vendita.

Con riguardo al primo atto di motivi aggiunti il giudice di primo grado ha dato atto di dovere interpretare l’art. 17 del regolamento edilizio del Comune di Pistoia in conformità alla Costituzione, affermando che deve essere interpretato nel senso di autorizzare un cronoprogramma delle demolizioni di durata triennale per evitare la chiusura immediata dell’attività imprenditoriale, mentre, solo a seguito dell’integrale demolizione, gli interessati possono richiedere il rilascio di un permesso di costruire per l’esecuzione di opere finalizzate alla realizzazione di manufatti parzialmente assimilabili alla preesistenza abusiva e solo ove conformi alle prescrizioni edilizie ed urbanistiche. Pertanto ha ritenuto legittimo e idoneo a sorreggere l’intero provvedimento il riferimento all’art. 70, comma 3, lett. a) e lett. b), della LRT n. 64/2015, per cui la nuova progettazione potrà riguardare l’“ installazione delle serre e dei manufatti aziendali di cui all’art.70 comma 3 lettera a) e b) l.r.t. 65/2014che non possono avere funzione diversa da quella di protezione colturale”.

Ha respinto il secondo atto di motivi aggiunti non potendosi essere formato il silenzio assenso né sussistendo un obbligo di provvedere su una istanza di sanatoria non conforme a quanto previsto dall’art. 17 del Regolamento edilizio.

Avverso tale sentenza è stato proposto il presente appello, ripercorrendo l’intera vicenda edilizia e chiedendo la riunione con i giudizi pendenti n. 505 e n. 506 del 2024.

Con il primo motivo di appello è stato contestato il richiamo da parte del giudice di primo grado all’orientamento giurisprudenziale per cui l’ordine di demolizione non è caducato dalla presentazione di una domanda di sanatoria. In particolare è stata lamentata la violazione dei principi desumibili dagli artt. 1, 2, 7, 30, 34 e 35 del D.lgs. 2 luglio 2010 n. 104, dall’art. 1, comma 2 bis, della legge 7 agosto 1990 n. 241, del divieto di overruling in materia processuale nello stesso rapporto procedimentale e processuale, deducendo che, nel caso di specie, la perdita di efficacia dell’ordine di demolizione dell’8 novembre 2023 sarebbe stata vincolata dal giudicato della sentenza n. 175 del 2019; è stato richiamato quindi l’orientamento più risalente della giurisprudenza amministrativa in ordine ai rapporti tra demolizione e domanda di sanatoria, sostenendo che troverebbe conferma in un principio di economicità e di deflazione del contenzioso.

Con un secondo motivo è stata sostenuta la violazione dei principi in materia di pregiudizialità e di invalidità derivata, sostenendo che la illegittimità dell’ordine di demolizione deriverebbe dalla illegittimità dei dinieghi di sanatoria in cui appelli erano ancora pendenti.

Con il terzo motivo si è lamentata la violazione dei principi desumibili dagli artt. 1 e 3 della legge 7 agosto 1990 n. 241, dagli artt. 1, 2, 7 e 134 del d.lgs. 2 luglio 2010 n. 104, del divieto di integrazione della motivazione del provvedimento impugnato, dei limiti dei poteri del giudice nella giurisdizione amministrativa di legittimità, del divieto di extrapetizione e dell’obbligo di pronunciarsi su (tutti) i motivi dedotti, del divieto di disapplicazione in malam partem desumibile dagli artt. 4 e 5 della legge 20 marzo 1865 n. 2248 All. E, la violazione e falsa applicazione dell’art. 17 del Regolamento Edilizio del Comune di Pistoia, approvato con la Deliberazione consiliare n. 134/2021, sostenendo che il diniego è basato su motivi relativi a carenze documentali, mentre il giudice avrebbe integrato la motivazione con un ulteriore profilo non indicato dal Comune.

Si è in proposito dedotto che i progetti presentati prevedevano la completa demolizione della serra grande, sostituita da altri interventi edilizi, per cui il giudice di primo grado avrebbe erroneamente fatto riferimento ad un presunto condono edilizio. Sono state quindi riproposte le censure dei motivi aggiunti non esaminate in primo grado.

Con il quarto motivo è stata dedotta la violazione dell’obbligo di esaminare tutte le domande dei ricorrenti e del giudicato cautelare ribadendo che l’ordinanza di demolizione del 2023 aveva preso efficacia a seguito della presentazione della domanda di sanatoria; in ogni caso l’ordinanza di demolizione era stata sospesa dal TAR con l’ordinanza del 9 febbraio 2024.

Con il quinto motivo è stata lamentata la violazione dei principi desumibili dagli artt. 1, 2, 7, 31 della l. 7 agosto 1990 n. 241, dell’obbligo di pronunciarsi su tutte le domande dei ricorrenti, dei principi in materia di silenzio significativo insistendo per le domande di accertamento del silenzio assenso, e di silenzio significativo nonché di annullamento dell’eventuale silenzio rigetto.

Con un ulteriore motivo è stata contestata la condanna alle spese nella misura di 9000 euro.

Si è costituito in giudizio il Comune di Pistoia che ha riproposto le eccezioni di inammissibilità dei motivi aggiunti e ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per la genericità dei motivi. Ha poi sostenuto l’infondatezza dell’appello deducendo che nella descrizione del cronoprogramma, contenuto nelle relazioni tecniche allegate alle pratiche edilizie, parziali demolizioni convivono temporalmente con nuove costruzioni, con l’implicito effetto di sanatoria degli abusi; che le serre si trovano in area soggetta a pericolosità P3 (aree a pericolosità per alluvioni frequenti) in base al Piano di Gestione del Rischio Alluvioni 2021-2027; con riguardo alla riproposizione delle domande del secondo atto di motivi aggiunti ha dedotto che non sussiste alcun obbligo di provvedere sulla istanza in assenza delle previe demolizioni. Ha depositato verbali di sopralluogo della Polizia municipale del 19 giugno, 25 giugno, 11 luglio 2025, da cui risulta che non è stata avviata alcuna opera di demolizione.

Con ordinanza cautelare è stata accolta la domanda cautelare di sospensione della sentenza per il danno grave ed irreparabile derivante dalla demolizione, in attesa della definizione del merito con la trattazione congiunta degli appelli n. 505 e n. 506 del 2024.

Nella memoria depositata il 25 luglio 2025 la parte appellante ha replicato alle eccezioni avversarie.

In vista dell’udienza pubblica il Comune ha depositato memoria, eccependo la improcedibilità del gravame rispetto all’ordinanza di demolizione con riguardo alla serra piccola ormai demolita, come da comunicazione di fine lavori di ripristino anche depositata in giudizio, nonché rispetto al provvedimento di chiusura dell’attività essendo questa ormai stata chiusa. Ha insistito per l’eccezione di inammissibilità dei motivi aggiunti e dell’appello per difetto di specificità dei motivi nonché per l’infondatezza dell’appello.

Nella memoria di replica la parte appellante ha dato atto della cessazione della materia del contendere per la serra piccola demolita, come da comunicazione di fine lavori del 19 dicembre 2025, ma ha insistito per l’interesse alla decisione in ordine al provvedimento di chiusura dell’attività, eseguito in quanto non sospeso con l’ordinanza cautelare. Ha insistito, altresì, per la fondatezza dell’appello, deducendo, con riguardo all’art. 17 del regolamento edilizio comunale, che si tratta di un permesso di costruire condizionato alla avvenuta demolizione richiamando la giurisprudenza che ammette condizioni al titolo edilizio.

All’udienza pubblica del 17 febbraio 2026 l’appello è stato chiamato unitamente ai giudizi r.g. n. 505 e n. 506 ed è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

In via preliminare il Collegio dà atto che non si dispone la riunione del presente giudizio ai giudizi r.g. n. 505 e n. 506 del 2024, chiamati alla medesima udienza pubblica del 17 febbraio 2026 e decisi alla medesima camera di consiglio, in quanto, pur riguardando gli stessi immobili (serra grande e serra piccola), riguarda provvedimenti diversi e successivi rispetto a quelli oggetti di quei giudizi.

In via altresì preliminare si devono esaminare le eccezioni processuali proposte dal Comune di Pistoia, che sono infondate.

L’eccezione di inammissibilità per genericità dei motivi di appello proposta dal Comune di Pistoia è infondata, essendo ben individuati i motivi di critica alla sentenza impugnata.

Come è noto, la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio ritiene che il principio di specificità dei motivi di impugnazione, posto dall’ art. 101, comma 1, c.p.a., imponga che sia rivolta una critica puntuale alle ragioni poste a fondamento della sentenza impugnata, considerando l’appello ammissibile quando sia rivolta una diretta critica alle argomentazioni svolte dalla sentenza impugnata, che consenta al giudice di appello di comprendere con chiarezza i principi, le norme e le ragioni per cui il primo giudice avrebbe dovuto decidere diversamente (cfr. Consiglio di Stato Sez. II, 29 aprile 2025, n. 3623; 23 marzo 2022, n. 2349; Sez. VI, 3 febbraio 2020, n. 857; Sez. VI, 20 agosto 2019, n. 5761; Sez. IV, 28 giugno 2018, n. 3980). Infatti, gli oneri di specificità e chiarezza, esplicitati nelle previsioni di cui agli art. 40 comma 1 lettera d) e 101 del codice del processo amministrativo per il giudizio di appello, trovano il loro fondamento nell'art. 24 Cost. -posto che solo una esposizione chiara dei motivi di ricorso o, comunque, delle ragioni che sorreggono la domanda consente l'esplicazione del diritto di difesa delle altre parti evocate in giudizio - nonché nell’art. 111 comma secondo, Cost. e nel principio di ragionevole durata del processo, dal momento che un giudizio impostato in modo chiaro rende più immediata ed agevole la decisione del giudice, evitando argomentazioni ed eccezioni proposte a mero scopo tuzioristico, con la conseguenza che il principio di specificità dei motivi non può essere considerato in maniera formalistica, ma deve essere applicato in relazione all’effettività della tutela giurisdizionale, conducendo quindi all’inammissibilità del ricorso solo nei casi in cui non siano individuate o comunque individuabili le contestazioni mosse alla sentenza appellata ( Consiglio di Stato, Sez. II, 9 dicembre 2025; n. 10273; Sez. IV, 20 aprile 2023, n. 4009; Sez. VI, 13 ottobre 2023, n. 8916).

E’ infondata anche l’eccezione di inammissibilità dei motivi aggiunti in primo grado, proposta in quanto non sarebbero connessi soggettivamente al ricorso di primo grado, essendo parte ricorrente dei motivi aggiunti anche la società GH PI.

L’art. 43 consente la proposizione di motivi aggiunti ai “ ricorrenti, principale e incidentale ”, ma, nel caso di specie, si deve considerare che la GH PI è la società (agricola semplice), di cui è socio e amministratore unico il signor ER TO, che aveva presentato il ricorso in proprio e quale legale rappresentante della società ER TO; peraltro la procura per il ricorso introduttivo del giudizio era stata conferita anche dalla GH PI (con presumibile errore materiale del ricorso che non riportava poi la detta società). In ogni caso si tratta della medesima azienda che fa capo al signor ER TO, anche se con una diversa denominazione. Inoltre, l’eventuale inammissibilità dei motivi aggiunti avrebbe comportato la conversione in autonomo ricorso, con la conseguenza che l’eccezione resta priva di effettivo rilievo.

Per quanto riguarda la serra piccola l’appello (relativo per la serra piccola solo all’ordine di demolizione dell’8 novembre 2023, dal momento che la serra piccola non è oggetto né del provvedimento di chiusura della media struttura di vendita né della richiesta, ai sensi dell’art. 17 comma 7 del regolamento edilizio) deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, essendo intervenuta la demolizione completata il 19 dicembre 2025, come risulta dalla comunicazione di fine lavori.

La avvenuta demolizione dell’opera edilizia oggetto del diniego di sanatoria comporta la sopravvenuta carenza di interesse all’appello, non sussistendo più l’interesse concreto ed attuale che deve permanere fino alla conclusione del giudizio.

Ai sensi dell’art. 35 comma 1 lettera c) del codice del processo amministrativo, il giudice dichiara il ricorso improcedibile “ quando nel corso del giudizio sopravviene il difetto delle parti alla decisione”. In base all’art. 87 comma 4 del codice del processo amministrativo, “ anche in assenza delle formalità di cui ai commi precedenti il giudice può desumere dall’intervento di fatti o atti univoci dopo la proposizione del ricorso ed altresì dal comportamento delle parti argomenti di prova della sopravvenuta carenza d’interesse alla decisione della causa”.

Nel caso di specie, la demolizione delle opere in contestazione costituisce un comportamento inequivocabile della sopravvenuta carenza di interesse all’appello

Ritiene, invece, il Collegio di non potere procedere alla dichiarazione di cessazione della materia del contendere, in quanto la demolizione non soddisfa l’interesse fatto valere in giudizio dall’appellante.

La pronuncia di cessata materia del contendere, infatti, definisce il giudizio nel merito e consegue alla integrale soddisfazione dell’interesse sostanziale fato valere in giudizio (Cons. Stato, Sez. V, 16 gennaio 2026, n. 342; Sezione II, 18 febbraio 2020, n. 1227), mancante nel caso di specie.

Il Collegio, dunque, non può che dichiarare la parziale improcedibilità del presente appello per sopravvenuta carenza di interesse.

La parte appellante sostiene invece di avere ancora interesse all’impugnazione del provvedimento di chiusura della media struttura di vendita, a cui ha dato seguito solo in quanto non sospeso in fase cautelare.

Sotto tale profilo effettivamente non si può ritenere sopravvenuta la carenza di interesse dalla esecuzione di un provvedimento non sospeso e quindi esecutivo, però, rispetto alla chiusura della media struttura di vendita, nell’appello non sono proposti specifici motivi. In ogni caso è evidente che la natura e l’estensione dell’attività esercitata richiedesse un autonomo titolo commerciale mancante, né poteva rilevare l’avvenuto trasferimento dell’attività prima effettuata nella serra V, in relazione alle diverse dimensioni e consistenza dell’attività di vendita nella serra grande.

I motivi di appello sono infondati.

Con il primo motivo è stata contestata l’affermazione della sentenza di primo grado, per cui l’ordine di demolizione dell’8 novembre 2023 non sarebbe stato caducato dalla successiva presentazione della domanda di sanatoria; la difesa appellante ha richiamato l’orientamento giurisprudenziale più risalente nonché l’effetto di giudicato che sarebbe derivato dalla sentenza del Tar Toscana n. 175 del 2019.

Tali argomentazioni non possono essere condivise.

La giurisprudenza ormai consolidata anche della Sezione, da cui il Collegio non ritiene di potersi discostare, afferma che la presentazione di una domanda di sanatoria non comporta la perdita di efficacia della demolizione, che rimane in uno stato di quiescenza fino all’esame della sanatoria o fino alla formazione del silenzio rigetto sulla stessa.

La presentazione di una domanda di accertamento di conformità ex art. 36 D.P.R. n. 380 del 2001 non è in grado di vanificare né di viziare ex post il precedente ordine di demolizione delle opere abusive e quindi neppure può influire direttamente sulla relativa impugnativa in sede giurisdizionale, in quanto non rende inefficace il provvedimento sanzionatorio pregresso, ma determina una mera sospensione dell'efficacia dell'ordine di demolizione con la conseguenza che, in caso di rigetto dell'istanza di sanatoria, l'ordine di demolizione riacquista la sua efficacia. Infatti, per i principi di legalità e di tipicità del provvedimento amministrativo e dei suoi effetti, soltanto nei casi previsti dalla legge una successiva iniziativa procedimentale del destinatario dell'atto può essere idonea a determinare ipso iure la cessazione della sua efficacia. Diversamente da quanto previsto in materia di condono, nel caso di istanza di accertamento di conformità non vi è alcuna regola che determini la cessazione dell'efficacia dell'ordine di demolizione i cui effetti sono, quindi,

meramente sospesi fino alla definizione del procedimento ex art. 36 D.P.R. n. 380 del 2001 (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 25 ottobre 2022, n. 9070; sez. VI, 27 settembre 2022, n. 8320). Dunque l'avvenuta presentazione di un'istanza di accertamento di conformità, quando sia già stato instaurato un procedimento sanzionatorio, concretizzatosi nell'adozione di un'ingiunzione a demolire, fa sì che questa perda efficacia solo temporaneamente, ossia per il tempo strettamente necessario alla definizione, anche solo tacita, del procedimento di sanatoria ordinaria, con la conseguenza che, ove questa non venga accolta, il procedimento sanzionatorio riacquista efficacia senza la necessità, per l'Amministrazione, di riadottare il provvedimento di demolizione (Cons. Stato, sez. II, 6 maggio 2021, n. 3545; sez. VI,. 23 ottobre 2022, n. 9148; Sez. V, 4 novembre 2025, n. 8543).

Nel caso di specie, l’applicazione di tale orientamento non può venire meno per il giudicato derivante dalla sentenza del TAR Toscana n. 175 del 2019. Infatti, tale pronuncia - che, pur dando atto della sussistenza a quel tempo di contrastanti orientamenti, ha ancora seguito l’orientamento più risalente, successivamente definitivamente superato - ha efficacia di giudicato solo rispetto al provvedimento impugnato in quel giudizio ovvero il provvedimento di demolizione del 2017, di cui è stata affermata l’inefficacia. Non ha invece alcun effetto di giudicato rispetto a successive autonome attività amministrativa, che non possono che essere regolate dal diritto “vivente” dell’epoca in cui sono state compiute.

Peraltro, nel caso di specie, la sentenza non può esplicare alcun effetto rispetto alla ordinanza di demolizione dell’8 novembre 2023 anche per un altro ordine di ragioni.

La giurisprudenza più risalente, seguita dalla sentenza n. 175 del 2019, riguarda l’effetto sulla ordinanza di demolizione della presentazione di una domanda di sanatoria, ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 380 del 2001, e precedentemente, ai sensi dell’art. 13 della legge n. 47 del 1985. Infatti la sentenza n. 175 del 2019 ha ritenuto improcedibile il ricorso, in quanto l’ordinanza di demolizione n. 899 del 2017 era stata resa inefficace dalla presentazione delle domande di accertamento di conformità del 19 e 20 dicembre 2017, ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 380 del 2001, che erano relative alle medesime opere colpite dall’ingiunzione di demolizione (serra grande e serra piccola). Il presente giudizio non ha ad oggetto una domanda di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del Testo unico dell’edilizia, ma una domanda di un permesso di costruire per la realizzazione di due nuove opere (le serre A e B) con la richiesta di procedere, sulla base dell’art. 17 comma 7 del regolamento edilizio, previo accordo con l’Amministrazione, ad un programma per la dilazione della demolizione nel corso di un periodo triennale. La domanda di permesso di costruire presentata il 22 dicembre 2023 e ripresentata il 28 giugno 2024 (quella oggetto del presente giudizio) non riguarda, quindi, un accertamento di conformità delle opere dell’ordinanza di demolizione dell’8 novembre 2023 (che si assume inefficace), né riguarda le medesime opere oggetto di tale ordinanza di demolizione; si riferisce invece a due nuove serre che devono essere realizzate e collocate anche diversamente rispetto alle preesistenti. Ne deriva che alcun effetto può comunque avere la presentazione della nuova domanda rispetto all’ordine di demolizione del 2023, né può rilevare la disposizione dell’art. 17 comma 7 rispetto all’ordine di demolizione della serra grande, in quanto il differimento della demolizione resta condizionato all’accordo di programma, per cui solo con questo il Comune potrebbe eventualmente differire l’esecuzione della demolizione per un periodo temporale limitato, nella sostanza sospendendone gli effetti.

Con un secondo motivo si è sostenuto che l’illegittimità dell’ordine di demolizione dell’8 novembre 2023 deriverebbe dall’illegittimità dei dinieghi di sanatoria per cui erano ancora pendenti i giudizi.

Anche tale motivo è infondato in quanto, a seguito del diniego di sanatoria, il provvedimento di demolizione costituisce un atto vincolato e doveroso, né può rilevare la pendenza del giudizio di appello, in relazione al principio generale della esecutività degli atti amministrativi, che solo la sospensione cautelare priva di tale caratteristica.

Venendo al terzo motivo, con cui si sostiene che il giudice di primo grado si sarebbe pronunciato rispetto ai motivi aggiunti - con cui era impugnato il diniego del “permesso di costruire condizionato - oltre la domanda, integrando la motivazione del provvedimento impugnato, ritiene il Collegio di osservare in primo luogo che l’esame della legittimità costituzionale del regolamento edilizio ha costituito il necessario presupposto per l’esame di legittimità del provvedimento comunale, mentre l’interpretazione restrittiva, costituzionalmente orientata, è stata operata al fine di ritenere il richiamo all’art. 70 della legge regionale n. 65 del 2014, quale idoneo presupposto del diniego, in quanto la domanda di permesso di costruire è stata correttamente esaminata sulla base delle norme vigenti al momento della sua presentazione.

Come è noto gli atti regolamentari sono atti normativi sottratti al sindacato della Corte costituzionale, che viene azionato in via incidentale per le leggi e gli atti aventi forza di legge, ai sensi dell’art. 134 Cost; sono, quindi, soggetti al sindacato costituzionale diffuso di ogni organo giurisdizionale. Ne deriva che il regolamento comunale, qualora ritenuto costituzionalmente illegittimo poteva essere anche disapplicato. Quanto ad una eventuale disapplicazione in malam partem, è evidente l’eventuale giudizio di illegittimità costituzionale deve essere mantenuto nei limiti della domanda, con la conseguenza che l’eventuale potere di disapplicazione sarebbe stato contenuto nei limiti necessari a respingere la domanda del ricorrente, ma, entro tali limiti, tale sindacato appare doveroso, in quanto, a ritenere altrimenti, il giudice sarebbe tenuto ad applicare una disposizione regolamentare incostituzionale.

In ogni caso, anche ammesso che il giudice di primo grado avesse superato i limiti della domanda, ciò non condurrebbe ad un accoglimento delle ragioni della parte appellante, in quanto in forza dell’effetto devolutivo dell’appello, riguardante i motivi proposti e le censure non esaminate e riproposte da entrambe le parti, il giudizio sulla legittimità del provvedimento di diniego dovrebbe essere comunque effettuato dal giudice di appello.

Operata questa premessa, si deve esaminare quanto previsto dall’art. 17 comma 7 del regolamento edilizio del Comune di Pistoia, per cui : “ Qualora si debba provvedere alla demolizione di opere realizzate o mantenute in essere senza averne titolo, e tale demolizione comporti l’interruzione di attività produttive, siano esse commerciali, manufatturiere od agricole, su istanza dell’impresa interessata può essere concordato con l’Amministrazione, per atto scritto e registrato ai sensi di quanto previsto dall’art. 11 della legge 241, un programma di lavori di demolizione delle opere abusive, della durata massima di tre anni e garantito da fidejussioni adeguate, che consenta il mantenimento, anche se ridotto, delle attività di impresa, quando gli edifici od i manufatti di qualsiasi genere necessari per l’esercizio dell’attività siano consentiti dagli strumenti urbanistici in vigore e dalla normativa regionale. In tal caso, dietro prestazione di apposita garanzia escutibile a prima richiesta dall’Amministrazione in caso di mancato rispetto di quanto convenuto, potrà essere rilasciato il titolo necessario per i manufatti da realizzare, cui sarà allegato l’atto scritto e registrato inerente il cronoprogramma dei lavori di demolizione e nuova costruzione. L’agibilità dei nuovi edifici sarà condizionata all’avvenuta completa demolizione delle opere abusive .”.

In primo luogo, si deve ritenere che tale norma regolamentare concerne solo il potere comunale di sospendere provvisoriamente l’esecuzione della demolizione nelle more della realizzazione delle nuove opere, mentre il Comune non avrebbe potuto prevedere una autonoma fattispecie di sanatoria non prevista dalla legge statale (applicando con un argomento a fortiori quanto affermato dalla Corte costituzionale per le leggi regionali).

E’ poi evidente dal dato testuale della disposizione che l’approvazione del programma delle demolizioni, rimessa ad un accordo con l’Amministrazione, sia ammessa solo nella misura in cui gli edifici da mantenere, nel periodo massimo di tre anni, siano comunque “ consentiti dagli strumenti urbanistici in vigore e dalla normativa regionale ”, mentre saranno costruiti i nuovi edifici previo rilascio di un autonomo titolo edilizio. Ne deriva, in primo luogo, che la dilazione nel tempo delle demolizioni è consentita solo in caso di “violazioni formali” ovvero essendo avvenuta la realizzazione di edifici in mancanza del titolo abilitativo, ma in conformità alla disciplina urbanistica, essendo consentita solo in tal caso una proroga delle demolizioni per il tempo necessario a realizzare una nuova opera con un nuovo titolo edilizio.

Nel caso di specie, la demolizione della serra grande non è stata disposta per una violazione formale (mancanza del titolo edilizio), ma per una violazione sostanziale, costituita dalla mancanza di conformità urbanistica del manufatto, realizzato in area agricola, nella quale ai fini della edificabilità era necessaria l’approvazione del programma pluriennale aziendale di miglioramento agricolo ambientale, ai sensi della legge regionale n. 1 del 2005, che costituiva parte integrante della disciplina urbanistica dell’area (secondo quanto affermato dal Collegio nelle decisioni degli appelli n. 505 e n. 506 del 2024, assunte alla medesima camera di consiglio in cui è stato deciso anche il presente giudizio).

Ne deriva che in nessun caso avrebbe potuto essere applicata rispetto alla serra grande la norma dell’art. 17 comma 7 del regolamento edilizio comunale.

Del resto, come affermato dal giudice di primo grado, ai fini della compatibilità costituzionale, tale disposizione del regolamento edilizio non può che essere interpretata restrittivamente.

Peraltro, nel caso di specie, l’Amministrazione, nel provvedimento di diniego del 1° ottobre 2024, si è pronunciata solo sul nuovo progetto, ma non ha espresso alcuna posizione sul differimento delle demolizioni, su cui è richiesto un accordo, quindi una manifestazione di volontà dell’Amministrazione (la cui mancanza di consenso neppure può essere sindacata dal giudice se non in limiti molto ristretti, quali un errore o travisamento dei fatti).

Il diniego del nuovo permesso di costruire, relativo alle serre A e B - rispetto al quale si deve ritenere sussistente l’interesse della parte ricorrente alla decisione del presente giudizio, anche in ipotesi di completa previa esecuzione dell’ordine di demolizione - è legittimo, in quanto fondato sulla incompatibilità dell’intervento con l’art. 70 della legge regionale n. 65 del 2024.

La motivazione del diniego è, infatti, basata, in primo luogo, sull’art. 70 comma 3 lettere a) e b) della legge regionale n. 65/2014, per cui “ Nel rispetto delle disposizioni contenute nel regolamento d'attuazione del presente capo e delle eventuali condizioni previste dagli strumenti della pianificazione territoriale e urbanistica comunale costituisce: a) intervento edilizio soggetto a permesso di costruire ai sensi dell'articolo 134, comma 1, realizzabile mediante segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) ai sensi dell'articolo 134, comma 2, l'installazione di serre e di altri manufatti aventi le caratteristiche di cui al comma 1 per un periodo superiore a due anni; b) attività edilizia soggetta a permesso di costruire ai sensi dell'articolo 134, l'installazione di qualsiasi manufatto non temporaneo, comprese le serre fisse, necessario alla conduzione aziendale, che necessiti di interventi di trasformazione permanenti sul suolo. Tali manufatti per le fattispecie individuate dal regolamento di cui al presente capo non sono soggetti al programma aziendale ”.

In base alla norma quindi il permesso di costruire può essere rilasciato quindi solo per opere necessarie “ alla conduzione aziendale ” e purché sia consentito dagli strumenti della pianificazione territoriale e urbanistica comunale.

Nel caso di specie, l’intervento non si può dire conforme alle NTA del regolamento urbanistico. Nella stessa relazione tecnica allegata alla domanda si fa riferimento infatti all’ art. 76 delle NTA, che indica le serre come “ protezione fissa o provvisoria realizzata al fine di modificare il microclima in cui vive la coltura in essa ospitata ”, che possono avere forme diverse, e sono caratterizzate da una struttura portante costituita da struttura metallica, con la copertura in vetro o materiale plastico trasparente. Ai sensi del comma 3 in particolare, “ le serre fisse di cui all’art. 70 della L.R. n. 65/2014 non possono avere funzione diversa da quella di protezione colturale, ad esclusione di quelle disciplinate dal successivo art. 91” , mentre al comma 5 è previsto che “ Le serre fisse con inizio lavori successivo al 15/04/2007 (art. 81 della L.R. 65/2014), non possono mutare la destinazione d'uso agricola.

L’art. 91, che riguarda le “ Aree per la commercializzazione di prodotti agricoli”, prevede: “Nell’ambito delle zone agricole sono individuate alcune aree esistenti con annessi stabili e serre, poste in prossimità di infrastrutture viarie e destinate ad attività complementari all’agricoltura, quali l’esposizione e vendita di prodotti connessi con il vivaismo, il giardinaggio e l’agricoltura in genere.

2. Tali aree sono finalizzate alla promozione della produzione agricola.

3. E’ esclusa ogni attività promozionale e di vendita di automezzi, ancorché agricoli.

4. Nel caso di dismissione di dette attività, per gli immobili non sono ammesse funzioni diverse da quelle di tipo agricolo o strettamente connesse, secondo quanto previsto all’articolo 80 delle presenti norme sul cambio di destinazione d’uso.

5. Interventi di trasformazione potranno interessare esclusivamente le superfici dei fabbricati

legittimati sotto il profilo urbanistico.

6. Sono consentiti:

- interventi di trasformazione, fino alla ristrutturazione urbanistica Ru1 dei soli annessi stabili allo scopo di migliorarne la funzionalità, la qualità edilizia e l’inserimento ambientale e paesaggistico nel territorio agricolo” .

L’art. 91 quindi consente la vendita solo in alcune aree espressamente individuate (tra cui non è dedotto specificamente in giudizio che ci sia anche quella in questione) già esistenti con annessi stabili e serre, ma nel caso di dismissione di dette attività esistenti non sono ammesse funzioni diverse da quelle di tipo agricolo o strettamente connesse. Nel caso di specie l’attività che si vuole realizzare nelle serre A e B si deve considerare nuova rispetto a quella esercitata nella serra grande preesistente, in quanto realizzata abusivamente e quindi mai legittimata.

Il Comune quindi correttamente ha fatto riferimento alla destinazione delle serre solo ad opere “ di protezione coltural e” mentre le serre da realizzare sono destinate alla vendita, secondo quanto dichiarato nella stessa relazione tecnica, che ha dato espressamente atto del trasferimento “ di tutti i prodotti e arredi nelle nuove serre” , dopo la demolizione della serra grande, quindi per lo svolgimento della medesima attività commerciale svolta precedentemente nella serra grande.

Sotto tale profilo ne deriva la infondatezza anche delle contestazioni relative all’inserimento nella domanda di permesso di costruire della indicazione “Garden center”, in quanto “Garden center EN US” era proprio l’insegna con la quale era svolta l’attività commerciale nella serra grande.

Il richiamo all’art. 70 della legge regionale e ella opere di protezione culturale, secondo quanto previsto negli strumenti urbanistici comunali, era quindi già idoneo alla reiezione della domanda e dei motivi aggiunti in relazione alla natura plurimotivata del diniego.

Per la consolidata giurisprudenza in presenza di atto plurimotivato, è sufficiente la legittimità di uno dei presupposti motivazionali dell’atto per sorreggere il provvedimento (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 28 agosto 2024, n. 7289; Sez. III, 17 aprile 2024, n. 3480).

In ogni caso, il provvedimento di diniego ha richiamato altresì l'art. 16 comma 5 della legge regionale 24 luglio 2018 n. 41 per cui “ nelle aree a pericolosità per alluvioni frequenti o poco frequenti, indipendentemente dalla magnitudo idraulica, possono essere realizzati annessi agricoli a condizione che non costituiscano ostacolo al deflusso delle acque e non sottraggano volume di laminazione .”

La dichiarazione congiunta del progettista e del geologo del 25 luglio 2024, dando atto della collocazione in area a pericolosità di alluvione frequente, ha fatto riferimento all’invarianza idraulica garantita da un invaso idraulico a nord ovest delle serre, rinviando ai conteggi della relazione geologica. Il Comune nel provvedimento di diniego ha ritenuto non chiare le indicazioni circa tale invaso, in particolare se debba essere adeguato o sia già idoneo a compensare anche l’esistente; inoltre ha fatto riferimento alla mancanza dello schema del sistema di deflusso delle acque meteoriche e delle soluzioni progettuali da adottare. In effetti, anche nella relazione geologica dell’8 luglio 2024, a cui la dichiarazione congiunta del 25 luglio 2024 rinvia, non risulta specificato se rispetto a tale invaso siano stati calcolati gli impatti preesistenti, essendo indicato il calcolo degli impatti derivanti dalle impermeabilizzazioni e dalla sottrazione del battente idrico duecentennale, per la progettazione delle serre con quota di sicurezza del piano di calpestio interno alla misura pari a tale battente.

Con il quarto motivo è stata dedotta la violazione dell’obbligo di esaminare tutte le domande dei ricorrenti e del giudicato cautelare, ribadendo che l’ordinanza di demolizione dell’8 novembre 2023 aveva preso efficacia a seguito della presentazione della domanda di sanatoria; in ogni caso l’ordinanza di demolizione era stata sospesa dal TAR con l’ordinanza del 9 febbraio 2024.

Si è già detto che la domanda di permesso di costruire presentata non aveva alcun effetto sulla ordinanza di demolizione dell’8 novembre 2023 né poteva averlo la pendenza degli appelli, mentre la sospensione dell’ordinanza di demolizione con l’ordinanza cautelare del 9 febbraio 2024 ha impedito le ulteriori attività conseguenti all’inottemperanza alla demolizione, quali l’acquisizione dell’area e le eventuali sanzioni pecuniarie (che non risultano adottati dal Comune almeno in base agli atti del presente giudizio).

Il quinto motivo riguarda la seconda domanda di permesso di costruire rispetto al quale il Comune non ha fornito alcuna risposta, di cui si chiede l’accertamento del silenzio assenso, o in subordine, del silenzio rigetto o del silenzio inadempimento.

Sul punto, deve richiamarsi quanto sopra evidenziato circa il presupposto fondamentale del diniego del 1° ottobre 2024 ovvero la non conformità delle nuove serre destinate alla vendita, secondo quanto risulta dalla stessa relazione tecnica, con i limiti per le serre previste dalla legge regionale e dalla normativa urbanistica comunale. Ne deriva che la mera riproposizione di una precedente istanza già respinta non poteva far decorrere alcun termine per la formazione del silenzio assenso, anche a prescindere dalla ammissibilità degli effetti del silenzio assenso rispetto a titoli edilizi non conformi alle normative urbanistiche. Anche considerando le integrazioni documentali, non si può ritenere presentata una diversa domanda dal momento che la dichiarazione congiunta di progettista e geologo del 9 dicembre 2024 è analoga a quella del 25 luglio 2024, mentre nella relazione geologica è stata aggiunta una osservazione relativa all’adeguatezza dell’invaso a compensare le impermeabilizzazioni e la sottrazione del battente idrico duecentennale, ma non indica quanto richiesto dal Comune.

Peraltro, nel caso di specie, le opere dovevano essere realizzate su terreni rientranti nelle aree ad alluvione frequente, per cui devono essere osservate le norme della legge regionale n. 41 del 14 luglio 2018, tra cui il già richiamato art. 16 comma 5, il cui mancato rispetto ad avviso del collegio comporta l’applicazione dell’art. 20 comma 8, per cui in caso di immobile soggetto “ a vincoli di assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali” si può configurare il silenzio assenso solo in caso di intervento già dei relativi pareri, con la conseguenza che si deve escludere l’applicazione della norma generale dell’art. 20 della legge n. 241 del 1990.

La reiterazione della precedente domanda esclude altresì un obbligo di provvedere ai sensi dell’art.2 della legge n. 241 del 1990.

Quanto all’istanza ai sensi dell’art. 17 comma 7 del regolamento, è evidente che la necessità di un accordo da parte del Comune in ordine al differimento della demolizione comporta l’impossibilità di configurare un silenzio significativo sia negativo che positivo, essendo necessaria la manifestazione espressa di volontà dell’Amministrazione comunale (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, Sentenza, 16 dicembre 2024, n. 10129).

Con riguardo al silenzio inadempimento, se la giurisprudenza ha affermato che l'obbligo di provvedere idoneo a configurare un silenzio inadempimento in caso di inerzia deve ritenersi configurabile anche rispetto ad una proposta di accordo di diritto pubblico (Cons. Stato, Sez. IV, 14 maggio 2024, n. 4321) ) rispetto alla presente vicenda non si può che richiamare quanto sopra evidenziato circa l’avvenuta reiterazione della domanda di nuovo permesso di costruire già respinta, dal momento che la mancanza dei presupposti urbanistici per la realizzazione delle nuove serre escludeva qualsiasi possibilità di proroga del termine per la demolizione della serra grande.

Quanto alla richiesta di accertamento del silenzio rigetto, non sussiste alcun interesse avendo l’Amministrazione già respinto la domanda con il provvedimento del 1° ottobre 2024, ritenuto legittimo dal Collegio.

Venendo al motivo sulle spese è sufficiente richiamare la consolidata giurisprudenza per cui per la statuizione sulle spese, la regola generale è costituita dalla condanna alle spese del giudizio della parte soccombente, ex art. 91 c.p.c., applicabile nel processo amministrativo per espresso rinvio dell'art. 26, comma 1, c.p.a., mentre in caso di conferma della sentenza di primo grado, la decisione del giudice di primo grado può essere sindacata in appello solo in caso di manifesta abnormità ovvero quando sia stata condannata la parte vittoriosa o per la macroscopica eccessività o sproporzione della condanna (cfr. Consiglio di Stato, Sez. II, 1 agosto 2025, n. 6834; 1 agosto 2025, n. 6834; sez. VI, 13 novembre 2024, n. 9102; sez. III, 21 maggio 2024, n. 4526).

Tali vizi non ricorrono nel caso di specie, essendo la quantificazione giustificata dalla complessità del giudizio, in particolare anche per il numero di atti di motivi aggiunti proposti.

In conclusione l’appello, rispetto alla demolizione della serra grande e alle domande di permesso di costruire, è infondato e deve essere respinto. Con riguardo alla demolizione della serra piccola deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Ritiene il Collegio di compensare le spese del presente grado di giudizio in relazione alla complessità della vicenda edilizia complessiva tra le parti e del parziale adempimento alla demolizione con il ripristino relativamente alla serra piccola.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse con riferimento all’ordine di demolizione della serra piccola, per il resto lo respinge.

Spese del presente grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IG AN TI, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia IS, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Cecilia IS	IG AN TI

IL SEGRETARIO