N. 01001/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 05/02/2026
N. 00950 /2026 REG.PROV.COLL. N. 01001/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1001 del 2025, proposto dalla sig.ra CA
OS, rappresentata e difesa dagli Avvocati Filippo Traviglia, Claudio Vernetti,
EU De NN e CH RO, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Università degli Studi Milano, in persona del Rettore pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato e domiciliata presso gli uffici di quest'ultima siti in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;
Ministero dell'Università e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato presso gli uffici di quest'ultima siti in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;
nei confronti N. 01001/2025 REG.RIC.
Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato presso gli uffici di quest'ultima siti in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Milano n.
1962/2024, pubblicata il 24 giugno 2024 e non notificata
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti appellate;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 gennaio 2026 il Consigliere Michele
CH e uditi per le parti gli avvocati Filippo Traviglia e Daniela Nardo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. L'odierna appellante, a far tempo dall'anno accademico 2002/2003, in forza di plurimi autonomi contratti di insegnamento a tempo determinato stipulati con
Università degli Studi di Milano (nel prosieguo anche l'“Università degli Studi”), ha svolto in modo continuativo attività di insegnamento della lingua italiana a stranieri e della linguistica italiana.
2. Con istanza del 18 dicembre 2019, la docente ha richiesto all'Ateneo di
“regolarizzare” (i.e.: stabilizzare) la propria posizione sotto ogni aspetto (in quanto, a suo dire, assimilabile a quella di un professore associato confermato a tempo pieno), con conseguente “trasformazione” del contratto di lavoro a tempo determinato in un N. 01001/2025 REG.RIC.
contratto a tempo indeterminato, con la corresponsione delle spettanze dovutele in ragione dell'assimilabilità della prestazione svolta a quella di professore associato, oltre al risarcimento di tutti i pregiudizi patiti.
3. Con la nota impugnata prot. 25921 Dir. RU/AC/mn trasmessa il 16 marzo 2020,
l'Università ha riscontrato negativamente le summenzionate richieste sulla scorta delle seguenti osservazioni:
“In relazione alla nota pervenuta in data 30 dicembre 2019, si precisa quanto segue:
- ai sensi del comma 2, art. 23 della Legge 30 dicembre 2010, n. 240, le Università possono stipulare contratti a titolo oneroso, per fare fronte a specifiche esigenze didattiche, anche integrative, con soggetti in possesso di adeguati requisiti scientifici
e professionali;
- questo Ateneo ha recepito le disposizioni di tale articolo nei rispettivi “Regolamento
Generale d'Ateneo” (art. 42) e “Regolamento per la disciplina dei contratti per attività di insegnamento”;
- il comma 4 del suddetto articolo 23, Legge 240/2010, specifica che “La stipulazione di contratti per attività di insegnamento ai sensi del presente articolo non dà luogo a diritti in ordine all'accesso ai ruoli universitari, ma consente di computare le eventuali chiamate di coloro che sono stati titolari dei contratti nell'ambito delle risorse vincolate di cui all'articolo 18, comma 4”;
- in base a quanto indicato nell'ultimo paragrafo, i titolari di contratti di insegnamento stipulati ai sensi della normativa sopra esposta possono quindi partecipare alle procedure pubbliche di selezione tramite valutazione comparativa per l'accesso ai ruoli universitari di ricercatore a tempo determinato o di docente.
Questo Ateneo, pertanto, non può dare luogo alle richieste contenute nella vostra nota del 30 dicembre 2019”. N. 01001/2025 REG.RIC.
4. Con ricorso notificato in data 2 luglio 2020 e depositato in data 29 luglio 2020, la ricorrente ha impugnato tale nota e i presupposti Regolamenti di Ateneo, nonché proposto le seguenti (testuali) domande:
“In via principale, per le ragioni di cui in narrativa e/o per qualsivoglia ulteriore ragione, di fatto o di diritto, comunque ritenuta dall'Ill.mo Tribunale Amministrativo
Regionale, previe le declaratorie comunque ritenute, previa - se del caso, ove non annullati - disapplicazione del “Regolamento Generale d'Ateneo” e del
“Regolamento per la disciplina dei contratti per l'attività di insegnamento” dell'Università degli Studi di Milano - annullare, ove ritenuto, i provvedimenti impugnati come indicati in epigrafe e, in ogni caso, accertata e dichiarata l'illecita
e/o illegittima applicazione delle forme contrattuali usate ai fini delle prestazioni lavorative rese dalla dott.ssa OS a beneficio dell'Università degli Studi di Milano a far data dall'Anno Accademico 2002/2003 e sino all'anno accademico 2017/2018 e previo, ove ritenuto ed anche solo ai fini delle relative pretese patrimoniali, accertamento della natura subordinata del rapporto di lavoro per lo svolgimento, da parte della ricorrente, di attività accademica di professore associato, o comunque di attività equiparabile, con ogni conseguente statuizione in punto status giuridico, condannare le resistenti al pagamento, in favore della dott.ssa OS, di un importo pari alle differenze retributive maturate nel medesimo periodo, secondo quanto vorrà accertare l'Ill.mo Collegio in corso di causa avendo riguardo dei relativi conteggi e, pertanto: (a) per un importo pari ad Euro 457.065,05, ove venga accertato lo svolgimento di attività accademica di/o equiparabile a quella svolta dai docenti associati confermati a tempo pieno, oltre all'importo maturato a titolo di Trattamento di Fine Servizio per Euro 54.220,18, ovvero, in via subordinata, (b) per un importo pari ad Euro 243.238,89 ove venga accertato lo svolgimento di attività accademica di/o equiparabile a quella svolta dai docenti associati confermati a tempo definito, oltre all'importo maturato a titolo di Trattamento di Fine Servizio per Euro 37.161,51. N. 01001/2025 REG.RIC.
Il tutto, ove ritenuto, condannando altresì le resistenti alla compiuta regolarizzazione, sotto ogni profilo, previdenziale e assistenziale, della posizione della ricorrente con conseguente pagamento delle relative contribuzioni così come accertate in corso di causa. Ovvero, in ogni caso, condannare le resistenti al pagamento di quella somma, anche inferiore, che verrà accertata in corso di causa, se del caso anche in via equitativa, dall'Ill.mo Collegio. In via subordinata, per le ragioni di cui in narrativa
e/o per qualsivoglia ulteriore ragione, di fatto o di diritto, comunque ritenuta dall'Ill.mo Tribunale Amministrativo Regionale, previe le declaratorie comunque ritenute e, ove ritenuto, previa, se non annullati, disapplicazione del “Regolamento
Generale d'Ateneo” e del “Regolamento per la disciplina dei contratti per l'attività di insegnamento” dell'Università degli Studi di Milano; previo annullamento, ove ritenuto, dei provvedimenti impugnati come indicati in epigrafe; previo accertamento dell'illecita e/o illegittima applicazione delle forme contrattuali usate ai fini delle prestazioni lavorative rese dalla dott.ssa OS a beneficio dell'Università degli Studi di Milano a far data dall'Anno Accademico 2002/2003 e sino all'anno accademico
2017/2018 e previo, anche solo ai fini delle relative pretese patrimoniali, accertamento della natura subordinata del rapporto di lavoro o anche soltanto dello svolgimento in fatto, da parte della ricorrente, di attività accademica di docenza per il periodo di riferimento, o comunque di attività equiparabile, se del caso con ogni conseguente statuizione in punto status giuridico, accertare e dichiarare che le resistenti si sono arricchite in danno alla ricorrente e, per l'effetto, condannare le resistenti ad un indennizzo pari:
(a) all'importo di Euro 457.065,05, ove venga accertato lo svolgimento di attività accademica di/o equiparabile a quella svolta dai docenti associati confermati a tempo pieno, oltre all'importo maturato a titolo di Trattamento di Fine Servizio per Euro
54.220,18, ovvero, in via subordinata, (b) all'importo di Euro 243.238,89 ove venga accertato lo svolgimento di attività accademica di/o equiparabile a quella svolta dai N. 01001/2025 REG.RIC.
docenti associati confermati a tempo definito, oltre all'importo maturato a titolo di
Trattamento di Fine Servizio per Euro 37.161,51. Ovvero, condannare le resistenti al pagamento di quella somma, anche inferiore, che verrà accertata in corso di causa, se del caso anche in via equitativa, dall'Ill.mo Collegio”; con vittoria di spese.
5. L'Università degli Studi di Milano e il Ministero dell'Università e della Ricerca si sono costituiti nel giudizio di primo grado per resistere al ricorso, sollevando a tal fine plurime eccezioni sia in rito sia nel merito.
Non si è invece costituito nel giudizio di primo grado il Ministero dell'Economia e delle Finanze (a cui pure il ricorso era stato notificato).
6. Con la sentenza ora appellata, il T.A.R. per la Lombardia (Milano) – previa dichiarazione del difetto di legittimazione passiva del Ministero dell'Università e della
Ricerca e del Ministero dell'Economia e delle Finanze – ha respinto il ricorso nel merito.
7. Per quanto di rilievo ai fini dell'esame dell'appello, gli snodi motivazionali essenziali della sentenza di primo grado sono i seguenti:
(i) “giova premettere che quelli via via stipulati dal 2002 al 2018 con l'Università degli Studi di Milano sono contratti di opera intellettuale soggetti alla disciplina generale di cui al libro quinto - Titolo III - Capo II del Codice Civile (artt. 2229-2238
c.c.) e a quella speciale vigente in materia di ordinamento universitario, succedutasi nel tempo”;
(ii) inoltre, previa ricostruzione analitica del complessivo quadro normativo (primario e secondario) applicabile ratione temporis ai contratti de quibus, il giudice di prime cure è addivenuto alla conclusione secondo cui “I contratti stipulati dalla ricorrente con l'Ateneo resistente sono, quindi, disciplinati da norme diverse. Nello specifico: sino all'a.a.2008/2009 dall'art. 46 Regolamento Generale di Ateneo; dal 2009/2010 al 2012/2013 dall'art. 3 Regolamento conferimento incarichi di insegnamento e di ricerca; dal 2013/2014 dall'art. 2 comma 3 lett. B del Regolamento per il N. 01001/2025 REG.RIC.
conferimento di contratti per attività di insegnamento, in applicazione dell'art. 23 della L.240/2010. … Orbene, i contratti di opera di opera intellettuale non determinano alcun vincolo di subordinazione né impongono al lavoratore alcun obbligo o dovere di esclusività”;
(iii) “Come correttamente osservato dall'Università resistente, i docenti di ruolo, oltre
a essere tenuti a svolgere i loro compiti didattici (per un numero complessivo di ore di gran lunga superiore a 20 o 40 o 60 ore, come nel caso dei contratti stipulati dalla ricorrente e versati in atti) sono tenuti a svolgere attività di ricerca e produzione scientifica, oltre alla necessaria partecipazione agli organi collegiali del
Dipartimento di afferenza per assicurare il coordinamento e il buon funzionamento della rispettiva struttura di appartenenza (essendo le Università enti autonomi ai sensi dell'art. 33 Cost., dotati di organi di autogoverno). Diversamente dai docenti a contratto, i docenti di ruolo, già in forza degli artt. 10 del DPR n.382/1980 e 1 comma
2 del D.L. n. 57/1987 convertito nella L. n. 158/1987, sono sempre stati tenuti a svolgere annualmente 250 ore di attività prettamente didattica (per i docenti a tempo definito) e/o 350 ore (per i docenti a tempo pieno)”;
(iv) questa oggettiva diversità contenutistica dell'attività dei docenti di ruolo (rispetto all'attività dei docenti a contratto) ha quindi spinto il primo giudice a rigettare le pretese dell'odierna appellante, in applicazione di quanto “già affermato in fattispecie identiche da consolidata giurisprudenza amministrativa dalla quale il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi (cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 24/07/2023, n.2305;
T.A.R., Lombardia, Milano, sez. III, 18/01/2021 n.155 confermata da Cons. Stato, Sez.
VII, 28/04/2023, n. 4330; T.A.R. Toscana sez. I, 06/09/2021, n.1147; Cons. Stato Sez.
VI, 10-11-2022, n. 9869, 9872 e 9873; T.A.R. Toscana, Sez. I, 6 giugno 2021, n. 1147;
TAR Piemonte, Sez. I, 12 maggio 2020, n. 274;T.A.R. Friuli-V. Giulia, Sez. I, 6 aprile
2020; n. 114; T.A.R. Ancona, (Marche) sez. I, 12/12/2023, n.835)”; N. 01001/2025 REG.RIC.
(v) ciò anche perché “la giurisprudenza formatasi in materia non ritiene possibile procedere alla riqualificazione del rapporto di lavoro e accertare la costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, giacché tale effetto è radicalmente impedito dall'art. 36, comma 5° del D.lgs. n. 165/2001 in base al quale alla violazione di norme imperative riguardanti l'assunzione o l'impiego di lavoratori non può mai conseguire la costituzione di rapporti a tempo indeterminato” (pena la violazione del principio costituzionale dell'assunzione mediante pubblico concorso dei dipendenti pubblici);
(vi) “quanto alle domande articolate in ricorso (risarcimento ex art. 35 del D.lgs. n.
165/2001, differenze retributive e oneri previdenziali, indennizzo per asserito ingiustificato arricchimento) le stesse sono infondate a fronte della specialità della figura del "professore a contratto" non configurabile quale lavoratore subordinato a termine. Invero, il professore "a contratto" esercita le proprie funzioni secondo lo schema del lavoro autonomo, sia pure con il necessario ed inevitabile coordinamento con i profili organizzativi dei corsi disposti dall'Università nei confronti degli studenti
(T.A.R. Lazio - Roma, Sez. III bis 6 dicembre 2018, n. 11834). Nel caso in esame, il carattere di autonomia emerge nitidamente dall'esame dei contratti
(consapevolmente e consensualmente sottoscritti dalla ricorrente) depositati in giudizio che sono espressamente qualificati di “prestazione d'opera intellettuale”,
“regolat(i) dagli artt. 2229-2238 c.c.” che “non dà(nno) luogo a trattamento previdenziale ed assistenziale” previsti per i lavoratori dipendenti, né dà diritti in ordine all'accesso nei ruoli dell'Università, implicando lo svolgimento di una prestazione da eseguirsi “personalmente dalla Dott. CA OS secondo criteri di autonomia e senza valersi di sostituti”;
(vii) “Peraltro, anche a voler ammettere in linea astratta la possibilità di una riqualificazione del rapporto di professore a contratto in termini di prestazione di opera in regime di subordinazione va ricordato che secondo la giurisprudenza civile, N. 01001/2025 REG.RIC.
allorché il contratto abbia ad oggetto una prestazione di carattere intellettuale, come
è appunto quella di docenza, gli indici che connotano la subordinazione non possono essere desunti dalla sussistenza di un obbligo di rispettare rigidamente gli orari né alla soggezione alle direttive provenienti dal direzione, perché funzionali alla realizzazione dell'opera, garantita dal coordinato apporto di ciascun decente
(Cassazione civile sez. lav., 04/05/2020, n. 8444)”;
(viii) “Invero, la necessità di coordinare gli orari delle lezioni e degli appelli con il calendario della università, di compilare il registro delle lezioni o di presentare una relazione sulla attività svolta costituiscono elementi propri di qualunque prestazione di docenza in ambito universitario e non sono affatto elementi peculiari e connotanti di un rapporto di ruolo o comunque subordinato. E anche l'asserito impegno quotidiano in attività di ricerca e di pubblicazione scientifica o di partecipazioni a conferenze, seminari, convegni e congressi non può costituire di per sé indizio di subordinazione atteso che occorrerebbe quantomeno dimostrare che tali attività non siano state svolte su base volontaria ma costituissero adempimenti esigibili dall'Ateneo in quanto rientranti in un quadro di obblighi di tipo istituzionale
(elemento di cui nel ricorso non si fa cenno nemmeno in termini di allegazione). La ricorrente vorrebbe inoltre attribuire rilevanza al fatto che oggetto dei contratti di insegnamento sarebbero stati corsi da lei interamente e autonomamente svolti e non mere attività integrative. Ma anche tale elemento non assume alcuna rilevanza sintomatica atteso che il limite del ricorso ai professori a contratto per corsi integrativi o per corsi di nuova istituzione, già previsto dal Dpr n. 382/1980, è stato poi eliminato dalla normativa successivamente intervenuta e non trova oggi riscontro nella disciplina dettata dall'art. 23 della L. 240/2010”;
(ix) “Del pari anche il superamento del periodo massimo di durata dei rinnovi previsto dal legislatore (anche ammesso che nel caso di specie di veri e propri rinnovi si sia trattato, trattandosi di corsi persino nominalmente diversi) non può avere alcuna N. 01001/2025 REG.RIC.
rilevanza ai fini della tesi che la ricorrente vorrebbe dimostrare. Invero, il tema del superamento del limite massima di durata del contratto trova la sua specifica collocazione nell'ambito dei contratti a termine di lavoro subordinato che, una volta accertata la nullità del limite temporale, possono essere a vari fini riconvertiti in rapporti a tempo indeterminato, ma non ha invece alcuna rilevanza dirimente allorché si tratti di rapporti di lavoro autonomo la cui reiterazione anche oltre i limiti di legge non può essere considerata come presunzione legale di simulazione della causa contrattuale”.
8. Con l'odierno atto di appello, pertanto, la ricorrente contesta la sentenza di primo grado. L'appello è affidato a plurimi motivi di gravame che saranno più avanti diffusamente scrutinati.
9. L'Università degli Studi di Milano, il Ministero dell'Università e della Ricerca e il
Ministero dell'Economia e delle Finanze si sono ritualmente costituiti nel giudizio di appello con memoria di stile, instando per la reiezione del gravame e per la conferma della sentenza appellata.
10. All'udienza pubblica del 20 gennaio 2026, il Collegio ha rilevato d'ufficio ex art. 73 co. 3 c.p.a. la possibile inammissibilità (per violazione del divieto di novum sancito dall'art. 104 c.p.a.) della doglianza articolata a pag. 24 (par. 3.3.) dell'atto di appello, laddove quest'ultima venisse intesa nel senso di affermare che il contestato utilizzo abusivo del contratto a tempo determinato (in violazione del tetto di durata di 5 anni fissato dall'art. 23 della legge n 240 del 2010 per i contratti di insegnamento dei docenti a contratto) possa rilevare anche per fini diversi rispetto alla riqualificazione subordinata del rapporto, e quindi anche per eventuali azioni risarcitorie svincolate da detta riqualificazione.
A seguito del predetto rilievo officioso, la difesa della parte appellante ha chiarito a verbale che tutte le doglianze da essa articolate – ivi inclusa quella formalizzata a pag. N. 01001/2025 REG.RIC.
24 (par. 3.3) dell'atto di appello – sono ancorate al presupposto logico della riqualificazione subordinata del rapporto di lavoro instaurato tra le parti.
All'esito della discussione, pertanto, il Collegio ha assunto la causa in decisione.
DIRITTO
11. In via pregiudiziale, va dato atto che non ci sono contestazioni sulla giurisdizione del giudice amministrativo per nessuna delle domande proposte nell'odierno giudizio, ciò che implica la pienezza di tale giurisdizione in ossequio al disposto dell'art. 9 c.p.a.
SUL PRIMO MOTIVO DI APPELLO
12. Con il primo motivo di appello, la ricorrente contesta i capi di sentenza nn. 9, 10
e 11.
Ad avviso dell'appellante, in particolare, il giudice di prime cure non avrebbe considerato che sebbene i limiti posti dal legislatore alla stipula di contratti di lavoro a tempo determinato (così come sanciti dal d.lgs. n. 81 del 2015) non si applichino ai docenti universitari (ciò in forza di un'espressa previsione dell'art. 29, comma 2, lettera d), del d.lgs. n. 81/2015), cionondimeno il successivo comma 4 del richiamato art. 29 precisa che comunque «resta fermo quanto disposto dall'articolo 36 del decreto legislativo n. 165 del 2001», secondo il quale «le amministrazioni pubbliche possono stipulare contratti di lavoro subordinato a tempo determinato, contratti di formazione e lavoro e contratti di somministrazione di lavoro a tempo determinato, nonché avvalersi delle forme contrattuali flessibili previste dal Codice civile e dalle altre leggi sui rapporti di lavoro nell'impresa, esclusivamente nei limiti e con le modalità in cui se ne preveda l'applicazione nelle amministrazioni pubbliche. Le amministrazioni pubbliche possono stipulare i contratti di cui al primo periodo del presente comma soltanto per comprovate esigenze di carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale». N. 01001/2025 REG.RIC.
Tale norma impone, dunque, anche in materia di insegnamento universitario, l'obbligo di ricollegare l'assunzione a termine a comprovate esigenze di carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale.
Esigenze in tesi completamente assenti nel caso di specie, tenuto conto che “l'abnorme numero di contratti (29) e l'estremamente esteso periodo temporale senza soluzione di continuità da essi coperto (16 anni) e l'identità delle materie oggetto di insegnamento, palesano, al di là di ogni dubbio, che si è al cospetto della più chiara fattispecie di utilizzo abusivo di una successione di contratti a tempo determinato. E ciò, persino a prescindere, provvisoriamente, dalla reiterata violazione dei limiti massimi di rinnovabilità previsti per legge, nonché dalla disciplina regolamentare di ateneo diffusamente illustrata in ricorso”.
Inoltre, lì dove il capo n. 10.5. della sentenza appellata afferma che in base all'art. 6 della legge n. 240 del 2010 (c.d. legge Gelmini) «i professori dell'Università sono tenuti a riservare annualmente a compiti didattici e di servizio agli studenti, inclusi
l'orientamento e il tutorato, non meno di 350 ore se in regime di tempo pieno e non meno di 250 ore se in regime di tempo definito», esso ometterebbe di considerare che la ricorrente aveva ampiamente dedotto in primo grado (senza che ciò fosse stato puntualmente contestato dall'Ateneo) di aver soddisfatto questi volumi orari per numerosi anni.
Fermo quanto precede, il giudice di prime cure contesta la sentenza appellata anche per aver adottato, più in generale, un approccio formalistico essenzialmente violativo dei consolidati principi elaborati dalla giurisprudenza lavoristica in relazione all'azione di riqualificazione subordinata di un rapporto di lavoro autonomo.
In sintesi, l'errore commesso dal giudice di prime cure consisterebbe nell'essersi basato soltanto sul contenuto testuale dei contratti di lavoro autonomo stipulati dall'odierna appellante, senza quindi procedere ad alcuna verifica - in sede istruttoria N. 01001/2025 REG.RIC.
- della reale coerenza (o meno) tra il testo dei contratti de quibus e la loro effettiva esecuzione materiale.
Ancora più in sintesi, l'appellante obietta che nel caso di specie il giudice di prime cure avrebbe dovuto (ma non lo ha fatto) ammettere i mezzi istruttori richiesti dalla parte ricorrente e ora reiterati in appello (per lo più incentrati sulla prova testimoniale orale) onde verificare se, e in che misura, si fossero effettivamente realizzati – nel corso del lungo periodo oggetto di causa (2002-2018) – gli indici sintomatici della subordinazione indicati nel ricorso.
Ciò in quanto la qualificazione giudiziale del rapporto di lavoro, per costante giurisprudenza, non si deve effettuare in base al formale nomen juris scelto dalle parti, bensì in base al concreto atteggiarsi del rapporto di lavoro effettivamente instaurato.
L'accertamento istruttorio delle concrete modalità di svolgimento di questo ininterrotto rapporto di lavoro subordinato (protrattosi per circa 16 anni) sarebbe vieppiù necessario – in tesi – in un caso come quello di specie, in cui sarebbe
“documentato, e non contestato, che l'Ateneo ha richiesto, ed ottenuto, dalla dott.ssa
OS l'impegno a: (i) coordinare l'orario del corso delle lezioni con l'insieme delle conseguenti attività svolte nell'ambito della Facoltà; (ii) strutturare un programma del corso, comprensivo di calendario, e di presentarlo alla Facoltà; (iii) dare disponibilità ed indicazione dei giorni e delle ore in cui sarebbe stata a disposizione degli studenti e delle strutture necessarie all'espletamento delle sue attività; (iv) tenere un registro delle lezioni sul quale appuntare il tema trattato e le attività connesse eventualmente svolte, conseguentemente consegnandolo agli uffici del
Preside della Facoltà alla scadenza di ciascun contratto stipulato; (v) partecipare e presiedere, infine, alla Commissione degli esami di profitto e di laurea dei corsi di insegnamento che di volta in volta le sono stati assegnati; (vi) seguire gli elaborati finali e le tesi per il conseguimento dei titoli di studio rilasciati dall'Università, sino al completamento della sessione straordinaria relativa all'anno di validità il N. 01001/2025 REG.RIC.
contratto; (vii) fare parte, variamente nel tempo, con voto deliberativo, del Consiglio del Corso di Laurea cui fa capo il suo insegnamento e, con voto consultivo, del
Consiglio di Facoltà. Proprio ciò che, secondo la ricostruzione offerta dallo stesso
Ateneo, e fatta propria dal Collegio di prime cure, è richiesto a un professore di ruolo.
Senza considerare la dott.ssa OS: (i) negli anni dal 2015 sino al 2018 ha svolto 120 ore di lezioni all'anno; (ii) negli anni 2009/2010 e 2011/2012 ha svolto 100 ore di lezioni all'anno; (iii) negli anni 2010/2011 e dal 2012/2013 e 2013/2014 ha svolto 80 ore di lezioni all'anno. Inoltre, come rilevato sin dal ricorso introduttivo (v. ricorso, pag. 5), la dott.ssa OS ha sistematicamente svolto attività di preparazione delle lezioni che, in linea di massima, per un corso di circa 40 ore richiedono un impegno non inferiore a quantomeno 200 ore, tenendo conto, fra l'altro, della preparazione, degli esami e delle correzioni dei compiti; ciò senza considerare le numerose esercitazioni (per un ulteriore impegno di quantomeno 40 - 50 ore ad anno). Ma come visto, le ore dei corsi tenuti dalla dott.ssa OS, andavano da un minimo di 80 ore all'anno, sino a 120 ore all'anno. Dunque, il suesposto impegno annuale orario deve essere triplicato o quanto meno duplicato. Si è inoltre già detto (v. ricostruzione in fatto) che la dott.ssa OS era costantemente presente in Ateneo, aveva una postazione
“fissa” e una casella di posta elettronica al quale lo stesso Ateneo, del resto, ha indirizzato il provvedimento impugnato in primo grado. Le prove d'esame poi, da intendersi sia scritte che orali, coinvolgevano la dott.ssa OS sei volte all'anno e precisamente nei mesi di maggio, giugno, luglio, settembre, gennaio e febbraio”.
Né ha rilievo – sempre in base alla prospettazione della parte appellante – il fatto che l'art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001 vieti la trasformazione a tempo indeterminato dei rapporti di lavoro a termine eventualmente stipulati dalla P.A. in violazione dei relativi limiti di legge: ciò in quanto l'odierna appellante – lungi dal richiedere tale trasformazione – ha chiesto l'accertamento della natura subordinata del rapporto ai soli fini del pagamento delle differenze retributive e della relativa regolarizzazione N. 01001/2025 REG.RIC.
previdenziale dei periodi già svolti (e non anche ai fini della costituzione di un rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato pro futuro).
L'appellante contesta, inoltre, anche il capo di sentenza secondo il quale sarebbe irrilevante (nel caso di specie) il superamento del tetto massimo di durata dei contratti che l'Ateneo può stipulare con i docenti universitari a contratto (id est il tetto di 5 anni stabilito dall'art. 23 della legge n. 240 del 2010) posto che la sanzione della conversione a tempo indeterminato del rapporto (per superamento del limite massimo di durata) vale soltanto per i rapporti temporanei di lavoro subordinato, e non anche per i rapporti temporanei di lavoro autonomo (come ad esempio quelli di cui ora si controverte).
Secondo l'appellante, il fatto “che la reiterazione de qua non possa essere considerata come presunzione legale di simulazione ai fini della riconversione dei rapporti, quand'anche confermato, non significa possa costituire da presupposto per l'esercizio di azioni risarcitorie quale quella proposta, legittimamente e fondatamente, dalla dott.ssa OS. Proprio con riferimento a una controversia intentata da professori a contratto, questo Ecc.mo Consiglio di Stato ha affermato l'irrilevanza delle prospettate questioni di incostituzionalità, osservando che «la lesione lamentata nel presente giudizio deriva non già dalla disposizione in sé, che al fine di prevenire abusi pone un limite massimo ai rinnovi dei contratti (art. 23, comma 1), ma dal relativo superamento, in relazione al quale è stata nondimeno accertata l'infondatezza delle domande conseguentemente proposte» (Consiglio di Stato, Sez. VII, n. 9227 del 22 ottobre 2022), precisando che il limite è posto proprio per prevenire abusi esattamente come quelli posti in relazione al rinnovo dei contratti di lavoro subordinato a tempo determinato; e la sua violazione può dunque essere posta a fondamento di domande, se non di conversione in lavoro subordinato a tempo indeterminato (stante il divieto di legge), quanto meno risarcitorie. Medesime conclusioni dovrebbero potersi trarre per il limite, che viene in rilievo nello specifico N. 01001/2025 REG.RIC.
caso, posto dal Regolamento di Ateneo che, come ampiamente e nettamente illustrato, pone un perentorio limite temporale”.
13. Il motivo di appello testé scrutinato è complessivamente infondato.
Il punto di partenza dell'intero iter censorio sviluppato dall'odierna appellante è
l'asserito obbligo del giudice di prime cure (in tesi rimasto inadempiuto) di accertare in concreto – attraverso lo svolgimento di una specifica istruttoria testimoniale –
l'esistenza di un effettivo rapporto di lavoro subordinato riconducibile al paradigma del professore associato a tempo pieno o, in subordine, a tempo definito.
Ora, nessuno dubita del fatto che l'azione processuale di riqualificazione di un rapporto di lavoro autonomo in un rapporto di lavoro subordinato presuppone - anche in materia di insegnamento universitario - l'avvio di una rigorosa attività istruttoria volta ad accertare gli indici sintomatici della subordinazione.
Tuttavia, affinché quest'attività istruttoria possa essere avviata, è prima indispensabile che l'attore indichi (con il proprio atto introduttivo del giudizio) i fatti giuridicamente rilevanti ai fini della riqualificazione contrattuale anelata.
Orbene, nel caso di specie, avuto riguardo al petitum sostanziale della ricorrente (id est l'accertamento di un rapporto di lavoro subordinato proprio e tipico di un professore universitario associato a tempo pieno o, in subordine, a tempo definito) la ricorrente avrebbe avuto l'onere di allegare:
(i) in primis l'esistenza dei connotati tipici dell'attività di un professore universitario associato;
(ii) in secundis l'esistenza degli indici sintomatici dello status di lavoro subordinato.
L'allegazione dei summenzionati elementi tipici sarebbe stata indispensabile al fine di poter avviare un'attività istruttoria sugli stessi, posto che ogni volta che viene in rilievo (come nel caso di specie) un diritto soggettivo vertente su una materia di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, l'assolvimento degli oneri N. 01001/2025 REG.RIC.
probatori è indefettibilmente governato dal principio dispositivo (cfr. art. 64, co. 1,
c.p.a.).
Ciò a fortiori se si considera che – in base al condiviso insegnamento delle Sezioni
Unite di Cassazione e di questo Consiglio di Stato – “in ambito universitario, nel regime di cui all'art. 1, co. 32, della L. n. 549 del 1995 e poi del D.M n. 22 del 1998
e dell'art. 23 della L. n. 240 del 2010, le docenze a contratto sono tipici rapporti di lavoro autonomo, coordinato ed eventualmente continuativo, anche quando gli incarichi didattici, che possono comprendere non solo l'insegnamento, ma anche le normali attività accessorie (esami, assistenza alle tesi di laurea; partecipazioni a riunioni di Ateneo; tutoraggi inerenti alla materia), sono conferiti per l'insegnamento di discipline "ufficiali"” (Cass., Sez. Lav., 9 agosto 2024, n. 22603).
Va da sé che l'eventuale “ribaltamento” di questa presunzione della natura autonoma
(ancorché coordinata e continuativa) dei rapporti di lavoro dei professori a contratto, esige un'allegazione specifica (poi da confermare in sede istruttoria) non soltanto degli indici di subordinazione, ma anche degli elementi tipizzanti dell'attività istituzionale di un professore universitario associato.
14. Orbene, nel caso di specie – ed è questo il punto – la parte ricorrente non ha dedotto
(con il proprio ricorso di primo grado) né alcun elemento tipico dell'attività istituzionale del professore universitario di ruolo, né alcun elemento connotante lo status di lavoratore subordinato.
15. Per quel che concerne gli elementi tipici della condizione di professore associato, meritano di essere valorizzate talune disposizioni che delineano il relativo stato giuridico ed economico, riguardanti, in particolare, il reclutamento, le mansioni, il regime di incompatibilità, le regole di disciplina, i congedi e le modalità di pagamento della retribuzione (cfr. sul punto, tra le tante, Cons. St., sez. VI, 10 novembre 2022, n.
9873, nonché negli stessi termini Cons. St. nn. 9868/2022 e 9872/2022). N. 01001/2025 REG.RIC.
15.1 Con riferimento al reclutamento, possono richiamarsi, nell'ordine temporale, le disposizioni di cui all'art. 1 L. n. 210/98 (attuate dal DPR n. 117 del 2000), all'art. 1
L. n. 230/05, all'art. 1 D.L. n. 180/08 conv in L. n. 1/09 e all'art. 18 L. n. 240/10.
In particolare, i professori universitari sono reclutati all'esito di procedure pubbliche comparative, riservate a studiosi in possesso di elevati requisiti di professionalità (cfr.
l'attuale disciplina di cui all'art. 18, comma 1, lett. b), L. n. 240/10, che richiama pure l'abilitazione per il settore concorsuale ovvero per uno dei settori concorsuali ricompresi nel medesimo macrosettore e per le funzioni oggetto del procedimento o per funzioni superiori), selezionati da una commissione composta da esperti del settore, chiamata a valutare il profilo scientifico del candidato emergente dalle pubblicazioni scientifiche, dal curriculum e dall'attività didattica svolta.
15.2 Con riguardo alle mansioni svolte, alla stregua di quanto emergente dagli artt. 10
e 32 DPR n. 382/80 e dell'art. 6 L. n. 240/10, le prestazioni caratterizzanti il rapporto di lavoro del professore universitario non si esauriscono nella didattica, ma richiedono un'intensa attività di ricerca, che (parimenti) caratterizza il relativo profilo professionale.
In particolare, è possibile richiamare l'attuale disciplina positiva (art. 6 L. n. 240/10), che prevede, ai fini della rendicontazione dei progetti di ricerca, una quantificazione figurativa delle attività annue di ricerca, di studio e di insegnamento, con i connessi compiti preparatori, di verifica e organizzativi, pari a 1.500 ore annue per i professori e i ricercatori a tempo pieno e a 750 ore per i professori e i ricercatori a tempo definito.
I professori sono chiamati a svolgere attività di ricerca e di aggiornamento scientifico e sono tenuti a riservare annualmente a compiti didattici e di servizio agli studenti, inclusi l'orientamento e il tutorato, nonché ad attività di verifica dell'apprendimento, non meno di 350 ore in regime di tempo pieno e non meno di 250 ore in regime di tempo definito. N. 01001/2025 REG.RIC.
Emerge, dunque, come anche sotto il profilo quantitativo l'attività lavorativa del professore universitario risulti connotata da un impegno estremamente ampio nella ricerca, da sottoporre pure ad apposita verifica dei risultati (cfr. artt. 18 e 23 DPR n.
382/80 e art. 6, commi 7 e 8, L. n. 240/10).
15.3 Altro elemento caratterizzante la posizione del professore universitario è rappresentato dal regime delle incompatibilità (cfr. artt. 13, 14 e 15 DPR n. 382/1980
e art. 6, commi 9 e ss. L. n. 240/10).
In particolare, le previsioni regolanti lo stato giuridico dei professori universitari:
- precludono in via generale (salve talune deroghe) l'esercizio del commercio e dell'industria;
- ammettono tassative attività per le quali (con valutazione ex ante e in astratto) si escludono possibili situazioni di conflitto di interesse e riflessi negativi sul corretto adempimento degli obblighi istituzionali (cfr. attività di valutazione e di referaggio, lezioni e seminari di carattere occasionale, attività di collaborazione scientifica e di consulenza, attività di comunicazione e divulgazione scientifica e culturale, nonché attività pubblicistiche ed editoriali);
- sottopongono al regime autorizzatorio lo svolgimento di attività, per le quali ogni valutazione di compatibilità rispetto al corretto adempimento degli obblighi istituzionali e alle esigenze di imparzialità e buon andamento amministrativo è rimessa ad una decisione rettorale da assumere in sede di rilascio della prescritta autorizzazione (cfr. funzioni didattiche e di ricerca, nonché compiti istituzionali e gestionali senza vincolo di subordinazione presso enti pubblici e privati senza scopo di lucro);
- subordinano ad un'apposita opzione per il tempo definito, da esprimere a cura del professore, lo svolgimento di attività libero professionali e di lavoro autonomo, a condizione, in ogni caso, che non si determinino situazioni di conflitto di interesse rispetto all'ateneo di appartenenza. N. 01001/2025 REG.RIC.
Si è in presenza di previsioni che mirano a garantire l'imparzialità e il buon andamento dell'amministrazione pubblica ex art. 97 Cost., oltre che il principio secondo cui i cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore (art. 54, comma 2, Cost.), limitando lo svolgimento di attività diverse da quelle tipiche della professione universitaria al fine di evitare l'insorgenza di possibili conflitti di interessi o di impedire il corretto adempimento degli obblighi di servizio.
15.4 I professori universitari sono sottoposti, inoltre, a specifiche regole di disciplina
(cfr. art. 12 L. n. 311 del 1958) in caso di inosservanza dei propri doveri d'ufficio, che non necessariamente conducono alla risoluzione del rapporto (fattispecie riservata alle ipotesi di maggiore gravità), consentendo pure la sua conservazione (cfr. sospensione dall'ufficio e dallo stipendio).
15.5 Tra gli altri elementi caratterizzanti lo stato giuridico dei professori universitari di ruolo rileva anche la possibilità di fruire di periodi di congedo per motivi di studio e di ricerca scientifica, a conferma dell'essenzialità di tali attività per la caratterizzazione della prestazione lavorativa in esame (cfr. art. 17, comma 1, del
D.P.R. n. 382/1980 e art. 10 della Legge n. 311/1958).
15.6 Infine, in relazione alla retribuzione dovuta, essa è corrisposta su base mensile, alla stregua di quanto emergente pure dagli allegati al DPR n. 232 del 2011.
16. Fermo quanto precede, i rapporti instaurati nel caso di specie tra l'odierna appellante e l'Ateneo – così come dedotti in giudizio dalla stessa parte appellante – sono privi di molti dei requisiti poc'anzi richiamati.
Una tale differenziazione emerge già dal fatto che la procedura di selezione della ricorrente non è assolutamente assimilabile alle procedure di valutazione comparative preordinate al reclutamento dei professori universitari di ruolo, differendo per requisiti di qualificazione, composizione delle Commissioni di valutazione e prove valutative. N. 01001/2025 REG.RIC.
La diversità delle modalità selettive dimostra, dunque, la diversità dei profili professionali in comparazione, tra loro non raffrontabili: per i professori a contratto è previsto un giudizio prevalentemente idoneativo su base curriculare per il conferimento di un incarico di insegnamento; per i professori di ruolo è richiesto un giudizio valutativo (implicante la disamina pure delle pubblicazioni scientifiche prodotte e lo svolgimento di prove selettive) per il reclutamento di una figura professionale, come osservato, impegnata anche (in misura significativa) in attività di studio e ricerca, ai fini della produzione di risultati di elevato contenuto scientifico da sottoporre a periodica verifica.
Altre significative differenze si riscontrano anche in ordine al contenuto della prestazione lavorativa, risultando i contratti conclusi dall'odierna ricorrente funzionali in via principale all'attività di insegnamento (con la previsione talvolta di connessi compiti preparatori, di verifica e organizzativi), quando, invece, la prestazione del professore di ruolo è caratterizzata da un'ampia attività di ricerca, qualificata pure da una prevalenza oraria nella quantificazione figurativa delle attività; elementi non riscontrabili in relazione al rapporto di lavoro per cui è causa.
Parimenti, l'appellante non risultava sottoposta ad alcun regime di incompatibilità assimilabile a quello dei professori di ruolo.
Mentre questi ultimi sono chiamati in via primaria all'assolvimento dei doveri istituzionali, potendo svolgere soltanto talune attività tipizzate dal legislatore – sottoposte a preventiva autorizzazione o ad apposita opzione per il tempo definito ovvero eccezionalmente liberalizzate – l'odierna ricorrente, di contro, risultava libera di svolgere qualsiasi attività economica (lavorativa o imprenditoriale), salva (in negativo) l'esigenza di evitare situazioni di conflitto di interessi; lo stesso curriculum vitae depositato dalla ricorrente nel giudizio di primo grado comprova lo svolgimento, nel corso degli anni, di numerose attività parallele, non tutte coerenti con il regime di incompatibilità dei professori di ruolo. N. 01001/2025 REG.RIC.
Pertanto, mentre per i professori di ruolo lo svolgimento dell'attività extraistituzionale costituisce una deroga, risultando riferita a fattispecie enucleate dal legislatore e sottoposte ad una specifica valutazione di compatibilità (talvolta astratta, talaltra concreta), per l'odierna ricorrente lo svolgimento di attività ulteriori rispetto a quelle commissionate dall'Ateneo rappresentava la regola.
Altra sostanziale differenza intercorrente fra la ricorrente e i professori di ruolo riguarda la sottoposizione alle regole di disciplina.
Non soltanto non vi sono prove utilmente valorizzabili per ravvisare la sottoposizione dell'odierna appellante alle regole di disciplina operanti per i professori di ruolo, ma non risulta neppure dimostrato che, in concreto, anche in assenza di una fonte contrattuale che giustificasse un tale assoggettamento, la ricorrente sia stata destinataria di sanzioni disciplinari.
Parimenti, non sono riscontrabili elementi di prova riferibili alla possibilità per la ricorrente di fruire di congedi per motivi di studio e di ricerca, né è dimostrata la concreta concessione di tali periodi di sospensione del rapporto di lavoro, seppure si sia in presenza di un elemento proprio dello stato del professore di ruolo, cui viene consentito di dedicarsi temporaneamente in via esclusiva ad attività di studio e di ricerca, costituenti attività, invero, come osservato, non caratterizzanti i rapporti di lavoro per cui è causa (rivolti all'insegnamento).
Ne discende, pertanto, che in base alle stesse allegazioni della ricorrente, i rapporti di lavoro instaurati tra quest'ultima e l'Ateneo non posseggono i requisiti propri e tipici di un rapporto di lavoro tra un professore di ruolo e l'Amministrazione universitaria.
17. Per quel che concerne, poi, gli elementi sintomatici dello status di lavoratore subordinato, va evidenziato che l'elemento indefettibile del rapporto di lavoro subordinato - e criterio discretivo, nel contempo, rispetto a quello di lavoro autonomo
- è la subordinazione, intesa come vincolo di soggezione personale del prestatore al potere direttivo del datore di lavoro, che inerisce alle intrinseche modalità di N. 01001/2025 REG.RIC.
svolgimento delle prestazioni lavorative e non già soltanto al loro risultato: hanno, invece, carattere sussidiario e funzione meramente indiziaria altri elementi del rapporto di lavoro quali, ad esempio, la collaborazione, l'osservanza di un determinato orario, la continuità della prestazione lavorativa, l'inserimento della prestazione medesima nell'organizzazione aziendale e il coordinamento con l'attività imprenditoriale, l'assenza di rischio per il lavoratore e la forma della retribuzione (cfr. sul punto, tra le tante, ancora Cons. St., sez. VI, 10 novembre 2022, n. 9873).
Tali elementi - lungi dal surrogare la subordinazione o, comunque, dall'assumere valore decisivo ai fini della prospettata qualificazione del rapporto - possono, tuttavia, essere valutati globalmente come indizi della subordinazione stessa, tutte le volte che non ne sia agevole l'apprezzamento diretto a causa di peculiarità delle mansioni, che incidano sull'atteggiarsi del rapporto.
Con specifico riferimento alle prestazioni di carattere intellettuale, che non richiedono alcuna organizzazione imprenditoriale né postulano un'assunzione di rischio a carico del lavoratore, il criterio fondamentale per l'accertamento della natura (autonoma o subordinata) del rapporto di lavoro è costituito dall'esistenza di un potere direttivo del datore di lavoro che, pur nei limiti imposti dalla connotazione professionale della prestazione di lavoro, abbia un'ampiezza di estrinsecazione tale da consentirgli di disporre, in maniera piena, della stessa nell'ambito delle esigenze proprie della sua organizzazione produttiva.
La qualificazione del rapporto di lavoro, operata dalle parti, come contratto di lavoro autonomo e/o di collaborazione coordinata e continuativa, non assume invece rilievo dirimente in presenza di elementi fattuali - quali la previsione di un compenso fisso, di un orario di lavoro stabile e continuativo, il carattere delle mansioni, nonchè il collegamento tecnico organizzativo e produttivo tra la prestazione svolta e le esigenze aziendali - che costituiscono indici rivelatori della natura subordinata del rapporto stesso, anche se svolto per un arco temporale esiguo. N. 01001/2025 REG.RIC.
18. Fermo quanto precede, i rapporti instaurati nel caso di specie tra l'odierna appellante e l'Ateneo – così come dedotti in giudizio dalla stessa parte appellante – non risultano contraddistinti dal vincolo di subordinazione.
In primo luogo, ferma rimanendo l'esigenza di un coordinamento con la struttura organizzativa amministrativa (costituente un elemento tipico delle collaborazioni autonome coordinate e continuative, non integranti rapporti di lavoro dipendente) non
è dirimente il riferimento, operato negli atti di parte, allo svolgimento di lezioni, esercitazioni e seminari in orari predeterminati, alla partecipazione alle commissioni di laurea o di esame, al ricevimento degli studenti, all'assistenza per la redazione delle tesi, alla partecipazione alle attività per l'orientamento, l'assistenza e il tutorato, alla programmazione e all'organizzazione didattica, all'accertamento dell'apprendimento, alla partecipazione agli organi accademici in relazione alle tematiche di interesse, nonché alla predisposizione del programma delle lezioni secondo le linee guida stabilite dal coordinamento didattico del corso di studio (si veda in proposito il già citato precedente Cons. St., sez. VI, 10 novembre 2022, n. 9873, nonché negli stessi termini Cons. St. nn. 9868/2022 e 9872/2022).
Nella specie si faceva questione di attività di insegnamento, rispetto alla quale risultavano strumentali (ex ante) la preparazione delle lezioni e (ex post) la verifica dell'apprendimento; parimenti, la partecipazione ad organi accademici in relazione a materie di interesse, relative all'incarico conferito, risultava funzionale al coordinamento organizzativo con la struttura del committente.
Le lezioni in parola, dovendo essere svolte presso la sede dell'Ateneo, non potevano non essere programmate in via anticipata con l'Amministrazione, dovendosi tenere conto delle aule disponibili; il che, tuttavia, non costituisce la prova del carattere subordinato del rapporto di lavoro, ma soltanto la conferma di come si facesse questione di una collaborazione per lo svolgimento di un incarico da espletare N. 01001/2025 REG.RIC.
personalmente e in via continuativa, coordinata con la struttura organizzativa della parte committente.
Del resto, le collaborazioni coordinate e continuative si sostanziano tipicamente
(Cass. civ. Sez. lavoro, 1° ottobre 2008, n. 24361) in prestazioni:
(i) personali, aventi ad oggetto un apporto personale prevalente rispetto a quello di eventuali collaboratori dell'incaricato e dell'eventuale impiego di mezzi propri; come avveniva nella specie, in cui non risultava prevista e, comunque, non era documentata la presenza di collaboratori del docente a contratto o l'impiego di specifici mezzi finanziari;
(ii) svolte in continuità, perduranti nel tempo; requisito integrato nel caso esaminato dall'espletamento dell'attività durante l'anno accademico con la predeterminazione di un dato numero di ore di insegnamento;
(iii) coordinate, occorrendo lo svolgimento di attività lavorativa in connessione o collegamento con il proponente, per contribuire al raggiungimento delle finalità dallo stesso perseguite; come avveniva nella specie in ragione del previo accordo in ordine alla distribuzione delle ore convenute, ai locali utilizzabili e al coordinamento didattico.
Anche la tenuta di un registro delle lezioni risultava funzionale ad attestare il corretto adempimento dell'obbligazione contrattuale, al pari di quanto avviene per ogni rapporto negoziale instaurato con l'Amministrazione, anche in veste di stazione appaltante, in cui occorre una puntuale verifica della conformità della prestazione eseguita rispetto a quella commissionata; ciò, al fine di evitare l'inutile esborso di pubbliche risorse per prestazioni difformi, non funzionali al perseguimento dell'interesse istituzionale sotteso alla negoziazione.
Inoltre, nella specie emergono indici concreti pienamente coerenti con la qualificazione del rapporto del professore a contratto (in termini di collaborazione N. 01001/2025 REG.RIC.
autonoma coordinata e continuativa) generalmente riconosciuta dalla giurisprudenza di Cassazione (Cass., Sez. Lav., 9 agosto 2024, n. 22603).
Ed invero:
a) non è provata alcuna imposizione dell'Amministrazione sulle modalità di svolgimento delle lezioni, non esprimendo un vincolo di subordinazione il mero coordinamento didattico, proprio della collaborazione coordinata e continuativa; in specie, la documentazione in atti non consente di ravvisare una sottoposizione della lavoratrice a puntuali ordini o dettagliate direttive sulle modalità con cui l'insegnamento commissionato doveva essere impartito; ciò, tenuto conto che, come precisato dalla giurisprudenza ordinaria (Cass. civ. Sez. lavoro, 30 novembre 2021, n.
37592), il potere gerarchico e direttivo non può esplicarsi in semplici direttive di carattere generale (compatibili con altri tipi di rapporto), ma deve manifestarsi con ordini specifici, reiterati ed intrinsecamente inerenti alla prestazione lavorativa (nella specie non dedotti né documentati), così come il potere organizzativo non può risolversi in un semplice coordinamento (anch'esso compatibile con altri tipi di rapporto), ma deve rivelarsi attraverso un effettivo inserimento del lavoratore nell'organizzazione aziendale (parimenti non emergente dalla documentazione in atti);
b) non emerge neppure l'avvenuta sottoposizione della ricorrente al potere disciplinare dell'Amministrazione committente, in quanto, da un lato, gli atti negoziali non prevedevano l'applicazione delle sanzioni proprie del rapporto di lavoro dipendente, dall'altro, non sussistono sufficienti elementi di prova che dimostrino la concreta irrogazione di sanzioni disciplinari a carico della ricorrente per l'inadempimento di supposti doveri d'ufficio alla stessa ascrivibili;
c) non è stata dedotta l'avvenuta concessione di congedi o ferie in favore dell'appellante; N. 01001/2025 REG.RIC.
d) la ricorrente non risultava neppure sottoposta alle incompatibilità proprie del dipendente pubblico, non occorrendo chiedere alcuna autorizzazione per lo svolgimento di incarichi extraistituzionali (come ordinariamente previsto dall'art. 53
D. Lgs. n. 165/01 per il lavoro subordinato alle dipendenze dell'Amministrazione pubblica), a dimostrazione di come la ricorrente non fosse tenuta stabilmente a disposizione dell'Amministrazione, nell'intervallo tra una lezione e l'altra, per evadere richieste datoriali variabili e non predeterminate da eseguire in ottemperanza di direttive ed ordini all'uopo impartiti; bensì fosse libera (in tali periodi) di impiegare come ritenuto opportuno le proprie energie lavorative.
Si faceva, dunque, questione di una lavoratrice impegnata nell'espletamento di una prestazione negoziale a contenuto professionale, ferma rimanendo la libertà per la stessa di svolgere altre attività economiche (imprenditoriali e lavorative) al di fuori dell'Ateneo, come tipicamente avviene per ogni rapporto autonomo.
19. In breve, quindi, le allegazioni in fatto della parte ricorrente non delineano quegli elementi tipici che sono richiesti ai fini della riqualificazione giudiziale di un contratto di lavoro autonomo (eventualmente anche coordinato e continuativo) in un rapporto di lavoro subordinato di un docente universitario di ruolo.
In assenza di tali allegazioni, pertanto, la prova testimoniale richiesta dalla parte ricorrente è irrilevante in quanto diretta in parte a dimostrare circostanze non contestate e in altra parte a introdurre elementi inidonei a integrare il complesso degli elementi sopra descritti e a sopperire alla riscontrata carenza di prove documentali, con la conseguenza che la relativa istanza va disattesa.
20. Non può essere accolta, inoltre, neppure la doglianza secondo cui anche i rapporti di lavoro a tempo determinato instaurati in ambito universitario soggiacciono (in base all'art. 29 del d.lgs. n. 81 del 2015) al principio della necessaria temporaneità ed eccezionalità delle ragioni che giustificano l'assunzione a termine (principio in tesi N. 01001/2025 REG.RIC.
violato nel caso di specie, avuto riguardo all'utilizzazione abusiva di una lunga serie di contratti a termine per circa 16 anni).
La censura omette di considerare che la norma richiamata (art. 29 del d.lgs. n. 81 del
2015) è chiaramente riferita ai rapporti temporanei di lavoro subordinato e non anche ai rapporti (quali quelli de quibus) di lavoro autonomo.
21. Va aggiunto, poi, che il fatto oggettivo che la ricorrente abbia dedicato almeno 350 ore (o in subordine 250 ore) a compiti didattici e di servizio agli studenti, non è comunque sufficiente ad integrare la fattispecie del rapporto di lavoro subordinato del professore di ruolo, atteso che tale rapporto – come visto in precedenza – presuppone una qualificata attività di ricerca oggettivamente assente nel caso di specie.
22. Irrilevante, inoltre, è la censura con cui l'appellante precisa di non aver mai chiesto in primo grado alcuna conversione a tempo indeterminato del rapporto de quo
(conversione che – come evidenziato dal primo giudice – è vietata dall'art. 36 del d.lgs. n. 365 del 2001 in materia di pubblico impiego).
Ed infatti, tutte le domande proposte in primo grado dall'odierna appellante (id est il pagamento delle differenze retributive o, in subordine, la corresponsione di un indennizzo per arricchimento ingiustificato, arricchimento rinveniente dall'aver beneficiato di un rapporto di lavoro subordinato dissimulato sotto l'apparenza di un rapporto di lavoro autonomo) ruotano intorno ad un ineludibile accertamento preliminare, id est l'accertamento della natura subordinata del rapporto di lavoro intercorso con l'Ateneo.
Sennonché, come visto, la pretesa di ottenere tale accertamento è infondata, in quanto la ricorrente non ha allegato (a sostegno della stessa) alcun fatto veramente rilevante ai fini di detto accertamento.
Ciò implica l'infondatezza di tutte le pretese originariamente azionate, con conseguente irrilevanza del fatto che il giudice di prime cure avrebbe erroneamente richiamato il divieto ex art. 36 del d.lgs. n. 365 del 2001. N. 01001/2025 REG.RIC.
23. Parimenti infondata è la doglianza imperniata sulla violazione del tetto massimo di durata dei contratti che l'Ateneo può stipulare con i docenti universitari a contratto
(id est il tetto di 5 anni stabilito dall'art. 23 della legge n. 240 del 2010).
In proposito, è corretta la statuizione del giudice di prime cure secondo cui la sanzione della conversione a tempo indeterminato del rapporto (per superamento del limite massimo di durata) vale soltanto per i rapporti temporanei di lavoro subordinato, e non anche per i rapporti temporanei di lavoro autonomo (come ad esempio quelli di cui ora si controverte). La normativa sulla trasformazione a tempo indeterminato di un rapporto a termine (eccedente il limite massimo di durata) è infatti univocamente riferita ai rapporti di lavoro subordinato (cfr. art. 19 del d.lgs. n. 81 del 2015).
24. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, il primo motivo di appello va respinto.
SUL SECONDO MOTIVO DI APPELLO
25. Con il secondo motivo di appello, inoltre, la ricorrente imputa al primo giudice di non aver affrontato (se non incidentalmente) le censure sollevate con il secondo motivo del ricorso di primo grado, e cioè le censure appuntatesi sulla nota del 16 marzo
2020, con cui l'Ateneo aveva rigettato tutte le richieste avanzate dalla ricorrente con l'istanza del 18 dicembre 2019.
A tal riguardo, la ricorrente reitera le censure già sollevate in primo grado avverso la summenzionata nota, con la quale l'Ateneo avrebbe:
(i) pretermesso ogni valutazione, sotto il profilo istruttorio, delle richieste patrimoniali della dott.ssa OS;
(ii) omesso la dovuta comunicazione del preavviso di rigetto dell'istanza della dott.ssa
OS (preavviso che avrebbe consentito proprio quell'interlocuzione con l'istante che avrebbe potuto sopperire alla totale carenza di istruttoria);
(iii) erroneamente richiamato il comma 4 dell'art. 23 della L. n. 240/2010, il quale non autorizza certamente l'Ateneo ad utilizzare illecitamente le forme contrattuali da esso previste. N. 01001/2025 REG.RIC.
26. Questo motivo di appello è inammissibile.
Va osservato, infatti, che la questione ora devoluta alla cognizione del Collegio è una questione di diritti soggettivi nascenti dal rapporto di lavoro intercorso tra l'Ateneo e l'odierna appellante.
Nel caso di specie non viene in rilievo, pertanto, alcun atto provvedimentale dell'Università, posto che la controversia si sviluppa sui “binari” di un rapporto paritetico, il quale soggiace alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, trattandosi di pubblico impiego non privatizzato.
Ne discende, pertanto, che la nota dell'Ateneo del 16 marzo 2020 è una mera comunicazione tra le parti, e non un atto di esercizio di un potere autoritativo capace di incidere su una posizione di interesse legittimo, con conseguente inammissibilità della doglianza per carenza di interesse ad agire.
Ciò senza omettere di considerare che tale statuizione di inammissibilità non comporta alcun vulnus di effettività della tutela, posto che le considerazioni formulate sul primo motivo di appello coprono l'intero spettro delle domande sostanziali che la ricorrente ha visto respingersi con la nota di Ateneo del 16 marzo 2020.
SUL TERZO MOTIVO DI APPELLO
27. Con il terzo motivo di appello, poi, la ricorrente si limita a reiterare le allegazioni sul quantum del risarcimento danni in tesi dovutole (quantum parametrato alle retribuzioni spettanti ad un professore associato a tempo pieno o definito); il primo giudice ha omesso di considerare tali allegazioni sulla scorta della rilevata infondatezza nell'an delle pretese azionate.
Sempre con il terzo motivo di appello, inoltre, la ricorrente reitera una nuova doglianza già inserita nel primo motivo di appello, con cui rileva che “in ogni caso, ed in via di logico subordine, oltre alle poste risarcitorie sopra dedotte, avuto riguardo al richiamato arresto delle Sezioni unite civili della Corte di cassazione, il cui dictum di recente ha già trovato applicazione da parte della giurisprudenza amministrativa N. 01001/2025 REG.RIC.
proprio in analoghi casi riguardanti professori a contratto - si veda, sul punto, il già menzionato Cons. Stato, Sez. VII, n. 9227 del 22 ottobre 2022 -, in ogni caso, la dott.ssa OS, essendo il soggetto che ha subito «l'abuso del ricorso al contratto a tempo determinato ad opera di una pubblica amministrazione (…) ha diritto a tutto il risarcimento del danno e, per essere agevolato nella prova (perché ciò richiede
l'interpretazione comunitariamente orientata), ha intanto diritto, senza necessità di prova alcuna, per essere egli, in questa misura sollevato dall'onere probatorio, all'indennità risarcitoria ex art. 32, comma 5», della legge 4 novembre 2010, n. 183 recante «Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l'impiego, di incentivi all'occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonché misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro»; trattasi dell'indennità risarcitoria prevista nei casi di
«conversione del contratto a tempo determinato» fissata da tale disposizione nella seguente misura «un'indennità onnicomprensiva nella misura compresa tra un minimo di 2,5 ed un massimo di 12 mensilità dell'ultima retribuzione globale di fatto»
(Cass., sez. un. Civ., 5072/2016 cit.)”.
28. Anche questo motivo di appello è infondato.
Per quel che concerne il quantum del risarcimento, la già rilevata infondatezza della domanda sotto il profilo dell'an, consente di prescindere – come correttamente fatto dal primo giudice – da qualsiasi considerazione sul quantum.
Va soltanto aggiunto che la sentenza delle Sezioni Unite di Cassazione citata sul punto dalla ricorrente (n. 5072 del 2016) – nell'affermare il diritto del lavoratore a termine di conseguire (in caso di utilizzazione abusiva di contratti a termine nel pubblico impiego) un risarcimento forfettario conforme a quello previsto dall'art. 32, comma
5, della legge n. 183 del 2010 (c.d. Collegato Lavoro) in una misura compresa tra 2,5
e 12 mensilità, con relativo alleggerimento dell'onere della prova sulla consistenza dei N. 01001/2025 REG.RIC.
danni effettivamente subiti – si riferisce a casi di utilizzo abusivo di contratti temporanei di lavoro subordinato (e non di contratti temporanei di lavoro autonomo).
SUL QUARTO MOTIVO DI APPELLO
29. Con il quarto motivo di appello, infine, la ricorrente contesta il capo di sentenza che ha escluso la legittimazione passiva del Ministero dell'Università e della Ricerca
e del Ministero dell'Economia e delle Finanze.
Obietta in proposito l'appellante che “il Ministero dell'Università e della Ricerca rappresenta l'ente del quale l'Università costituisce articolazione; il Ministero delle
Finanze è stato evocato potendo essere ad esso attribuito uno specifico interesse contrario a quello portato dalla pretesa della dott.ssa OS in questo giudizio”.
30. Pure questo motivo è infondato, posto che il capo di sentenza che ha negato la legittimazione passiva dei due Ministeri è corretto.
Non è revocabile in dubbio, infatti, che i contratti di lavoro autonomo di cui la ricorrente ha chiesto la riqualificazione subordinata in sede giudiziaria, sono intercorsi soltanto con l'Università (e non con i due Ministeri sopra citati).
Pertanto, siccome la controversia de qua verte (come visto) su diritti soggettivi in tesi originati da specifici contratti di lavoro autonomo, il soggetto legittimato passivo non può che essere il solo ente committente (id est l'Ateneo).
31. In conclusione, quindi, l'appello va respinto in quanto infondato.
32. Attesa la peculiarità della controversia e degli interessi coinvolti, il Collegio ritiene che sussistano giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di lite del giudizio di appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese del giudizio di appello compensate. N. 01001/2025 REG.RIC.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
ER HI, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere
Marco Morgantini, Consigliere
Michele CH, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Michele CH ER HI
IL SEGRETARIO