Pubblicato il 01/08/2025

N. 06860/2025REG.PROV.COLL.

N. 09491/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9491 del 2023, proposto da UE RN e AT EN, rappresentati e difesi dall'avvocato Gaetano Basile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via G.P. Da Palestrina, 47;

contro

Comune di Santa Marinella, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Masotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Nicola Ricciotti, 11;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 9353/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Santa Marinella;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 giugno 2025 il Cons. Daniela Di Carlo e uditi per le parti l’avvocato Gaetano Basile e l’avvocato Francesco Anelli su delega dichiarata dell’avvocato Andrea Masotta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Gli appellanti impugnano la sentenza di cui in epigrafe, con la quale il TAR del Lazio ha respinto il ricorso da essi proposto per l’annullamento del provvedimento n. 18/2012, adottato dal Comune di Santa Marinella – Servizio Edilizia e Pianificazione Privata, notificato in data 9 agosto 2012, con il quale gli è stato ingiunto di demolire le opere eseguite in forza di DIA presentata in data 5 febbraio 2010, prot. 2119, nonché in forza di DIA del 27 gennaio 2009, prot. 2545, in quanto realizzate in assenza di nulla-osta paesaggistico e archeologico ai sensi del decreto legislativo n. 42/2004.

2.- Il ricorso era affidato ai seguenti motivi di doglianza:

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 19, commi 3, 4 e 6 bis, legge n. 241/90 e dell’art. 23, d.P.R. 380/2001 : illegittimamente sarebbe stata ingiunta la rimozione delle opere eseguite sulla base di due dichiarazioni di inizio attività, in relazione alle quali il Comune non avrebbe mai rappresentato l’esistenza di vincoli ostativi;

2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 7, 21-quinquies e 21-nonies, legge n. 241/90, 23, commi 1 e 6, d.P.R. 380/2001, 2 e 97 Cost.: l’amministrazione comunale avrebbe illegittimamente utilizzato i poteri di autotutela senza concedere ai privati, incisi sfavorevolmente dall’atto, le necessarie garanzie partecipative e senza considerare il tempo decorso tra l’esaurimento del potere inibitorio esercitabile in caso di DIA e l’adozione dell’atto impugnato, nonché l’affidamento ingenerato nei proprietari del bene;

3) Eccesso di potere per difetto di istruttoria, contrarietà a precedenti provvedimenti e prassi applicative: il provvedimento adottato sarebbe in contraddizione con la prassi seguita dal Comune negli ultimi cinque anni, con riferimento ad immobili siti nella medesima zona;

4) Violazione e falsa applicazione degli artt. 135, 143, 144 e 145 del d.lgs. n. 42/2004, nonché degli artt. 27, comma 5 bis, della l.r. n. 24/98 e degli artt. 6, 7 e 62 delle N.T.A. allegate al P.T.P.R. adottato dalla Giunta Regionale con delibere n. 556/2007 e n. 1025/2007, oltre che dell’art. 1, l.r. 22/6/2012, n. 8: il provvedimento non chiarirebbe quali vincoli graverebbero sull’immobile e sulla base di quali norme sarebbe stato necessario, per i proprietari, munirsi di nulla osta da presentare unitamente alle due DIA.

3.- L’adito TAR del Lazio ha esaminato partitamente e respinto tutte le censure proposte, condannando i ricorrenti al pagamento delle spese processuali, liquidate in € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge.

4.- L’appello ha riproposto tutte le originarie doglianze, articolandole quali ragioni di critica specifica avverso la sentenza impugnata, e inoltre ha censurato l’omessa motivazione in relazione alla lamentata violazione dei principi di proporzionalità e di ragionevolezza dell’azione amministrativa in ordine al negativo impatto dell’intervento quale presupposto per ordinare il ripristino, così in buona sostanza devolvendo alla odierna cognizione tutta la originaria materia del contendere.

5.- Ha resistito il Comune di Santa Marinella, insistendo sulla legittimità del proprio operato.

6.- Gli appellanti hanno depositato memoria integrativa.

7.- Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive.

8.- Alla udienza pubblica del 17 giugno 2025, la causa è passata in decisione sulla previa discussione delle parti.

9.- L’appello è infondato.

I ricorrenti, con DIA prot. 2545 presentata in data 27 gennaio 2009, dichiaravano di voler dar corso all’esecuzione dei lavori per la realizzazione di un cancello pedonale e per l’ampliamento del cancello carrabile nell’immobile di loro proprietà, sito in Comune di Santa Severa, in Viale del Tirreno, 23, distinto in catasto al Foglio 22, Part. 90 Sub. 1, così come descritti nella relazione tecnica asseverata e negli elaborati progettuali allegati alla DIA.

Il successivo 11 maggio 2009, veniva emesso il certificato di fine lavori e di collaudo delle opere, acquisito al protocollo 12910 del medesimo Comune.

Con ulteriore DIA prot. 2119 presentata il 5 febbraio 2010 al dirigente del Settore Edilizia ed uso del Territorio del Comune di Santa Marinella, i ricorrenti dichiaravano inoltre di volere eseguire il piano casa in ampliamento ai sensi dell’art. 3, L.R. n. 21 dell’11/08/2009, lavori consistenti nella realizzazione di un vano in muratura ordinaria e solaio latero cementizio, sul lato sud-ovest di mt 5,00x5,00 per un totale di mq 25,00 lordi, destinato a camera da letto con un servizio igienico interno e altezza netta pari a 2,80 mt, ampliamento balcone lato sud-est da mt 4.35x2,10 a mt 4,35x3,20.

Il 15 marzo 2012 veniva comunicata all’Ufficio comunale competente la dichiarazione di variante in corso d’opera, mentre la certificazione di fine dei lavori e di collaudo veniva depositata il 31 maggio successivo.

Con l’ordinanza qui impugnata, il Comune di Santa Severa è intervenuto ingiungendo la demolizione delle opere eseguite, in quanto realizzate in assenza del nulla osta paesaggistico e archeologico.

10.- Sono anzitutto infondati i motivi con cui gli appellanti reiterano le proprie doglianze circa il comportamento silente serbato dal Comune di Santa Severa, idoneo, a loro dire, ad ingenerare in essi il legittimo convincimento della bontà della loro iniziativa edilizia.

L'immobile, oggetto di intervento ai sensi della L.R. n. 21/2009, è infatti sottoposto alle norme di salvaguardia previste dal decreto legislativo n. 42/2004.

La prima conseguenza che ne scaturisce è l'applicazione dell'art. 23, comma 1 bis, che prevede: “ Nei casi in cui la normativa vigente prevede l'acquisizione di atti o pareri di organi o enti appositi, ovvero l'esecuzione di verifiche preventive, con la sola esclusione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all'immigrazione, all'asilo, alla cittadinanza, all'amministrazione della giustizia, all'amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, nonché di quelli previsti dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche e di quelli imposti dalla normativa comunitaria, essi sono comunque sostituiti dalle autocertificazioni, attestazioni e asseverazioni o certificazioni di tecnici abilitati relative alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti previsti dalla legge, dagli strumenti urbanistici approvati o adottati e dai regolamenti edilizi, da produrre a corredo della documentazione di cui al comma 1, salve le verifiche successive degli organi e delle amministrazioni competenti ”.

Inoltre, il comma 3 del medesimo articolo così recita “ Nel caso dei vincoli e delle materie oggetto dell'esclusione di cui al comma 1-bis, qualora l'immobile oggetto dell'intervento sia sottoposto ad un vincolo la cui tutela compete, anche in via di delega, alla stessa amministrazione comunale, il termine di trenta giorni di cui al comma 1 decorre dal rilascio del relativo atto di assenso. Ove tale atto non sia favorevole, la denuncia è priva di effetti ”.

Appare quindi evidente come, in relazione alla prefata normativa, i ricorrenti non potessero nutrire alcuna legittima aspettativa derivante dalla condotta silenziosa serbata dal Comune, tesa al mantenimento delle opere dai medesimi eseguire in mancanza del nulla osta paesaggistico e archeologico, posto che difettava a monte il presupposto legale per la formazione del silenzio assenso (v. Consiglio di Stato, sez. VI, 30 aprile 2018, n. 2584: “ affinché la SCIA (o la DIA) possa essere idonea allo scopo, sono necessarie la sussistenza e la completezza della relativa documentazione, dovendo la stessa, anche se intesa quale atto del privato, corrispondere al modello legale per poter produrre effetti ”).

La zona interessata è difatti destinata dal vigente Piano Regolatore Generale a "CI Completamento", è soggetta a vincolo paesaggistico e archeologico ai sensi del decreto legislativo n. 42/2004 ed è interessata dal vigente "Piano territoriale Paesistico regionale", adottato con deliberazioni della Giunta Regionale n. 556 del 25.07.2007 e n. 1025 del 21.12.2007, con la conseguenza che sono in vigore le relative norme di salvaguardia (cfr. al riguardo la documentazione versata al fascicolo di primo grado nel gennaio 2013).

È dunque corretta la sentenza impugnata nella parte in cui ha motivato che “Il fatto che, in forza di tali circostanze, fossero in vigore, sull’area nella quale è collocato l’immobile, le relative norme di salvaguardia – l’adozione delle quali, come noto, ha la specifica funzione di evitare che, nelle more del procedimento di approvazione degli strumenti di pianificazione, le richieste dei privati, fondate su una pianificazione ritenuta non più attuale, finiscano per alterare la situazione di fatto e, quindi, per pregiudicare definitivamente gli obiettivi generali cui invece è finalizzata la programmazione urbanistica in itinere – importava l’immediata applicazione della disciplina normativamente prevista anche per richieste di interventi edilizi realizzabili senza alcun titolo abilitativo, come avviene nel caso della DIA, con la conseguenza che gli interventi posti in essere dai ricorrenti avrebbero dovuto in ogni caso essere conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici adottati e, dunque, essere accompagnati dai necessari nulla osta paesitico e archeologico (sull’immediata applicabilità delle misure di salvaguardia dalla data di adozione del nuovo piano urbanistico, senza necessità che questo sia stato pubblicato e reso esecutivo, cfr., ex multis, Tar Lombardia, Milano, sez. II, 23 luglio 2021 e Consiglio di Stato sez. II, 18 maggio 2021, n.3885, che ha affermato che “La misura di salvaguardia di cui all'art. 12 comma 3, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 è strumento diretto ad evitare che nelle more del procedimento di approvazione degli strumenti di pianificazione le richieste dei privati, fondate su una pianificazione ritenuta non più attuale, finiscano per alterare profondamente la situazione di fatto e, di conseguenza, per pregiudicare definitivamente proprio gli obiettivi generali cui invece è finalizzata la programmazione urbanistica generale; tali finalità sussistono identicamente anche in caso di richieste di interventi realizzabili senza alcun titolo abilitativo, come nel caso della d.i.a., che devono comunque essere conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente”)”.

Né il decorso del tempo può radicare in capo al privato alcuna posizione di legittimo affidamento, alla luce dell’indirizzo esegetico seguito dalla giurisprudenza amministrativa, secondo cui l’ordinanza di demolizione costituisce doveroso e imprescindibile esercizio del potere sanzionatorio da parte della pubblica amministrazione, non essendo ravvisabile l'esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo trascorso dalla realizzazione dell'abuso non legittima affatto (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 21.04.2022, n. 3026).

11.- Pure infondati sono i motivi che si incentrano sulla asserita illegittima applicazione della legge regionale del Lazio riguardante il cd. piano casa.

La L.R. Lazio n. 21/2009, agli artt. 2 e 3, ha previsto che le disposizioni della richiamata legge non si applicano agli interventi di cui al comma 1 da effettuarsi su edifici realizzati abusivamente nonché, tra gli altri, per quanto di interesse ai fini dell’odierno contenzioso, in relazione “a) su edifici nelle zone individuate come insediamenti urbani storici dal piano territoriale paesaggistico regionale (PTPR)”.

In particolare, il comma 3 ha specificato che per gli edifici situati in aree sottoposte a vincolo paesaggistico e per gli immobili vincolati ai sensi della parte II del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, gli interventi sono consentiti previa autorizzazione dell’amministrazione preposta alla tutela del vincolo, secondo quanto previsto dall’articolo 146 del D.Lgs. n. 42/2004, comma 2 che, a sua volta prevede, per l'appunto, che i soggetti interessati hanno l'obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il progetto degli interventi che intendano intraprendere, corredato della prescritta documentazione, e astenersi dall'avviare i lavori fino a quando non ne abbiano ottenuta l'autorizzazione.

La ratio della norma è quella di imporre ai proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo d'immobili o aree d'interesse paesaggistico, di munirsi anticipatamente dell'autorizzazione paesistica, in difetto della quale nessuna opera può essere realizzata legittimamente.

Tale autorizzazione è autonoma e rappresenta atto presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio.

Stante il carattere doveroso e vincolato dell’attività, l’ordinanza ingiuntiva che ordina la demolizione risulta sufficientemente motivata attraverso il riferimento alle norme di legge che si assumono violate.

12. Ancora infondata è la riproposta censura di disparità di trattamento: in disparte la genericità dell’affermazione secondo la quale il Comune non avrebbe richiesto i nulla osta paesaggistici e archeologici con riferimento a dichiarazioni di inizio attività presentate in relazione a interventi edilizi su immobili siti nella medesima zona, occorre considerare che il vizio di disparità di trattamento, come costantemente affermato in giurisprudenza, non può essere comunque dedotto quando è rivendicata l'eventuale applicazione in proprio favore di posizioni giuridiche riconosciute ad altri soggetti in modo eventualmente illegittimo (Consiglio di Stato sez. II, 22 marzo 2021, n.2456).

13.- Infine infondata è la lamentata violazione dei principi di proporzionalità e di ragionevolezza dell’azione amministrativa in ordine al negativo impatto dell’intervento quale presupposto per ordinare il ripristino, posto che il previo ottenimento del nulla osta è per l’appunto finalizzato a consentire alla autorità preposta alla tutela del vincolo di esprimersi sulla compatibilità dell’intervento edilizio rispetto al suddetto vincolo, e a tale valutazione il privato non può surrogarsi appuntando considerazioni personali e opinabili circa il congruo inserimento del proprio immobile nel circostante contesto paesaggistico e archeologico.

14.- In definitiva, l’appello va respinto.

15.- Le spese del giudizio sono liquidate secondo la soccombenza nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e condanna gli appellanti a rifondere in favore del Comune appellato le spese del giudizio, liquidate in complessivi euro 3.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniela Di Carlo	Marco Lipari

IL SEGRETARIO