Numero 00185/2025 e data 11/03/2025 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 29 gennaio 2025

NUMERO AFFARE 00350/2020

OGGETTO:

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da Sedico S.r.l., contro Comune di Cagliari, avverso le note prot. n. 65492 e 65497 del 16 marzo 2017 aventi ad oggetto la rimozione di opere;
ricorso per motivi aggiunti avverso la nota prot. n. 165434 del 12 luglio 2017;

LA SEZIONE

Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 225 in data 9/1/2020 con la quale il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Valerio Valenti;

Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica notificato al Comune di Cagliari in data 7 luglio 2017, la società Sedico a r.l. ha impugnato, chiedendone l’annullamento, le note prot. n. 65492 e 65497 del 16/3/2017, con cui il Comune di Cagliari ha ingiunto la sospensione e la rimozione delle opere realizzate in forza, rispettivamente, di due dichiarazioni uniche di autocertificazione di attività produttive (DUAAP 18519 e 18719), ritenendole inefficaci.

Espone il ricorrente di aver realizzato in base a titolo edilizio un fabbricato sito in Pirri, frazione di Cagliari, alla via Salvatore Sole s.n.c., in zona B di completamento, sottozona B8 delle NTA al PUC, ad uso residenziale, e di aver presentato le due DUAAP , successivamente all’ultimazione del fabbricato, per realizzare, rispettivamente, un intervento di completamento della recinzione, una passerella pedonale ed un’area da destinare a verde ed un intervento di frazionamento, accorpamento ed ampliamento con indice di zona di altra unità immobiliare, con cambio di utilizzo da ufficio a residenza.

Con i provvedimenti impugnati, il Comune ha dichiarato le DUAAP inefficaci in quanto, contrariamente a quanto dichiarato dal progettista, il fabbricato oggetto di intervento ricadrebbe in area ad alto rischio idraulico ai sensi della carta di pericolosità idraulica di cui al Piano particolareggiato per il centro storico di Cagliari adottato con deliberazione n.52 del 7.10.2015 , area estesa ulteriormente al centro storico Pirri con delibera del Consiglio Comunale n. 41 del 20.4.2016; il progetto non sarebbe assistito dallo studio di compatibilità idraulica previsto dall’art. 24 delle NTA per le aree ad alto rischio; non sarebbe stato seguito l’iter della conferenza di servizi ai sensi dell’art. 25 della L.R. n.3/2008; non sarebbero state rispettate le misure di salvaguardia.

Con il primo motivo di ricorso, la ricorrente lamenta che le norme di salvaguardia di cui all’art. 65 del D. Lgs n. 152/2006 alle quali il Comune avrebbe sottoposto gli interventi potrebbero applicarsi, ai sensi dell’art. 4, comma 3 delle N.T.A. del Piano di assetto idrogeologico, solo a far data dalla pubblicazione sul B.U.R.A.S. della delibera di Giunta regionale in qualità di Comitato istituzionale dell’Autorità di bacino di approvazione degli studi di compatibilità idraulica assunti e valutati dai Comuni ai sensi dell’art. 8, comma 2 delle N.T.A., non essendo questi ultimi competenti alla riperimetrazione, demandata all’Autorità di bacino. La delibera di Giunta regionale sarebbe intervenuta solo il 26/5/2016, quando già si era formato il silenzio assenso sulle DUAAP, non potendo considerarsi ad essa equivalente la delibera del Consiglio Comunale. Inoltre, l’intervento ricadrebbe non già nella zona A, centro storico, caratterizzata da pericolosità HI4, ma in zona B, sottozona B8 NTA del PUC, cui non potrebbero applicarsi le norme di salvaguardia.

Con il secondo motivo, la ricorrente deduce la violazione dell’art. 1, comma 22 L.R. n. 3 del 2008, che prevede il limite di venti giorni per l’esercizio del potere inibitorio, nella specie superato, nonché la mancata esternazione delle ragioni di interesse pubblico sottese all’annullamento del titolo formatosi.

Inoltre, i provvedimenti sarebbero illegittimi per mancata comunicazione del preavviso di provvedimento negativo che avrebbe permesso all’interessata di presentare le proprie osservazioni.

La ricorrente contesta, inoltre, le singole irregolarità “marginali” ritenute dal Comune.

Con successivi motivi aggiunti, la ricorrente ha altresì impugnato la nota n. 165434 del 12/7/2017, con cui il Comune di Cagliari, riscontrando l’ istanza di annullamento delle precedenti note dell’interessata, ha confermato i provvedimenti già adottati concludendo per la nullità delle DUAAP ai sensi degli articoli 21 e 21 nonies della legge n. 241/1990, richiamando le norme di salvaguardia scattate a seguito della adozione, con delibera n. 27/2015 del Consiglio Comunale, dello stralcio della pericolosità e rischio idraulico relativo al Centro storico di Pirri e delle parti limitrofe in variante al PAI, ai sensi dell’art. 37 comma 3, lett. b) delle N.T.A. del PAI .

La ricorrente deduce l’inefficacia della delibera n.27/2015 non essendo state rispettate le modalità di pubblicazione previste dall’art. 39, comma 2 D. Lgs. n. 33/2013, in spregio alle norme sulla trasparenza dell’attività di pianificazione e governo del territorio e di imparzialità dell’attività amministrativa. Sarebbe inoltre pretestuoso l’ulteriore argomento avanzato dal Comune, secondo cui a corredo delle DUAAP non sarebbe stato allegato il certificato di destinazione urbanistica, in quanto già a conoscenza dell’amministrazione, per di più in un’ipotesi di istanza assistita da autodichiarazione. La nota sarebbe inoltre contraddittoria rispetto a quelle precedenti, impugnate con il ricorso principale, dandosi per la prima volta atto della nullità delle DUAAP mai in precedenza invocata, tanto in contrasto sia con l’art. 21 septies della legge n.241/90 che col principio del silenzio-assenso formatosi per il decorso del termine. Deduce altresì l’illegittimità derivata da quella delle note per prime impugnate.

Il Ministero competente, con unica relazione in data 18/12/2019, sostiene che l’amministrazione comunale, avendo fatto inutilmente decorrere il termine di 20 giorni dalla presentazione delle DUAAP, avrebbe fatto consolidare la pretesa dell’istante, con la conseguenza che il provvedimento inibitorio avrebbe dovuto rivestire i caratteri dell’annullamento in autotutela ex art. 21 nonies, nella specie non rispettati, e che non avrebbero potuto trovare applicazione le norme di salvaguardia del PAI in conseguenza della nuova perimetrazione della zona a rischio idraulico.

Esprime, pertanto, l’avviso che il ricorso ed i motivi aggiunti debbano ritenersi fondati.

Sulla base dei predetti elementi, la Sezione ha esaminato il ricorso nella seduta del 14 aprile 2012 e ha ritenuto necessario, al fine di corrispondere alla censura proposta con il secondo motivo, afferente l’avvenuta formazione del silenzio-assenso e la violazione dei principi in materia di autotutela, integrare gli elementi acquisiti accertando, a mezzo di ulteriore relazione a cura dell’amministrazione da trasmettere al Ministero riferente, se effettivamente, come sostenuto dal ricorrente con gli altri motivi, le due dichiarazioni relative agli interventi da realizzare, con il corredo documentale presentato, fossero idonee a far maturare il termine per il consolidamento della pretesa della società interessata.

Successivamente, segnatamente in data 26 ottobre 2022, la questione è stata riesaminata dalla Sezione la quale ha rilevato che il Ministero aveva dato solo parziale adempimento all’incombente istruttorio di cui al parere n. 837/2021 del 5 maggio 2021 e ha pertanto ulteriormente formulato richiesta affinché venisse acquisita dal comune di Cagliari prova documentale e attestazione che l’immobile oggetto di intervento ricade effettivamente in zona B8 delle NTA del PUC vigente, all’interno dell’area perimetrata ad alto rischio idraulico (HI4), individuata dalla carta di pericolosità idraulica e del rischio idraulico allegate alla deliberazione C.C. n. 27 del 21 maggio 2015 e individuata dalla carta di pericolosità idraulica di cui al PPCS adottato con deliberazione C.C. n. 52/2015, nonché le controdeduzioni dell’Ente sui motivi aggiunti proposti dalla ricorrente. Altresì è stato richiesto di prendere posizione (oltre che sul secondo motivo) anche sugli altri motivi del ricorso e sui motivi aggiunti e di predisporre, tenendo conto della documentazione e delle controdeduzioni prodotte dal Comune, una relazione integrativa.

Nelle more, ha ritenuto di dover sospendere ogni ulteriore pronuncia sia in rito che sul merito del ricorso in esame.

Il Ministero riferente, dopo aver acquisito dal comune di Cagliari gli elementi di valutazione richiesti e la memoria di replica prodotta dalla ricorrente il 22 novembre 2024, ha depositato in pari data la relazione finale, ritenendo conclusivamente fondato nel merito il ricorso.

Tutto ciò premesso la Sezione ritiene che sussistano sufficienti ed idonei motivi per ritenere che il ricorso sia da giudicare infondato e, pertanto, da rigettare.

Infatti, esaminati gli atti e le integrazioni fornite in particolare dal comune di Cagliari con la nota n. del 24 ottobre 2023, si rileva, innanzitutto, che l’amministrazione comunale, corrispondendo all’adempimento istruttorio richiesto da questa Sezione, ha confermato che l’immobile oggetto di intervento ricade in zona B8 delle N.T.A. del P.U.C., all’interno di un’area ad alto rischio idraulico, precisando che in tali aree gli interventi di ampliamento non sono consentiti poiché la potenzialità edificatoria deve tener conto delle volumetrie già assentite; quand’anche l’intervento in questione fosse ammesso, esso avrebbe dovuto seguire l’iter della conferenza di servizi e non quello della D.U.A.P.P.

Diversamente da quanto sostenuto dal ricorrente con il primo motivo, le misure di salvaguardia operavano già in data antecedente al Piano Particolareggiato del Centro Storico posto che, già con la citata delibera n. 27 del 21.05.2015, il Consiglio Comunale aveva approvato l’ “Adozione di perimetrazione di pericolosità e rischio idraulico relativo al centro storico della Municipalità di Pirri e parti limitrofe in variante al PAI ai sensi dell’art. 37 com. 3 lett. B) delle N.T.A. a seguito di studi a scala di maggior dettaglio.” , dando “atto che, a seguito dell’adozione della suddetta perimetrazione, nelle aree di pericolosità e rischio individuate dallo studio in oggetto, è necessario tener conto quali norme di salvaguardia delle disposizioni normative previste nel PAI vigente;” .

Risulta inconferente, di conseguenza, il ricorso all’invocato istituto del silenzio assenso poiché rientra nei precipui compiti dell’amministrazione comunale vigilare sulla scrupolosa ed inderogabile osservanza da parte dei privati di tutti gli atti di pianificazione, connessi e correlati e, come risulta dalle motivazioni del provvedimento impugnato, ciò non è accaduto nel caso in specie.

Non merita accoglimento, inoltre, il secondo motivo di ricorso, con il quale viene dedotta la violazione dell’art. 1, comma 22 L.R. n. 3 del 2008, che prevede il limite di venti giorni per l’esercizio del potere inibitorio, nonché la mancata esternazione delle ragioni di interesse pubblico sottese all’annullamento del titolo formatosi.

Come già evidenziato in altre pronunce di questo Consiglio di Stato (Sez. IV n. 5293 del 30 maggio 2023), dalle quali questo Collegio non intende discostarsi, la mera inerzia da parte dell’amministrazione nell’esercizio di un potere-dovere finalizzato alla tutela di rilevanti finalità di interesse pubblico non può certamente radicare un affidamento di carattere “legittimo” in capo al proprietario dell’abuso; la motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata è peraltro deducibile dalla delicatezza degli interessi pubblci involti.

Altrettanto inconferente risulta il richiamo all’art 1, comma 22, della Legge Regione Sardegna n. 3/2008 il quale testualmente prevede che: “Contestualmente alla presentazione della dichiarazione autocertificativa, il SUAP rilascia una ricevuta che, unitamente alla documentazione prevista nel comma 20, costituisce, decorsi venti giorni dalla data di presentazione, sia titolo autorizzatorio per l’immediato avvio dell’intervento dichiarato che titolo edilizio. La dichiarazione autocertificativa, corredata degli elaborati progettuali e della dichiarazione di conformità del progetto alla normativa applicabile, è resa con le seguenti modalità:

a) dal progettista dell’impianto o dell’intervento dichiarato, munito di idonea assicurazione

per la responsabilità professionale, quando la verifica di conformità non comporta valutazioni

discrezionali;

b) da un ente tecnico certificato, o da un professionista con almeno dieci anni di iscrizione al

proprio albo od ordine professionale, munito di idonea assicurazione per la responsabilità

professionale, quando la verifica in ordine a tale conformità comporta valutazioni

discrezionali;

Entro il termine di sette giorni dalla presentazione della dichiarazione, il SUAP può

richiedere l’integrazione degli atti o dei documenti necessari ai fini istruttori. Qualora

occorrano chiarimenti circa il rispetto delle normative tecniche e la localizzazione

dell’impianto, il SUAP, d’ufficio, ovvero su richiesta dell’interessato, convoca, entro i

quindici giorni successivi alla presentazione della dichiarazione, una riunione, anche per via

telematica, fra i soggetti interessati e le amministrazioni competenti. Qualora al termine della

riunione sia raggiunto un accordo, ai sensi dell’articolo 11 della legge n. 241 del 1990, sulle

caratteristiche dell’impianto, il relativo verbale vincola le parti, integrando il contenuto delle

domande e degli atti di controllo. La richiesta di integrazioni e la convocazione della riunione

non comportano l’interruzione dell’attività avviata.]” .

Risulta evidente che l’ipotesi di silenzio assenso ivi contemplata, chiaro esempio di semplificazione del procedimento autorizzatorio, non esclude che l’amministrazione nell’esaminare la documentazione prodotta possa successivamente accertare, così come è poi accaduto, che la stessa fosse carente dei presupposti idonei al rilascio (mancanza del certificato di destinazione urbanistica previsto dal regolamento edilizio) e che quindi era necessario procedere all’annullamento in autotutela dei titoli formatisi sulle due istanze di DUAAP.

Sia l’intervento di ristrutturazione di cui alla D.U.A.A.P. n. 18719 che il nuovo intervento di cui alla D.U.A.A.P. n. 1851 sono infatti da ritenere non assentibili e quindi correttamente l’amministrazione ha ritenuto di annullare le due dichiarazioni, in quanto conseguite con un procedimento difforme da quello che nel caso in specie era indispensabile seguire, ossia la Conferenza di Servizi.

In particolare, l’intervento di cui alla DUAAP n. 18519, qualora avviato in conferenza di Servizi, avrebbe dovuto essere corredato dallo studio di compatibilità idraulica, mentre l’intervento di cui alla DUAAP n. 18719 non risulta tra gli interventi ammissibili ai sensi dell’art. 27 comma 2 delle N.T.A. del PAI in ambito HI4.

Il regime del silenzio assenso, d’altra parte, persegue una finalità di snellimento della procedura ma giammai può modificare, in materia urbanistica, le condizioni sostanziali per poter intraprendere attività sottoposte a vincoli come quella in specie.

Riassumendo, quindi, premesso che è incontestato che l’area in cui si trova l’immobile per il quale il ricorrente ha presentato istanza è formalmente assoggettata ad un vincolo di natura idrogeologica, la realizzazione delle opere è avvenuta in difformità dagli strumenti di governo del territorio, in un’area soggetta a detto vincolo, con un livello di pericolo elevato, nella quale, in base alle stesse previsioni del citato Piano e delle sue misure di attuazione, l’attività edilizia non può essere intrapresa se non osservando le misure di salvaguardia previste, la conferenza di servizi prevista dall’art. 25 della L.R. n.3/2008 e la allegazione, a cura dell’istante, dello studio di compatibilità idraulica previsto dall’art. 24 delle NTA.

Inoltre, il Comune neppure era tenuto a comunicare l’avvio del procedimento, in quanto l’attività di repressione degli abusi edilizi è secondo la giurisprudenza consolidata una attività vincolata, per cui è esclusa la partecipazione al procedimento (Cons. Stato, Sez. II, 13 giugno 2019, n. 3971; Sez. II, 11 gennaio 2023, n. 360).

Quanto ai vizi dedotti con i motivi aggiunti, la deliberazione con i relativi allegati risulta essere stata pubblicata, oltre che nell'Albo Pretorio on line nei termini di legge, anche in archivio atti nella sezione tematica della Pianificazione Territoriale, dedicata al Piano Particolareggiato del Centro Storico collegata ad amministrazione trasparente. I vincoli derivati dai suddetti atti, peraltro, sono stati pubblicati anche sul sito dell'Agenzia del Distretto Idrografico della Sardegna (ADIS) come atto approvato. Lo stesso inoltre è visibile sul Geoportale della Regione Sardegna.

È onere, infatti, del soggetto richiedente e del tecnico progettista acquisire tutte le necessarie informazioni, effettuare le dovute ricerche, anche relative agli aspetti idrogeologici dell'area.

Tra l’altro, è lo stesso Regolamento Edilizio Comunale che prevede l’obbligo di verificare il certificato di destinazione urbanistica dell'area .

Inoltre, l’art. 39 del D. lgs. 33/2013 non prevede per l'atto in questione l'obbligo di pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente”.

La Sezione, alla luce delle considerazioni che precedono, ritiene pertanto che il ricorso debba essere respinto.

P.Q.M.

La sezione esprime il parere che il ricorso debba essere respinto.

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valerio Valenti	Roberto Garofoli

IL SEGRETARIO

Elisabetta Argiolas