Pubblicato il 20/03/2023

N. 04754/2023 REG.PROV.COLL.

N. 09610/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9610 del 2022, proposto da
Consorzio Servizi Qualificati, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marinella Baldi, Andrea Romani Grussu, Denis Dorandini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Unione Italiana delle Camere di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Annalisa Messina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
AC - Ente Italiano di Accreditamento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Grisostomi Travaglini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della Determinazione del Segretario Generale Unioncamere n. 175 del 02.08.2022 con cui è stato disposto il divieto di prosecuzione dell'attività di cui alle Segnalazioni Certificate di Inizio Attività (SCIA) presentate dalla ricorrente in data 15/07/2013 e 8/9/2017 (ns. prot. 0017099, 0019056, 0019057, 0019059 e s.i.) comunicato a mezzo PEC il 04.08.2022;

della comunicazione di AC datata 25.07.2022 recante n. Protocollo DC2022UTA190 nella parte in cui ha disposto di “erogare un provvedimento sanzionatorio maggiore consistente nella sospensione della validità dell'accreditamento di cui al certificato di accreditamento n° 085E emesso nello schema ISP (rif. Punto 1.8.2.1 del RG-01 in quanto di fatto l'Organismo non ha consentito l'accesso alla propria sede, impedendo ad ACCREDIA-DC di effettuare la Verifica Ispettiva di Rinnovo, secondo quanto previsto dal Regolamento), fino al giorno 19/10/2022” ed “erogare un provvedimento sanzionatorio minore consistente nel blocco delle richieste di estensione o delle pratiche di estensione eventualmente già in corso (rif. Punto 1.8.1 del RG- 01) fino al 31/10/2022, qualora l'Accreditamento non verrà revocato prima di tale data”;

nonché degli atti presupposti, tra cui in particolare della delibera del Comitato Settoriale di Accreditamento CSA AR di AC adottata nella riunione del 22.07.2022 nella parte in cui ha deliberato di erogare a carico dell'Organismo un provvedimento sanzionatorio maggiore consistente nella sospensione della validità dell'accreditamento di cui al certificato di accreditamento n° 085E emesso nello schema ISP (rif. Punto 1.8.2.1 del RG-01 in quanto di fatto l'Organismo non ha consentito l'accesso alla propria sede, impedendo ad ACCREDIA-DC di effettuare la Verifica Ispettiva di Rinnovo, secondo quanto previsto dal Regolamento), fino al giorno 19/10/2022” ed “erogare un provvedimento sanzionatorio minore consistente nel blocco delle richieste di estensione o delle pratiche di estensione eventualmente già in corso (rif. Punto 1.8.1 del RG- 01), fino al 31/10/2022, qualora l'Accreditamento non verrà revocato prima di tale data”;

nonché ove occorra

del diniego di autotutela di Unioncamere, datato 05.08.2022, recante n. protocollo 0017150/U, trasmesso a mezzo PEC in data 05.08.2022;

del Regolamento per l'accreditamento degli Organismi di Certificazione di Ispezione - Parte Generale RG-01 in relazione all'art. 1.8.2 rubricato “Provvedimenti sanzionatori maggiori” nella parte in cui non prevede la partecipazione e/o l'audizione dell'incolpato nel corso del procedimento sanzionatorio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 gennaio 2023 il dott. Luca De Gennaro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il Consorzio Servizi qualificati (CIQ) - quale Organismo di Ispezione (ODI) - opera sul territorio nazionale nel settore delle verifiche periodiche dei convertitori di volume associati ai contatori del gas e di elettricità, calore e acqua; per la detta attività il Consorzio ha ottenuto i necessari accreditamenti dagli organismi competenti.

Il 15 giugno 2022 AC, quale organismo certificato, inviava all’ODI l’elenco dei documenti necessari per procedere al rinnovo dell’accreditamento secondo la procedura indicata al punto 1.5.2. del Regolamento.

In data 26 giugno l’Ente indicava, come date utili per programmare la verifica di rinnovo dell’accreditamento il 13 e 14 luglio; il Consorzio rilevava al riguardo che non vi erano i tempi tecnici per poter procedere alla verifica per il rinnovo, contestando che “per l’effettuazione del riesame documentale, il CAB deve provvedere almeno 2 mesi prima della verifica di rinnovo ad aggiornare nell’area riservata del sito web di ACCREDIA, sezione “Struttura del CAB” la documentazione relativa al sistema di gestione, così da permettere ad ACCREDIA-DC di inviare conferma degli esiti almeno 2 settimane prima dell’effettuazione della verifica di rinnovo.”. Veniva poi evidenziato che dovevano ancora essere risolte le questioni conseguenti alle “osservazioni” di cui alla comunicazione di AC del 3 – 13 giugno 2022. 14. Infine, si precisava, in base alle previsioni regolamentari vigenti che “nel caso in cui la verifica di rinnovo venga eccezionalmente effettuata in una data troppo ravvicinata alla riunione del Comitato Settoriale di Accreditamento di pertinenza o nel caso in cui sia ancora in corso la valutazione da parte di ACCREDIA-DC delle azioni correttive formulate dal CAB o nel caso sia necessario a seguito degli esiti della verifica di rinnovo effettuare una verifica supplementare in sede o in accompagnamento o una verifica di sorveglianza non programmata (es. market surveillance visit), la validità dell’accreditamento può essere prorogata da DDC o dal CSA oltre la data di scadenza e fino alla data della prima riunione del CSA successiva alla scadenza stessa”.

In data 26.07.2022, AC, ritenuta l’impossibilità di definire il procedimento di rinnovo, erogava “a carico dell’Organismo CONSORZIO SERVIZI QUALIFICATI Organismo di Ispezione, un Provvedimento Sanzionatorio Maggiore consistente nella Sospensione della validità dell’Accreditamento di cui al Certificato di Accreditamento n° 085E emesso nello schema ISP (rif. Punto 1.8.2.1 del RG-01 in quanto di fatto l’Organismo non ha consentito l’accesso alla propria sede, impedendo ad ACCREDIA-DC di effettuare la Verifica Ispettiva di Rinnovo, secondo quanto previsto dal Regolamento), fino al giorno 19/10/2022”; a tale comunicazione di AC faceva seguito, in data 04.08.2022, il provvedimento di attuazione della sanzione di Unioncamere.

In data 05.08.2022 Unioncamere respingeva l’istanza di autotutela - avanzata nel frattempo dalla parte ricorrente - affermando che in base alle previsioni dell’art. 12 del DM 21 aprile 2017, n. 93 il provvedimento di Unioncamere è assunto in assenza di una valutazione discrezionale posto che “la sospensione o revoca del certificato di accreditamento determinano ipso facto l’adozione di un provvedimento di divieto di prosecuzione dell’attività”.

Avverso gli atti indicati, come dettagliati in epigrafe, il Consorzio propone la presente impugnativa denunziando:

- violazione e/o falsa applicazione degli artt. 97 Cost., 10 l. 241/90 e 12 comma 3 del d.m. 93/2017 e art. 8 del regolamento per gli organismi accreditati che eseguono la verificazione periodica degli strumenti di misura di cui al decreto 21 aprile 2017, n. 93 di Unioncamere; eccesso di potere per manifesta illogicità, contraddittorietà e immotivata violazione di un autolimite, violazione e/o falsa applicazione art. 8 del “regolamento per gli organismi accreditati che eseguono la verificazione periodica degli strumenti di misura di cui al decreto 21 aprile 2017, n. 93” approvato con delibera del comitato esecutivo di Unioncamere n. 71 del 30 ottobre 2017;

- nullità del regolamento rg.01 di AC nella parte in cui nel disciplinare il procedimento sanzionatorio non prevede la partecipazione del Cab, violazione e/o falsa applicazione artt. 24 e 97 Cost. e artt. 1 e 10 della l. 241/90;

- illegittimità dell’atto presupposto, violazione e/o falsa applicazione art. 1.5.1.3. del regolamento per l’accreditamento degli organismi di certificazione, ispezione, verifica e convalida - parte generale (rg-01) - revisione n. 4 del 18.07.2017 di AC; eccesso di potere, difetto di motivazione e travisamento dei fatti.

Si sono costituite AC e Unioncamere per resistere all’accoglimento del ricorso.

Con ordinanza n. 5667/2022 assunta in sede cautelare è stata accolta la domanda ai soli fini della celere fissazione dell’udienza di discussione.

All’udienza pubblica del 24 gennaio 2023 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

Il gravame non può essere accolto.

Va preliminarmente respinta l’eccezione di improcedibilità avanzata dalle parti resistenti e poggiante sull’adozione da parte di AC dell’atto 20 dicembre 2022, prot. n. DC2022UTA321, con cui è stato disposto da ultimo il rinnovo dell’accreditamento del Consorzio.

Il rinnovo dell’accreditamento non determina infatti l’eliminazione ex tunc degli effetti della sanzione irrogata e dunque, ribadito l’interesse da parte della ricorrente alla decisione, va esclusa la configurabilità di una soluzione in rito della controversia per sopravvenuta carenza di interesse.

Nel merito il ricorso non presenta profili di fondatezza.

Con il primo motivo di ricorso introduttivo del giudizio, il Consorzio deduce che gli atti adottati da parte di Unioncamere, ovvero il divieto di prosecuzione dell'attività di cui alle Segnalazioni Certificate di Inizio Attività (SCIA) e il successivo diniego di autotutela datato 5 agosto 2022 sarebbero illegittimi per violazione delle norme di tutela della garanzia partecipativa in capo al ricorrente, in quanto Unioncamere avrebbe omesso di sentire il Consorzio prima di adottare il divieto di prosecuzione dell’attività.

Tale censura è infondata.

Il divieto di prosecuzione dell’attività adottato da UnionCamere è un provvedimento consequenziale alla sospensione dall’accreditamento adottato da parte di AC, in merito alla cui adozione non sussisteva alcun margine di discrezionalità da parte di UnionCamere.

Come si evince dalla lettura dell’art. 12, secondo periodo comma 3, del D.M. n. 93/2017, nei casi in cui il divieto comminato da UnionCamere sia applicato “nei casi di sospensione o revoca del certificato di accreditamento” da parte del certificatore, l’inibitoria discende consequenzialmente dal ritiro del certificato; in questa ipotesi dunque UnionCamere non può ritenersi tenuta a sentire il privato in quanto la partecipazione dell’impresa al procedimento non può influire sulla decisione, rigorosamente vincolata al temporaneo venir meno dell’efficacia dell’accreditamento.

Tale assunto vale anche alla luce delle previsioni di cui al regolamento Unioncamere del 30.10.2017, invocato nel ricorso e che prevede che il divieto di prosecuzione sia assunto “sentito l’organismo”; tale previsione non stabilisce infatti una regola di portata invalidante posto che anche nella prospettiva dell’art. 21 octies della Legge n. 241/1990, la mancata partecipazione al procedimento da parte del Consorzio ricorrente non avrebbe potuto incidere sul contenuto finale del provvedimento. Come disciplinato dalla normativa vigente, il provvedimento di Unioncamere discende infatti direttamente e in maniera vincolata dalla sospensione disposta da AC posto che tale sospensione determina ipso iure la carenza dei requisiti per poter svolgere l’attività di verifica e dunque impone l’inibizione dell’ulteriore attività di verifica.

Con il secondo motivo di impugnativa il Consorzio ricorrente deduce che il Regolamento RG-01 di AC sarebbe illegittimo nella parte in cui non prevedrebbe “nel corso del procedimento sanzionatorio, che l’Organismo di ispezione possa contraddire e manifestare efficacemente le proprie difese in una fase anteriore all’adozione dei provvedimenti sanzionatori nei propri confronti”; e che in ogni caso l’adozione da parte di AC del provvedimento di sospensione sarebbe avvenuta in violazione delle norme sulla partecipazione e il contraddittorio tra amministrazione procedente e privato.

Con il terzo motivo di doglianza il Consorzio deduce che le sanzioni irrogate da parte di AC sarebbero illegittime in quanto l’ente non avrebbe avviato tempestivamente né un procedimento di “verifica supplementare e/o straordinaria”, né un procedimento di “rinnovo dell’accreditamento”; inoltre l’irrogazione del provvedimento sanzionatorio sarebbe avvenuta in assenza dei necessari presupposti di fatto.

Le dette censure, che possono essere oggetto di esame congiunto, non hanno pregio.

Dagli atti di causa risulta che la misura sanzionatoria della sospensione sia imputabile al comportamento omissivo o ostruzionistico del Consorzio nell’ambito del procedimento di rinnovo, il quale si svolge attraverso l’esame documentale e una verifica ispettiva che non si sono potuti completare per tempo.

Il procedimento di rinnovo risulta in primo luogo avviato tempestivamente, prima dei sei mesi dalla scadenza dell’accreditamento (19 maggio 2022), nel rispetto dell’art. 1.5.2.1. del Regolamento RG-01 con messaggi di posta elettronica di AC (del 4 ottobre 2021 e 25 ottobre 2021, in atti), formalmente riscontrati dal Consorzio ricorrente con nota 25 ottobre 2021.

In risposta sono state manifestate obiezioni dal Consorzio alla definizione del procedimento di rinnovo in quanto antecedente alla conclusione ancora da definire del concorrente procedimento di gestione delle criticità e oggetti di pregressi rilievi da parte di AC (cfr. in atti email del Consorzio del 25.10.2021, del 22.12.2021 di ricusazione dell’ispettore Pirovano, del 25.2.2022 di rifiuto espresso di dare seguito alle richieste di trasmissione documentali)

Con nota del 26 aprile 2022 AC, in atti, comunicava poi la proroga temporanea dell’accreditamento fino alla successiva riunione del Comitato settoriale di accreditamento; a seguito della proroga, AC sollecitava la conclusione del procedimento per cui era necessaria la consegna della documentazione tecnica e l’espletamento della visita di rinnovo; con email del 23.6.2022 gli uffici del Consorzio rinviavano di nuovo la consegna della documentazione e respingevano la proposta di effettuare la visita entro metà luglio, come proposto da AC.

In data 26 giugno 2022, la proposta da parte di AC di effettuare la verifica ispettiva presso la sede del Consorzio nelle date del 13 e 14 luglio 2022 veniva disattesa con mail 30 giugno 2022 del Consorzio per “l’assoluta necessità di avere due estensioni per questo rinnovo, che ci impediscono di poter predisporre la necessaria documentazione per le imminenti date che ci avete proposto”;

Da parte di AC, con mail 30 giugno 2022, è stata dato avviso delle conseguenze derivanti dal persistente rifiuto del Consorzio odierno ricorrente di collaborare per lo svolgimento della verifica di rinnovo indicando come i procedimenti di estensione degli accreditamenti fossero questione autonoma e distinta rispetto al rinnovo.

Il Consorzio, con mail 1 luglio 2022 confermando la propria posizione, rinviava ulteriormente gli adempimenti necessari al rinnovo dell’accreditamento a data imprecisata.

All’esito di tali interlocuzioni, AC ha irrogato la sanzione per cui è causa, verificata la possibilità di completare il procedimento rinnovo, pur concedendo una proroga fino al 19.10.2022 dell’accreditamento.

In base alla corrispondenza intercorsa, sopra sinteticamente richiamata, il decorso del termine per il rinnovo, scaduto prima di un esito utile, appare imputabile alla mancata collaborazione del Consorzio che in plurime occasioni, a fronte delle sollecitazioni di AC, ha opposto impedimenti alla produzione documentale e allo svolgimento della verifica in sede, adempimenti necessari per il completamento dell’istruttoria.

Ne consegue che l’adozione della misura sanzionatoria, avvenuta in pieno contraddittorio con l’interessato, appare giustificata dall’impossibilità di effettuare le dovute attività istruttorie, in ragione della mancata collaborazione del Consorzio ricorrente, come risulta dalla sequenza di atti sopra riportata.

In conclusione, per le ragioni esposte, il ricorso deve essere respinto.

Considerata la novità della questione, sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 gennaio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Pierina Biancofiore, Presidente

Antonio Andolfi, Consigliere

Luca De Gennaro, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca De Gennaro	Pierina Biancofiore

IL SEGRETARIO