Pubblicato il 21/07/2025

N. 06416/2025REG.PROV.COLL.

N. 08713/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8713 del 2023, proposto dalla Monte Cresia Società Cooperativa Edilizia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Silvana Congiu, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Sant’Antioco, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Irene Madeddu, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
il Dirigente dell'Ufficio Patrimonio e Demanio del Comune di Sant’Antioco, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza n. 532 del 2023 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, Sezione Seconda.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Sant’Antioco;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il Cons. Eugenio Tagliasacchi e viste le conclusioni delle parti.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, la Monte Cresia Società Cooperativa Edilizia S.r.l. ha impugnato la sentenza n. 532 del 2023 del T.a.r. Sardegna, con cui è stato respinto il ricorso dalla medesima proposto per l’annullamento della deliberazione n. 27 del 9 maggio 2022 del Consiglio Comunale di Sant’Antioco, avente il seguente oggetto “ intervento ex art. 51 della L.865/1971 di viale Trento, via Bologna, 5° biennio L.457/78 – ex Coop. Monte Cresia S.r.l., convenzione rep.n.2045/1989 – riordino patrimoniale ex art.58 L.133/2008 – consolidamento diritto di superficie e trasformazione di proprietà – definizione parametri ”, nonché per l’annullamento della determinazione n. 912 del 3 maggio 2022, per il cui tramite l’Ufficio patrimonio e demanio del medesimo Comune ha formulato la proposta di deliberazione per il Consiglio Comunale, poi adottata.

2. In punto di fatto, occorre premettere – in estrema sintesi – che, con la deliberazione del Consiglio comunale del 10 febbraio 1989, n. 1, il Comune di Sant’Antioco aveva individuato “ ai sensi dell’art. 51 della l. 22 ottobre 1971 n. 865 ”, per la realizzazione di alloggi compresi in un PEEP, un’area di 10.600 mq sita lungo viale Trento e catastalmente distinta al foglio n. 16, mappale n. 73, e al foglio n. 13, mappali n. 228 e n. 229, classificata come C4, zona di espansione residenziale.

L’area in questione risultava già di proprietà della società ricorrente e odierna appellante, essendo stata acquistata, in data 13 ottobre 1988, con rogito Dott. Maurizio Anni, rep. n. 39357, racc. n. 14058, con la conseguenza che – a seguito della sopra menzionata individuazione della stessa da parte del Comune – è stato adottato direttamente un decreto sindacale di occupazione d’urgenza, seguito dall’immissione in possesso. Pertanto, proprio in ragione della circostanza che il soggetto attuatore risultava per l’appunto la stessa Cooperativa già proprietaria dell’area, le parti procedevano direttamente alla stipula della convenzione ai sensi dell’art. 35 della l. n. 865 del 1971, come da atto 26 aprile 1989 rep. n. 2405 del Segretario comunale, per il cui tramite il Comune ha concesso alla Cooperativa il diritto di superficie al fine di realizzare il progetto costruttivo in oggetto.

Successivamente, la Monte Cresia Società Cooperativa Edilizia S.r.l. ha realizzato gli anzidetti alloggi sul terreno di sua proprietà e ha provveduto altresì ad assegnare la proprietà superficiaria degli alloggi stessi ai propri soci.

In tale situazione, il Consiglio Comunale di Sant’Antioco ha adottato la delibera del consiglio Comunale n. 27 del 9 maggio 2022, avente come oggetto “ consolidamento diritto di superficie e trasformazione di proprietà ”, disponendo l’iscrizione delle aree in questione nel patrimonio comunale.

3. A fronte dell’adozione di tale delibera, la Monte Cresia Società Cooperativa Edilizia S.r.l. ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, sostenendo di essere rimasta titolare del diritto di proprietà sull’area in questione, a suo dire illecitamente occupata dal Comune, sicché quest’ultimo dovrebbe restituire l’anzidetta area alla ricorrente, previa rimessione in pristino, oppure, in alternativa, acquisirla al suo patrimonio con un atto autonomo, previa corresponsione della relativa indennità, oltre al risarcimento del danno da illecita occupazione.

4. Con la sentenza n. 532 del 2023, il T.a.r. Sardegna ha respinto il ricorso, ritenendo irragionevole la tesi della ricorrente, a prescindere dalle questioni concernenti l’attivazione dello strumento previsto dall’art. 58 della l. n. 133 del 2008. Infatti, ad avviso del giudice di primo grado, sarebbe pacifico il fatto, dedotto dal Comune e rimasto non contestato, che la Cooperativa non ha corrisposto al Comune la somma di Lire 148.400.000,00 a titolo di corrispettivo per la costituzione del diritto di superficie, così come risulta del pari pacifico che il Comune non ha corrisposto alla ricorrente la medesima somma per l’acquisizione della proprietà dell’area.

Per tale ragione, ad avviso del T.a.r., in considerazione dell’identità tra originario proprietario dell’area e soggetto attuatore, il meccanismo sarebbe stato “ semplificato ” dalle parti; tuttavia da ciò non potrebbe essere desunta la conclusione che il Comune abbia illecitamente occupato l’area in questione e che debba porre fine a tale illegittima occupazione attraverso la restituzione del terreno alla ricorrente oppure mediante la sua formale acquisizione previo risarcimento del danno.

Secondo il giudice di primo grado, infatti, tale tesi sarebbe in contrasto con la “ realtà fattuale ” e non sarebbe neppure condivisibile sul piano giuridico, posto che l’area in questione è stata oggetto di una convenzione di concessione del diritto di superficie dal Comune alla Cooperativa, che postulava la sussistenza del diritto di proprietà in capo al primo, sicché sarebbe da escludere che l’occupazione dell’area da parte del Comune per il tramite degli alloggi di edilizia popolare realizzati dalla Cooperativa ricorrente e odierna appellante possa essere considerata illecita per il solo fatto che non è stato adottato un provvedimento formale di esproprio, posto che non sarebbe configurabile alcun pregiudizio per la Cooperativa derivante dalla perdita del diritto di proprietà in quanto, pur non avendo ricevuto alcuna somma a titolo di indennità di esproprio, essa non avrebbe neppure corrisposto al Comune la medesima somma quale corrispettivo per la costituzione in suo favore del diritto di superficie.

5. Avverso tale sentenza ha proposto appello la Monte Cresia Società Cooperativa Edilizia S.r.l., formulando cinque ordini di censure, con la precisazione che le anzidette censure non sono contraddistinte da numeri progressivi e recano argomentazioni che talvolta si sovrappongono.

5.1. Con il primo motivo di gravame, l’appellante ha censurato “ i capi ” ( rectius , punti) 6 e 7 della sentenza, deducendo come il giudice di prime cure abbia semplificato in modo eccessivo una vicenda amministrativa di particolare complessità, in difetto di motivazione sulle questioni di diritto dedotte col ricorso, con particolare riguardo sia alla natura di “ contratto preliminare ” della “ convenzione ” stipulata tra le parti, sia al contenuto e alla portata delle obbligazioni assunte dalle parti medesime.

Secondo l’appellante, in particolare, non sarebbe stato indicato “ alcun riferimento normativo ” idoneo a giustificare l’acquisizione della proprietà dell’area in favore del Comune in assenza di corrispettivo.

Inoltre, il costo del diritto di superficie indicato nella convenzione preliminare sarebbe stato del tutto provvisorio dovendo essere integrato con il valore dell’intera area, posto che, altrimenti, vi sarebbe “ la aberrante conseguenza ” che la Cooperativa avrebbe dovuto pagare, essa stessa, il costo del terreno già di sua proprietà a favore del Comune, costo che, peraltro, a suo dire, non sarebbe mai stato definito tra le parti e che la Cooperativa stessa non avrebbe potuto recuperare per intero dagli assegnatari, in quanto il costo dell’alloggio nel contratto di assegnazione sarebbe stato solo quello provvisorio “ attribuito al diritto di superficie ancora in proprietà della medesima Cooperativa ”.

Sotto un diverso profilo, l’appellante ha insistito nel sostenere che non vi sarebbe alcun atto né alcun provvedimento suscettibile di aver determinato il trasferimento della proprietà dell’immobile in questione in favore del Comune, poiché tale effetto non potrebbe dipendere dalla “ convenzione preliminare impegno all’acquisizione ” e, sul punto, ha osservato che il T.a.r. avrebbe omesso di prendere in considerazione “ i principi di diritto civile ” in tema di trasferimento della proprietà che postulano peraltro la forma scritta ad substantiam , attraverso un regolare procedimento di esproprio o mediante la cessione volontaria, e tali atti non potrebbero essere sostituiti dalla convenzione preliminare recante l’impegno al futuro trasferimento, né dalla trascrizione di tale convenzione nei registri immobiliari, né, infine, dalla variazione catastale in capo al Comune dei mappali asserviti all’intervento.

Sotto un ulteriore profilo, non sarebbero rilevanti né la circostanza che l’assegnazione degli alloggi ai rispettivi assegnatari sia avvenuta con la cessione del diritto di superficie per la durata di novantanove anni, né l’adozione del provvedimento impugnato, posto che l’art. 58 della l. n. 133 del 2008 attribuisce ad esso esclusivamente effetti dichiarativi.

Da ultimo, l’appellante ha contestato il fatto che il giudice di prime cure abbia invocato il principio del pareggio dei conti, affermando l’obbligo della Cooperativa di trasferire gratuitamente la sua piena proprietà in favore del Comune stesso.

5.2. Con il secondo motivo di gravame, la società appellante ha censurato il punto 8 della sentenza, recante l’affermazione concernente “ la locupletazione ” della Cooperativa, la quale finirebbe per ottenere il corrispettivo per la perdita della proprietà dell’area, senza aver versato al Comune quanto previsto nella convenzione per la costituzione del diritto di superficie “ pur avendo peraltro conseguito la relativa parte dagli assegnatari degli alloggi ”, tenuto conto altresì che tale somma, ai sensi dell’art. 35 della l. n. 865 del 1971, deve essere “ pari al costo sostenuto dal Comune per l’acquisto dell’area ”.

Sul punto, l’appellante ha sostenuto che il T.a.r. avrebbe omesso di considerare che la nota del 2 agosto 2012 non reca la richiesta del pagamento dell’indennità di occupazione e di esproprio, bensì il ristoro dei danni sul presupposto erroneo che si fosse verificata l’accessione invertita a favore del Comune.

Ad avviso dell’appellante, inoltre, la motivazione della sentenza circa la compensazione intervenuta tra il costo per l’acquisto della proprietà e quello del diritto di superficie a favore della Cooperativa non solo non troverebbe fondamento in nessuna disposizione di legge, ma sarebbe del tutto illogica considerando che “ in capo alla Cooperativa non è sorto alcun obbligo dell’assunzione di tale costo per quanto dedotto e rilevato nel precedente motivo di censura ”.

5.3. Con il terzo motivo di gravame, l’appellante ha censurato il punto 9 della sentenza nella parte in cui il T.a.r. ha escluso che l’occupazione dell’area da parte del Comune potesse essere considerata illecita, tenuto conto della peculiarità del caso di specie e dell’insussistenza di alcun pregiudizio sofferto dalla Cooperativa per la perdita del diritto di proprietà, in quanto, come già osservato, pur non avendo ottenuto una somma a titolo di indennità di esproprio, la Cooperativa non ha neppure corrisposto al Comune la somma dovuta per la costituzione in suo favore del diritto di superficie.

Sul punto, l’appellante ha sostenuto che la compensazione operata d’ufficio dal giudice di primo grado non troverebbe fondamento in alcuna obbligazione contrattuale, fermo restando che, mentre il Comune non ha adempiuto alle proprie obbligazioni, la Cooperativa avrebbe viceversa adempiuto al suo obbligo contrattuale “ asservendo all’intervento la sua piena proprietà, con attribuzione del diritto di superficie agli assegnatari nell’interesse e nome del Comune, recuperando il solo valore del diritto di superficie ”.

5.4. Con il quarto motivo di gravame, l’appellante ha impugnato il punto 10 della pronuncia del T.a.r., sostenendo che, nel caso di specie, non possa trovare applicazione l’art. 58 della l. n. 133 del 2008, in quanto detta disposizione sarebbe riferibile esclusivamente al consolidamento delle proprietà immobiliari degli enti pubblici già legalmente acquisite, attraverso la pubblicità delle trascrizioni, mentre nel caso di specie l’istituto sarebbe stato utilizzato, in concreto, per acquistare la proprietà “ con formale trasferimento, anziché per dichiararla esclusivamente ai fini della sua trascrizione finalizzata alla pubblicità verso terzi ”.

Sotto un diverso profilo, la Cooperativa ha sostenuto che la superficie dell’area non sarebbe “ pari a quella oggetto della convenzione ”, in quanto, a suo dire, quella del provvedimento impugnato sarebbe di circa 3.000 mq superiore a quella indicata nella convenzione.

5.5. Con il quinto motivo di gravame, infine, l’appellante ha censurato il punto 11 della sentenza, deducendo l’inidoneità del provvedimento impugnato a determinare il trasferimento della proprietà, il cui “ titolo ” sarebbe rimasto in capo alla Cooperativa e tale asserita “ illiceità ” non potrebbe neppure far decorrere i termini per l’usucapione in favore del Comune, né quelli “ della prescrizione dell’azione di rilascio in capo alla Cooperativa ”, donde l’obbligo dell’amministrazione di provvedere al rilascio del bene illecitamente sottratto restituendo l’area occupata e risarcendo i danni subiti dalla Cooperativa per la mancata disponibilità dell’immobile per tutto il periodo in cui si è protratta l’occupazione, da determinare in via equitativa ai sensi degli artt. 2056 e 1226 c.c..

6. Si è costituito in giudizio il Comune di Sant’Antioco, replicando alle censure proposte e chiedendo il rigetto dell’appello.

7. Con l’ordinanza n. 4631 del 17 novembre 2023, questa Sezione ha respinto l’istanza cautelare per difetto del requisito del fumus boni iuris , sul presupposto che la costituzione del diritto di superficie postula di per sé il previo trasferimento del diritto di proprietà al Comune, in quanto “ al di là delle espressioni letterali usate, la convenzione 26 aprile 1989 contiene la costituzione da parte del Comune e a favore della cooperativa del diritto di superficie in questione, atto che presuppone per implicito, ma inequivocabilmente, che il Comune avesse previamente acquistato dalla cooperativa la proprietà ”, con la conseguenza che la proprietà delle aree coinvolte, spogliata del diritto di superficie, è solo nominalmente rimasta in capo alla cooperativa, essendo, invece, passata al Comune, che ha “ correttamente, con la delibera impugnata di cui in epigrafe, proceduto ad adeguare le risultanze formali alla situazione sostanziale ”.

8. Nella successiva memoria del 18 aprile 2025, tuttavia, l’appellante non ha speso alcuna considerazione in merito all’argomento principale dell’ordinanza cautelare, relativo, come anticipato, al necessario rapporto logico tra costituzione del diritto di superficie e il previo trasferimento della proprietà al Comune, limitandosi a sostenere che il trasferimento non sarebbe potuto avvenire “ tacitamente ”.

9. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza del 22 maggio 2025 –, reputa che l’appello non sia fondato per le ragioni che di seguito si espongono, con la precisazione che i motivi di gravame possono essere trattati congiuntamente poiché, oltre a essere strettamente connessi, recano argomentazioni che risultano tra loro in parte sovrapponibili.

Come correttamente rilevato tanto dal T.a.r. quanto da questa Sezione in sede cautelare, la vicenda oggetto del presente giudizio è caratterizzata da un’evidente peculiarità in punto di fatto, perché il Comune di Sant’Antioco non ha proceduto all’espropriazione delle aree ove doveva essere realizzato l’intervento in ragione della coincidenza tra il soggetto attuatore del PEEP e quello proprietario del terreno, sicché sarebbe stato irragionevole espropriare il terreno già nella disponibilità del soggetto attuatore.

Sul piano sostanziale, dunque, è corretto il rilievo evidenziato nella citata ordinanza cautelare n. 4631 del 17 novembre 2023, secondo cui il diritto di credito della Cooperativa nei confronti del Comune per il valore dell’area risulta compensato con quello del Comune nei confronti della Cooperativa per il mancato pagamento del corrispettivo dovuto per la concessione del diritto di superficie, con conseguente rispetto del principio di neutralità finanziaria di cui all’art. 35 della l. n. 865 del 1971.

Inoltre, è evidente – per ragioni logiche prima ancora che giuridiche – che l’effetto traslativo deve essere considerato implicito nella costituzione del diritto di superficie, trattandosi di una questione di interpretazione della volontà negoziale desumibile dall’atto in concreto stipulato dalle parti. A questo proposito risulta dirimente, anzitutto, che la convenzione del 26 aprile 1989 sia stata stipulata in forma scritta, come richiesto dall’art. 1350 c.c. per i negozi per il trasferimento dei diritti reali. Inoltre, mediante l’anzidetta convenzione, il Comune ha provveduto alla costituzione, in favore della Cooperativa, del diritto di superficie, ma la costituzione di detto diritto di superficie, come già osservato da questa Sezione, presuppone necessariamente il previo acquisto della proprietà da parte del Comune, venendo in rilievo la costituzione di un diritto reale minore che, come tale, postula che il diritto di proprietà sussista in capo a un altro soggetto, diverso dal titolare del diritto reale minore.

Tale interpretazione dell’implicita volontà negoziale delle parti, dunque, oltre a essere coerente con la costituzione del diritto di superficie in favore della Cooperativa, è altresì compatibile tanto con la circostanza che, in materia di espropriazione, l’acquisto della proprietà del bene costituisce un’alternativa all’adozione di un provvedimento autoritativo, quanto con il già menzionato principio del pareggio economico di cui all’art. 35, comma 12, della l. n. 865 del 1971, secondo cui “i corrispettivi della concessione in superficie e i prezzi delle aree cedute in proprietà devono assicurare, nel loro insieme, la copertura delle spese sostenute dal comune … per l’acquisizione delle aree comprese in ciascun piano… ”.

Del resto, questa Sezione del Consiglio di Stato, in un caso sovrapponibile a quello oggetto del presente giudizio, ha recentemente avuto modo di chiarire come sia del tutto irragionevole che il Comune provveda a espropriare aree che già sono di proprietà del soggetto attuatore del PEEP; cfr., sul punto, Cons. Stato, Sez. IV, 5 giugno 2025, n. 4884, secondo cui: “ La società appellante al momento dell’assegnazione del lotto n. 4 era già proprietaria dei terreni in esso ricompresi e tale circostanza, in verità ammessa dalla stessa Sibilia Costruzioni, rendeva irragionevole e superfluo l’avvio di qualsiasi procedura espropriativa nei suoi confronti, che avrebbe dovuto essere finalizzata a conseguire quegli stessi fondi che già si trovavano pacificamente nella sua disponibilità ”.

Ne consegue che, nel caso di specie, in ragione della peculiarità rappresentata dall’identità tra il soggetto proprietario delle aree e quello attuatore dell’intervento, l’amministrazione sarebbe stata tenuta a pagare alla Cooperativa il valore dell’area per poi pretendere da quest’ultima la restituzione del medesimo importo a titolo di corrispettivo per la concessione del diritto di superficie, al fine di assicurare il rispetto dell’inderogabile principio del pareggio economico di cui all’art. 35, comma 12, della l. n. 865 del 1971.

In sintesi, dunque, si può concludere che la prospettazione della parte ricorrente e odierna appellante, oltre a non aver spiegato in alcun modo come sarebbe potuta avvenire altrimenti la costituzione del diritto di superficie (nonostante tale profilo fosse già stato evidenziato dall’ordinanza cautelare), comporterebbe un’indebita locupletazione in favore della Cooperativa, con violazione dell’art. 35 della l. n. 865 del 1971.

10. Dalle considerazioni che precedono discende, pertanto, il rigetto dell’appello.

11. Le spese processuali del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la Monte Cresia Società Cooperativa Edilizia S.r.l. alla rifusione, in favore del Comune di Sant’Antioco, delle spese processuali del presente grado di giudizio, che liquida in euro 4.000,00, oltre 15% per spese generali, IVA e CPA come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eugenio Tagliasacchi	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO