Pubblicato il 07/10/2025

N. 07840/2025REG.PROV.COLL.

N. 05246/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5246 del 2024, proposto da
PQuattro S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Felice Laudadio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione Settima, n. 6792 dell’11 dicembre 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 il Cons. Roberto Caponigro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La F.E.N. Corporate s.p.a., dante causa dell’appellante, era proprietaria di una sala cinematografica denominata “Cine Teatro AC”, realizzata negli anni ’50 del secolo scorso in via Tarantino 10, Napoli.

La Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale, Segretariato Regionale per la Campania, del Ministero della Cultura, con decreto n. 101 dell’8 aprile 2021, ha dichiarato il citato immobile di interesse culturale particolarmente importante ai sensi dell’art. 10, comma 3, lettera d), del codice dei beni culturali (d.lgs. n. 42 del 2004) per i motivi contenuti nella relazione storico-artistica allegata al provvedimento.

La F.E.N. Corporate s.p.a. ha impugnato tale decreto dinanzi al Tar per la Campania che, con la sentenza della Sezione Settima n. 6792 dell’11 dicembre 2023, ha respinto il ricorso.

Di talché, la PQuattro s.r.l., avente causa dalla F.E.N. Corporate, ha interposto il presente appello, articolato nei seguenti motivi:

Error in judicando. Violazione art. 10, comma 3, lett. d), del d.lgs. n. 42 del 2004. Omesso esame di atti decisivi del giudizio.

Non esisterebbe in concreto e sul piano storico alcun collegamento tra la edificazione del cinema AC avvenuta nel 1951 e la produzione cinematografica realizzata a Napoli agli inizi del XX secolo; tale errore di fatto renderebbe incoerente ed illogica la motivazione dell’atto impugnato e vizierebbe la sentenza che ne condivide l’assunto.

Nel provvedimento impugnato mancherebbe un oggettivo riscontro del rapporto dell’immobile con eventi “fatti” di particolare importanza con la storia, con l’arte e la politica, per l’evidente e incontestata inesistenza di tale presupposto.

Error in judicando. Violazione art. 10, comma 3, lett. d), del d.lgs. n. 42 del 2004. Omesso esame di atti decisivi del giudizio.

Gli atti impugnati avrebbero dato rilievo decisivo alla allocazione del cinema AC nel quartiere Vomero ed avrebbero evidenziato la particolare incidenza dello stesso sulla identità della collettività della borghesia vomerese.

Il cinema AC, invece, è sito nel quartiere Arenella, diverso per storia e allocazione dal quartiere Vomero; non esisterebbe, inoltre, e non verrebbe indicato il collegamento del cinema con fatti specifici di indiscutibile valore culturale della Città di Napoli.

Error in judicando. Violazione art.10, comma 3, lett. d), del d.lgs. n. 42 del 2004. Omesso esame di atti decisivi del giudizio.

Ancora contrastante con il disposto della norma richiamata in rubrica sarebbe l’affermazione che collega il cinema AC allo sviluppo del numero delle sale cinematografiche del regime fascista, atteso che il cinema in discorso è stato realizzato nel 1951.

Pertanto, sarebbero richiamati fatti storici precedenti la realizzazione dell’immobile e si assegnerebbe erroneamente rilievo alla sola progettazione.

Mancherebbe al provvedimento impugnato e non sarebbe stato rilevato in sentenza l’assenza dell’interesse artistico, storico, particolarmente importante e, maxime, in relazione alla storia politica, culturale della letteratura.

La commistione di destinazioni, residenziale ai piani alti e sala cinematografica a livello stradale, non legittimerebbe il vincolo ex art. 10, comma 3, lett. d), d.lgs. n. 42 del 2004, potendo al più giustificare l’apposizione di un vincolo architettonico; la commistione funzionale non sarebbe un unicum nella realtà napoletana, essendo presente in decine di strutture similari (cinema Vittoria, Filangieri, Diana, Empire, Plaza).

L’Avvocatura Generale dello Stato si è costituita in giudizio per resistere all’appello.

L’appellante ha depositato altre memorie a sostegno delle proprie ragioni.

All’udienza pubblica del 29 settembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. L’appello è infondato e va di conseguenza respinto.

3. Il corpus normativo che assume più pregnante rilievo nella fattispecie è costituito dagli articoli 10, comma 3, lett. a) e d), del d.lgs. n. 42 del 2004 e dall’art. 8, comma 1, della legge n. 220 del 2016.

L’art. 10, comma 3, lett. a) e d) dispone che:

“ 3. Sono altresì beni culturali, quando sia intervenuta la dichiarazione prevista dall'articolo 13:

a) le cose immobili e mobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico particolarmente importante, appartenenti a soggetti diversi da quelli indicati al comma 1;

d) le cose immobili e mobili, a chiunque appartenenti, che rivestono un interesse, particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell'arte, della scienza, della tecnica, dell'industria e della cultura in genere, ovvero quali testimonianze dell'identità e della storia delle istituzioni pubbliche, collettive o religiose. Se le cose rivestono altresì un valore testimoniale o esprimono un collegamento identitario o civico di significato distintivo eccezionale, il provvedimento di cui all'articolo 13 può comprendere, anche su istanza di uno o più comuni o della regione, la dichiarazione di monumento nazionale ”.

L’art. 8, comma 1, d.lgs. n. 220 del 2016, a sua volta, prevede che:

“ La dichiarazione di interesse culturale particolarmente importante di cui all'articolo 10, comma 3, lettera d), del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e successive modificazioni, può avere ad oggetto anche sale cinematografiche e sale d'essai ”.

4. Il provvedimento dell’8 aprile 2021 che ha dichiarato l’interesse culturale particolarmente importante, ai sensi dell’articolo 10, comma 3, lettera d), dell’immobile denominato Cinema teatro AC sito in Napoli, via Raffaele Tarantino n. 10 è stato adottato per i motivi contenuti nella relazione storico-artistica allegata all’atto.

La relazione storico – artistica (che ha richiamato quanto previsto dall’art. 8, comma 1, della legge n. 220 del 2016, secondo cui la dichiarazione di interesse cultuale in questione può avere ad oggetto anche sale cinematografiche e sale d’essai) reca i seguenti passaggi essenziali:

“A Napoli, negli anni ’40 furono almeno tre le sale cinematografiche realizzate ex novo, tutte collocate in aree di nuova espansione edilizia: il cinema Fiorentini, che fu costruito nell’appena bonificato e rinnovato rione Carità, il cinema Teatro 2000 a via Cavallotti ed il cinema AC, nel moderno quartiere Vomero che si andava costruendo e definendo proprio in quegli anni; le tre sale furono progettate dall’ing. NA AR che per più di un trentennio contribuì alla caratterizzazione del nuovo aspetto della città”;

“Nel 1940 AR continua a progettare seguendo ancora i criteri della linearità e del razionalismo ma poco dopo … sperimenta ed attua alcune piccole varianti, realizzando edifici nei quali fonde nella stessa architettura due diverse tipologie: residenziale in linea ai piani alti, cinema e/o teatro a livello stradale. È questo il caso del lotto di chiusura di piazza Medaglie d’Oro con via Mario Fiore, progetto del 1941 nel quale inserisce, a piano terra, il cinema AC”;

“Il progetto risolve in modo convenzionale ma efficace il doppio tema costituito dal blocco d’angolo “di rappresentanza” (il prospetto sulla piazza Medaglie d’Oro) e dell’edificio contenitore che riassume in sé le funzioni residenziali e pubbliche (il teatro cinema). L’articolazione dell’insieme è affidata alla versatilità dell’impianto a corte irregolare, nel quale i primi due livelli fuori terra sono occupati – nell’ambito della corte – dalla sala teatro ed i restanti sei vengono invece adibiti ad appartamento secondo il consolidato tipo in linea declinato alla maniera italiana: stereometria massiccia, blocco scala affacciato all’interno, aperture uniformi e separate, balconi a cassetto senza distinzione per il piano attico. Neppure la facciata sulla piazza fa eccezione rispetto ai canoni dell’architettura più convenzionale, rappresentando tuttavia un impegno di conciliazione tra la necessità dell’economia costruttiva e quelle della coerenza ambientale, intesa in quel senso propriamente “urbano” che andava diffondendosi in quegli anni”;

“Rispetto al progetto originario, la realizzazione dell’edificio, avvenuta negli anni del dopoguerra, presenta alcune varianti che però non ne modificano l’aspetto in modo sostanziale. Tali varianti sono riscontrabili principalmente sul versante di via Tarantino, dove la facciata del cinema AC, che nel progetto appare appena aggettante e caratterizzata da un frontone triangolare di ispirazione classica, viene realizzata in linea con l’edificio/contenitore e priva del frontone. Unica scelta sia decorativa che funzionale all’illuminazione del retrostante foyer divengono allora le aperture circolari poste nella fascia immediatamente superiore ai tre accessi del teatro, altrimenti privi di qualsiasi connotazione architettonica se non il rivestimento in travertino che li incornicia”;

“Il cinema teatro AC … poiché tra i pochi provvisti di un ampio palcoscenico, ospitò spettacoli musicali per le audizioni delle canzoni di RO e, molto frequentemente, le commedie di NI RA. Dopo un periodo dedicato soprattutto al cinema, negli anni ’80, per la direzione artistica di EP Glejeses, l’AC ha ospitato molteplici stagioni teatrali di successo e qualità, diventando un punto di riferimento culturale non solo per il Vomero ma per tutta la città di Napoli. Pur attraverso diversi cambi di gestione, l’opzione teatrale è restata una costante degli ultimi decenni, dando vita ad una programmazione ininterrotta di spettacoli artisticamente elevati”;

“”Il cinema AC negli ultimi anni si è aperto anche alla programmazione di concerti, ospitando diversi appuntamenti del Winter Jazz festival e star internazionali della musica jazz, classica e rock che qui hanno trovato la possibilità di esibirsi usufruendo di spazi ed acustica adeguati. La proposta culturale, così ampliata, ha costituito una valida offerta per quelle fasce di pubblico che a Napoli non trovavano spazi disponibili”;

“Il cineteatro AC, ormai un unicum a Napoli per la interessante soluzione che prevede la sinergia tra impianto residenziale e pubblico, fu realizzato nel quartiere Vomero agli albori dello sviluppo urbanistico di questo comparto cittadino, negli stessi luoghi dove erano stati prodotti i primi film italiani; costruito con l’obiettivo di rappresentare un centro di aggregazione sociale della borghesia vomerese – che si identificava nella scelta di abitare in una zona esterna al centro storico e in edifici di recente costruzione – ha assolto a questa funzione per un lungo periodo, accompagnando intere generazioni di cittadini che vi riconoscono un luogo rappresentativo di una tradizione che può rinnovarsi offrendo i suoi spazi a sempre maggiori richieste culturali”;

“Il recente fenomeno di delocalizzazione dell’offerta cinematografica in grandi multisala posti nella maggior parte dei casi nelle zone periferiche dei centri urbani va gradualmente deteriorando il rapporto osmotico tra la sala cinematografica e il quartiere circostante, proprio della fase storica in cui sorse il cinema AC”.

5. La motivazione del provvedimento si presenta ampia, esaustiva e logicamente argomentata.

5.1. Il Collegio, in linea generale, rileva che il potere conferito dalla legge all’Autorità nella fattispecie e da quest’ultima esercitato ha natura di discrezionalità tecnica, sicché la conclusiva valutazione è un apprezzamento di merito, di per sé non sindacabile, ma soggetto in limiti assai ristretti al giudizio di legittimità, proprio in quanto espressione di discrezionalità tecnica.

Le valutazioni dei fatti complessi richiedenti particolari competenze (c.d. «discrezionalità tecnica») ‒ a differenza delle scelte politico-amministrative (c.d. «discrezionalità amministrativa»), rispetto alle quali il sindacato giurisdizionale è incentrato sulla ‘ragionevole’ ponderazione di interessi non previamente selezionati e graduati dalle norme ‒ vanno vagliate dal giudice con riguardo alla loro specifica ‘attendibilità’ tecnico-scientifica.

Nel caso in esame, il presupposto del potere ministeriale di vincolo ‒ ovvero l’interesse culturale dell’opera ‒ viene preso in considerazione dalla norma attributiva del potere, non nella dimensione oggettiva di fatto ‘storico’ (accertabile in via diretta dal giudice), bensì di fatto ‘mediato’ dalla valutazione affidata all’Amministrazione.

Ne consegue che il giudice non è chiamato a sostituire la sua decisione a quella dell’Amministrazione, dovendo di regola verificare se l’opzione prescelta da quest’ultima rientri o meno nella gamma delle risposte plausibili e convincenti alla luce delle scienze rilevanti e di tutti gli altri elementi del caso concreto

Il giudizio per l'imposizione di una dichiarazione di interesse culturale particolarmente importante (c.d. vincolo diretto), ai sensi dell’articolo artt. 10, comma 3, lett. d, del d. lgs. n. 42/2004, è connotato da un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l'applicazione di cognizioni tecnico-scientifiche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari caratterizzati da ampi margini di opinabilità. Ne consegue che l'accertamento compiuto dall'Amministrazione preposta alla tutela è sindacabile in sede giudiziale esclusivamente sotto i profili della ragionevolezza, proporzionalità, adeguatezza, logicità, coerenza e completezza della valutazione, considerati anche per l'aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto (cfr. Cons. Stato VI, 27 maggio 2025, n, 4628; Cons. Stato, VI, 21 marzo 2025, n. 2371, che richiama ex multis Cons. Stato. VI, 3 marzo 2022, n. 1510).

L’Amministrazione, nell’effettuare le valutazioni di competenza, in linea di massima, applica concetti non esatti, ma opinabili, con la conseguenza, già evidenziata, che può ritenersi illegittima solo la valutazione che, con riguardo alla concreta situazione, si riveli manifestamente illogica, vale a dire che non sia nemmeno plausibile, e non già una valutazione che, pur opinabile nel merito, sia da considerare comunque ragionevole, ovvero la valutazione che sia basata su un travisamento dei fatti.

Il ricorso a criteri di valutazione tecnica, infatti, in qualsiasi campo, non offre sempre risposte univoche, ma costituisce un apprezzamento non privo di un certo grado di opinabilità e, in tali situazioni, il sindacato del giudice, essendo pur sempre un sindacato di legittimità e non di merito, è destinato ad arrestarsi sul limite oltre il quale la stessa opinabilità dell'apprezzamento operato dall'amministrazione impedisce d'individuare un parametro giuridico che consenta di definire quell'apprezzamento illegittimo (cfr., ex multis, Cass. Civ., SS.UU., 20 gennaio 2014, n. 1013).

Sugli atti in discorso, essendo gli stessi sindacabili dal giudice amministrativo per vizi di legittimità e non di merito, non è consentito al giudice amministrativo esercitare un controllo intrinseco in ordine alle valutazioni tecniche opinabili, in quanto ciò si tradurrebbe nell'esercizio da parte del suddetto giudice di un potere sostitutivo spinto fino a sovrapporre la propria valutazione a quella dell'amministrazione, fermo però restando che anche sulle valutazioni tecniche è esercitabile in sede giurisdizionale il controllo di ragionevolezza, logicità, coerenza ed attendibilità.

La differenza tra giurisdizione di legittimità e giurisdizione di merito, in sostanza, può individuarsi nel fatto che, nel giudizio di legittimità, il giudice agisce “in seconda battuta”, verificando, nei limiti delle censure dedotte, se le valutazioni effettuate dall’organo competente sono viziate, oltre che da eventuale difetto di istruttoria o di motivazione, da eccesso di potere per manifesta irragionevolezza o da travisamento dei fatti, vale a dire se le stesse, pur opinabili, esulano dal perimetro della plausibilità, mentre, nel giudizio di merito, il giudice agisce “in prima battuta”, sostituendosi all’Amministrazione ed effettuando direttamente e nuovamente le valutazioni a questa spettanti, con la possibilità, non contemplata dall’ordinamento se non per le eccezionali e limitatissime ipotesi di giurisdizione con cognizione estesa al merito di cui all’art. 134 c.p.a., di sostituire la propria valutazione alla valutazione dell’Amministrazione anche nell’ipotesi in cui quest’ultima, sebbene opinabile, sia plausibile.

In altri termini, nella giurisdizione di legittimità, la domanda a cui il giudice deve rispondere non è se sia d’accordo o meno con la valutazione effettuata dall’Amministrazione competente, atteso che in tal caso il suo sindacato trasmoderebbe nel merito amministrativo, ma se tale manifestazione di giudizio sia o meno abnorme, la qual cosa, invece, concreterebbe il vizio di eccesso di potere.

5.2. Il Collegio ritiene che le valutazioni formulate dall’Autorità competente in riferimento ai profili indicati nei motivi di appello, che sono trattati congiuntamente perché strettamente connessi, siano senz’altro plausibili, per cui nessuno dei vizi di legittimità dedotti può dirsi sussistere nell’azione amministrativa.

5.3. L’interesse culturale particolarmente importante emerge, oltre che dalla soluzione architettonica che prevede la sinergia tra impianto residenziale e pubblico, anche e soprattutto dalla caratterizzazione identitaria del cine-teatro AC con il territorio di riferimento (quartiere Arenella – Vomero) e con l’intera città di Napoli.

La relazione, infatti, dopo avere tratteggiato le originali caratteristiche architettoniche dell’immobile, progettato dall’ing NA AR che, nel secolo scorso, ha contribuito per oltre un trentennio alla caratterizzazione della città, si è ampiamente diffusa sul ruolo che il cine –teatro AC ha svolto nelle attività culturali cittadine, ponendosi come indubbio punto di riferimento sia della zona in cui insiste sia dell’intero territorio cittadino.

Di talché, è stato ragionevolmente argomentato sul fatto che l’immobile in oggetto reca in sé un valore identitario, soprattutto in ragione del recente fenomeno di delocalizzazione dell’offerta cinematografica in grandi multisale posizionate prevalentemente nelle zone periferiche dei centri urbani.

In ordine poi alla circostanza che il provvedimento faccia riferimento al cine teatro AC come costruito con l’obiettivo di rappresentare un centro di aggregazione sociale della borghesia vomerese, laddove lo stesso sorge più propriamente nel quartiere Arenella, può rilevarsi che le zone Vomero e Arenella sono contigue, tanto che la Quinta Municipalità di Napoli assume il nome di Arenella – Vomero.

In altri termini, i quartieri Arenella e vomero, sebbene distinti, costituiscono un territorio sostanzialmente unitario nell’ambito territoriale di riferimento.

Tale elemento di fatto, quindi, non è idoneo a dare conto della illogicità della dichiarazione di interesse culturale in contestazione, atteso che non costituisce un effettivo sviamento del percorso argomentativo svolto nella relazione, ma è una imprecisione irrilevante ai fini delle considerazioni svolte complessivamente e non atomisticamente.

Il Collegio, pertanto, ribadisce la motivazione nel suo complesso si rivela ampia ed esaustiva, tale cioè da individuare in modo non illogico, ma plausibile, le ragioni per le quali l’Amministrazione statale è giunta all’apposizione del vincolo culturale.

6. In definitiva, per tutto quanto esposto, l’appello deve essere respinto in quanto infondato.

7. Le spese del giudizio di appello seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, sono poste a carico dell’appellante ed a favore dell’Amministrazione appellata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 5246 del 2024).

Condanna l’appellante al pagamento delle spese processuali di questo grado, che liquida nella misura di euro 4000 oltre accessori di legge, in favore del Ministero della Cultura.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Caponigro	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO