Pubblicato il 08/06/2021

N. 04387/2021REG.PROV.COLL.

N. 09717/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9717 del 2014, proposto dal Comune di Sasso Marconi, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico Fata, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gianpaolo Ruggiero in Roma, via Antonio Gramsci, n. 24;

contro

i signori LA OL, UC NT e ND NT (in qualità di eredi del signor OR NT), già rappresentati e difesi dagli avvocati Andrea Stefanelli e Carlo Celani, e, successivamente, dall’avvocato Federico Gualandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della signora AR OG TI, non costituitasi in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, n. 316 del 2014;

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori LA OL, UC NT e ND NT;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 aprile 2021 –tenutasi in videoconferenza da remoto ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020 – il consigliere Silvia Martino;

Vista l’istanza di passaggio in decisione presentata dall’avvocato Domenico Fata ai sensi e per gli effetti delle citate disposizioni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto innanzi al TAR per l’Emilia Romagna i signori OL e NT impugnavano il permesso di costruire prot. n. 16336 del 7 luglio 2005, rilasciato dal Comune di Sasso Marconi alla signora AR OG TI, per la realizzazione di un edificio residenziale suddiviso in quattro unità edilizie, in via Badolo, unitamente alla deliberazione del Consiglio Comunale di Sasso Marconi n. 37 del 27 giugno 2006 con la quale l’Amministrazione aveva approvato lo schema di convenzione tra il Comune e la proprietà del privato.

I ricorrenti avevano dedotto che il permesso di costruire aveva violato:

(i) l’art. 14 del PRG allora vigente poiché la proprietà OG TI era inserita dalle norme di piano in una zona classificata Rca – Zone con edifici suscettibili di ampliamenti, nella quale non sarebbero stati ammessi interventi di nuova costruzione;

(ii) l’art. 26 del regolamento di esecuzione del codice della strada e l’art. 15.3 del PRG in quanto la costruzione assentita non avrebbe rispettato la distanza di 10 metri dall’attigua strada comunale;

(iii) il permesso di costruire era stata rilasciato prima della stipula della convenzione e delle connesse modifiche degli strumenti urbanistici;

(iv) la deliberazione relativa all’accordo di cui all’art. 18 della legge della Regione Emilia Romagna n. 20/2000 per la realizzazione delle opere di urbanizzazione a carico della proprietà non era sorretta da congrua motivazione circa l’interesse per la collettività, richiesto da detta norma;

(v) i ricorrenti non erano stati messi nelle condizioni di partecipare al procedimento di formazione amministrativo di formazione degli atti impugnati.

1.1. Con successivo ricorso per motivi aggiunti i ricorrenti impugnavano altresì la denuncia di inizio attività presentata dalla controinteressata per illegittimità derivata dai provvedimenti gravati con il ricorso introduttivo nonché per violazione dell’art. 14, punto 2.2.1 delle NTA del PRG limitatamente al fabbricato “A” in aderenza all’edificio dei signori OL e NT, costruito su tre piani anziché su due, come invece avrebbe previsto lo strumento urbanistico per quel comparto; per violazione, infine, delle altezze massime consentite dalla disciplina di Piano.

2. Il TAR, nella resistenza dei controinteressati e del Comune di Sasso Marconi, respingeva il ricorso principale mentre accoglieva i motivi aggiunti “ limitatamente alla questione del numero dei piani del fabbricato ad immediato ridosso della proprietà OL ”, annullando, in parte qua , la relativa determinazione.

3. La sentenza è stata impugnata dal Comune di Sasso Marconi, che ha dedotto le seguenti censure:

I. L’edificio A di cui trattasi è stato realizzato in una zona inserita dal Piano Regolatore nelle “ Zone con edifici suscettibili di ampliamenti – Rca ” nelle quali erano ammessi, tra gli altri, interventi di “ demolizione e ricostruzione, ampliamenti e/o nuova costruzione con i seguenti limiti: UF max= 0,25 mq/mq* (NTA art.14.2.2.1, comma 1, lett. f) ”.

Tale norma tuttavia, secondo la sentenza gravata, non sarebbe applicabile a “tutti gli interventi” indicati dall’art. 14.2.2.1 delle NTA ma solo ad alcuni. In particolare, l’inciso “ NP preesistente se superiore a due ” non riguarderebbe gli interventi di nuova costruzione, ma solo gli “interventi di “ricostruzione” o di “ampliamento”. Pertanto, avendo l’edificio A due autonome unità immobiliari, al piano terreno e al primo piano e poi un sottotetto di altezza pari a m 2,07 ne risulterebbe “ l’indebita previsione di tre piani complessivi, alla luce dei parametri a tal fine previsti in via generale dall’art. 2.26 dell’all. II delle n.t.a. del piano regolatore (“Per numero di piani di un edificio (NP) si intende convenzionalmente il numero massimo di piani sovrapposti che si trovano in una qualsiasi sezione dell’edificio, ad esclusione: - dei piani interrati; - dei piani costituiti esclusivamente da vani sottotetto che non superino l’altezza utile media di m. 1,50 ”); né, d’altra parte, rileva che il contiguo edificio della ricorrente OL si componga di tre piani, in quanto il parametro di riferimento è solo e soltanto l’eventuale edificio preesistente interessato dall’intervento, laddove si tratti cioè di interventi di “ricostruzione” o di “ampliamento”, e non invece le dimensioni dei fabbricati circostanti già in essere ”.

Secondo il Comune l’interpretazione offerta dal TAR sarebbe in contrasto con l’ambito di applicazione della disposizione che comprende anche gli interventi di nuova costruzione.

Un’ulteriore restrizione deriverebbe dal fatto che la norma non potrebbe essere riferita agli ampliamenti in verticale, consistenti in sopraelevazione dell’edifico preesistente, che l’art. 4.11 dell’All. IV della NTA permetterebbe.

La tesi del giudice territoriale non sarebbe coerente con l’art. 8 del D.M. n. 1444 del 1968 il quale, nello stabilire le altezze massime degli edifici nelle nuove costruzioni, fa riferimento ai soli manufatti “preesistenti e circostanti”; ciò al fine di evitare che fabbricati contigui presentino altezze marcate differenti.

In ogni caso, trattandosi di una disposizione ambigua, dovrebbe prevalere una interpretazione conforme al dato normativo e alla ratio dell’art. 8 del d.m. n. 1444 del 1968.

Al riguardo il Comune ha fatto notare che, in base al testo dell’art 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, nonché dell’allegato lett. g della legge regionale n. 31 del 2003 non esiste una categoria di “ampliamento” diversa dalla nuova costruzione;

II. Il Comune ha altresì evidenziato che la d.i.a. non ha modificato la sagoma planovolumetrica dei fabbricati e quindi anche dell’edificio “A”. L’altezza dei fabbricati è infatti rimasta pari a metri 6.50. Con la d.i.a. è stata semplicemente variata la disposizione degli spazi interni, senza alcun aumento di superficie e modifica della sagoma dell’immobile. Il motivo di ricorso sarebbe stato pertanto inammissibile per difetto di interesse ad agire. Nella fattispecie concreta i ricorrenti non avevano prospettato alcuna violazione delle distanze o delle altezze dell’edificio A, adiacente alla loro proprietà. L’innalzamento del solaio del primo piano del fabbricato “A” per portare l’altezza del sottotetto a m 1,50 non porterebbe alcun vantaggio, diretto o indiretto ai vicini. Tanto più che oggi, a seguito della l.r. Emilia Romagna, n. 4 del 30 maggio 2014, viene promosso il recupero a fini abitativi dei sottotetti.

4. Si sono costituiti, per resistere, i signori OL e NT.

4.1. Con memoria del 22 marzo 2021 essi hanno articolato le proprie deduzioni difensive con dovizia di argomentazioni.

5. Il Comune ha depositato ulteriori memorie.

6. L’appello è stato assunto in decisione alla pubblica udienza del 22 aprile 2021, ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020.

7. L’appello è infondato e deve essere respinto.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

8. Nell’ordine logico delle questioni viene in rilievo il secondo motivo, attraverso il quale viene dedotta l’inammissibilità dell’impugnativa di primo grado, in ragione del fatto che, nonostante la incontestata “ vicinitas ”, gli appellati non avrebbero dedotto il pregiudizio loro derivante dall’intervento.

8.1. La Sezione, anche da ultimo, ha ribadito che nella materia di cui trattasi il criterio giuridicamente rilevante per verificare la sussistenza non solo della legittimazione, ma anche dell’interesse a ricorrere, è dato dallo stabile collegamento tra il ricorrente e il contesto territoriale nel quale si trova l’area presa in considerazione dal provvedimento impugnato (Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 8313 del 24 dicembre 2020).

Tale principio ha un rilievo generale, non solo quando si impugna un titolo edilizio (Cons. Stato, Sez. IV, 18 novembre 2014, n. 5662; Sez. IV, 18 aprile 2014, n. 1995; Sez. V, 21 maggio 2013, n. 2757), ma anche quando si impugna un atto che pianifica diversamente un terreno vicino (Cons. Stato, Sez. IV, 13 dicembre 2019, n. 8492), o che localizza un’opera pubblica (Cons. Stato, Sez. IV, 9 novembre 2020, n. 6895) o una discarica di rifiuti (Cons. Stato, Sez. IV, 29 novembre 2018, n. 6777; Sez. V, 22 gennaio 2015, n. 263) o una stazione radio base (Sez. IV, 5 novembre 2019, n. 7552) o un atto che consente l’apertura di una struttura di vendita o l'ampliamento di quella esistente (Cons, Stato, Sez. IV, 9 novembre 2020, n. 6895; Sez. IV, 19 novembre 2015, n. 5278) e comunque qualsiasi atto che consenta la trasformazione del territorio (Sez. V, 14 febbraio 2011, n. 946);

Si tratta di un orientamento formatosi nel vigore dell’art. 10 della legge n. 765 del 1967 (che consentiva a “chiunque” la legittimazione a ricorrere contro il rilascio della concessione edilizia), che - dapprima con la sentenza leading case della Sez. V, 9 giugno 1970, n. 523, e poi con sentenze conformi (Ad. Plen., 7 novembre 1977, n. 23; Sez. V, 10 luglio 1981, n. 360; Sez. V, 17 aprile 1973, n. 399) - ha attribuito decisivo rilievo proprio al criterio della vicinitas, per evitare che si giunga ad ammettere un’ actio popularis .

Ai fini della sussistenza delle condizioni dell’azione avverso provvedimenti lesivi dal punto di vista ambientale, il criterio della vicinitas , ovvero il fatto che i ricorrenti vivano abitualmente in prossimità del sito prescelto per la realizzazione dell'intervento o abbiano uno stabile e significativo collegamento con esso, tenuto conto della portata delle possibili esternalità negative, rappresenta quindi un elemento di per sé qualificante dell’interesse a ricorrere, mentre pretendere la dimostrazione di uno specifico pregiudizio costituirebbe una probatio diabolica, tale da incidere sul diritto costituzionale di tutela in giudizio delle posizioni giuridiche soggettive (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. II, 10 marzo 2021, n. 2056).

Nel caso di specie, peraltro, gli appellati hanno sottolineato, da un lato, che è tuttora pendente in sede civile un giudizio relativo alla violazione delle norme sulle distanze determinata dall’intervento di cui trattasi, dall’altro che la contestata variante ha consentito di ricavare due unità distinte in luogo dell’unica originariamente assentita, con conseguente aumento del carico urbanistico della zona.

Al riguardo, è poi ovviamente irrilevante la circostanza, dedotta dal Comune appellante, che la normativa regionale sul “Piano casa”, sopravvenuta, abbia specificamente disciplinato il c.d. recupero abitativo dei sottotetti.

8.2. Premesso dunque che erano indubbiamente sussistenti sia legittimazione che interesse a ricorrere, risulta infondato anche il primo motivo di appello.

Al riguardo, è sufficiente leggere la norma tecnica di attuazione applicabile nella zona di cui trattasi la quale prescrive, per “ tutti gli interventi” un numero di piani “max=2” e “NP= preesistente se superiore a due ”.

In tale seconda parte la prescrizione si riferisce chiaramente agli interventi di recupero dell’esistente mentre, per quanto concerne gli interventi di nuova costruzione (ivi compresi quelli di sopraelevazione), il numero massimo di piani realizzabile (o raggiungibile) è pari a due.

L’intervento di cui trattasi – come accertato dal primo giudice con statuizione rimasta inoppugnata – è un intervento di nuova costruzione, ed è quindi soggetto al limite dei due piani (secondo la definizione di tale parametro contenuta nell’art. 2.26 dell’all. II delle NTA del PRG: “ Per numero di piani di un edificio (NP) si intende convenzionalmente il numero massimo di piani sovrapposti che si trovano in una qualsiasi sezione dell’edificio, ad esclusione: - dei piani interrati; - dei piani costituiti esclusivamente da vani sottotetto che non superino l’altezza utile media di m. 1,50 ”).

8.3. La tesi del Comune secondo cui l’espressione “ NP=preesistente se superiore a 2 ”, si riferirebbe agli immobili circostanti, in analogia a quanto prescrive l’art. 8 del D.M. n. 1444 del 1968 per le altezze nelle Zone B di completamento (“ l’altezza massima dei nuovi edifici non può superare l'altezza degli edifici preesistenti e circostanti, con la eccezione di edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche, sempre che rispettino i limiti di densità fondiaria di cui all’art. 7 ”) non ha alcun fondamento, né testuale, né logico - sistematico.

E’ infatti evidente che se la norma tecnica avesse voluto riferirsi alle altezze, lo avrebbe fatto esplicitamente, tanto più che le medesime norme tecniche contengono precise definizioni dei parametri edilizi in esame, che non possono essere sovrapposte (cfr., in particolare, gli articoli 2.22 e seguenti dell’Allegato II delle NTA).

Quanto poi all’argomentazione dell’appellante secondo cui l’interpretazione del TAR comporterebbe esiti illogici (in particolare, non consentirebbe la sopraelevazione degli edifici esistenti) anch’essa non trova riscontro nella richiamata disciplina che, a ben vedere, consente indubbiamente anche la sopraelevazione, sia pure nel limite dei due piani prescritti “ per tutti gli interventi ” diversi da quelli di mero recupero dell’esistente.

9. In definitiva, per quanto testé argomentato, l’appello deve essere respinto.

9.1. Le spese del grado seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, n. 9717 del 2014, lo respinge.

Condanna il Comune di Sasso Marconi alla rifusione delle spese del presente grado di giudizio nei confronti dei signori LA OL, UC NT e ND NT, che liquida nella misura di euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre gli accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2021 – tenutasi in videoconferenza da remoto - con l’intervento dei magistrati:

Roberto Giovagnoli, Presidente

UC Lamberti, Consigliere

ND Verrico, Consigliere

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvia Martino	Roberto Giovagnoli

IL SEGRETARIO