Pubblicato il 25/02/2025

N. 01649/2025REG.PROV.COLL.

N. 02617/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2617 del 2019, proposto da -OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Antonella Pasqualone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Grottaferrata, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Collevecchio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione II quater ) n. 9590 del 27 settembre 2018

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Grottaferrata;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 4 dicembre 2024 il consigliere Ofelia Fratamico e udita per la parte appellante l’avvocato Antonella Pasqualone;

Viste, altresì, le conclusioni di parte appellata come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dall’ordinanza prot. n. 21201 emessa in data 27 maggio 2008 dal Comune di Grottaferrata per la demolizione di opere edificate senza titolo abilitativo sul territorio comunale;

- dal provvedimento prot. n. 4613 del 9 febbraio 2009 con cui il Comune di Grottaferrata ha respinto l’istanza di condono edilizio;

- dalla nota del Comune di Grottaferrata n. 28556 del 22 luglio 2010;

- dall’ordinanza di demolizione n. 49294 del 21 dicembre 2009

- dalla determinazione dirigenziale del Comune di Grottaferrata n. 224 del 7 aprile 2016, recante l’accertamento dell’inottemperanza alla demolizione di opere abusive e contestuale immissione in possesso e acquisizione al patrimonio comunale dell’opera abusiva.

2. Tali atti sono stati impugnati con tre distinti ricorsi corredati di motivi aggiunti (RG n. 9240/2008, RG n. 2633/2010 e RG n. 7651/2016) dinanzi al T.a.r. per il Lazio dai signori -OMISSIS- e -OMISSIS-, proprietari del fondo e del fabbricato de quibus.

3. Con la sentenza n. 9590 del 27 settembre 2018 il T.a.r. per il Lazio, dopo aver disposto la riunione dei ricorsi, ha respinto l’opposizione proposta avverso il decreto di estinzione per perenzione del giudizio relativo al ricorso RG n. 9240/2008 ed ha rigettato i due ulteriori ricorsi RG n. 2633/2010 e R.G. n. 7651/2016, compensando tra le parti le spese di lite.

4. Gli originari ricorrenti hanno, dunque, chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il loro appello a quattro motivi così rubricati:

I – violazione di legge (art. 82 c.p.a.) con riferimento al rigetto dell’opposizione alla perenzione del ricorso RG n. 9240/2008;

II – errore nei presupposti – violazione artt. 10 bis , 3 e 7 della legge 7 agosto 1990 n. 241 e art. 6 l. r. Lazio n. 12/2004 – difetto di istruttoria e carenza di motivazione con riferimento ai motivi 1 e 2 del ricorso RG n. 2633/2010;

III – violazione di legge art. 15 comma 5 l. r. n. 15/2008 – errore nei presupposti con riferimento al terzo motivo d’impugnazione del ricorso RG n. 7651/2016;

IV – violazione e falsa applicazione dell’art. 3 legge n. 241/1990 per difetto assoluto di motivazione circa l’interesse pubblico attuale all’acquisizione del bene al patrimonio comunale in relazione al quarto motivo di gravame del ricorso RG n. 7651/16.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Grottaferrata eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello.

6. A seguito di rinvio della trattazione della causa, concesso su richiesta delle parti in ragione di alcune sopravvenienze rappresentate dalle parti stesse come suscettibili di modificare il quadro normativo in cui la vicenda oggetto di causa si andava ad iscrivere, con ordinanza n. 6917 del 1° agosto 2024, il Collegio ha ordinato al Comune di Grottaferrata di depositare documentati chiarimenti sullo stato del procedimento di pianificazione e sull’effettiva incidenza delle nuove disposizioni sull’area di proprietà degli appellanti.

7. In forza del contenuto della nota del 15 ottobre 2024 del Comune di Grottaferrata in cui il tempo necessario per l’adozione del nuovo piano urbanistico (PUGC) veniva stato stimato in “ circa un anno”, con memoria del 22 ottobre 2024 gli appellanti hanno successivamente domandato “ex art. 79 co.1 c.p.a., la sospensione del … procedimento a data da destinarsi per ragioni di opportunità”, al fine di verificare come l'adozione del nuovo piano potesse incidere sulla loro proprietà.

8. Con nota del 3 dicembre 2024 il Comune ha aderito a tale istanza, rimettendosi, in ogni caso, alla decisione del Collegio sul punto.

9. All’udienza straordinaria del 4 dicembre 2024 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

10. Con il primo motivo gli odierni appellanti hanno lamentato l’erroneità della pronuncia di primo grado nella parte relativa al rigetto dell’opposizione alla perenzione. Al riguardo hanno, in particolare, osservato che “il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con la sentenza impugnata, (aveva)…ritenuto l’opposizione alla perenzione infondata, prescindendo dalla questione della natura dell’atto, affermando che comunque i 180 giorni del dies a quo del 28/8/2015 (erano)… scaduti il 27/2/2016, mentre l’atto di costituzione con procura dell’11/2/2016 (era)… stato depositato in data 1 marzo 2016”, ma che il medesimo T.a.r. “sulla scorta della dichiarazione contenuta nella missiva del 20.01.2016 dell’avv. Abbati, (precedente loro difensore), con la quale affermava che in data 26/11/2015 gli era stato comunicato l’avviso di perenzione relativo ai ricorsi 9240/08 e 2633/08, …” ben avrebbe potuto “considerare errore scusabile la proposizione dell’atto di costituzione di nuovo difensore dell’11/2/2016 depositato il 1 marzo 2016 e per l’effetto revocare il decreto di perenzione opposto. Il tutto valutando altresì che nel medesimo atto veniva espressamente formulata riserva di deposito di motivi aggiunti all’esito della fissazione dell’udienza di merito”.

11. Alla luce di tali circostanze gli odierni appellanti hanno preliminarmente chiesto “ l’annullamento della sentenza di primo grado per ciò che concerne(va) la reiezione dell’opposizione alla perenzione…e, per l’effetto, la revoca del decreto di perenzione, con fissazione della discussione del ricorso n. 9240/2008”, anche in considerazione delle situazioni personali documentate in giudizio.

12. Con il secondo motivo gli appellanti hanno, inoltre, dedotto la insufficiente valutazione da parte del T.a.r. delle violazioni dell’iter procedimentale poste in essere dal Comune di Grottaferrata che, “indipendentemente dalla condonabilità o meno del manufatto abusivo (avrebbero)…determinato l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione emessa in data 21 dicembre 2009 e impugnata con il ricorso 2633/2010”. L’opera realizzata, secondo gli originari ricorrenti, non sarebbe, infatti, stata “ affatto incompatibile con le caratteristiche della zona”, con conseguente incidenza, sulla legittimità del provvedimento che si limitava a far riferimento alla realizzazione delle opere in violazione di legge e in difformità dagli strumenti urbanistici, dell’omessa comunicazione di avvio del procedimento, dell’impossibilità per gli interessati di rappresentare compiutamente le loro ragioni, del difetto di istruttoria sulla natura del vincolo paesaggistico gravante sull’area e della mancata acquisizione del parere della Soprintendenza, nonché del difetto di motivazione.

13. Con il terzo motivo gli odierni appellanti hanno, poi, affermato che il T.a.r. non avesse adeguatamente considerato la completa estraneità di uno di essi, il sig. -OMISSIS-, alla realizzazione dell’abuso, nonostante la copiosa documentazione prodotta in giudizio sulle condizioni che gli avrebbero precluso non solo “di rendersi esecutore o comunque partecipe (della) realizzazione dell’abuso de quo, ma altresì di potersi attivare per ottemperare all’ordinanza di demolizione emessa dalla P.A.”. Dalla suddetta situazione sarebbe anche scaturita, nella prospettiva degli originari ricorrenti, l’impossibilità di una valida emissione nei suoi confronti dell’acquisizione gratuita che, secondo quanto riconosciuto anche dalla Corte Costituzionale, “non può operare nei confronti del proprietario dell’area quando risulti in modo inequivocabile la sua completa estraneità al compimento dell’opera abusiva.”

14. Con il quarto motivo gli originari ricorrenti hanno, infine, sostenuto che il Comune avesse omesso di motivare i suoi provvedimenti “circa l’interesse pubblico alla demolizione e all’acquisizione, posto che, nell’area ove ricade(va) l’immobile, … è in corso, da parte dello stesso (ente locale) una perimetrazione per il recupero dei nuclei abusivi ai sensi della l.r. n. 28/80”.

15. Preliminarmente all’esame delle suddette doglianze, deve essere rigettata l’istanza formulata dagli appellanti di “sospensione del processo a data da destinarsi per ragioni di opportunità”.

16. La presente causa, che risulta instaurata dinanzi a questo Consiglio di Stato nel 2019 ed aver usufruito già di numerosi rinvii concessi proprio in ragione delle prospettate sopravvenienze, è stata inserita, per il suo carattere risalente nell’ambito del programma di smaltimento dell’arretrato nel quale, coerentemente all’obiettivo di assicurare il più possibile la ragionevole durata del processo, i rinvii e i differimenti della trattazione sono di norma preclusi, rappresentando, comunque, ipotesi assolutamente eccezionali.

17. Da qui l’impossibilità di accogliere la richiesta di sospensione del giudizio, sprovvista degli indispensabili presupposti, poiché da un lato, come di recente ribadito anche dall’ DU Plenaria (Cons. Stato, A.P. 22 marzo 2024, n.4) “ nel processo amministrativo la sospensione del processo è disciplinata — ai sensi dell'art. 79, comma 1, c.p.a. — dal codice di procedura civile, dalle altre leggi e dal diritto dell'Unione europea; a sua volta il c.p.c., come interpretato dal diritto vivente della Corte di cassazione, nella lettura datane dalla Corte costituzionale, non contempla la sospensione del processo per ragioni di opportunità” e, dall’altro, i tempi prospettati per il completamento dell’iter di approvazione del PUGC e per l’assunzione di efficacia della nuova disciplina urbanistica eventualmente favorevole ad una regolarizzazione delle opere de quibus, per la loro rilevante estensione (oltre che per la loro difficile prevedibilità) non appaiono, comunque, in alcun modo conciliabili con le esigenze di spedita trattazione del processo e di tempestiva definizione delle controversie più risalenti. Per le medesime ragioni già illustrate, l’istanza di parte appellante non appare suscettibile di essere accolta neppure ove interpretata nel suo significato sostanziale di richiesta di un ulteriore rinvio, anch’esso non concedibile nel caso in questione, in cui non ricorre alcuna delle ipotesi di tutela del diritto di difesa o dell’integrità del contraddittorio in cui esso deve essere disposto dal giudice e in cui, al contrario, ogni differimento è di norma vietato.

18. Quanto al merito, le doglianze articolate dagli odierni appellanti sono infondate e devono essere rigettate.

19. In relazione al primo motivo di appello deve osservarsi che il più risalente dei ricorsi riuniti dinanzi al T.a.r., contraddistinto dal n. RG 9240/2008 è stato dichiarato perento ex art. 82 comma 1 c.p.a. con decreto presidenziale n. 5036/2017 dell’11 agosto 2017 perché, a seguito dell’apposito avviso di perenzione - comunicato a mezzo PEC dalla Segreteria del T.a.r. il 28 agosto 2015 al difensore costituito - la parte ricorrente non risultava aver presentato nel termine perentorio di 180 giorni e, dunque, entro il 27 febbraio 2016 (tenuto conto della sospensione feriale) una nuova istanza di fissazione di udienza nei modi e nei tempi prescritti dalla suddetta disposizione normativa.

20. L’opposizione alla perenzione è stata, poi, rigettata dal T.a.r. perché “l’atto con procura (rilasciata al nuovo difensore) in data 11 febbraio 2016 è stato depositato il 1° marzo 2016 (risultando) quindi…RD (dovendosi avere riguardo alla data di effettiva presentazione” e perché il giudice di primo grado ha escluso, alla luce degli elementi emergenti dagli atti, sia di poter individuare al riguardo “un diverso dies a quo ” (identificato dei ricorrenti, come anticipato, nella data del 26 novembre 2015), coincidente con il giorno di consegna di un successivo avviso di perenzione (per il ricorso RG n. 2633/2010), sia di poter ravvisare nella fattispecie in esame un “ errore scusabile” tale da giustificare la rimessione in termini dell’opposizione.

21. Con l’appello proposto gli originari ricorrenti hanno censurato la pronuncia impugnata in relazione ad entrambi i suddetti aspetti, ribadendo che l’avviso di perenzione del ricorso n. 9240/2008 fosse stato consegnato al difensore solo il 26 novembre 2015, unitamente all’avviso concernente il ricorso RG n. 2633/2010. Tale tesi non ha, però, trovato alcuna conferma nel presente giudizio poiché i dati disponibili nel sistema telematico della giustizia amministrativa sono univoci nel mostrare che l’avviso di perenzione del ricorso “200809240” è stato consegnato alla casella dell’originario difensore della parte ricorrente il 28 agosto 2015 e che soltanto l’avviso del distinto ricorso “201002633” è stato recapitato il 26 novembre 2015. Come già evidenziato dal T.a.r., inoltre, l’indicazione di un unico avviso ricevuto il 26 novembre 2015 contenuta nella dichiarazione del precedente difensore non appare idonea a fondare una eventuale rimessione in termini degli opponenti, vista la disponibilità di tali informazioni sul sistema, nel fascicolo di causa.

22. Parimenti infondato è il secondo motivo di appello, non essendo le pretese violazioni procedimentali denunciate dagli originari ricorrenti in alcun modo idonee ad inficiare la legittimità dei provvedimenti impugnati con il ricorso RG n. 2633/2010. Come, in verità, ribadito anche di recente dalla Sezione “il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell'abuso. Da ciò consegue che l'attività di repressione degli abusi edilizi tramite l'emissione dell'ordine di demolizione non richiede la previa comunicazione di avvio del procedimento agli interessati e non prevede la possibilità per gli interessati di presentare osservazioni: questo perché tale attività è di natura vincolata e non richiede particolari garanzie partecipative” (Cons. Stato, Sez. VII, 18 luglio 2024, n.6450).

23. Anche le censure di difetto di istruttoria sulla natura del vincolo (relativa e non assoluta) e circa la mancata acquisizione del parere della Soprintendenza, che il T.a.r. non avrebbe sufficientemente considerato, sono infondate poiché “ per gli abusi edilizi commessi in aree sottoposte a vincolo paesaggistico, il condono previsto dall'art. 32 d.-l. n. 269/2003 è applicabile esclusivamente agli interventi di minore rilevanza indicati ai numeri 4, 5 e 6 dell'allegato 1 del citato decreto (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria) e previo parere favorevole dell'autorità preposta alla tutela del vincolo, mentre non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai precedenti numeri 1, 2 e 3 del medesimo allegato (come il fabbricato in questione) anche se l'area è sottoposta a vincolo di inedificabilità relativa e gli interventi risultano conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti”, con conseguente superfluità della richiesta del parere della Soprintendenza. (Cons. Stato, Sez. VI, 7 agosto 2023, n.7590)

24. In base agli atti di causa infondato si rivela anche il terzo motivo, concernente l’affermata impossibilità per l’Amministrazione comunale di disporre validamente non solo l’ordine di demolizione delle opere abusive, ma soprattutto l’acquisizione gratuita delle stesse nei confronti del sig. -OMISSIS-, stante la sua pretesa estraneità alla realizzazione dell’illecito e l’asserita inconfigurabilità di qualsiasi inottemperanza da parte sua all’ingiunzione per le sue condizioni personali. Come, anche in questo caso, correttamente rilevato dal T.a.r., l’ordine di demolizione del 21 dicembre 2009, presupposto diretto dell’acquisizione gratuita, è stato regolarmente notificato ad entrambi i comproprietari dell’immobile abusivo il 30 dicembre 2009 e, dunque, anche al sig. -OMISSIS-, che, in qualità di proprietario, deve intendersi corresponsabile dell’abuso “ fino a prova contraria” (cfr. ex multis Cons. Stato Sez. V, 11 luglio 2014 n. 3565). Parimenti, secondo la giurisprudenza consolidata, anche l’acquisizione gratuita risulta inoperante nei confronti del proprietario dell’area soltanto “quando risulti, in modo inequivocabile, la sua completa estraneità al compimento dell'opera abusiva o che, essendone egli venuto a conoscenza, si sia adoperato per impedirlo con gli strumenti offertigli dall'ordinamento” (Corte cost., 15 luglio 1991, n. 345). La suddetta prova, anche tenendo conto di tutte le particolarità del caso, non appare essere stata raggiunta nel presente giudizio, in considerazione delle concrete caratteristiche dell’edificio abusivo (costruito senza alcun titolo in area vincolata), del rapporto esistente tra gli originari ricorrenti e del complesso delle circostanze rappresentate.

25. Le argomentazioni che precedono, svolte in relazione al fatto che l’ordinanza di demolizione non richieda una specifica motivazione circa le ragioni della sanzione, essendo sufficiente, a tal fine, la constatazione della natura abusiva del manufatto (cfr, ex multis Cons. Stato Sez. III, 5 novembre 2024, n.8795; Sez. II, 19 agosto 2024, n.7167), congiuntamente alla circostanza per cui “l'effetto acquisitivo derivante dalla mancata ottemperanza all'ordine di demolizione ritualmente notificato deriva direttamente dal decorso del termine di legge, non essendo necessario uno specifico provvedimento amministrativo ablatorio e di acquisizione; si tratta infatti di un effetto acquisitivo a titolo originario ope legis e automatico, che rende peraltro superflua ogni motivazione sul punto da parte dell'amministrazione” (Cons. Stato, Sez. II, 19 agosto 2024, n.7166) conducono, infine, al rigetto anche del quarto motivo di appello, non potendo le circostanze sopravvenute rappresentate dalla parte appellante nel corso del giudizio in relazione alla avvenuta presentazione di una proposta di recupero delle aree caratterizzate dalla presenza di nuclei abusivi e all’avvio del procedimento per l’adozione e l’approvazione di un nuovo PUGC evidentemente influire, allo stato, sulla legittimità dei provvedimenti impugnati in primo grado.

26. In conclusione, l’appello deve, dunque, essere rigettato, salvo il potere-dovere dell’Amministrazione comunale di riesaminare la situazione oggetto di causa alla luce dell’evoluzione della disciplina urbanistico-edilizia della zona, tenendo conto di tutte le peculiarità del caso.

27. In considerazione della complessità delle questioni affrontate, sussistono, comunque, giusti motivi per compensare tra le parti le spese dell’appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa le spese del grado di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Carmelina Addesso, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ofelia Fratamico	Marco Lipari

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.