Pubblicato il 15/01/2025

N. 00295/2025REG.PROV.COLL.

N. 09554/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9554 del 2021, proposto da TI ZE, AN MA CO, rappresentati e difesi dall'avvocato Umberto Grella, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Cesare Battisti, 21.

contro

Comune di UI e Provincia di Como, non costituiti in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) n. 02318/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2024 il Cons. Luigi Furno, e uditi per le parti gli avvocati come da verbale, quanto al passaggio in decisione.

FATTO

1.TI ZE e AN MA CO, proprietari di un immobile sito nel Comune di UI, impugnavano con ricorso di primo grado, dinanzi al T.a.r. Milano, il nuovo PGT comunale.

In primo luogo, i ricorrenti deducevano la violazione dell'art. 39, lett. b), del d.lgs. 33/2013, in quanto, non essendo stati pubblicati sul sito comunale gli schemi degli atti deliberativi del PGT, prima di essere portati all’approvazione del Consiglio comunale, gli atti approvativi sarebbero divenuti inefficaci.

In secondo luogo, lamentavano un palese difetto motivazionale nel calcolo del dimensionamento degli insediamenti residenziali, in violazione dell'art. 8 della LR Lombardia 12/2005.

In terzo luogo, censuravano l'illegittimità degli atti gravati per carenza del presupposto necessario per procedere, ai sensi di legge, all'imposizione del vincolo espropriativo per realizzare il potenziamento della rete viaria su via della Cava e via Garibaldi, deducendo, in particolare, i vizi dello sviamento della causa tipica, del difetto di motivazione, della illogicità e carenza d'istruttoria, della contraddittorietà e della manifesta ingiustizia.

2. Il T.a.r. Milano, con la sentenza 22 ottobre 2021, n. 2318, ha respinto il ricorso.

2.1. In particolare, in relazione al primo motivo di ricorso, il Giudice di primo grado ha osservato che, dalla lettura dell’art. 9, del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, si desume che la mancata pubblicazione degli schemi di deliberazioni di cui alla lettera b) non è sanzionata con l’inefficacia dell’atto approvativo in quanto il comma 3 fa riferimento solo alla lettera a).

In relazione al secondo motivo di ricorso, il T.a.r. ha affermato che la valutazione della capacità insediativa teorica è, nel sistema introdotto dalla L.R. 12/2005, più complesso di quello previsto dall’art. 22, comma terzo, della L.R. lombarda n. 51/1975 e tale da non ritenere sufficiente una discrasia tra il trend della popolazione residente e la capacità insediativa teorica, in quanto la legge regionale prevede una valutazione del peso antropico più ampia di quella fondata solo sull’andamento demografico reale.

Inoltre, ha rilevato che il Comune ha una stazione ferroviaria che si trova nelle vicinanze del nuovo ospedale di Como sito in San Fermo della Battaglia, per cui non parrebbe irragionevole la previsione di un aumento della popolazione residente.

In relazione al terzo motivo di ricorso, il Giudice di prime cure ha ritenuto che, dall’esame della documentazione depositata in giudizio, non emerga la prova del fatto che, ai fini dell’allargamento della strada che incide sulla proprietà dei ricorrenti in caso di realizzazione dei previsti interventi residenziali nelle aree limitrofe, sia stato imposto un vincolo espropriativo.

3. Gli originari ricorrenti hanno proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

4. Il Comune di UI è rimasto contumace, sia nel giudizio di primo grado, sia nel presente giudizio di appello.

5. Con ordinanza 7 giugno 2024, n.5118, la Sezione ha ritenuto necessario acquisire documentati chiarimenti dal Comune di UI in riferimento al procedimento seguito per l’approvazione del nuovo PGT, e segnatamente in relazione:

- alle motivazioni poste a sostegno del calcolo del dimensionamento degli insediamenti residenziali, nella zona di via alla Cava;

- alle modalità di realizzazione dell’allargamento di via alla Cava, quale nuova strada posta al servizio del complesso dei nuovi quartieri residenziali, in riferimento al giardino di proprietà di TI ZE e AN MA CO.

6. In data 16 luglio 2024 il Comune di UI ha depositato in giudizio una relazione, in adempimento della predetta ordinanza istruttoria.

7. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza del 24 ottobre 2024.

DIRITTO

1. Con il primo mezzo di gravame la parte appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha fatto applicazione della normativa in tema di dimensionamento degli insediamenti residenziali di cui agli artt. 8 e ss. della legge regionale della Lombardia 12/2005, nonché per la violazione degli artt. 112 e 113 c.p.c.

Ad avviso della parte appellante, l’art. 19 della citata legge regionale, nel testo applicabile ratione temporis , non contemplava la possibilità che il PTR potesse contenere prescrizioni, criteri od indirizzi in tema di dimensionamento locale da verificare in base agli andamenti demografici reali, essendo stata tale possibilità introdotta solo in seguito dalla legge regionale della Lombardia 31/2014 (attraverso l’introduzione della lett. b- bis al secondo comma dell’articolo suddetto), quindi successivamente all’approvazione del Piano di governo del territorio del 2013.

Né a diverse conclusioni condurrebbe l’applicazione dell’art. 20 della medesima legge regionale, il quale prevede la mera prevalenza delle sole disposizioni relative alla realizzazione di opere infrastrutturali e di mobilità di rilevanza sovralocale, e quindi presenta un ambito di applicazione non pertinente rispetto al caso oggetto del presente giudizio.

1.2. Peraltro, argomenta la parte appellante, anche a volere seguire la tesi del Giudice di primo grado, secondo cui sarebbe applicabile alla fattispecie in esame l’art. 19 della legge regionale della 12/2005 nella nuova versione introdotta a seguito della entrata in vigore della legge regionale 31/2014, cionondimeno il PTR richiederebbe comunque, quale criterio di indirizzo per la pianificazione comunale sottoordinata, la verifica di dati reali d’incremento demografico.

Inoltre, si rileva ulteriormente in tale prospettiva che, alla luce dei criteri dettati dalla legge regionale della 31/2014 in tema di riduzione del consumo di suolo, la presenza di una stazione ferroviaria e di un ospedale non consentirebbe di trascurare il trend di crescita demografica effettivo, il quale costituirebbe, pertanto, un parametro di riferimento non surrogabile.

1.3. La conclusione cui è giunto il Giudice di prime cure, inoltre, nell’ottica della parte appellante, non si fonderebbe sui fatti e sui documenti di causa, ma, in violazione degli artt. 112 e 113, c.p.c, valorizzerebbe questioni che nei documenti comunali non vengono nemmeno evocate, incorrendo in una inammissibile integrazione postuma della motivazione del provvedimento contestato.

2. Il motivo è fondato nei sensi di seguito indicati.

Assume la sentenza impugnata che la previsione di incremento insediativo, oltre ad evincersi dalla valutazione contenuta nel PTR, si fonderebbe sulla ragionevole previsione di aumento della popolazione residente (e, conseguentemente, sulla previsione di un connesso aumento dei nuovi insediamenti sul territorio) derivante dalla collocazione della stazione ferroviaria nelle vicinanze del nuovo ospedale di Como sito in San Fermo della Battaglia.

Ne discenderebbe che il criterio di calcolo del fabbisogno abitativo utilizzato per la formulazione delle nuove previsioni in tema di sviluppo delle aree residenziali si rileverebbe congruo e adeguatamente motivato.

2.1. Rileva il Collegio che le argomentazioni della sentenza impugnata non trovano adeguato riscontro nelle evidenze documentali e, segnatamente, nella relazione di piano allegata al nuovo PGT e nelle controdeduzioni del Comune alle osservazioni presentate dall’odierna parte appellante, documenti dai quali non emerge che la causa giustificativa dell’aumento delle aree residenziali è riconducibile all’aumento della popolazione residente per effetto della presenza nelle immediate vicinanze dell’ospedale ubicato in San Fermo della Battaglia.

Né tale giustificazione è stata addotta, a dire il vero, dal Comune nella risposta formulata alla richiesta di chiarimenti formulata dal Collegio con l’ordinanza istruttoria del 7 giugno 2024, n.5118.

2.2. Ma anche a volere prescindere dal fatto che la motivazione della sentenza impugnata sembra, sotto il profilo da ultimo rilevato, integrare, in maniera non consentita, la motivazione del provvedimento contestato, il Collegio ritiene opportuno richiamare, in primo luogo, gli orientamenti interpretativi più volte affermati nella materia in esame dal Consiglio di Stato, così riassumibili:

a) le scelte urbanistiche in ordine alla zonizzazione del territorio sono rimesse al potere di tipo squisitamente discrezionale dell’Amministrazione comunale (Cons. Stato Sez. IV 7 giugno 2012 n.3365);

b) la verifica e la scelta della destinazione edificatoria, pure riservate al potere discrezionale, devono raccordarsi con la più generale disciplina urbanistica e rivelarsi altresì satisfattive dell’interesse pubblico al corretto ed armonico utilizzo del territorio, nel contemperamento delle varie esigenze della popolazione che su tale ambito insiste ed opera (Cons. Stato Sez. IV 25 settembre 2012 n.5088.

È poi opinione consolidata nella giurisprudenza amministrativa che le scelte espresse nello strumento urbanistico generale, siccome caratterizzate da ampia discrezionalità, non necessitano di altra motivazione, al di là del richiamo ai criteri tecnico-urbanistici seguiti nell’impostazione del piano e rinvenibili nella relazione d’accompagnamento al PRG ( Cons. Stato Sez. IV 9 ottobre 2010 n.8628; idem 18 gennaio 2011 n.352; 8 giugno 2011 n.3497 ).

Quest’ultima regola è pur sempre temperata, però, dal principio per cui la discrezionalità delle scelte urbanistiche relative alla classificazione delle aree deve essere supportata da una motivazione sufficiente, logica e ragionevole, proprio per evitare che la discrezionalità possa trasmodare nell’arbitrio.

2.3. Ciò preliminarmente precisato, nella specie l’Amministrazione comunale si è determinata con l’adozione del nuovo PGT a riconsiderare il proprio territorio in modo da aumentare, in relazione alla zona interessata dalla proprietà dell’odierno appellante, le porzioni del medesimo a destinazione residenziale, operando così una chiara scelta urbanistica.

In particolare, il nuovo PGT adottato ed approvato nel 2013 ha in parte confermato gli originari Piani Attuativi (PA) già previsti nel PGT del 2008, ridimensionandoli ed introducendone di nuovi.

I nuovi piani attuativi come rideterminati, prevedono un carico insediativo per una capacità edificatoria di circa 32.600 mc., variamente suddivisa.

Tanto premesso, la stessa relazione generale allegata al nuovo Piano di Governo del Territorio non contiene reali motivazioni in ordine ai criteri di calcolo del dimensionamento degli insediamenti residenziali (e quindi pure degli standards) che possano giustificare l’incremento realizzato.

In particolare, per quanto attiene alle motivazioni poste a sostegno del calcolo del dimensionamento degli insediamenti residenziali, nella zona di via alla Cava, l'elaborato "Relazione", allegato al Piano delle Regole, facente parte del nuovo PGT, al punto 2.2.1 "Ambiti residenziali soggetti a pianificazione attuativa", ha motivato tale scelta con le seguenti argomentazioni:

"- ambiti soggetti a pianificazione attuativa individuati dal precedente PRG, non ancora attuati e riconfermati dal PGT (PA 1, 2, 3, 4, 10 delle tavole C.1.1 e C.1.2 del PdR). Per alcuni di essi il Piano delle regole riconferma le originarie motivazioni, rimodulandone in alcuni casi i contenuti. Per altri le modifiche sono di carattere più profondo. Nel dettaglio: - per il PA 1 viene riconfermata la presenza di un nuovo comparto residenziale. Le previsioni e le modalità insediative vengono però fortemente rimodulate al fine di garantire una coerenza complessiva delle trasformazioni rispetto al sistema urbano e a quello ambientale. Il perimetro dell'ex PA1 del PRG viene pertanto modificato includendo una porzione delle aree di completamento residenziale prima ammesse con intervento diretto. Al fine di consentire una piena sostenibilità ambientale e la salvaguardia dei principali caratteri paesistico ambientali presenti, il PGT individua opportune aree di compensazione ambientale (circa 1,2 ha) nella porzione nord dell'ambito 1. Questa porzione, di cui si prevede la cessione al comune, viene conferita all'interno della rete ecologica provinciale, consentendo così di salvaguardare anche i necessari elementi di collegamento con le aree agricole centrali del sistema di UI. Le volumetrie del precedente PRG vengono diminuite al fine di consentire un adeguato inserimento dei nuovi edifici anche per il PA 2 viene riconfermata la struttura di fondo del PRG. Anch'esso partecipa alla formazione del varco fruitivo-ambientale in direzione est-ovest che già interessa l'ambito 1. Le volumetrie vengono leggermente incrementate al fine di mantenere in equilibrio la domanda attesa di abitazioni, anche a fronte della generalizzata diminuzione di volumi operata sui limitrofi ambiti 1 e 3;

per il PA 3 vengono rimodulate le previsioni del precedente PRG, individuando un corridoio fruitivo di valore paesistico ambientale che consente di rafforzare il collegamento tra le aree del sistema verde centrale di UI (nuovo parco pubblico della Villa Somaini) con il sistema agricolo presente a nord di via de Gasperi. Le volumetrie vengono pertanto adeguatamente diminuite al fine di consentire un adeguato inserimento paesistico dei nuovi edifici;

- per il PA 4 il PdR delinea un quadro progettuale completamente diverso rispetto al PRG previgente. Infatti il perimetro viene ridefinito al fine di ricomprendere solamente l'area dell'ex parco storico e alcuni rustici verso Piazza Marconi, necessari a realizzare il collegamento diretto tra la piazza Marconi e il futuro parco urbano. Quest'ultimo verrà realizzato sulle aree di cessione relative al Piano Attuativo che consentirà la contestuale realizzazione di un intervento residenziale (lungo il confine ovest dell'ex parco). Il tutto con tipologie (uni e bifamiliari, con altezze contenute) coerenti con il contesto del limitrofo centro storico ”.

2.4. La relazione conferma, inoltre, un trend di crescita demografico pari a zero, rendendo, sotto tale profilo, ancora più incerta la individuazione del criterio giustificativo dell’inserimento di vaste aree edificabili residenziali nell’area di interesse.

2.5. Le motivazioni poste a sostegno degli incrementi insediativi realizzati non paiono, inoltre, in linea neanche con quanto indicato nel parere istruttorio della Regione Lombardia, reso nella fase di approvazione del PGT di UI, di cui alla DGR n. 586 del 2 agosto 2013, il quale aveva espresso dubbi sull'impianto del Piano con riferimento alle previsioni insediative e di consumo del suolo, chiedendo, in particolare al Comune “ Con riferimento agli obiettivi quantitativi di sviluppo complessivo del PGT e agli ambiti di Trasformazione previsti nel PdR si chiede, in relazione agli orientamenti del PTR relativi all'uso del suolo di verificare attentamente che le esigenze di trasformazione espresse dal Piano siano in linea con le reali dinamiche territoriali e con il reale fabbisogno di sviluppo insediativo. A questo proposito si ricorda che il Consiglio Regionale già con l'aggiornamento 2011 e poi col recente aggiornamento del 2013 del PTR (DCR n. 78 del 9/7/13, pubblicata sul BURL n. 30, S.O. del 23/7/13) ha rafforzato ulteriormente la logica di programmazione territoriale impostata sulla "coerenza tra esigenze di trasformazione e trend demografici e dinamiche territoriali in essere, attraverso l'impegno di aree direttamente legate ai ritmi effettivi del fabbisogno insediativo .

Pertanto considerato che il dimensionamento è un dato imprescindibile dal PGT, anche in relazione alla valutazione della sostenibilità del medesimo e quindi della coerenza con gli orientamenti promossi dal PTR, si ritiene necessario definire con precisione — ai sensi dell'art. 8 comma 2 lettera b) — gli obiettivi quantitativi di sviluppo complessivo del Piano, valutando in maniera contestuale tutte le potenzialità edificatorie generate dal Piano (lotti liberi all'interno del TUC, completamenti, sottotetti, ecc.) nonché completare le valutazioni circa gli obiettivi di sviluppo legati ai comparti produttivo, terziario e commerciale ” .

2.6. Da quanto osservato discende che, pur dovendosi confermare che la preferenza per una maggiore individuazione delle aree abitative, in linea di massima, rientra nella normale gestione del procedimento amministrativo finalizzato alla formazione di uno strumento pianificatorio, nel caso in esame, per giungere a siffatta scelta, è stato adoperato dal Comune un criterio tecnico (quello dell’aumento della popolazione residente), la cui concreta ricorrenza non risulta adeguatamente motivata e ciò rende conseguentemente e definitivamente irragionevole, e non adeguatamente motivata, la scelta urbanistica assunta.

Gli atti comunali riguardanti l’adozione e approvazione del nuovo PGT, con esclusivo riferimento ai criteri che sono stati posti a sostegno del calcolo del dimensionamento degli insediamenti residenziali, si rivelano, pertanto, manchevoli della necessaria motivazione nei sensi sopra evidenziati.

2.7. Né tale deficit motivazionale può ritenersi certamente colmato anche alla luce dei chiarimenti resi dal Comune con la nota depositata in giudizio in data 16 luglio 2024, nella quale il Comune si è limitato a riportare i contenuti della relazione generale del PGT.

3. Con il secondo mezzo di gravame la parte appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui non ha ravvisato la presenza di un vincolo espropriativo su una porzione di giardino di sua proprietà.

Ad avviso della parte appellante, laddove i piani attuativi venissero approvati, il Comune si attiverebbe nello stesso periodo per espropriare una parte del suo giardino, già indicato graficamente come sede per una strada assai più ampia di quella oggi esistente, lasciando poi probabilmente ai soggetti attuatori di quei comparti gli oneri di costruzione della strada sulle aree nel frattempo espropriate.

Tale nuova dimensione stradale, infatti, diventerebbe inevitabile nel momento in cui dovesse realizzarsi il nuovo quartiere retrostante, posto che il Comune si sarebbe rifiutato di scegliere altri percorsi di collegamento viario.

4. Il motivo non è fondato.

4.1. Ritiene il Collegio, in consonanza con un orientamento autorevolmente sostenuto anche in dottrina, che sia necessario distinguere dai vincoli preordinati all’esproprio i c.d. "vincoli di rinvio", che, a differenza dei primi, non definiscono il contenuto della proprietà, essendo questo rinviato ad un atto successivo, in particolare ad un piano attuativo.

In tale ordine di idee, un costante indirizzo giurisprudenziale nega che le prescrizioni di rinvio rientrino nel concetto di vincolo urbanistico, in quanto esse costituiscono vincoli meramente strumentali, ovvero il mezzo attraverso il quale l’amministrazione assicura il raggiungimento degli obiettivi indicati dal PRG.

Ai vincoli strumentali si contrappongono, pertanto, i c.d. vincoli sostanziali, caratterizzati dal fatto che la previsione con effetto di inedificabilità è posta in via definitiva già dal piano generale, e in tal senso è, quindi, da intendere come assoluta.

4.2. Nel caso in esame vengono in rilievo proprio i predetti vincoli di rinvio (anche detti procedurali, o procedimentali, o strumentali), ovvero quei vincoli del piano regolatore generale che non precludono immediatamente ad una futura espropriazione o inedificabilità dei suoli, ma che, imponendo l’interposizione di uno strumento urbanistico attuativo, subordinano l’edificazione a un momento successivo all’approvazione di quest’ultimo.

In pratica, tali previsioni hanno la funzione di evitare per il momento la realizzazione di trasformazioni, in attesa che l’amministrazione compia realmente le scelte di dettaglio col mezzo della strumentazione esecutiva riguardante quella zona o quel comparto.

Un tale modus procedendi sposta in avanti le scelte amministrativo-urbanistiche e l’esercizio della relativa discrezionalità, e con esse l’utilizzabilità dei suoli, e questo avviene anche nel quadro della tradizionale legge urbanistica che è volta ad assegnare allo strumento urbanistico generale soprattutto la funzione strutturale di piano di direttive, mentre rimette alla pianificazione operativa, e poi attuativa, la concreta determinazione delle espropriazioni e delle più puntuali conformazioni (Consiglio di stato n. 4415/2008).

Alla stregua di tale condivisibile indirizzo interpretativo, reputa il Collegio che, come correttamente evidenziato nella sentenza impugnata, dall’esame della documentazione depositata in giudizio dall’appellante non emerge la prova che, ai fini dell’allargamento della strada che incide sulla proprietà della parte appellante in caso di realizzazione dei previsti interventi residenziali nelle aree limitrofe, sia stato imposto un vincolo espropriativo stricto sensu .

4.3. In ogni caso, a anche a volere concordare con la diversa ricostruzione dell’appellante, resta il fatto che con il motivo in esame la parte appellante, contrariamente a quanto ha fatto con riferimento al primo mezzo di gravame, non ha dedotto elementi idonei a dimostrare l’irragionevolezza della previsione di piano, essendosi piuttosto limitata a formulare censure di merito finalizzate a contestare una scelta che, al più, può essere opinabile, ma non anche irragionevole.

La scelta ponderativa nella quale si concreta la discrezionalità richiede, infatti, la completa acquisizione degli interessi e la loro comparazione secondo le regole e i principi che presiedono allo svolgimento della funzione amministrativa.

Tuttavia, quando tali canoni dell’azione amministrativa vengono rispettati, l’ulteriore spazio valutativo attiene al merito dell’azione amministrativa.

Questa conclusione trova ulteriore riscontro nei chiarimenti resi dal Comune con la nota depositata in giudizio in data 16 luglio 2024.

Il Comune ha, invero, sul punto ragionevolmente chiarito che, con propria deliberazione n. 83 del 7 dicembre 2018, ha approvato il progetto esecutivo dei lavori di "Riqualificazione di Via alla Cava, Via Garibaldi e realizzazione di una nuova rotatoria — Lotto 1B", il quale, in corrispondenza della proprietà della parte appellante, ha previsto un calibro stradale costante di complessivi mt. 6,50, al fine di adeguare la viabilità a quanto previsto dal vigente codice della strada e dal relativo regolamento di attuazione, prevedendo un doppio marciapiede nel tratto est ed un solo marciapiede, nel tratto ovest, in corrispondenza della proprietà frontista rispetto a quella dei signori ZE/CO.

5. In conclusione, alla luce delle ragioni che precedono, l’appello deve essere parzialmente accolto nei sensi di cui in motivazione, e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado deve essere parzialmente accolto, per quanto di ragione, con conseguente annullamento del PGT del Comune di UI con esclusivo riferimento ai criteri che sono stati posti a sostegno del calcolo del dimensionamento degli insediamenti residenziali, nella zona di via alla Cava.

6. La particolarità della questione e la parziale reciproca soccombenza giustificano l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado, disponendo l’annullamento del PGT per quanto di ragione e limitatamente al dimensionamento delle aree.

Compensa tra le parti integralmente le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	Gerardo Mastrandrea

IL SEGRETARIO