Pubblicato il 02/05/2025

N. 03727/2025REG.PROV.COLL.

N. 00906/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 906 del 2025, proposto da
Comune di Cave, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Morelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Suap della Comunita' Montana dei Castelli Romani e Prenestini, Regione Lazio, Infratel Italia Spa, non costituiti in giudizio;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero delle Imprese e del Made in Italy, Invitalia Agenzia Nazionale per L'Attrazione degli Investimenti e Lo Sviluppo D'Impresa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Inwit - Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Saverio Cantella, Filippo Lattanzi, Jacopo D'Auria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Quinta Quater, n. 560/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Ministero delle Imprese e del Made in Italy e di Invitalia Agenzia Nazionale per L'Attrazione degli Investimenti e Lo Sviluppo D'Impresa e di Inwit - Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati Marco Morelli e Jacopo D'Auria.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in esame il Comune odierna parte appellante impugnava la sentenza n. 560 del 2025, del Tar Lazio, recante accoglimento dell’originario gravame. Quest’ultimo era stato proposto dalla società odierna parte appellata, al fine di ottenere l’annullamento dei seguenti atti: l’ordinanza dirigenziale del Comune di Cave n. 47 del 14.6.2024, con cui è stata disposta la sospensione dei lavori di una nuova SRB per la telefonia mobile, finanziata con fondi PNRR ai sensi della convenzione Infratel Italia, Codice sito Inwit NIN5986 e Codice sito TIM RD21; la comunicazione del SUAP della Comunità Montana Castelli Romani e Prenestini prot. N. 3782 del 17.6.2024, con cui è stata dichiarata l’irricevibilità dell’istanza ex art. 44 CCE presentata da Inwit il 1.3.2024; il Piano antenne comunale approvato all’interno del PUCG con DGC n. 16 del 15.4.20219 e relativi allegati; il provvedimento n. 826 del 17.9.2024, notificato via pec in pari data, con cui il Comune di Cave ha disposto l’annullamento in autotutela ai sensi dell’art. 21 nonies della Legge n. 241/90, dell’autorizzazione unica conseguita da Inwit per silenzio assenso.

2. All’esito del giudizio di primo grado il Tar, riconosciuto il formarsi del titolo per silenzio assenso, accoglieva i motivi concernenti l’insussistenza dei presupposti sanciti dall’art. 21 nonies della l. 241/1990.

3. Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante formulava, avverso la sentenza di accoglimento, i seguenti motivi di appello:

- error in iudicando. erroneità della sentenza al capo 20, pagine 13), 14) e 15) laddove ha accolto i motivi aggiunti secondo e terzo. contraddittorietà della motivazione. abnormità. presenza in re ipsa dell’interesse pubblico all’annullamento dell’atto per l’omessa pubblicizzazione dell’istanza, violazione dell’art. 44, comma 5, del d.lgs. 259/2003;

- error in iudicando et in procedendo, erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto fondato il terzo dei motivi aggiunti, capo 20, pag. 13. omesso esame, difetto di motivazione o motivazione apparente, riproposizione delle eccezioni del comune di Cave di cui al punto 2 della memoria del 24.11.2024 sui motivi aggiunti;

- error in iudicando. sul capo 20, pagine 14 e 15 della sentenza impugnata, sulla pretesa di opere di urbanizzazione primaria connesse, abnormità, contraddittorietà, errata rappresentazione dei fatti;

- error in iudicando, capo 20, pag. 14, erroneità della sentenza per travisamento, errata rappresentazione della realtà.

4. La Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero per le imprese e il made in Italy e la parte privata appellata, originaria ricorrente, si costituivano in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello. La parte privata inoltre riproponeva i motivi di ricorso assorbiti in prime cure, proponendo altresì appello incidentale sul seguente motivo: erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha rigettato il primo motivo dei motivi aggiunti di Inwit, con cui era stata denunziata l’incompetenza, la violazione e falsa applicazione del DPR 160/2010, dell’art. 38 del DL n. 112/2008 e della Convenzione per adesione alla gestione in forma associata del SUAP della Comunità Montana dei Castelli Romani e Prenestini, la violazione e falsa applicazione dell’art. 44 CCE in relazione all’art. 21 nonies della Legge n. 241/90, l’eccesso di potere per carenza di potere, travisamento e contraddittorietà.

5. Con ordinanza n. 697 del 2025 veniva accolta la domanda cautelare di sospensione dell’esecuzione della sentenza impugnata.

Alla pubblica udienza del 15 aprile 2025 la causa passava in decisione.

6. La sentenza impugnata ha accolto il ricorso proposto avverso gli atti impugnati, sulla scorta dell’assorbente ritenuta illegittimità dell’atto di annullamento del silenzio assenso formatosi sull’istanza di una stazione radio base, presentata nell’ambito dell’attuazione del c.d. “Piano Italia 5G”, finanziato con i fondi del c.d. PNRR e strumentale alla realizzazione dei fini ivi indicati, in termini di progressiva digitalizzazione e connessione alla rete internet, in modalità “ultrabroadband”, dell’intero territorio nazionale.

7. Occorre un preliminare breve riassunto dell’iter, avviato nell’ambito di tale piano venivano pubblicati, ad opera della Infratel S.p.A., agente per conto delle Amministrazioni statali competenti, una serie di bandi per la realizzazione di interventi volti ad assicurare la piena e uniforme copertura del segnale 5G sull’intero territorio nazionale, anche nelle aree caratterizzate da un c.d. “fallimento di mercato”. Uno di questi bandi, relativo alle Regioni Lazio, Piemonte e Valle d’Aosta, veniva aggiudicato a un raggruppamento temporaneo di imprese di cui la Inwit S.p.A. si poneva quale mandataria.

7.1 In sede di esecuzione di tale aggiudicazione, il raggruppamento di cui alla originaria ricorrente, odierna appellata, presentava una richiesta di “autorizzazione unica”, ai sensi dell’art. 44 del D.lgs. n. 259 del 2003, per la realizzazione di una “stazione radio mobile”, di ricezione e trasmissione del predetto segnale 5G, nel territorio del Comune di Cave, rientrante tra quelli a “fallimento di mercato” cui il bando in questione si rivolgeva. In particolare, veniva individuata un’area del territorio comunale che, anche sulla base delle immagini satellitari prodotte dalla stessa Inwit nell’ambito del presente giudizio, avrebbe assicurato la piena copertura del segnale all’interno dell’area in discorso.

7.2 L’istanza di autorizzazione veniva presentata, oltre che alla competente Amministrazione comunale, allo Sportello unico per le attività produttive (SUAP) della XI Comunità montana dei Castelli romani e prenestini, cui il predetto Comune, avvalendosi delle facoltà previste dal d.P.R. n. 160 del 2010, a sua volta emanato sulla scorta dell’art. 38, comma 3, d.l. n. 112 del 2008, aveva attribuito le competenze in materia di esame delle richieste di autorizzazione in questione.

7.3 La prima richiesta veniva dichiarata irricevibile dal predetto SUAP, non essendo stata firmata digitalmente in modalità “.p7m”. Veniva quindi presentata una nuova domanda, conforme alle specifiche tecniche indicate dal suddetto SUAP, sulla quale si formava il “silenzio-assenso” di cui all’art. 44, comma 10, d.lgs. 259 cit.

7.4 Il raggruppamento presentava allora, di nuovo al Comune interessato e al SUAP della Comunità montana cui questo faceva capo, una certificazione dell’avvenuta formazione del silenzio-assenso, comunicando l’avvio dei lavori per la edificazione della stazione radio base in questione.

7.5 A fronte di tale attività, il Comune adottava gli atti impugnati in prime cure: una nota di sospensione dei lavori, segnalando le presunte irregolarità del procedimento autorizzatorio conclusosi con la formazione del silenzio assenso e la difformità dell’opera in corso di realizzazione con la disciplina comunale in materia edilizia e urbanistica; l’atto di annullamento dell’art. 21-nonies cit.

8. All’esito del giudizio di prime cure, il Tar ha: respinto il motivo concernente l’incompetenza del Comune di Cave, poiché asseritamente intervenuto in luogo del SUAP; ritenuto l’atto del 14 giugno 2024, con cui il Comune ha disposto la sospensione dei lavori, ormai superato dal provvedimento di annullamento in autotutela; annullato quest’ultimo atto, per l’insussistenza dei presupposti sanciti dall’art. 21 nonies cit. per annullare in autotutela il provvedimento autorizzatorio tacito.

9. Con il primo motivo di appello il Comune contesta la sentenza laddove esclude la sussistenza dell’interesse pubblico all’annullamento, ritenendo che l’incontestabile vizio procedimentale di cui all’art. 44, comma 5, del d.lgs. 259/03 per mancata pubblicazione integri in re ipsa il collegamento ad un interesse pubblico prevalente.

9.1 Invero, il Comune confonde due distinti presupposti dell’atto di aututotuela.

9.2 Come noto i provvedimenti di annullamento in autotutela rientrano nell'ambito normativo dell'art. 21 nonies, l. n. 241 del 1990, il quale ha ridefinito il relativo potere conferendo all'amministrazione un margine di discrezionalità che si basa sulla valutazione dell'interesse pubblico rispetto alla fiducia riposta dal destinatario dell'atto. Per esercitare il potere di revoca d'ufficio degli atti di assenso, è necessaria l’origine di una illegittimità del provvedimento e la presenza di un interesse pubblico effettivo e attuale alla sua revoca, che non si limita al semplice ripristino della legalità violata, considerando anche le posizioni giuridiche soggettive acquisite dai destinatari; l'attività di autotutela rappresenta quindi un’espressione di discrezionalità significativa che non esime l'amministrazione dall'obbligo di giustificare, anche in modo sommario, l'esistenza dei suddetti requisiti; in particolare, il potere di autotutela deve essere esercitato dalla pubblica amministrazione entro un termine ragionevole, ora fissato anche ex lege.

9.3 Per ciò che concerne in particolare il presupposto in contestazione, il legittimo esercizio del potere di autotutela non può fondarsi unicamente sull'intento di ripristinare la legittimità che si assume violata, ma deve essere scrutinato in ragione della sussistenza di un interesse pubblico prevalente e attuale all'adozione del provvedimento di ritiro (cfr. ad es. Consiglio di Stato , sez. V , 09/02/2024 , n. 1332).

9.4 Nel caso di specie, se per un verso la mancata pubblicazione integra un mero vizio di legittimità, per un altro verso occorre che l’annullamento esplichi autonomamente i motivi di interesse pubblico ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità violata (appunto dalla mancata pubblicazione); in particolare ove questi abbiano carattere formale e non siano collegati ad es. ad interessi finanziari sottostanti che espongano lo Stato ad obiettive responsabilità sovranazionali ( come nel caso di recuperi di aiuti di Stato ).

9.4.1 Orbene, a quest’ultimo riguardo il provvedimento si limita ad evidenziare i vizi procedimentali e la relativa estromissione dai diritti di partecipazione al procedimento, nonché a richiamare un generico ed indimostrato eccessivo aggravio di onde elettromagnetiche con conseguente aumento del rischio, senza chiarire quale sia il rischio e soprattutto senza alcuna base scientifica circa l’evidenziato aggravio.

9.5 Invero, appare censurabile sia in termini di illegittimità che di verifica del necessario interesse pubblico specifico ed ulteriore che un’amministrazione dotata di competenze tecniche paventi un generico rischio di tale rilievo, in assenza di qualsiasi indicazione in ordine a concreti elementi attestanti il rischio stesso. Quindi emerge una genericità del rischio e dei relativi presupposti, completamente privi di elementi tecnici, specifici e dotati di quel minimo di concretezza richiesto all’ente esponenziale della collettività territoriale.

9.6 In proposito, peraltro, dagli atti emerge, anche sulla scorta del parere favorevole dell’Arpa allegato all’istanza di autorizzazione, il rispetto dei limiti di esposizione ai campi elettromagnetici e dei relativi valori di attenzione previsti dal d.P.C.M. 8 luglio 2003, emanato in attuazione della L. n. 36 del 2001.

10. Le considerazioni sin qui svolte assumono rilievo assorbente anche delle ulteriori deduzioni comprese quelle di cui al secondo motivo di appello, concernenti il presunto omesso esame di difese relative all’erroneità dell’iter di cui al silenzio assenso; infatti, la riconosciuta assenza del necessario legittimo presupposto dell’interesse pubblico ulteriore assorbe ogni ulteriore valutazione in ordine alla compiutezza dell’iter stesso.

10.1 Peraltro, anche nella presente sede va fatta applicazione dell’ormai consolidato orientamento (cfr. ad es. Consiglio di Stato , sez. VI , 13/03/2024 , n. 2459) che evidenzia come l’istituto denominato “silenzio-assenso” risponda ad una valutazione legale tipica in forza della quale l'inerzia decisoria “equivale” ad un provvedimento di accoglimento. Ove sussistano i requisiti di formazione del silenzio-assenso, il titolo abilitativo può perfezionarsi anche con riguardo ad una domanda non conforme a legge, quando l’amministrazione ha in suo possesso tutti gli elementi che le consentano di decidere per inesistenza di carenze documentali della domanda del privato e rimanga ciononostante inerte. Con conseguente illegittimità del diniego tardivo.

10.2 Infatti, ove ne sussistano i requisiti formali di formazione, il silenzio-assenso in materia edilizia può perfezionarsi anche quando l'attività oggetto del provvedimento di cui si chiede l'adozione non sia conforme alle norme. Ritenere necessaria la piena conformità alla disciplina sostanziale, da un lato, determinerebbe un sostanziale svuotamento dell'istituto de quo, dall'altro lato, renderebbe del tutto pleonastica in subiecta materia la previsione normativa di cui all' art. 20, comma 3, l. n. 241/1990 , che prevede per le ipotesi di formazione del silenzio-assenso la possibilità per l'Amministrazione di esercitare i poteri di autotutela previsti dagli artt. 21-quinquies e 21- nonies, l. n. 241/199 (cfr. ad es. Consiglio di Stato , sez. IV , 26/04/2024 , n. 3813).

10.3 In definitiva, assume rilievo dirimente il principio per cui il silenzio-assenso può determinarsi anche quando la richiesta di adozione del provvedimento non rispetta le norme che ne regolamentano lo svolgimento. L'obiettivo di semplificare i rapporti tra amministrazione e cittadini, mantenendo però il controllo da parte dell'amministrazione, si realizza conferendo il diritto di decidere entro il termine prestabilito e successivamente consentendo solo interventi in autotutela (cfr. ad es. Consiglio di Stato , sez. VI , 04/03/2024 , n. 2082).

10.4 Ciò rende a maggior ragione necessaria la compiuta esplicazione dei peculiari presupposti dell’autotutela, l’interesse pubblico ulteriore al mero rispetto della legalità dei presunti vizi e la valutazione dell’affidamento del soggetto inciso, carent nel caso di specie.

11. Analoghe considerazioni valgono in merito al terzo motivo di appello, concernente la qualificazione come opere di urbanizzazione primaria e la contrarietà alla pianificazione.

11.1 In proposito va altresì ricordato che, in linea generale, il procedimento di installazione delle infrastrutture per impianti radioelettrici, disciplinato dal d.lgs. n. 259/2003 (Codice delle comunicazioni elettroniche), costituisce un procedimento unico, nell'ambito del quale devono confluire anche le valutazioni edilizie e non solo, in conformità delle esigenze di semplificazione procedimentale (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 9 giugno 2021, n. 3019, 22 gennaio 2021, n. 666, 21 gennaio 2020, n. 506).

11.2 Sempre in linea generale, occorre tener presente al riguardo che la normativa applicabile alla materia esprime un particolare favor per la realizzazione di reti e servizi di comunicazione elettronica ad uso pubblico. La normativa prevede che «Le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione, di cui agli articoli 87 e 88, e le opere di infrastrutturazione per la realizzazione delle reti di comunicazione elettronica ad alta velocità in fibra ottica…sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria di cui all’art. 16, comma 7 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, pur restando di proprietà dei rispettivi operatori, e ad esse si applica la normativa vigente in materia».

11.3 In termini procedimentali, si prevedono iter semplificati per determinate tipologie di impianti, nel senso che «Gli impianti di reti di comunicazione elettronica ad uso pubblico, ovvero esercitati dallo Stato, e le opere accessorie occorrenti per la funzionalità di detti impianti hanno carattere di pubblica utilità, ai sensi degli articoli 12 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327».

11.4 Inoltre, nel caso di specie assume ulteriore specifico rilievo la norma speciale di cui all’art. 4 comma 7 bis della legge n. 95/2024 (di conversione con modificazioni del d.l. n. 60/2024) le cui previsioni ed applicazioni, alla luce delle preminenti finalità di interesse pubblico per consentire la realizzazione di nuove infrastrutture indicate, prevalgono, non solo rispetto alla pianificazione comunale che eventualmente impedisca la realizzazione degli impianti o ne limiti la collocazione soltanto in punti del territorio comunale, ma anche rispetto a precedenti piani di sviluppo proposti dagli stessi operatori.

12. Analogamente, le considerazioni sin qui svolte assumono rilievo assorbente rispetto al quarto motivo di appello, con cui si ripropongono eccezioni ed argomentazioni in ordine alla dimostrazione del presunto interesse pubblico, sopra smentita.

13. L’infondatezza dell’appello principale comporta l’inammissibilità dell’appello incidentale, la cui formulazione in via subordinata emerge dalla stessa natura di vizio riproposto, di cui segue l’assorbimento nelle argomentazioni che precedono.

14. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209; Id., 13 settembre 2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

15. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge con assorbimento dell’appello incidentale.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore delle parti appellate resistenti, liquidate per ciascuna in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide Ponte	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO