Pubblicato il 26/03/2025

N. 02503/2025REG.PROV.COLL.

N. 00394/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 394 del 2021, proposto da:
AB IA, rappresentato e difeso dall'avvocato Angelo Carbone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune San Giuseppe Vesuviano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Caterina Miranda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma:

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sede di Napoli (Sezione III) del 20 maggio 2020 n. 1898, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune San Giuseppe Vesuviano;

Viste le ordinanze collegiali n. 11298/2023 e n. 4503/2024 della Sezione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 marzo 2025 il Consigliere Lorenzo Cordì e uditi, per le parti, l’avvocato Abbamonte per delega dell’avvocato Angelo Carbone e l’avvocato Rossella Verderosa per delega dell’avvocato Caterina Miranda;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. AB IA ha chiesto di riformare la sentenza n. 1898/2020, con cui il T.A.R. per la Campania ha respinto il ricorso proposto avverso l’ordinanza n. 70/2015, con la quale il Comune di San Giuseppe Vesuviano aveva ingiunto la demolizione di opere edilizie realizzate al terzo piano dell’immobile di proprietà in quanto ritenute realizzate in assenza di titolo abilitativo e “ consistenti nella edificazione di pilastri in c.a. e solaio di copertura in latero-cemento con sottostante impalcatura e nella posa in opera, in adiacenza al manufatto, sempre al terzo piano, di alcune casseformi in legno e relative armature in ferro per il presumibile completamento del piano stesso ”.

2. In punto di fatto il sig. IA ha esposto: i ) di essere proprietario di un fabbricato sito in San Giuseppe Vesuviano, via Copellarielli n. 20 ( f . 17, p. 825 e 840 del catasto), composto da tre piani fuori terra; ii ) di aver ricevuto l’ordinanza n. 70/2015 con cui il responsabile del servizio urbanistica ed edilizia del Comune ha ingiunto la demolizione delle opere indicate al precedente punto, ritenute prive di idoneo titolo edilizio.

3. Il sig. IA ha proposto ricorso al T.A.R. per la Campania deducendo l’illegittimità dell’ordinanza comunale per: i ) non aver tenuto conto della pendenza di due domande di condono relative alle medesime opere oggetto dell’ordinanza ingiunzione, con conseguente preclusione all’esercizio del potere sanzionatorio; ii ) non aver enunciato le ragioni di interesse pubblico a sostegno della demolizione delle opere; iii ) non aver tenuto conto del tempo trascorso dalla realizzazione delle opere e del conseguente affidamento del privato in ordine alla loro legittimità; ii ) non aver indicato le ragioni di fatto e di diritto a sostegno della misura.

4. Il T.A.R. ha respinto il ricorso osservando, in sintesi, che: i ) l’ordinanza di demolizione aveva fatto riferimento alle sole opere realizzate al terzo piano, non ricomprese nelle domande di condono presentate dalla parte; ii ) l’ordinanza di demolizione costituisce atto dovuto e vincolato, con la conseguente che non era necessario esplicitare le ragioni di interesse pubblico, essendo sufficiente indicare le opere abusive e le regole violate, come accaduto nel caso di specie anche mediate motivazione per relationem ; iii ) l’ordinanza era stata adottata ai sensi dell’art. 27, comma 2, del D.P.R. n. 380/2001 in ragione della presenza di vincoli di cui alla L.r. della Campania n. 21/2003 e al D.Lgs. n. 42/2004; iv ) il trascorrere del tempo non era fattore impeditivo all’adozione dell’ordinanza, né determinava l’insorgenza di un affidamento del privato in ordine alla legittimità delle opere.

5. Il sig. IA ha proposto due motivi di ricorso in appello. Con il primo ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado per non aver tenuto conto della sussistenza di domande di condono relative proprio alle opere oggetto di ordinanza, con impossibilità, quindi, di ordinarne la demolizione senza prima aver provveduto a deliberare su tali domande. Con il secondo motivo ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ha richiamato i vincoli di cui alla L.r. della Campania n. 21/2003, ritenuti non operanti in caso di condono.

6. Con ordinanza n. 11298/2023 la Sezione ha evidenziato come uno dei motivi principali del ricorso in primo grado fosse costituito dalla dedotta ricomprensione delle opere oggetto dell’ordinanza comunale nelle domande di condono edilizio presentate (v. allegati 2-8 al ricorso in appello). Secondo la Sezione era, quindi, necessario “ sgombrare il campo da dubbi circa la completezza dell’istruttoria processuale ”, e, pertanto, era indispensabile disporre istruttoria a carico del Comune di San Giuseppe Vesuviano, al fine di: i ) rendere una accurata relazione in ordine alle domande di condono presentate con riferimento al fabbricato in questione e alla riconducibilità o meno delle opere indicate nell’ordinanza di demolizione nelle istanze di sanatoria; ii ) chiarire quali dei procedimenti avviati con tali domande si fossero conclusi e quale fosse stato il loro esito, allegando la relativa documentazione; iii ) produrre tutta la documentazione necessaria a corredo, ivi compresa, in particolare, la copia del verbale di sopralluogo del Comando di Polizia municipale del Comune di San Giuseppe del 10 luglio 2007.

7. Con successiva ordinanza n. 4503/2024 la Sezione ha osservato che il Comune si era limitato a depositare una relazione nella quale aveva evidenziato che: i ) le istanze di condono n. 1388 e n. 1391 non erano state integrate (e, quindi, non erano state definite), e, comunque sarebbero state inammissibili perché relative ad interventi su area vincolata, eseguiti dopo il termine del 31.3.2003; ii ) dalle foto estratte dal software “ Google Earth ” si sarebbe potuta evincere la realizzazione delle opere in epoca successiva al 2004.

7.1. La Sezione ha evidenziato che: i ) il Comune aveva fatto riferimento, in modo generico, alla mancata produzione di documenti che non avrebbero consentito di definire le istanze di condono ma non aveva indicato quali fossero questi documenti ritenuti necessari; ii ) per converso, il Comune aveva, comunque, evidenziato la sussistenza di due elementi di palese inammissibilità delle istanze che, invero, avrebbero consentito all’Amministrazione di definire procedimenti pendenti da quasi venti anni, anche mediante provvedimenti con motivazione in forma semplificata; iii ) la relazione depositata in giudizio non aveva chiarito quale fosse stato l’oggetto delle domande di condono, e, inoltre, il Comune non aveva depositato la documentazione richiesta dall’ordinanza collegiale; pertanto, allo stato, l’istruttoria processuale non poteva ritenersi completa.

7.2. La Sezione ha, quindi, ritenuto necessario disporre apposita verificazione al fine di accertare fatti decisivi per la decisione della controversia, conferita al Dirigente della Direzione Generale per il Governo del Territorio della Regione Campania, con facoltà di subdelega.

7.3. La Sezione ha, quindi, chiesto al verificatore incaricato di: i ) descrivere lo stato dei luoghi; ii ) acquisire tutti gli atti e provvedimenti indicati nell’ordinanza n. 11298/2023 nonché ogni ulteriore documentazione necessaria al fine di rispondere ai quesiti; iii ) verificare ed illustrare l’oggetto specifico delle domande di condono indicate dalla parte (v. allegati 2-8 al ricorso in appello) e verificare se, tra gli interventi ricompresi in tale istanze, vi fossero le opere oggetto dell’ordinanza impugnata; iv ) ricostruire analiticamente i vari procedimenti e provvedimenti che avevano interessato l’immobile oggetto di causa e i vincoli esistenti sull’area.

7.4. La Sezione ha, quindi, autorizzato il verificatore ad estrarre copia degli atti del fascicolo d’ufficio e ad acquisire tutti i documenti ritenuti necessari al fine di rispondere ai quesiti, e ha previsto che la verificazione venisse svolta nel contraddittorio tra le parti, indicando termini e modalità.

8. In data 25.9.2024 il verificatore delegato dal Dirigente della Regione Campania ha depositato la relazione unitamente ad una serie di allegati. In vista dell’udienza pubblica del 6.3.2025 parte appellante ha depositato memoria conclusionale insistendo per l’accoglimento del primo motivo di ricorso in appello, ritenuto fondato alla luce delle conclusioni esposte dal verificatore. In data 5.3.2025 il Comune ha depositato note d’udienza chiedendo al Collegio di formulare al verificatore chiarimenti e, in particolare, di ordinargli di indicare: i ) se agli atti del giudizio vi fosse documentazione attestante l’esistenza delle opere in una data anteriore all’anno 2007, anche alla luce del verbale della Polizia municipale del 10.7.2007; ii ) se i lavori fossero stati ultimati entro la data del 31.3.2003. All’udienza del 6.3.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Entrando in medias res occorre esaminare la relazione di verificazione depositata in giudizio dall’architetto Pastore, delegato dal Dirigente della D.G. per il Governo del territorio della Regione Campania.

8.1. Il verificatore ha, in primo luogo, descritto lo stato dei luoghi osservando, per quanto di interesse per la presente controversia, che il terzo piano risulta solo parzialmente costruito, essendo presenti dei pilastri e dei setti murari, con copertura della superficie solo in parte (v. foto 8-12 allegati alla relazione). Dopo aver indicato la documentazione acquisita, il verificatore ha, poi, affermato che gli interventi eseguiti al terzo piano erano interessati da due domande di condono (nota prot. n. 001388 del 10.12.2004 e nota prot. n. 001391 del 10.12.2004), mentre le altre domande erano relative ad interventi realizzati al secondo piano. Il verificatore ha, poi, ricostruito i vari procedimenti e provvedimenti relativi all’immobile, osservando che: i ) la sussistenza di opere abusive era stata accertata nella nota prot. 19558 del 1997, ove si era fatto riferimento a varie opere prive di titolo, indicando che l’immobile aveva due piani fuori terra; ii ) con successivo accertamento del 10.7.2007, il personale della Polizia Municipale aveva accertato la continuazione della realizzazione di opere prive di titolo (così indicate: “ piano rialzato: formazione di tompagnature, tramezzi, parziale abbozzo, terrazzo con muretti di recinzione, e posa in opera di infissi esterni in ferro; primo piano: come il primo rialzato ; piano secondo: getto del solaio di copertura, posa in opera di masso con asfalto e recinzione con parapetto ”); iii ) con un ulteriore accertamento del 3.11.2015 era stata verificata la realizzazione del terzo piano.

8.2. Il verificatore ha, quindi, osservato che, nel verbale del 3.11.2015 comparivano, per la prima volta, i lavori al terzo piano, oggetto dell’ordinanza di demolizione. Il verificato ha evidenziato come fosse probabile che i lavori del terzo piano fossero iniziati nell’arco temporale tra il 1997 e il 2007, e ciò avrebbe trovato “ giustificazione nella richiesta di condono dei lavori abusivi al terzo piano presentata dai proprietari nel marzo del 2004 ”.

8.3. Nelle note depositate in data 5.2.2025 l’Amministrazione ha contestato le risultanze della verificazione. Tali note sono, tuttavia, tardive, costituendo deduzioni che andavano eventualmente inserire in una memoria conclusionale, da depositarsi nel rispetto dei termini di cui all’art. 73 c.p.a. In ogni caso, deve evidenziarsi come le contestazioni del Comune siano incentrate sul momento di realizzazione del terzo piano (al pari delle osservazioni formulate dal consulente di parte nel corso dell’attività di verificazione), evidenziando, in particolare, un contrasto tra le deduzioni del verificatore e l’accertamento compiuto in data 10.7.2007, ove non era stata constatata la presenza del terzo piano.

8.4. Occorre osservare sul punto che se è vero che nel verbale del 2007 non si fa alcun riferimento al pianto terzo, resta, comunque, impregiudicato il tema centrale del giudizio, relativo alla sussistenza di domande di condono che il verificatore ha riferito al terzo piano alla luce dei dati relativi alle rate delle oblazioni e alle superfici indicate (che sono pari, nel totale, ai 140 mq. indicati nell’ordinanza di demolizione). Si tratta di domande che lo stesso verificatore ha ritenuto incomplete in quanto mancanti di molti dati. Tuttavia, sebbene incomplete, si tratta, comunque, di domande presentate dalla parte interessata, a fronte delle quali – come già evidenziato nell’ordinanza n. 4503/2024 – il Comune avrebbe dovuto adottare un provvedimento, stante anche il lungo lasso di tempo trascorso (superiore a venti anni) e considerato che gli elementi di inammissibilità delle istanze indicate dal Comune nelle memorie difensive ben avrebbero potuto essere posti a fondamento di un diniego, tenendo conto, in particolare, del tipo di condono richiesto e dei limiti previsti dalla L. n. 326/2003 (v. Consiglio di Stato, Sez. VI, 11 agosto 2023, n. 7733, punti 12.1.12.2). Al contrario, il Comune ha omesso di delibare tali domande, esercitando, direttamente, un potere repressivo che è, tuttavia, precluso – in pendenza di domande di condono – dalla disposizione di cui all’art. 38 della L. n. 47/1985 (richiamata dall’art. 32, comma 25, della L. n. 326/2003). Infatti, secondo la costante giurisprudenza di questo Consiglio, la presentazione di una domanda di condono rende inefficaci le ordinanze di demolizione in precedenza emesse e sospende, altresì, i procedimenti repressivi fino alla definizione di tale domanda; secondo la giurisprudenza di questo Consiglio si tratta di una “ sospensione del tutto automatica, che incide su tutti i provvedimenti amministrativi adottati ed adottandi aventi ad oggetto sanzioni per abusi edilizi, e ciò fino alla definizione delle domande di condono edilizio eventualmente presentate ” (Consiglio di Stato, Sez. VII, 22 dicembre 2023, n. 10035; Id., 30 dicembre 2024, n. 10469).

8.5. Alla luce di tali considerazioni il primo motivo di ricorso in appello deve essere accolto.

9. Passando alla disamina del secondo motivo si osserva come lo stesso sia, invece, privo di fondamento. Deve, in primo luogo, osservarsi come la sussistenza del vincolo di cui alla L.r. della Campania n. 21/2003 sia solo richiamato nel provvedimento ma non posto alla base dello stesso, motivato, in sostanza, sulla sola assenza di titoli per l’edificazione delle opere. La sussistenza di tale vincolo incide piuttosto sulla disamina delle domande di condono che l’Amministrazione dovrà effettuare, dovendosi considerare come la L.r. n. 21/2003 sia, comunque, richiamata dalla L. n. 10/2004 al fine di escludere il condono delle opere rientranti nelle tipologie dell’allegato 1 della L. n. 326/2003, se realizzate nel territorio di uno dei Comuni di cui all’art. 1 della L.r. della Campania n. 21/2003. E’ questo, quindi, il precetto rilevante in un caso come quello di specie, ove il richiamo alla L. n. 21/2003 è di carattere materiale e non formale in quanto volto alla perimetrazione degli effetti della disposizione di cui all’art. 3, comma 2, lett. d ), della L.r. della Campania n. 10/2004 (Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 aprile 2023, n. 3508, punti 11-11.5).

10. In definitiva il ricorso deve essere in parte accolto e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, il provvedimento impugnato deve essere annullato nei sensi e nei limiti indicati in motivazione.

11. Le questioni esaminate e decise esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr ., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 13 dicembre 2024, n. 10058), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

12. Le spese di lite del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

13. Le spese per l’attività di verificazione vanno poste, altresì, a carico del Comune di San Giuseppe Vesuviano e si liquidano - come richiesto dal verificatore - in complessive euro 4.922,65 (quattromilanovecentoventidue/65), comprensive, quindi, anche della somma riconosciuta a titolo di anticipo dall’ordinanza collegiale n. 4503/2024 (che, ove corrisposte dalla parte appellante, possono essere ripetute). La somma richiesta dal verificatore è stata, infatti, computata correttamente secondo i parametri di cui al D.M. n. 140/2012 (v., Consiglio di Stato, Sez. VI, decreto del 7 novembre 2022, n. 9727), e l’importo risulta, comunque, congruo in considerazione della complessità dell’attività compiuta.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello come in epigrafe proposto:

i ) lo accoglie in parte e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, annulla il provvedimento impugnato nei sensi e nei limiti indicati in motivazione;

ii ) condanna il Comune di San Giuseppe Vesuviano a rifondere al sig. AB IA le spese di lite del doppio grado di giudizio, che liquida in complessive euro 6.000,00 (seimila/00), da corrispondere in favore dell’avvocato Angelo Carbone, dichiaratosi antistatario;

iii ) pone a carico del Comune di San Giuseppe Vesuviano le spese per l’attività di verificazione che liquida in complessive euro 4.922,65 (quattromilanovecentoventidue/65), comprensive, quindi, anche della somma riconosciuta a titolo di anticipo dall’ordinanza collegiale n. 4503/2024;

iv ) invita la Segreteria a trasmettere copia della presente ordinanza al verificatore incaricato e alla Direzione Generale per il Governo del Territorio della Regione Campania.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere, Estensore

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Lorenzo Cordi'	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO