N. 02842/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 12/01/2026
N. 00225 /2026 REG.PROV.COLL. N. 02842/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2842 del 2025, proposto dalla
Associazione culturale e ricreativa “Circolo Le Vagnole”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Luigi Roma e con domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in Roma, via Sistina, n. 121
contro
Comune di Sessa NC (CE), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Andrea Pizza e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di
IA sig. EL ET e sig. NG IA, rappresentati e difesi dagli avv.ti. Paolo
NI e FA TA e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di
IA
per la riforma, N. 02842/2025 REG.RIC.
previa sospensione dell'efficacia,
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Napoli,
Sezione Settima, n. 1325/2025 del 17 febbraio 2025, resa tra le parti sul ricorso R.G.
n. 256/2024.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Vista la domanda di sospensione dell'efficacia della sentenza appellata, presentata in via incidentale dall'appellante;
Viste la memoria di costituzione e difensiva e la documentazione del Comune di Sessa
NC;
Visti gli ulteriori documenti dell'appellante;
Viste la memoria di costituzione e difensiva e la documentazione dei sigg.ri EL
ET e NG IA;
Vista l'ordinanza n. 1614/2025 del 7 maggio 2025 con cui è stata accolta in parte l'istanza cautelare, disponendosi contestualmente istruttoria;
Vista la documentazione depositata dal Comune in ottemperanza all'ordine istruttorio;
Vista la memoria finale dei sigg.ri ET e IA;
Viste le note d'udienza, recanti contestuale istanza di passaggio della causa in decisione, presentate rispettivamente dal Comune di Sessa NC e dai sigg.ri
ET e IA;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 novembre 2025 il Cons. ET De
RD, udito per l'appellante l'avv. Luigi Canale per delega dell'avv. Luigi Roma
e viste le conclusioni degli appellati come da verbale;
Visto l'art. 73, comma 3, c.p.a.;
Visti altresì gli artt. 38, 35, comma 1, lett. c), e 85, comma 9, c.p.a.; N. 02842/2025 REG.RIC.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso in epigrafe l'Associazione culturale e ricreativa “Circolo Le Vagnole”
(d'ora in poi: Circolo o Associazione) ha proposto appello avverso la sentenza del
T.A.R. Campania, Sez. VII, n. 1325/2025 del 17 febbraio 2025, chiedendone la riforma, previa sospensione.
1.1. La sentenza appellata ha respinto il ricorso presentato dal Circolo per ottenere l'annullamento, in uno con gli atti presupposti e connessi, del provvedimento del
Comune di Sessa NC (CE) n. 285, r.g. n. 2408, del 23 novembre 2023.
1.2. Con tale provvedimento il Comune ha disposto la revoca della concessione demaniale marittima di cui l'Associazione era titolare, a causa della realizzazione, sull'area demaniale assentita, di opere prive di titolo abilitativo edilizio e senza autorizzazione paesaggistica (pur essendo in zona vincolata), contestualmente ingiungendo all'Associazione la demolizione di dette opere con rimessa in pristino stato dei luoghi.
2. In fatto l'appellante premette di essere un'associazione senza scopo di lucro, costituita dai residenti della località “Le Vagnole” nel territorio di Sessa NC per rendere più ameno e confortevole il soggiorno in detta località. Sostiene, poi, che sin dalla fine degli anni Sessante i residenti avrebbero iniziato a fruire di un'area demaniale antistante gli edifici, occupata con opere di facile e di difficile rimozione che sarebbero state realizzate prima del 1967 da un agricoltore che occupava l'area. A far data dal 1973 il Circolo avrebbe ottenuto dalla P.A. una concessione per il mantenimento dell'area demaniale marittima, in uno con le opere oggetto dello stato di fatto originario.
2.1. Il Comune di Sessa NC, dal canto suo, per vari decenni non avrebbe rilevato anomalie nella conduzione dell'area assentita in concessione. In specie, non avrebbe N. 02842/2025 REG.RIC.
rilevato alcunché: né nel 2012, quando l'Associazione ha chiesto il rinnovo della concessione rilasciatale in precedenza (n. 15/2006), depositando i relativi grafici; né nel 2019, quando il Circolo ha chiesto l'applicazione della disciplina di cui alla l. n.
145/2018; e neppure nel 2020 e nel 2023, quando l'Associazione ha rispettivamente presentato una S.C.I.A. per diversa distribuzione di spazi interni e una C.E.L. per opere di ordinaria manutenzione.
2.2. La richiesta del Circolo di rinnovo della concessione n. 15/2006 veniva accolta con il rilascio della concessione n. 16/2015 del 15 dicembre 2015, con scadenza al 30 gennaio 2018. Seguiva, poi, il rilascio in data 27 febbraio 2020 di ulteriore concessione
(n. 4/2020).
2.3. A seguito di sopralluogo effettuato il 20 giugno 2023 la P.A. accertava l'esistenza sul posto di opere che – sostiene il Circolo – coinciderebbero con quelle realizzate in origine dall'agricoltore suo dante causa, contenute nella prima concessione rilasciata dal Ministero della Marina Mercantile nel 1973 e rimaste immutate negli anni. Tali opere consistono:
- in un manufatto in legno di superficie di circa mq. 43,00, con copertura in lamiere coibentate, posto su una base di calcestruzzo edificata direttamente sulla sabbia;
- in un altro manufatto in legno di superficie di circa mq. 5,00, con copertura in lamiere coibentate, in scarse condizioni di conservazione;
- in un campo da bocce delimitato da un muretto alto circa ml. 0,30 e da una recinzione in legno alta circa mt. 1,00;
- in strutture lignee posate su un basamento in lastre di cemento prefabbricato, con copertura parziale formata da arelle/cannucciato, aventi dimensioni totali di circa mq.
150,00 e altezza compresa tra mt. 2,10 e mt. 2,30;
- in pali in legno posti a delimitazione del basamento in lastre di cemento, di altezza compresa tra mt. 3,00 e mt. 6,00; N. 02842/2025 REG.RIC.
- infine, in un punto acqua installato su un palo in legno di altezza compresa tra mt.
1,20 e mt. 2,00 circa.
2.4. Il Comune di Sessa NC, preso atto che le opere elencate risultavano realizzate in difetto di titoli edilizi autorizzativi e dei necessari titoli paesaggistici e/o pareri della Soprintendenza, sebbene si ricadesse in area vincolata paesaggisticamente ai sensi del d.m. 28 marzo 1985 (che l'ha individuata come di “notevole interesse pubblico”) e tutelata per legge ai sensi dell'art. 142, comma 1, lett. a), del d.lgs. n.
42/2004, comunicava l'avvio del procedimento di revoca della concessione demaniale marittima. Quindi, dopo aver esaminato e disatteso le osservazioni del privato, con il provvedimento del 23 novembre 2023 disponeva la revoca della concessione n. 4/2020
e contestualmente ordinava all'Associazione la demolizione delle suddette opere abusive.
2.5. L'Associazione impugnava il predetto provvedimento innanzi al T.A.R.
Campania, ma l'adito Tribunale con la sentenza appellata ha respinto il ricorso, sebbene – lamenta l'appellante – in sede cautelare l'istanza di sospensiva fosse stata accolta (con ordinanza n. 287/2024) limitatamente alle clausole del provvedimento recanti la revoca della concessione e fermo l'ordine di demolizione delle opere abusive riscontrate.
2.6. In sintesi, il T.A.R. ha disatteso le censure mosse al provvedimento di revoca, di violazione del principio di proporzionalità e di difetto di motivazione, richiamando la giurisprudenza prevalente, per cui “il provvedimento dichiarativo della decadenza da una concessione costituisce manifestazione di un potere di autotutela vincolato e doveroso e, pertanto, non necessita di particolare motivazione da parte dell'ente concedente”, che può limitarsi a indicare le violazioni ascritte al concessionario, “né di specifiche valutazioni in ordine all'interesse pubblico alla sua adozione”, poiché esso rientra nella categoria della c.d. revoca sanzionatoria. Nel caso di specie, il provvedimento risulta adeguatamente motivato anche per relationem (attraverso il N. 02842/2025 REG.RIC.
richiamo alle note del Settore Assetto del Territorio ed Ambiente del Comune interessato) e correttamente emesso ai sensi dell'art. 47, primo comma, lett. f), cod. nav. (secondo cui la P.A. può dichiarare la decadenza del concessionario “per inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione, o imposti da norme di leggi
o di regolamenti”): ciò, precisa la sentenza, in ragione della gravità degli abusi edilizi realizzati, peraltro in violazione dei vincoli paesaggistico ambientali.
2.6.1. Il primo giudice ha poi ritenuto infondata la tesi della ricorrente, secondo cui si sarebbe trattato di opere anteriori al 1967, poiché le opere oggetto dell'ordine di ripristino non corrispondono a quelle descritte nella concessione n. 180/1973 (la prima rilasciata alla ricorrente) e perciò devono presumersi di realizzazione successiva e in difetto dei necessari titoli. Ha anche disatteso l'assunto che si trattasse di opere di facile rimozione realizzabili in base a S.C.I.A., risultando tale assunto non confortato dalle caratteristiche strutturali, funzionali e dimensionali dei manufatti, e ciò tanto più vista la necessità di una considerazione complessiva e non atomistica degli stessi, nonché della loro collocazione in una zona sottoposta a vincolo paesaggistico.
2.6.2. Ancora, la sentenza appellata ha disatteso le censure con cui era stata dedotta, da un lato, la non necessità del parere della Soprintendenza, dall'altro, la doverosità per il Comune di Sessa NC di avviare d'ufficio il procedimento inteso al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica sulla S.C.I.A. presentata dall'associazione (peraltro, quella del 2020, relativa non alla realizzazione dei manufatti, ma alla diversa distribuzione degli spazi interni). Anche tali censure, infatti, non tengono conto della consistenza delle opere realizzate. Da ultimo, la sentenza ha ritenuto infondata la doglianza con cui era stato lamentato che il Comune avesse ridotto il c.d. preavviso di rigetto a un “mero simulacro di garanzia”, non scendendo nel merito delle controdeduzioni formulate dal privato: ciò, alla stregua sia dell'indirizzo giurisprudenziale secondo cui l'art. 10-bis della l. n. 241/1990 non impone alla P.A. una formale e analitica confutazione di ogni argomento utilizzato nelle osservazioni N. 02842/2025 REG.RIC.
del privato, sia della disciplina dettata dall'art. 21-octies, comma 2, della stessa l. n.
241/1990, che rende irrilevanti i vizi formali/procedimentali qualora, per la natura vincolata del provvedimento finale, il contenuto di questo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
3. Nel gravame l'appellante contesta l'iter logico-giuridico e le statuizioni della sentenza impugnata, deducendo con un unico motivo le censure di: error in iudicando et in procedendo; violazione e falsa applicazione dell'art. 47, primo comma, lett. f), cod. nav.; violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della l. n. 241/1990; violazione e falsa applicazione dell'art. 5 del Trattato UE e dell'art. 97 Cost.; eccesso di potere per assoluto difetto di istruttoria, carenza o erronea valutazione dei presupposti, irragionevolezza e contraddittorietà, sviamento dell'attività amministrativa; violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza.
3.1. In sintesi l'appellante lamenta anzitutto che il T.A.R. sarebbe incorso in errore nel qualificare il provvedimento di revoca (rectius: decadenza) come espressione di un potere vincolato e doveroso, mentre l'art. 47, primo comma, lett. f), cod. nav. (la disposizione su cui si basa la “revoca”) lascerebbe all'interprete la possibilità di valutare l'intensità e la gravità delle contestazioni formulate e darebbe rilievo alle inadempienze del concessionario tali da compromettere il proficuo prosieguo del rapporto ovvero da rendere inattuabili gli scopi della concessione. Orbene, nel caso di specie le inadempienze dell'Associazione non avrebbero le caratteristiche ora viste: anzi, le opere sarebbero state installate per conseguire lo scopo turistico-ricreativo per cui era stata rilasciata la concessione (trattandosi di strutture stagionali funzionali all'utilizzo dell'area per fini turistico-ricreativi) e i fatti non sarebbero gravemente violativi degli obblighi imposti con il rilascio del titolo e non avrebbero carattere di definitività.
3.2. Aggiunge l'Associazione appellante che il Comune non le avrebbe mai contestato alcunché nel corso di decenni e in particolare dall'epoca successiva al rilascio della N. 02842/2025 REG.RIC.
concessione n. 15/2006, al momento (2012) di presentazione dell'istanza di rinnovo della medesima (con il deposito dei relativi grafici) e nel 2020 e 2023 (quando sono state presentate la S.C.I.A. per diversa distribuzione interna degli spazi e la C.E.L. per manutenzione ordinaria). Di qui la sussistenza, accanto alla responsabilità del Circolo concessionario (per l'onere di verificare la conformità delle proprie istanze alla normativa vigente), di una responsabilità del Comune, almeno per acquiescenza alle pratiche edilizie presentate dal Circolo stesso dal 2012 al 2023: in particolare, se il privato avesse avuto l'onere di acquisire una nuova autorizzazione, il Comune avrebbe dovuto segnalarglielo, senza ingenerare un affidamento del privato stesso sulla legittimità degli atti (e in specie dei titoli edilizi in essere).
3.3. L'appellante invoca sul punto l'indirizzo giurisprudenziale secondo cui, ai fini della decadenza ex art. 47, primo comma, lett. f), cod. nav., il giudizio di gravità delle inadempienze deve tenere conto, tra l'altro, del comportamento del concessionario, da valutare in controluce rispetto all'azione delle Amministrazioni coinvolte nei procedimenti autorizzatori e della stessa Amministrazione concedente. Le motivazioni della sentenza di prime cure non convincerebbero, perché enfatizzerebbero i profili rimproverabili al Circolo concessionario e sottovaluterebbero l'affidamento generato nello stesso dal comportamento del Comune: quest'ultimo, non contestando mai le opere durante decenni, avrebbe indotto l'Associazione a credere che l'Ente condividesse la soluzione dell'installazione delle predette strutture funzionali a una limitata attività balneare. La P.A., in particolare, non avrebbe mai diffidato l'Associazione dal mantenimento in loco dei manufatti temporanei oltre il termine stabilito, a pena, in caso contrario, di conseguenze negative sul rapporto concessorio.
3.4. Ancora, la sentenza appellata non avrebbe considerato che il Circolo concessionario avrebbe regolarmente ottemperato all'ordine di demolizione delle opere, in conformità all'ordinanza cautelare n. 287/2024 cit., quindi avrebbe richiesto e ottenuto tutti i titoli edilizi e paesaggistici per l'esercizio dell'attività e avrebbe N. 02842/2025 REG.RIC.
esercitato la balneazione per i soci per la stagione estiva 2024, senza nessuna contestazione da parte del Comune. Orbene, pur a voler individuare nella condotta dell'appellante un difetto di attenzione nel non richiedere un titolo edilizio ricognitivo dello stato di fatto realizzato sin dalla fine degli anni Sessanta e pervenuto agli odierni associati, non sarebbe rispettosa del principio di proporzionalità l'irrogazione immediata della sanzione della decadenza dalla concessione (la più grave per il concessionario) senza la valutazione del comportamento del concessionario conseguente all'ordine di ripristino. Nel caso di specie sarebbe invece mancata non soltanto la diffida, ma anche la previa ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi
(adottata solo contestualmente alla revoca della concessione e non prima). Inoltre sussisterebbe una palese buona fede del Circolo appellante, come attesterebbe la documentazione in atti, cosicché sarebbero stati violati i principi di proporzionalità e ragionevolezza dell'azione amministrativa.
3.5. Da ultimo, l'Associazione appellante lamenta che illegittimamente la P.A. avrebbe esercitato il potere di cui all'art. 47, primo comma, lett. f), cod. nav., poiché né il titolo concessorio, né alcuna legge o regolamento vieterebbero l'installazione di opere di facile rimozione nelle forme e con i limiti osservati dall'appellante stessa.
Anche se ricorressero le ipotesi contemplate da detta disposizione, la P.A. potrebbe –
e non dovrebbe – sanzionare con la decadenza il concessionario, così come, del resto, previsto espressamente anche nel titolo concessorio. Dunque, il potere di decadenza comporterebbe una valutazione dello specifico caso concreto, da svolgere sulla base dei principi di proporzionalità e adeguatezza e perciò tenendo conto che tale potere inciderebbe in modo pesante sulla posizione del Circolo appellante, privo di scopi di lucro, con la perdita di un'identità immateriale e di una tipicità locale, necessaria per lo svolgimento dell'attività turistico-ricreativa: ma i suddetti principi nel caso de quo sarebbero stati totalmente obliati. N. 02842/2025 REG.RIC.
4. Si è costituito in giudizio il Comune di Sessa NC (CE) con memoria di costituzione e difesa, a mezzo della quale ha contestato la ricostruzione dei fatti operata da controparte (in particolare, con riguardo all'anteriorità delle opere abusive rispetto al 1967 e al rilascio da parte del Comune dei titoli autorizzatori per lo svolgimento della stagione estiva nel 2024) ed ha eccepito l'integrale infondatezza dell'appello, concludendo per la sua reiezione, previa reiezione, altresì, dell'istanza cautelare con lo stesso proposta.
4.1. Si sono altresì costituiti in giudizio con memoria di costituzione e difesa i sigg.ri
EL ET e NG IA, già interventori ad opponendum nel giudizio di primo grado, i quali hanno eccepito l'inammissibilità e l'infondatezza dell'appello, rilevando tra l'altro come l'Associazione ricorrente né in primo grado, né in appello abbia depositato alcun documento atto a dimostrare l'ottemperanza all'ordine di demolizione. Inoltre, hanno eccepito come dai verbali della citata Associazione sarebbe emersa in maniera inopinabile la realizzazione delle opere abusive dopo la sua costituzione, ovvero negli anni 1973 e 1976 e, dunque, l'erroneità della tesi della loro edificazione negli anni Sessanta da parte di un diverso soggetto.
4.2. All'esito della camera di consiglio fissata per la discussione dell'istanza cautelare la Sezione, con ordinanza n. 1614/2025 del 7 maggio 2025: A) ha parzialmente accolto detta istanza, sospendendo l'esecutività della sentenza appellata entro i limiti dell'impugnazione della revoca della concessione demaniale marittima; B) ha disposto istruttoria, ordinando al Comune di depositare gli atti contenuti nel fascicolo in suo possesso attinente al rinnovo della concessione demaniale marittima n. 15/2006, compresa la copia in possesso del medesimo Comune della relazione tecnica asseverata versata in atti dall'Associazione come all. n. 5), nonché di depositare tutti i documenti da esso posseduti attestanti la rimozione totale o parziale delle opere di cui è stata ingiunta la demolizione. N. 02842/2025 REG.RIC.
4.3. Il Comune di Sessa NC ha ottemperato all'incombente istruttorio, depositando in data 20 maggio 2025 la documentazione richiesta.
4.4. In vista dell'udienza di merito i sigg.ri ET e IA hanno depositato – nei termini di legge – una memoria, insistendo per la reiezione dell'appello e negando in particolare che la revoca della concessione violi i principi di proporzionalità e ragionevolezza. Nell'immediata prossimità di detta udienza gli stessi, e così pure, distintamente, il Comune di Sessa NC, hanno depositato note di udienza, con contestuale istanza di passaggio della causa in decisione.
4.5. All'udienza pubblica del 4 novembre 2025 è comparso il difensore dell'appellante, al quale il Collegio ha rappresentato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 73, comma 3, c.p.a., l'esistenza di dubbi sulla parziale improcedibilità dell'appello nella parte di esso riguardante l'impugnazione dell'ordine di demolizione, in ragione dell'intervenuta spontanea esecuzione di detto ordine. Il Collegio, udito il predetto difensore, ha quindi trattenuto la causa in decisione.
5. In via preliminare il Collegio rileva la tardività dei depositi da parte del Comune di
Sessa NC, nonché, con distinto atto, da parte dei sigg.ri. ET e IA, di note d'udienza nell'immediata prossimità dell'udienza pubblica di merito. Infatti, tali depositi sono avvenuti rispettivamente in data 31 ottobre 2025 per il primo e 3 novembre 2025 per i secondi, dunque in violazione dei termini di cui all'art. 73 c.p.a. senza alcuna giustificazione di detta tardività ai sensi dell'art. 54, comma 1, c.p.a.: ne segue che i depositi stessi possono valere unicamente ai fini dell'istanza, contenuta in entrambi, di passaggio della causa in decisione senza discussione orale, mentre le parti di essi che contengono le rispettive note d'udienza devono essere stralciate dal presente giudizio a causa della loro ingiustificata tardività (cfr., ex plurimis, C.d.S.,
Sez. VII, 30 settembre 2025, n. 7642; id., 12 agosto 2025, n. 7029; id., 26 febbraio
2025, n. 1688). N. 02842/2025 REG.RIC.
5.1. Sempre in via preliminare, il Collegio reputa poi opportuno inquadrare il provvedimento per cui è causa, che sotto il profilo degli effetti va annoverato tra quelli a contenuto plurimo. Come precisato dalla giurisprudenza di questo Consiglio, infatti,
“l'atto a contenuto plurimo si caratterizza per la concentrazione delle finalità che normalmente connotano atti distinti in un unico contesto, spesso anche motivazionale, giusta la stretta interconnessione e talvolta conseguenzialità, fra le (diverse) scelte operate dall'Amministrazione. Esso non necessariamente ha anche una pluralità di destinatari, come avviene invece per l'atto plurimo stricto sensu inteso, ove la pluralità dei provvedimenti nasce dalla loro omogeneità di contenuto, che ne rende inutilmente dispendiosa la moltiplicazione in ragione del numero dei soggetti nella cui sfera giuridica si va ad incidere” (C.d.S., Sez. II, 16 aprile 2025, n. 3264; id., 4 aprile 2024, n. 3105).
5.2. Nel caso de quo il provvedimento impugnato dispone la “revoca” (decadenza) della concessione demaniale marittima e contestualmente ingiunge la demolizione dei manufatti abusivi di cui è stata accertata l'esistenza sull'area demaniale: esso, quindi, si configura come provvedimento a contenuto plurimo, caratterizzato da un'unitarietà solo formale, ma non anche sostanziale, in quanto scindibile in molteplici atti di diverso contenuto, indipendenti l'uno dall'altro (C.d.S., Sez. II, 28 agosto 2020, n.
5288): in particolare, tali atti consistono, da un lato nella revoca della concessione, dall'altro lato nell'ordinanza di demolizione.
5.3. Orbene, dalla documentazione depositata in riscontro all'ordine istruttorio dal
Comune di Sessa NC, in particolare dall'attestazione del Responsabile del
Settore X del Comune prot. n. 41189 del 7 novembre 2024, si ricava che il privato ha ottemperato all'ingiunzione di demolizione, come constatato dai tecnici comunali nel sopralluogo del 31 ottobre 2024 (in cui si è accertata la rimozione delle opere e il ripristino dello stato dei luoghi). Ne discende la sopravvenuta carenza di interesse dell'Associazione a coltivare l'impugnazione dell'ordine di demolizione, cioè, come N. 02842/2025 REG.RIC.
detto, di uno dei due atti in cui si scinde il provvedimento (formalmente unitario) gravato.
5.4. Di tale sopravvenuta carenza di interesse (e, quindi, dell'improcedibilità in parte qua dell'appello) il Collegio ha reso edotta la parte appellante, comparsa all'udienza pubblica, ai sensi e per gli effetti dell'art. 73, comma 3, c.p.a.: ed invero, per questo verso l'appello è improcedibile, per effetto dell'attestazione, ad opera del Comune di
Sessa NC, dell'avvenuta esecuzione spontanea dell'ordine ripristinatorio. Mette conto sottolineare che tale attestazione, essendo datata 7 novembre 2024, è successiva alla data – 6 novembre 2024 – dell'udienza pubblica in cui il T.A.R. ha introitato la causa e ciò spiega perché la sentenza non ne faccia menzione.
6. Acclarata l'improcedibilità dell'appello per sopravvenuta carenza di interesse, nella parte di esso relativa all'ordine di demolizione delle opere abusive, resta da esaminare la parte del gravame che si riferisce alla revoca/decadenza dell'Associazione dalla concessione demaniale marittima n. 4/2020, ad essa rilasciata dal Comune.
6.1. Per questa parte l'appello è fondato e da accogliere, nei termini di seguito esposti.
6.2. Va premesso, sul punto, che l'entità delle opere abusive è indiscutibile ed emerge dalle fotografie in atti: la loro stessa descrizione, contenuta nel provvedimento gravato, porta a escludere che si tratti di opere realizzabili con semplice S.C.I.A. o comunque di opere di facile rimozione; né la tesi che si tratti di opere realizzate da un fantomatico “coltivatore” del vicino appezzamento di terreno in epoca anteriore al
1967 trova il benché minimo appiglio nella documentazione in atti. Le doglianze sollevate al riguardo dall'appellante si dimostrano, pertanto, infondate.
6.3. La consistenza delle opere abusive dà conto, altresì, dell'infondatezza della doglianza con cui il Circolo invoca la conformità delle opere stesse allo scopo turistico-ricreativo per il cui perseguimento è stata rilasciata la concessione, poiché tale asserita conformità non sana la carenza dei necessari titoli edilizi (e paesaggistici).
Nemmeno è fondata l'affermazione dell'appellante secondo cui i fatti non avrebbero N. 02842/2025 REG.RIC.
carattere di definitività, visto che la presenza delle opere nell'area de qua è stata accertata con verbale di sopralluogo del 20 giugno 2023, dunque risulta da atti dotati di pubblica fede in ordine alle circostanze di fatto in essi accertate e contrastabili dal privato solo con querela di falso (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. VII, 10 settembre 2025,
n. 7271; id., 19 febbraio 2025, n. 1414; Sez. VI, 27 gennaio 2023, n. 946; Sez. IV, 19 luglio 2018 n. 5128), che nel caso di specie non risulta proposta dall'Associazione.
6.4. Ancora, è infondata la censura con cui l'appellante invoca l'inerzia serbata dal
Comune per un lunghissimo arco temporale (circa cinquanta anni), poiché per giurisprudenza consolidata il decorso di un lungo lasso di tempo tra il momento di realizzazione dell'abuso e l'ordine di demolizione non determina l'insorgenza in capo al privato di un affidamento legittimo sulla legittimità degli interventi, né impone sul punto un più ampio onere motivazionale a carico della P.A. (C.d.S., A.P., 17 ottobre
2017, n. 9). Non sussiste nessun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il mero decorso del tempo non sana e l'interessato non può dolersi del fatto che la P.A. non abbia emanato in epoca antecedente i dovuti atti repressivi (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. VI, 2 ottobre 2024, n. 7948; id., 1° luglio
2023, n. 5433; id., 21 giugno 2022, n. 5115; Sez. VII, 22 gennaio 2024, n. 659; Sez.
II, 20 luglio 2022, n. 6373).
7. Sono, invece, fondate le censure con cui l'appellante lamenta che il Comune ha basato la “revoca” impugnata su elementi (l'esistenza in loco di opere abusive) già presenti e vagliati all'atto del rinnovo della concessione demaniale, ma al tempo non ritenuti dalla P.A. indicativi di un inadempimento del concessionario ex art. 47, primo comma, lett. f), cod. nav., e, quindi, ostativi al rinnovo della suddetta concessione. La valutazione della gravità dell'inadempimento dell'appellante contrasta, dunque, con quella diametralmente opposta operata dal Comune in sede di rinnovo della concessione demaniale n. 15/2006 e, quindi, avrebbe richiesto una motivazione N. 02842/2025 REG.RIC.
rinforzata, tale da specificare le ragioni dello scostamento dal precedente giudizio, che invece è del tutto mancata.
7.1. Invero, dalla documentazione in atti, confermata dal riscontro fornito dal Comune all'incombente istruttorio posto a suo carico, si ricava che in occasione del rinnovo della concessione demaniale n. 15/2006, chiesto dall'Associazione con istanza del
2012 e ottenuto con il rilascio della concessione n. 16/2015, la stessa ha allegato all'istanza di rinnovo una relazione tecnica asseverata (all. 5 del 29 aprile 2025) contenente la descrizione dei manufatti di cui il Comune successivamente ha intimato la demolizione. Nonostante ciò, il Comune ha rilasciato al Circolo la concessione demaniale n. 16/2015 e tale condotta attiva (e non la mera inerzia sulla verifica delle opere abusive), oltretutto, ha ingenerato nel privato un affidamento incolpevole in ordine alla regolarità della sua posizione sotto il profilo del godimento del bene demaniale.
7.2. Con l'ordinanza collegiale istruttoria n. 1614/2025 cit. è stato chiesto al Comune di depositare la copia in suo possesso della relazione tecnica asseverata appena citata, per avere la conferma che tale documento facesse effettivamente parte del fascicolo attinente al rinnovo della concessione e che, di conseguenza, la P.A. avesse potuto prendere conoscenza del suo contenuto, quindi dell'esistenza in loco delle opere non assistite da idoneo titolo edilizio e da autorizzazione paesaggistica. Il riscontro fornito dal Comune è stato positivo, nel senso che la copia della relazione tecnica da esso depositata (coincidente, come contenuto, con quella prodotta dal Circolo) risulta acquisita agli atti del Comune e, a differenza della copia del privato, reca la timbratura che attesta la sua affissione all'Albo pretorio comunale per venti giorni (dal 24 maggio al 13 giugno 2013) ai fini dell'eventuale presentazione da parte di terzi di reclami od opposizioni. Il Comune inoltre ha depositato l'elaborato grafico allegato alla perizia, che conferma ulteriormente l'esistenza in loco dei manufatti e come, perciò, il privato li abbia dichiarati all'Amministrazione. N. 02842/2025 REG.RIC.
7.3. Risulta, quindi, confermato che in occasione del rinnovo della concessione demaniale la P.A., pur essendo a conoscenza dell'esistenza delle opere, in quanto dichiarate dal privato, non ha giudicato tale circostanza ostativa al rinnovo della concessione, valutando dette opere come non integranti un inadempimento rilevante, ai sensi dell'art. 47, primo comma, lett. f), cod. nav., ai fini della decadenza del concessionario. Ma allora, tenuto conto del principio di buona fede sancito dall'art. 1, comma 2-bis, della l. n. 241/1990, ai sensi del quale “i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede”, nel 2023 il Comune avrebbe dovuto fornire un'ampia motivazione che desse conto del revirement rispetto alla propria precedente valutazione: e tale motivazione, la cui carenza nel provvedimento impugnato lo vizia in parte qua, tanto più sarebbe stata dovuta in virtù dei principi di proporzionalità e adeguatezza dell'azione della P.A., vista la gravità della misura adottata a carico del privato, cosicché si dimostra fondata anche la censura di violazione di detti principi, parimenti dedotta dall'appellante.
7.4. Si ricorda in proposito che il principio sancito dall'art. 1, comma 2-bis, della l. n.
241/1990, di carattere generale rispetto all'agire pubblicistico e fondato sui principi costituzionali di imparzialità e buon andamento ex art. 97 Cost. (C.d.S., Sez. VII, 30 maggio 2024, n. 4860; Sez. V, 27 ottobre 2023, n. 9298; Sez. III, 25 novembre 2021,
n. 7891), deve ispirare sia l'attività della P.A. nei confronti del privato (C.d.S., Sez.
VII, 10 ottobre 2025, n. 7950), sia la condotta del privato nei rapporti con la P.A., trattandosi di un principio che impegna entrambe le parti del rapporto amministrativo
(C.d.S., Sez. III, 8 ottobre 2025, n. 7898).
7.4.1. Con riguardo proprio alla decadenza dalla concessione demaniale nei casi elencati dall'art. 47 cod. nav., questa Sezione ha richiamato in un recente arresto (12 febbraio 2025, n. 1196), nell'ottica della legalità sostanziale, i principi generali della proporzionalità, della necessità e dell'adeguatezza della sanzione rispetto all'effettiva N. 02842/2025 REG.RIC.
gravità del fatto commesso: in particolare, si è affermato in detta pronuncia che
“nell'ottica prospettica di una lettura costituzionalmente compatibile della norma recata dall'art. 47, cod. nav., non può farsi a meno di ragguagliare il caso concreto all'astratto parametro normativo, con la possibilità, dunque, per il giudice, di apprezzare taluni elementi e circostanze del fatto ai fini di valutare l'adeguatezza, necessità e proporzionalità del provvedimento applicato, rientrando un siffatto accertamento nei poteri impliciti al sindacato giurisdizionale sull'atto”. E nel caso ora in esame, tra gli elementi e circostanze fattuali oggetto di apprezzamento rientra la condotta serbata dal Comune in sede di rinnovo della concessione.
8. In conclusione, l'appello è improcedibile nella parte in cui concerne l'ingiunzione di demolizione, mentre è fondato e da accogliere, nei termini esposti, per quanto riguarda la revoca (decadenza) del Circolo dalla concessione demaniale marittima.
8.1. La fondatezza in parte qua dell'appello fa sì che, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado deve essere parzialmente accolto, con conseguente annullamento delle statuizioni del provvedimento n. 285 del 23 novembre
2023 che dispongono la revoca della concessione demaniale marittima n. 4/2020, restando impregiudicato l'ulteriore esercizio del potere amministrativo da parte della
P.A., da compiersi nel rispetto dell'effetto conformativo conseguente alla presente pronuncia. In ogni caso, in sede di riesercizio del potere si dovrà tenere conto della condotta dell'Associazione di spontanea esecuzione dell'ordine di ripristino dell'area demaniale.
8.2. Com'è noto, “la sentenza di annullamento del giudice amministrativo infatti oltre al c.d. effetto caducatorio o demolitorio, consistente nella eliminazione dell'atto impugnato, produce infatti anche un effetto conformativo in ordine alle regole alle quali la pubblica amministrazione si dovrà attenere nell'attività futura e, dunque, istituisce un vincolo sostanziale per i successivi ed eventuali segmenti di azione N. 02842/2025 REG.RIC.
amministrativa (Cons. Stato, sez. V, 13 ottobre 2021, n. 6875)” (C.d.S., Sez. V, 30 maggio 2025, n, 4713).
8.3. In proposito è d'uopo precisare che esula dal presente giudizio ogni valutazione in ordine alla compatibilità con il diritto unionale della proroga della concessione demaniale marittima per finalità turistico-ricreative n. 16/2015, rilasciata all'Associazione (v. la prima premessa del provvedimento impugnato), ma che rimane impregiudicato il potere del Comune di valutare la legittimità eurounitaria di siffatta proroga sulla base dei principi espressi dalla giurisprudenza della Corte di IA
UE e nazionale (C.d.S., A.P., 9 novembre 2021, n. 17).
9. La fondatezza solamente parziale dell'appello e, con esso, del ricorso di primo grado giustifica la compensazione integrale tra le parti delle spese del doppio grado del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto:
- dichiara l'appello improcedibile nella parte relativa all'ordine di demolizione delle opere abusive, attesa l'avvenuta esecuzione spontanea di detto ordine;
- accoglie l'appello nella parte relativa al provvedimento di revoca (decadenza) della concessione demaniale marittima e per l'effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, accoglie in parte qua il ricorso di primo grado e annulla la suddetta revoca
(decadenza).
Compensa le spese del doppio grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025, con l'intervento dei magistrati: N. 02842/2025 REG.RIC.
LA NT, Presidente
Fabio Franconiero, Consigliere
Angela Rotondano, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
ET De RD, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
ET De RD
IL SEGRETARIO
IL PRESIDENTE
LA NT