Pubblicato il 12/02/2025

N. 01196/2025REG.PROV.COLL.

N. 02880/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2880 del 2024, proposto dalla società semplice Immobiliare Agricola Iride, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ilaria Greco e Luca Saguato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luca Saguato in Genova, via Roma n. 11/1;

contro

Comune di Bordighera, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Umberto Montanaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 200/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bordighera;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2025 il Cons. Daniela Di Carlo;

Udito per la parte appellante l’avvocato Luca Saguato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- La società appellante ha impugnato, chiedendone l’annullamento, la sentenza di cui in epigrafe con la quale il TAR per la Liguria ha respinto il suo ricorso per l’annullamento: (i) della determinazione del dirigente del Settore Tecnico datata 15 marzo 2023, reg. gen. n. 248, reg. n. 118, avente ad oggetto “ Revoca assegnazione ormeggio stanziale e cessazione diritto di ormeggio posto stanziale n. BF08 ” e ordine di allontanamento del natante denominato “Kakadu Jack”; (ii) della nota del responsabile dell’Ufficio Porto datata 9 maggio 2023, prot. n. 13574, recante invito a provvedere all’allontanamento del suddetto natante; (iii) del provvedimento del responsabile del medesimo ufficio, datata 17 maggio 2023, prot. 14385, recante conferma del provvedimento di revoca del posto di ormeggio n. BF08 e di allontanamento dell’imbarcazione “Kakadu Jack”; (iv) in parte qua , ove occorrer possa, dell’art. 30 del presupposto Regolamento del Porto di Bordighera approvato con deliberazione del Consiglio comunale 30 luglio 2015 n. 38 e s.m.i.; (v) di ogni altro connesso a quelli principalmente gravati, ed in particolare: le note dell’Ufficio Porto datate 30 novembre 2022, 31 gennaio 2023 e 1° febbraio 2023; la comunicazione di avvio del procedimento di decadenza datata 16 febbraio 2023, prot. n. 5027, e la nota dell’Ufficio Porto del 15/19 giugno 2023, prot. 17520.

2.- Il ricorso si articolava in quattro motivi:

(i) con un primo motivo, premessa l’affermazione della natura sanzionatoria del provvedimento impugnato, si deduceva il mancato rispetto del principio di proporzionalità, tenuto conto che, negli anni precedenti la revoca, il canone era sempre stato regolarmente corrisposto;

(ii) con un secondo motivo, si lamentava la violazione dei principi di buona fede e di affidamento, dal momento che il Comune, del tutto inaspettatamente, aveva abbandonato la prassi, seguita per circa un decennio, di trasmettere le richieste di pagamento del canone, anziché presso la sede legale della società, presso un’agenzia immobiliare che in passato aveva curato gli affari dell’amministratore della medesima società ricorrente, provvedendo a tal fine ad inoltrare le comunicazioni presso tale soggetto, che provvedeva a tradurle in lingua russa.

Sotto diverso profilo, si adduceva, altresì, il carattere vessatorio della clausola recata dall’art. 30, comma 6, del Regolamento del Porto, laddove interpretata nel senso di comminare la perdita del posto barca come conseguenza automatica e vincolata del mancato pagamento di una sola rata di canone entro il termine previsto dal precedente comma 5 del medesimo Regolamento. Tale clausola, in quanto vessatoria, avrebbe anche necessitato della specifica approvazione per iscritto ai sensi dell’art. 1341, comma 2, cod. civ., cosa mai avvenuta.

(iii) Infine, con il terzo e il quarto motivo, si censurava la legittimità della motivazione alla base della revoca, sia perché la medesima faceva riferimento a profili non previamente comunicati al privato con l’avviso di avvio del procedimento, sia in quanto il Comune sarebbe stato già da tempo a conoscenza della avvenuta sostituzione del natante ormeggiato, come emergerebbe dagli inviti al pagamento dei canoni relativi agli anni successivi, in cui per l’appunto si fa riferimento alla nuova imbarcazione, così privando di rilevanza la mancata comunicazione da parte del concessionario.

3.- Con l’impugnata sentenza, l’adito TAR per la Liguria, dopo avere respinto le preliminari eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate dal Comune intimato, ha rigettato il ricorso e ha condannato la società ricorrente a rifondere le spese di lite, liquidandole nella misura di euro 4.500,00, oltre spese generali, IVA e accessori come per legge.

4.- Nel riproporre le originarie censure, articolate ai sensi dell’art. 101, comma 1, c.p.a. come ragioni di critica specifica avverso la sentenza impugnata, l’appello ha lamentato:

(i) Erroneità della sentenza appellata nella parte in cui respinge il primo motivo di ricorso per violazione dell’art. 97 Cost. e degli artt. 1, 3 e 7 L. 7 agosto 1990 n. 241. Violazione dei principi di ragionevolezza e di gradualità e proporzionalità in materia di sanzioni amministrative. Difetto di motivazione. Travisamento. Contraddittorietà .

In buona sostanza, la società ricorrente insiste a dire che illegittimamente il Comune di Bordighera avrebbe revocato l’assegnazione del posto barca e disposto l’allontanamento dell’imbarcazione “Kakadu Jack” dal Porto, trattandosi di sanzione all’evidenza sproporzionata rispetto al fatto accaduto, concernente il solo tardivo pagamento del canone di ormeggio per la sola annualità 2023, soprattutto considerato che nel corso del rapporto ultradecennale la società ha sempre regolarmente provveduto ai pagamenti annuali.

(ii) Erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto il secondo motivo per violazione dell’art. 97 Cost. e dell’art. 1, comma 2 bis, L. 7 agosto 1990 n. 241 e dei principi di correttezza e buona fede. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1375, 1455, 1456 cod. civ. e dell’art. 1341 del medesimo codice. Difetto di motivazione. Contraddittorietà. Travisamento. Omessa pronuncia .

La società ricorrente si duole anche del mancato rispetto, da parte del Comune concedente, delle regole di correttezza e buona fede che governano la fase di esecuzione dei contratti e, più in generale, dei rapporti di durata assistiti da un titolo concessorio, oltre che del principio dell’affidamento, posto che negli anni si era consolidata la prassi di notificare gli avvisi di pagamento anziché presso la sede legale della società, presso gli uffici di un’agenzia immobiliare che si occupava, tra l’altro, di curare anche la traduzione degli atti dall’italiano al russo. L’abbandono di tale prassi, secondo la società, ha senza dubbio negativamente inciso sulla tempestiva conoscenza del provvedimento da parte del destinatario, il quale, in ogni caso, non ha poi omesso il pagamento del canone dovuto, ma lo ha solo ritardato di poche mensilità.

(iii) Erroneità della sentenza appellata laddove ha “respinto” i motivi terzo e quarto del ricorso per illogicità, perplessità, contraddittorietà e difetto di motivazione. In subordine. Erroneità della sentenza gravata per violazione e/o falsa applicazione degli art. 30 e 32 del Regolamento del Porto di Bordighera approvato con deliberazione del Consiglio comunale 30 luglio 2015 n. 38 e s.m.i. Difetto di presupposto, di istruttoria e di motivazione. Travisamento. Contraddittorietà. Violazione dell’art. 97 Cost. e dell’art. 1, comma 2 bis, L. 7 agosto 1990 n. 241. Violazione dei principi di correttezza e buona fede. Violazione dell’art. 1455 cod. civ .

Si lamenta, infine, la società ricorrente, anche di come l’Amministrazione prima, e il TAR poi, abbiano dato illegittimo rilievo alla circostanza che il posto barca sia stato occupato da un’imbarcazione diversa da quella originariamente indicata nell’atto di concessione, posto che, se per un verso è vero che il concessionario non ha effettuato la relativa comunicazione, è d’altra parte vero che gli scambi epistolari intercorsi tra le parti dimostrano come di fatto il Comune di Bordighera fosse a conoscenza del posizionamento della nuova imbarcazione.

5.- Ha resistito il Comune di Bordighera, insistendo sul rigetto dell’apepllo.

6.- Con ordinanza cautelare n. 1690/2024, la Sezione ha sospeso la esecutività della sentenza, “ Ritenuto che le prospettazioni difensive del ricorrente meritano di essere approfondite nella naturale sede di merito; Considerato che sussiste inoltre il requisito del periculum in mora e che, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, occorre allo stato accodare prevalenza all’interesse del ricorrente alla conservazione del posto barca finora fruito, considerato che l’impugnata revoca fa riferimento ad un unico episodio di inadempimento (rectius, non tempestivo adempimento), al quale è poi seguito l’integrale pagamento per l’intero anno 2024, in una situazione di fatto, non contestata dal Comune intimato, in cui il suddetto posto barca nemmeno è stato riassegnato a terzi, con conseguente opportunità di mantenere le somme già pagate nelle casse comunali nell’interesse pubblico generale ”.

7.- Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive.

8.- Alla udienza pubblica del 21 gennaio 2025, la causa è passata in decisione.

9.- L’appello è fondato con riferimento ai primi due motivi, mentre non è in relazione al terzo.

10.- In fatto, la vicenda è chiara.

Sulla base degli atti processuali e dei documenti versati al giudizio, risulta che con atto notarile del 14 dicembre 2011 (per n. 12 carati) e con dichiarazione di vendita del 12 marzo 2014 (per i restanti n. 12 carati) l’imbarcazione “Come Easy” è stata venduta alla società ricorrente, all’epoca rappresentata dalla moglie dell’attuale legale rappresentante della società ricorrente, poi separatisi.

È risultato anche che, in forza dell’acquisto del suddetto natante, la società ricorrente abbia ottenuto il subingresso nel posto barca oggetto dell’impugnata decadenza, in precedenza assegnato ad uno dei due precedenti comproprietari del natante.

È pure emerso che finché la società era rappresentata dalla moglie dell’attuale legale rappresentante, gli avvisi di pagamento del canone venivano per prassi inviati dal Comune di Bordighera, anziché presso la sede legale della società, presso un’agenzia immobiliare che ne curava gli affari, tra cui la traduzione dall’italiano al russo e il successivo recapito alla società.

Fino al 2022, il canone è stato sempre regolarmente pagato.

La prima e unica contestazione che ha dato origine all’impugnata decadenza ha riguardato l’annualità 2023, di cui peraltro il pagamento non è stato del tutto omesso, ma solo ritardato.

Sono rimaste, in particolare, senza riscontro, le comunicazioni indirizzate dal Comune all’indirizzo PEC della società.

La situazione non è stata agevolata nemmeno dall’agenzia immobiliare che fino a quel momento si era occupata di curare il recapito della posta, avendo la stessa invitato il Comune a non indirizzare più presso i propri uffici alcuna comunicazione destinata ai proprietari stranieri di barche ormeggiate nel porto di Bordighera.

Da ultimo, le cose non sono migliorate nemmeno a seguito dell’interlocuzione avviata dallo studio legale che ha assistito la società ricorrente nella pratica di autotutela in via amministrativa, avendo il Comune riconfermato la propria decisione di revocare l’assegnazione del posto barca per tardivo pagamento del canone annuale.

11.- Venendo al merito delle questioni: siccome si è raggiunta ormai la certezza, sulla base degli atti processuali e dei documenti di causa, che la motivazione alla base della impugnata decadenza si è incentrata unicamente sulla questione del tardivo pagamento del canone, e non già su quella della mancata comunicazione del cambio di imbarcazione da ormeggiare, ritiene il Collegio che il terzo motivo di appello, ripropositivo dei corrispondenti terzo e quarto motivo di ricorso introduttivo, vada respinto.

Tale circostanza, in particolare, è comprovata dalle difese svolte dal Comune di Bordighera, che fin dal primo grado ha precisato che “ il motivo della revoca è solamente il mancato pagamento del canone per l’anno 2023 nei termini. Ciò emerge chiaramente nel provvedimento di revoca che motiva unicamente in base all’art. 30, commi 5 e 6, relativi al pagamento del corrispettivo e che richiama la nota di avvio di procedimento prot. n. 5027 del 16/02/ 2023, nella quale viene sempre e solo contestato il mancato pagamento del canone nei termini ”; che “ la circostanza dell’assenza di autorizzazione scritta al cambio barca (era) indicato solamente nella comunicazione del 17/05/2023, successiva al provvedimento di revoca (doc. 12), con la quale veniva semplicemente ripercorsa la cronistoria del posto barca BF08 a far data dal subentro della sig.ra UZ ”, e infine che per l’accertamento di tale supposta irregolarità “ sarebbe invece necessaria un’apposita istruttoria ”.

Di tali evidenze ha dato ampio riscontro anche il TAR al punto 4 della sentenza: “ L’impugnato provvedimento di revoca è motivato soltanto alla luce del mancato pagamento del canone (e corrisponde integralmente, pertanto, al contenuto della comunicazione di avvio del procedimento) ”, sicché non residua più alcun dubbio di come la società non abbia interesse a dolersi di una ragione di decadenza che, in realtà, non è mai stata fatta valere dall’Amministrazione comunale.

12.- A diverso esito deve invece pervenirsi, ritiene il Collegio, con riferimento ai primi due motivi di appello.

Il quadro normativo di riferimento, rappresentato dall’art. 47, cod. nav., è chiaro nel prevedere che “ L'amministrazione può dichiarare la decadenza del concessionario: a) per mancata esecuzione delle opere prescritte nell'atto di concessione, o per mancato inizio della gestione, nei termini assegnati; b) per non uso continuato durante il periodo fissato a questo effetto nell'atto di concessione, o per cattivo uso; c) per mutamento sostanziale non autorizzato dello scopo per il quale è stata fatta la concessione; d) per omesso pagamento del canone per il numero di rate fissato a questo effetto dall'atto di concessione; e) per abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione; f) per inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione, o imposti da norme di leggi o di regolamenti.

Nel caso di cui alle lettere a) e b) l'amministrazione può accordare una proroga al concessionario.

Prima di dichiarare la decadenza, l'amministrazione fissa un termine entro il quale l’interessato può presentare le sue deduzioni ”.

L’esegesi giurisprudenziale che si è formata intorno alla prefata disciplina si è costantemente riportata, nell’ottica della legalità sostanziale, ai principi generali della proporzionalità, necessità e adeguatezza della sanzione rispetto alla effettiva gravità del fatto commesso.

In particolare, si è sottolineato come “ (n)on par dubbio che l'inadempimento che può dar luogo alla sanzione della decadenza debba essere di una certa consistenza e che gli elementi probatori riguardo all'effettiva ricorrenza di un'ipotesi di inadempienza, rispetto agli obblighi nascenti dal titolo, debbano essere inequivoci, precisi e concordanti. La possibilità per il giudice di apprezzare tali elementi al fine di valutare l'adeguatezza del provvedimento applicato rientra nei poteri impliciti al sindacato giurisdizionale sull'atto ” (Consiglio di Stato, sez. VI, 17 gennaio 2014, n. 232).

L’indirizzo in commento si è per vero sviluppato in maggior misura con riferimento ai rapporti concessori connotati da particolare complessità o di lunga durata, come ad esempio quelli comportanti la esecuzione di opere [è il caso della citata lettera a)] o la coltivazione e l’utilizzo del bene dato in concessione [è il caso della citata lettera b)].

In questi casi, la giurisprudenza non ha mancato di rilevare come la valutazione della gravità dell’inadempimento vada effettuato in senso globale, ovverossia nel senso che il giudizio di disvalore “ non può arrestarsi, in modo meccanicistico, ad un semplice raffronto quantitativo tra valore in denaro degli interventi previsti nel piano di investimento e valore monetario degli interventi realizzati. Essa deve essere la risultante di un giudizio di gravità delle inadempienze contestate che tenga conto dei profili qualitativi ” (Consiglio di Stato, sez. VI, 21 aprile 2016, n. 1572).

Ritiene il Collegio che analoga prudenza di giudizio debba essere usata con riguardo ai rapporti concessori più semplici, come quello che qui ricorre, caratterizzato dal mero scambio tra la prestazione di dare una somma di denaro (canone) e la messa a disposizione di un bene (posto barca ai fini di ormeggio), in quanto i principi cardine della legalità sostanziale (proporzionalità, necessità, adeguatezza, risultato) trovano applicazione generale a tutti i rapporti concessori, non dipendendo, la proporzionalità e necessità della sanzione, dal valore dell’investimento in sé, bensì dalla gravità del comportamento serbato dal concessionario.

Diversamente opinando, ritiene il Collegio, si creerebbe una ingiustificata disparità di trattamento tra concessionari di beni pubblici che si trovano in situazioni comparabili.

Secondo il Collegio, quindi, nell’ottica prospettica di una lettura costituzionalmente compatibile della norma recata dall’art. 47, cod. nav., non può farsi a meno di ragguagliare il caso concreto all’astratto parametro normativo, con la possibilità, dunque, per il giudice, di apprezzare taluni elementi e circostanze del fatto ai fini di valutare l’adeguatezza, necessità e proporzionalità del provvedimento applicato, rientrando un siffatto accertamento nei poteri impliciti al sindacato giurisdizionale sull'atto.

Nel caso all’esame, ritiene il Collegio che la sanzione applicata sia sproporzionata, non necessaria e comunque eccedente il mezzo rispetto al fine, considerato che: (i) il rapporto concessorio perdurava da circa dieci anni e mai era accaduto che il concessionario avesse omesso o ritardato il pagamento del canone dovuto, o almeno nulla di ciò è emerso dagli atti di causa; (ii) per la prima volta, nel 2023, il concessionario ha pagato in ritardo il canone annuale dovuto: infatti, se per un verso è vero che al momento dell’emanazione dell’atto il canone risultava non pagato, è pur vero che lo stesso è stato successivamente pagato e l’Amministrazione ne ha accettato il pagamento, sicché non può propriamente parlarsi di omesso versamento, quanto piuttosto di ritardato pagamento; (iii) il concessionario ha spiegato le circostanze in cui ciò è avvenuto: egli era infatti appena subentrato al precedente legale rappresentante della società e non aveva effettiva contezza delle modalità organizzative con le quali la richiesta di pagamento veniva inoltrata alla società.

Tali circostanze, ad avviso del Collegio, denotano senz’altro la sussistenza di un comportamento colpevole imputabile al concessionario, meritevole di venire sanzionato dall’Ente concedente, ma non oltre i limiti della proporzionalità, necessità e adeguatezza.

Ritiene, in definitiva, il Collegio, che la decisione adottata dall’Amministrazione abbia trasmodato i suddetti limiti, e meriti perciò di venire annullata, non sussistendo le condizioni per ritenere che il rapporto di fiducia tra concedente e concessionario sia stato compromesso in modo definitivo o irreversibile.

13.- Alla luce delle suddette considerazioni, l’appello va accolto e, in riforma dell’impugnata sentenza, va accolto il ricorso di primo grado e per l’effetto annullato il provvedimento recante la revoca della concessione di posto barca e l’ordine di allontanamento della imbarcazione ivi ormeggiata.

Non va invece annullato il Regolamento del Porto di Bordighera, essendo possibile la sua interpretazione conforme a legge, come si è poc’anzi illustrato.

14.- Le spese del doppio grado possono compensarsi, attesa la complessità delle questioni trattate e considerati i motivi della decisione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e per l’effetto annulla il provvedimento recante la revoca della concessione di posto barca e l’ordine di allontanamento della imbarcazione ivi ormeggiata.

Compensa le spese del doppio grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Angela Rotondano, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniela Di Carlo	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO