Pubblicato il 09/07/2025

N. 05958/2025REG.PROV.COLL.

N. 04415/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4415 del 2024, proposto da
Azienda Strade Lazio - RA S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Francesco Mambrini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

CO Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli Avvocati Francesco Saverio Cantella, Filippo Lattanzi e Jacopo D'Auria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Santi Cosma e Damiano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocato Luigi Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Lazio, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di LA (Sezione Seconda) n. 00236/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di CO Italia S.p.A. e del Comune Santi di Cosma e Damiano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2025 il Cons. Marco Poppi e uditi per le parti gli Avvocati presenti come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

In data 12 ottobre 2023 CO Italia S.p.A. (di seguito CO) presentava ad Azienda Strade Lazio – RA S.p.A., (di seguito RA) istanza ex art. 49 del D. Lgs. n. 259/2003 (Codice delle comunicazioni elettroniche, di seguito CCE) di autorizzazione all’esecuzione di lavori di posa di infrastrutture e reti di telecomunicazioni interessanti un tratto (325 metri) della S.P. 125.

L’istanza veniva respinta con atto del 24 novembre successivo recante « diniego definitivo di autorizzazione per la realizzazione di lavori di posa di infrastrutture di rete e posa pozzetti per la fibra ottica, in un tratto della S.P. 125 “Ausente” » sul rilievo che l’operatore non avesse prodotto la polizza assicurativa a garanzia degli eventuali costi e spese di ripristino del tratto interessato.

Il diniego veniva impugnato con ricorso iscritto al n. 82/2024 R.R. dinanzi al Tar per il Lazio – Sezione staccata di LA (ricorso inizialmente proposto dinanzi al Tar Roma, « trasferito per “competenza interna” » con ordinanza n. 743/2024 e ritualmente riassunto) che il Tar accoglieva con sentenza in forma semplificata ex art. 60 c.p.a. n. 236 del 22 marzo 2024, ritenendo il fondamento della dedotta violazione dell’art. 54 CCE.

RA impugnava la sentenza con appello depositato il 3 giugno 2024 deducendone, con un unico articolato capo d’impugnazione, l’erroneità per:

- « ERROR IN IUDICANDO: erroneità della sentenza appellata per travisamento ed omessa valutazione degli elementi in fatto e in diritto in rilievo nella specie, laddove si è ritenuta illegittima la richiesta di una polizza fideiussoria a garanzia della corretta esecuzione delle opere di installazione della fibra »;

- « VIOLAZIONE DI LEGGE: violazione e falsa applicazione dell’articolo 54 del c.c.e. »;

- « ECCESSO DI POTERE: travisamento ed erronea valutazione dei fatti, illogicità, contraddittorietà, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta ».

CO si costituiva formalmente in giudizio il 13 giugno 2024.

Il Comune di Santi Cosma e Damiano si costituiva in giudizio il 19 luglio 2024 aderendo alle contestazioni di RA.

CO e RA depositavano le rispettive memorie ex art. 73 c.p.a. il 30 maggio 2025 replicando entrambe con depositi del 12 giugno successivo.

All’esito della pubblica udienza del 3 luglio 2024 la causa veniva decisa.

L’odierna appellante è società in hous e della Regione Lazio, costituita per la gestione del patrimonio viario dell’Ente, che assolve le funzioni di stazione appaltante in caso di affidamenti di interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria della rete e di progettazione, costruzione, gestione e vigilanza delle infrastrutture stradali regionali.

È controversa nel presente giudizio la legittimità della pretesa di RA di subordinare la concessione dell’autorizzazione all’esecuzione dei lavori alla sottoscrizione e produzione di una polizza a copertura dei costi per lavori che si dovessero rendere necessari per interventi di ripristino delle aree interessate all’intervento dell’operatore telefonico.

Il Tar accoglieva il ricorso proposto da CO ritenendo:

- che la pretesa del concessionario violasse il comma 1 dell’art. 54 del Codice a norma del quale « le Pubbliche Amministrazioni, le Regioni, le Province ed i Comuni, i consorzi, gli enti pubblici economici, i concessionari di pubblici servizi, di aree e beni pubblici o demaniali, gli enti pubblici non economici nonché ogni altro soggetto preposto alla cura di interessi pubblici non possono imporre per l’impianto di reti o per l’esercizio dei servizi di comunicazione elettronica, nonché per la modifica o lo spostamento di opere o impianti resisi necessari per ragioni di viabilità o di realizzazione di opere pubbliche, oneri di qualsiasi natura o canoni ulteriori a quelli stabiliti nel presente decreto, fatta salva l’applicazione del canone previsto dall'articolo 1, comma 816, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, come modificato dalla legge 30 dicembre 2020 n.178 [canone sostitutivo della tassa per l’occupazione di spazi e aree pubbliche, ndr] nel rispetto dei presupposti previsti dalla normativa in materia »;

- che la pretesa in questione non trovasse giustificazione nella disposizione di cui al successivo comma 6 ove dispone che « gli operatori che forniscono reti di comunicazione elettronica hanno l’obbligo di tenere indenne la pubblica amministrazione, l’ente locale, ovvero l’ente proprietario o gestore, dalle spese necessarie per le opere di sistemazione delle aree pubbliche specificamente coinvolte dagli interventi di installazione e manutenzione e di ripristinare a regola d’arte le aree medesime nei tempi stabiliti dall’ente locale ».

Tale posizione, ritenuta da RA erronea per le ragioni di seguito esposte, si porrebbe altresì in contradizione con un precedente del Tar Lazio, riferito ad una identica controversia che vedeva contrapposte le medesime parti (sentenza n. 3539/2023).

Ciò premesso, l’appellante censura la sentenza nella parte in cui, ai fini del conseguimento dell’autorizzazione, ritiene la sufficienza della corresponsione del contributo di cui al comma 2, dell’art. 54 del Codice (« contributo alle spese relative al rilascio del parere ambientale da parte dell’organismo competente ») interpretando il comma 6 del medesimo articolo nel senso che l’obbligo di ripristino della strada rileverebbe solo ex post inibendo la richiesta di una polizza fideiussoria ex ante .

A parere dell’appellante la decisione, sia pur astrattamente conforme a principi già affermati in giurisprudenza, sconterebbe la mancata considerazione delle specificità del caso concreto.

In particolare espone:

- che la giurisprudenza invocata da controparte a sostegno delle proprie tesi riguarderebbe unicamente amministrazioni provinciali e comunali che « percepiscono come controprestazione dell’occupazione il canone unico »;

- che RA, non essendo ente territoriale, oltre a non essere destinataria del canone di occupazione né di altri corrispettivi, non percepisce l’importo di € 800 ad impianto di cui all’art. 1, comma 831 della L. n. 160/2019.

La sentenza è quindi censurata nella parte in cui afferma che la preclusione di cui all’illustrato art. 54 « chiaramente si riferisce anche a operazioni di scavo » e che la formulazione della norma è di ampiezza tale da « da risultare riferibile alla imposizione di qualsiasi tipo di obbligo o prestazione a carico degli operatori di telecomunicazioni diversi e ulteriori rispetto a quanto previsto dal codice delle comunicazioni elettroniche che, in materia, si limita a prevedere al comma 6 dell’articolo 54 soltanto l’obbligo a carico degli operatori “di tenere indenne la pubblica amministrazione, l’ente locale, ovvero l’ente proprietario o gestore, dalle spese necessarie per le opere di sistemazione delle aree pubbliche specificamente coinvolte dagli interventi di installazione e manutenzione e di ripristinare a regola d'arte le aree medesime nei tempi stabiliti dall'ente locale”. In questo senso si è espressa del resto – e più volte - la giurisprudenza amministrativa (di cui l’istanza cautelare reca una corposa rassegna ».

L’appellante deduce che l’art. 54 del Codice non dovrebbe necessariamente essere interpretato nel senso che la polizza fideiusssoria rientri tra gli oneri esclusi e a sostegno della posizione espressa allega:

- che la necessità di procedere all’immediato ripristino della sede stradale trova causa nell’esigenza di garantire la sicurezza stradale, nel caso di specie, di un tratto viario ad alta percorrenza;

- che la disciplina di settore non prevede idonei strumenti per chiamare alle proprie responsabilità il gestore che abbia errato residuando la sola possibilità di esperie un giudizio civile con anticipazione dei relativi costi;

- che i precedenti giurisprudenziali invocati da controparte in primo grado a sostegno delle proprie tesi non sarebbero pienamente conferenti, sotto un primo profilo, poiché riguardano vicende che vedevano coinvolti enti pubblici territoriali che, godendo di autonomia di bilancio, si troverebbero nella possibilità di alimentare i capitoli di spesa riferiti agli interventi di manutenzione stradale straordinaria e, sotto altro profilo, riguardavano la richiesta di depositi cauzionali la cui onerosità è di gran lunga superiore a quella di una polizza fideiussoria.

La sentenza è censurata altresì laddove afferma l’irrilevanza del precedente invocato (sopra specificato) statuendo che « non risulta pertinente alla fattispecie dato che tale sentenza – oltretutto riferita alla previgente disciplina dell’articolo 93 del d.lg. n. 259 - ha riconosciuto la legittimità della imposizione della polizza assicurativa “volta a coprire danni a cose e persone” mentre nella fattispecie si controverte della imposizione di una polizza assicurativa a garanzia dell’adempimento dell’obbligo sancito dal comma 6 dell’articolo 54 di ripristinare le aree utilizzate per i lavori, che effettivamente si traduce in un onere economico ulteriore rispetto a quelli previsti dal d.lgs. n. 259, che, quindi, ancorché modesto - come documentato dalla resistente (ma ovviamente ciò vale solo se singolarmente considerato) - non solo non è previsto ma è vietato dalla disposizione invocata dalla ricorrente; né tale onere può essere giustificato attraverso una operazione di “bilanciamento degli interessi” che consideri la particolare posizione dell’RA e la circostanza che essa – a differenza degli enti locali – non percepisce alcunché in correlazione alle occupazioni e agli impianti degli operatori di telecomunicazioni essendo però obbligata a garanzia della sicurezza stradale a porre rimedio con cospicui investimenti alle manchevolezze dei ripristini eseguiti a seguito di lavori. Una simile operazione – pur potendosi riconoscere la peculiarità di questa fattispecie – si porrebbe in diretto contrasto con la previsione dell’articolo 54, comma 1, citato, e quindi non è ammissibile ».

Il riferimento è alla già citata sentenza del Tar Roma n. 3539 del 2 marzo 2023 resa a seguito dell’impugnazione da parte dell’odierna appellata dei provvedimenti con i quali RA subordinava il rilascio « delle autorizzazioni all’effettuazione di scavi e posa di infrastrutture di rete di telecomunicazioni (TLC) su alcune tratte » alla « stipula di una convenzione a latere del provvedimento autorizzatorio, nonché all’assolvimento di alcuni oneri e alla richiesta di pagamento di importi a vario titolo (per canone di occupazione, oneri di istruttoria e sopralluogo), imponendo altresì la costituzione di un deposito cauzionale o la stipula di idonea fideiussione bancaria, oltre che la stipula di una polizza assicurativa volta a coprire danni a cose e persone ».

Nell’occasione il Tar (pronunciandosi nel vigore del previgente art. 93 del Codice), pur riconoscendo che il precetto « è stato costantemente interpretato dalla giurisprudenza nel senso che è fatto divieto alle pubbliche amministrazioni di subordinare il rilascio dei titoli abilitativi per l'impianto di reti o per l'esercizio di servizi di telecomunicazioni a oneri diversi da quelli individuati dal legislatore statale, ed estranei all'elencazione contenuta nello stesso art. 93 » (preclusione ribadita dall’art. 12, comma 3, del d. Lgs. n. 33/2016), perveniva alla conclusione:

- che non fossero dovuti ad RA gli importi chiesti «a titolo di spese di istruttoria e canoni di occupazione diversi da quelli previsti dalla legge»;

- che fosse invece « legittima l’imposizione della stipula a carico della ricorrente di una polizza assicurativa volta a coprire danni a cose e persone tenuto conto che l’art. 93 (fatto salvo anche dall’attuale comma 11 dell’art. 49 del d.lgs. n. 259/2003), nella versione applicabile ratione temporis, prevedeva l’obbligo per gli operatori che forniscono reti di comunicazione elettronica di tenere indenne l’Ente locale, ovvero l’Ente proprietario, dalle spese necessarie per le opere di sistemazione delle aree pubbliche specificamente coinvolte dagli interventi di installazione e manutenzione e di ripristinare a regola d’arte le aree medesime nei tempi stabiliti dall'Ente locale ».

Preso atto degli esatti contenuti del precedente richiamato, l’appellante contesta la lettura della decisione operata dal Tar posto che, nonostante sia menzionata espressamente una polizza per danni a cose o persone, la decisione farebbe nella sostanza riferimento alla generale esigenza di mantenere indenne l’Ente locale (nel caso di specie il concessionario) da eventuali mancati ripristini.

L’appellante sostiene ulteriormente che l’art. 54 CCE, in quanto norma di derivazione comunitaria, dovrebbe essere interpretato in coerenza con l’esigenza di garantire la concorrenzialità del mercato prevenendo discriminazioni che potrebbero verificarsi in presenza di diversificati sistemi di imposizione sul territorio nazionale.

Allega altresì (a integrazione di quanto già esposto) difficoltà gestionali derivanti dall’elevato numero di interventi di implementazione della rete di telecomunicazione, spesso seguiti da lavori di ripristino non eseguiti a regola d’arte, che pongono a rischio la sicurezza stradale, che la Società ha « difficoltà a mappare, seguire e gestire “in diretta” » non disponendo di una « rete capillare di soggetti preposti sul territorio che possano eseguire tempestivamente simili accertamenti ».

L’art. 54 CCE quindi, a parere di RA, se interpretato in modo equilibrato e onesto non potrebbe consentire di ricomprendere fra gli oneri vietati la sottoscrizione di una polizza assicurativa, anche in ragione dell’irrisorio costo della stessa.

L’appello è infondato.

L’art. 49, comma 11, CCE dispone che « salve le disposizioni di cui all'articolo 54, nessuna altra indennità è dovuta ai soggetti esercenti pubblici servizi o proprietari, ovvero concessionari di aree pubbliche, in conseguenza di scavi ed occupazioni del suolo, pubblico o privato, effettuate al fine di installare le infrastrutture di comunicazione elettronica ».

Il richiamato art., 54, comma1, nel testo ratione temporis vigente, prevede che « le Pubbliche Amministrazioni, le Regioni, le Province ed i Comuni, i consorzi, gli enti pubblici economici, i concessionari di pubblici servizi, di aree e beni pubblici o demaniali, gli enti pubblici non economici nonché ogni altro soggetto preposto alla cura di interessi pubblici non possono imporre per l’impianto di reti o per l’esercizio dei servizi di comunicazione elettronica, nonché per la modifica o lo spostamento di opere o impianti resisi necessari per ragioni di viabilità o di realizzazione di opere pubbliche, oneri o canoni ulteriori a quelli stabiliti nel presente decreto, fatta salva l’applicazione del canone previsto dall’articolo 1, comma 816, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, come modificato dalla legge 30 dicembre 2020 n.178. Resta escluso ogni altro tipo di onere finanziario, reale o contributo, comunque denominato, di qualsiasi natura e per qualsiasi ragione o titolo richiesto, come da art. 12 del decreto legislativo 15 febbraio 2016, n. 33, come integrato dall' art. 8 bis, comma 1, lettera c) del decreto-legge14 dicembre 2018, n. 135, coordinato con la legge di conversione 11 febbraio 2019, n. 12 ».

La norma da ultimo richiamata è univoca nell’escludere qualsivoglia onere al di fuori di quelli espressamente menzionati ricomprendendo nell’ampio significato della locuzione «ogni altro tipo di onere finanziario, reale o contributo, comunque denominato, di qualsiasi natura e per qualsiasi ragione o titolo richiesto» anche la polizza fideiussoria.

La ratio della disposizione, avuto riguardo alla necessità di favorire lo sviluppo della rete nazionale di telecomunicazioni, si rinviene nella necessità di evitare possibili disparità di trattamento fra gestori e fruitori del servizio diversamente localizzati sul territorio, in coerenza con la disciplina comunitaria che, in tema di installazione di infrastrutture di telecomunicazioni, impone che le procedure autorizzative siano « tempestive, non discriminatorie e trasparenti, onde assicurare che vigano le condizioni necessarie per una concorrenza leale ed effettiva » (considerando 22 della Direttiva n. 2002/21/CE).

Sul punto si è già espressa la Corte Costituzionale (ancorché con riferimento al già richiamato art. 93) affermando che la disposizione « deve ritenersi espressione di un principio fondamentale, in quanto persegue la finalità di garantire a tutti gli operatori un trattamento uniforme e non discriminatorio, attraverso la previsione del divieto di porre a carico degli stessi oneri o canoni » (C. Cost. 27 luglio 2005, n. 336).

La posizione è stata di recente ribadita dalla Sezione affermando che la norma di cui all’art. 54 « per come interpretata in via autentica dall’art. 12 del D.L.vo n. 33/2016, esclude che gli operatori di telecomunicazioni possano essere assoggettati a prestazioni, tasse o canoni diversi da quelli espressamente previsti da tale norma: trattasi di norma che – secondo quanto si legge anche nella sentenza della Corte Costituzionale n. 47 del 2015 – è diretta a garantire a tutti gli operatori un trattamento uniforme e non discriminatorio » (Cons. Stato, Sez. VI, 30 aprile 2025, n. 3657).

In merito alla specifica questione la giurisprudenza si è già espressa, peraltro in presenza della pretesa di una « polizza per la copertura della responsabilità civile », affermando che « le occupazioni di suolo pubblico destinate alla realizzazione di reti di comunicazione elettronica sono soggette solamente alla Tosap/Cosap, sostituiti, in forza dell’art. 1, commi 837 e 838, l. 160/2019, da un canone unico (cfr. Cons. St. n. 4101/2022). La prescrizione è stata confermata dall’art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 33/2016, recante le “misure volte a ridurre i costi dell’installazione di reti di comunicazione elettronica ad alta velocità”. La norma da ultimo citata, d’interpretazione autentica, conferma il regime normativo derogatorio previsto all’art. 93 del codice delle comunicazioni elettroniche, ribadendo che le amministrazioni pubbliche non possono richiedere il pagamento agli operatori del settore di nessun onere economico altro e diverso dalla Tosap o dal Cosap. La giurisprudenza ha precisato che nel fornire tale interpretazione autentica, a conferma del rigore con cui è stato inteso il divieto, il legislatore non si è limitato “ad assegnare alla disposizione interpretata un significato già in essa contenuto, riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario”, ma, con un successivo intervento, ha espressamente esteso “il contenuto precettivo della limitazione dei poteri impositivi unilaterali degli enti territoriali ad oneri che trovino la loro fonte in qualsiasi altro titolo” (Cons. St. 142/2021 e n. 3467/2020) » (Cons. Stato, Sez. VI, 16 febbraio 2024, n. 1574).

Destituita di fondamento è altresì l’affermazione per la quale i precedenti giurisprudenziali riferiti al tema in questione riguarderebbero unicamente enti territoriali e non anche concessionari posto che il principio per il quale le pubbliche amministrazioni non possono imporre oneri o canoni non stabiliti per legge a carico di operatori delle telecomunicazioni ha già trovato applicazione anche in presenza di richieste avanzate da ANAS S.p.A. (Cons. Stato, Sezione seconda, parere 1° marzo 2018, n. 525).

Devono quindi disattendersi le allegazioni di RA legate alla specificità della fattispecie concreta (natura dell’onere e profilo soggettivo).

Irrilevanti ai presenti fini sono altresì le allegate difficoltà gestionali e le possibili criticità del sistema di tempestivo rilevamento dei ripristini carenti dovute al rilevante incremento degli interventi che afferiscono semmai a profili organizzativi dell’attività svolta dalla concessionaria che non sono pertinenti ai temi oggetto della presente controversia.

Argomenti a sostegno delle tesi di RA non si rinvengono nemmeno nel comma 6 dell’art. 54 laddove è previsto che « gli operatori che forniscono reti di comunicazione elettronica hanno l'obbligo di tenere indenne la pubblica amministrazione, l’ente locale, ovvero l’ente proprietario o gestore, dalle spese necessarie per le opere di sistemazione delle aree pubbliche specificamente coinvolte dagli interventi di installazione e manutenzione e di ripristinare a regola d’arte le aree medesime nei tempi stabiliti dall'ente locale » che evoca un’obbligazione che sorge in un momento necessariamente successivo all’esecuzione dell’intervento (in ipotesi di ripristino non a regola d’arte) e non giustifica oneri ex ante in deroga al principio sancito al comma 1.

Deve da ultimo disattendersi la questione di costituzionalità « in ordine alla legittimità dell’articolo 54 del CCE in relazione al richiamo espresso all’articolo 1, comma 816 e implicito ai comma seguenti fino all’836, della legge 27 dicembre 2019, n. 160 nel testo vigente, nella parte in cui non consente alle Regioni e ai loro concessionari l’esazione dei canoni previsti da dette norme a fronte dell’impianto di reti e dell’occupazione del sottosuolo delle strade del demanio regionale ».

La norma richiamata (art. 1, comma 816) a sostegno del fondamento dell’eccezione sollevata dispone che « gli operatori che forniscono i servizi di pubblica utilità di reti e infrastrutture di comunicazione elettronica di cui al codice delle comunicazioni elettroniche, di cui al decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, e che non rientrano nella previsione di cui al comma 831 sono soggetti a un canone pari a 800 euro per ogni impianto insistente sul territorio di ciascun ente ».

Sul punto RA auspica una sentenza additiva che le riconosca lo stesso corrispettivo riconosciuto a comuni e province.

L’eccezione è inammissibile e irrilevante ai fini della presente decisione atteso che viene sollevata lamentando una pretesa disparità di trattamento in relazione alla percezione del canone di cui al richiamato art. 1, comma 816, mentre nel presente giudizio si verte in tema di « oneri o canoni ulteriori a quelli stabiliti nel presente decreto, fatta salva l’applicazione del canone previsto dall’articolo 1, comma 816, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, … », ovvero in merito alla legittimità della pretesa di una polizza assicurativa.

Per quanto precede l’appello deve essere respinto.

Le spese del presente grado di giudizio, da liquidarsi in favore di CO nella misura indicata in dispositivo, sono poste a carico della sola appellante RA, mentre sono compensate nei confronti del Comune costituito.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna RA S.p.A. al pagamento in favore di CO S.p.A. delle spese del presente grado di giudizio che liquida in € 3.000,00 oltre oneri di legge.

Compensa le spese di lite nei confronti del Comune di Santi Cosma e Damiano.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Poppi	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO