Pubblicato il 30/05/2025

N. 04725/2025REG.PROV.COLL.

N. 04623/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 4623 del 2024, proposto da
CO di Milano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Lepore, Antonello Mandarano, Enrico Barbagiovanni e Sara Francesca Simone, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Lepore in Roma, via Polibio n. 15;

contro

LD S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Serena Patrisso, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia - Milano, (Sezione Prima), 30 novembre 2023, n. 2873, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'atto di costituzione in giudizio e contestuale appello incidentale di LD S.r.l.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2025 il consigliere Angela Rotondano e uditi per le parti gli avvocati Antonello Mandarano e Serena Patrisso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con due appelli, proposti rispettivamente in via principale e in via incidentale, il CO di Milano e la società LD s.r.l., concessionaria di un negozio di mq 48,11 in Piazza Duomo 21 a Milano, hanno impugnato la sentenza del Tribunale Amministrativo per la Lombardia, di estremi indicati in epigrafe.

2. La sentenza appellata si è pronunciata sul ricorso proposto da LD s.r.l., bottega storica con attività di gioielleria, oreficeria e orologeria in Piazza Duomo, 21 a Milano, concessionaria di un negozio vicino alla Galleria Vittorio Emanuele II, avverso gli atti – in particolare, la comunicazione della Direzione Demanio e Patrimonio n. 500657 notificata il 27 settembre 2022 – con cui il CO ha proposto alla ricorrente il rinnovo della concessione d’uso dell’unità immobiliare di proprietà comunale, al canone di €/mq 2.899,81, per un totale di €. 139.509,85 l’anno, e con conguaglio fra il vecchio canone e quello proposto, da pagarsi in un’unica soluzione nella prima bolletta utile successiva alla stipula (già fissata al 24 novembre 2022), assegnando un termine di trenta giorni a pena di decadenza per l’accettazione.

2.1. Erano impugnati anche gli atti presupposti, connessi e consequenziali, tra cui: la deliberazione della GI comunale n. 1246 del 26 luglio 2019, recante “Approvazione delle linee di indirizzo per le concessioni d'uso in scadenza delle unità immobiliari site nel complesso della Galleria Vittorio Emanuele II ed in altri complessi di pregio…” ; la deliberazione della GI comunale n. 815 del 17 luglio 2020, recante “Approvazione delle linee di indirizzo per la valorizzazione del patrimonio immobiliare relativamente alle concessioni ad uso commerciale in scadenza nel corso dell'anno 2020” ; la d.d. n. 6614 del 23 settembre 2020, recante la “determinazione del parametro economico da utilizzare in occasione dei rinnovi contrattuali, ai sensi della Deliberazione G.C. n. 1246/2019 per le unità immobiliari site nel complesso monumentale Galleria Vittorio Emanuele II” .

3. Contro i suddetti atti la ricorrente sollevava dodici motivi di ricorso, mediante i quali formulava varie censure di violazione di legge ed eccesso di potere (per difetto di istruttoria e motivazione, contrasto con i principi di buona amministrazione, ragionevolezza, logicità e proporzionalità, contraddittorietà - intrinseca e con precedenti atti adottati dall’amministrazione - e disparità di trattamento), contestando sia il canone e la condizione relativa al conguaglio da pagarsi in un’unica soluzione che l’assegnazione di un termine a pena di decadenza.

3.1. In sintesi, con il primo motivo si contestava che il provvedimento impugnato facesse applicazione – senza nemmeno indicarne le ragioni – di un criterio di calcolo del canone individuato nel 2019, con la deliberazione di G.C. n. 1246/2019, in un contesto economico radicalmente diverso da quello attuale e prima di accadimenti del tutto imprevedibili quali la pandemia covid e i recenti eventi internazionali.

3.2. Con il secondo motivo si lamentava che la deliberazione di G.C. n. 1246/2019 stabiliva genericamente quale criterio per il calcolo del canone la “media delle offerte degli ultimi due anni per la stessa merceologia” , senza tenere conto che le gare svolte dal CO in relazione a immobili che non sono botteghe storiche hanno condizioni del tutto diverse e che, in ogni caso, il canone degli immobili non può essere fissato in generale, dovendo essere necessariamente parametrato sulla base delle concrete caratteristiche del singolo immobile.

Nel caso di specie avrebbe dovuto, quindi, considerarsi che l’esercizio della ricorrente si trova sotto i portici di piazza Duomo e all’esterno della Galleria Vittorio Emanuele II, seppure compreso nel relativo complesso immobiliare.

Inoltre, prima di tali atti, l’Amministrazione comunale avrebbe sempre proceduto a una valutazione caso per caso per fissare il canone degli immobili della Galleria Vittorio Emanuele.

Nel caso in esame, il CO aveva invece calcolato il canone concessorio con riferimento a poche gare svoltesi nel 2018 e 2019 relative ad altri immobili, senza compiere alcuna valutazione in concreto sull’immobile di cui si tratta, stabilendo valori sproporzionati rispetto ai canoni calcolati di recente dall’Agenzia delle Entrate con riferimento ad altri immobili della Galleria

In particolare, i valori OMI- uno dei parametri che l’Agenzia delle Entrate aveva considerato nella perizia agli atti del giudizio – avrebbero dimostrato l’illegittimità del canone proposto dall’Amministrazione alla ricorrente (euro 2.899,81/mq.), indicando che i valori di mercato relativi agli immobili in zona centro storico/Duomo, nel periodo delle gare prese a riferimento dal CO, erano nettamente inferiori.

3.3. Con il terzo motivo si lamentava il contrasto con la D.g.r. Lombardia 31 luglio 2019 n. XI/2043, con la quale la Regione aveva previsto la tutela delle botteghe storiche, sostenendo che fosse irragionevole applicare il criterio della “media delle offerte degli ultimi due anni” con riferimento alle attività storiche alle quali è stato accordato il rinnovo della concessione senza gara.

Tale scelta si sarebbe posta in contrasto con quanto deliberato dal CO, anteriormente alla deliberazione di G.C. 1246/2019, in altre ipotesi nelle quali era stato sempre stato applicato un canone in linea con i valori di mercato, determinato dall’Agenzia delle Entrate.

3.4. Con il quarto motivo si deduceva la violazione dell’art. 103, comma 2, del d.l. 17 marzo 2020 n. 18 (convertito nella legge 24 aprile 2020 n. 27) che ha disposto la proroga delle concessioni in scadenza dal 31 gennaio 2020, fino a 90 giorni dalla fine della dalla cessazione del periodo di emergenza pandemica, ufficialmente dichiarata al 31 marzo 2022.

In particolare, il ricorso contestava il provvedimento impugnato laddove ha ritenuto che la scadenza contrattuale sia il 10 giugno 2020, ovvero la data di scadenza convenzionale della concessione, facendo decorrere da allora il nuovo canone e applicando, dalla stessa data fino alla stipula del nuovo contratto, un’indennità extracontrattuale di occupazione, da corrispondersi in unica rata (nella prima bolletta utile successiva alla stipula della nuova convenzione), pari alla differenza tra il vecchio e il nuovo canone.

Il provvedimento impugnato sarebbe stato anche illegittimo per difetto di istruttoria in quanto nel caso di specie fino a 90 giorni dalla conclusione ufficiale della pandemia non ci sarebbe stata occupazione extracontrattuale, posto che la società LD aveva proseguito la propria attività nell’immobile oggetto di concessione proprio in forza della proroga prevista dall’art. 103 cit., per cui l’indennità extracontrattuale doveva essere calcolata dal 29 giugno 2022 (novanta giorni dal 31 marzo 2022) e non dal 10 giugno 2020.

3.5. Con il quinto motivo si evidenziava l’irragionevolezza e la contrarietà al principio di buona amministrazione della comunicazione impugnata per aver fissato un termine di soli 30 giorni a pena di decadenza per accettare le condizioni proposte.

3.6. Con il sesto motivo la ricorrente contestava che nell’atto fosse indicata una superficie di 63 mq. invece di mq. 48,11.

3.7. Con il settimo motivo deduceva che con la determinazione dirigenziale n. 6614 del 23 settembre 2020, l’Amministrazione comunale aveva approvato canoni differenziati in “categorie funzionali” che sarebbero del tutto arbitrarie.

Lamentava, quindi, disparità di trattamento sia rispetto ai concessionari di bar/ristoranti, bar/tabacchi e tabacchi – per i quali il CO ha individuato il canone basandosi sul fatto che non si sono verificate gare negli ultimi due anni per tali attività – sia con riferimento ad altre imprese appartenenti alla sua stessa “categoria funzionale” , per le quali sarebbe stato ritenuto congruo un canone inferiore.

3.8. Con l’ottavo motivo si contestava la differenziazione del corrispettivo concessorio basata sulla tipologia di attività svolta che risulterebbe avulsa dalle logiche di mercato, posto che i canoni di locazione vengono fissati in base a tutt’altri elementi come, tra l’altro, risultava dalla perizia dell’Agenzia delle Entrate.

3.9. La ricorrente deduceva, infine, altri quattro motivi, non esaminati dalla sentenza impugnata perché eccedenti i limiti dimensionali stabiliti ai sensi dell’art. 13 ter, ultimo comma, delle norme di attuazione del Codice del processo amministrativo.

4. Il CO, costituitosi in giudizio, eccepiva l’inammissibilità del ricorso per omessa tempestiva impugnazione di atti presupposti (in particolare, della delibera di G.C. n. 1246/2019, mediante la quale sono stati definiti i criteri di calcolo del nuovo canone per il rinnovo delle concessioni in scadenza delle botteghe storiche, e della determinazione dirigenziale n. 6614/2020); nel merito ne chiedeva la reiezione, argomentandone l’infondatezza.

5. Con la sentenza in epigrafe il giudice di prime cure, dopo aver respinto l’eccezione di inammissibilità sollevata in limine dal CO, ha accolto in parte il ricorso nei limiti di cui in motivazione.

5.1. In particolare, il Tribunale:

- ha respinto il primo, il secondo, il terzo, il quinto, il settimo e l’ottavo motivo (ossia, in particolare, quelli relativi alla legittimità dei criteri di calcolo del canone determinato dall’Amministrazione comunale sulla base della deliberazione della GI n. 1246 del 26 luglio 2019), richiamando sul punto quanto statuito dal Consiglio di Stato con le sentenze n. 7339 e 7340 del 3 novembre 2021;

- ha analizzato gli ulteriori profili di inammissibilità dell’impugnazione di singoli atti, non incidenti sull’intero ricorso, con riferimento ai singoli motivi e solo in caso di possibile fondatezza delle doglianze, assorbendoli in caso contrario;

- ha accolto i motivi quarto e sesto, avendo ritenuto fondata sia la doglianza relativa alla mancata applicazione della proroga ex lege prevista dall’art. 103, comma 2, d.l. 18/2020, che quella relativa alla definizione dell’estensione degli spazi oggetto di concessione, confermando sul punto la giurisdizione del giudice amministrativo;

- ha ritenuto non valutabili, per superamento dei limiti dimensionali, i motivi da nove a dodici.

5.2. Per effetto del parziale accoglimento del ricorso, la sentenza ha annullato l’atto impugnato sia nella parte in cui indicava al 10 giugno 2020 il termine di decadenza della concessione e faceva decorrere da quella data i termini per il calcolo dell’indennità extracontrattuale di occupazione, sia nella parte in cui indicava la misura della superficie dell’area concessa.

Ha conseguentemente statuito, quale effetto conformativo, l’obbligo del CO “di ricalcolare il pagamento del conguaglio limitatamente al periodo che va dalla data di cessazione della precedente concessione (4 maggio 2020) fino alla data di cessazione dello stato di emergenza (29 giugno 2022)” , nonché quello di “effettuare un sopralluogo congiunto per verificare l’effettiva metratura degli spazi concessi, ai fini della stipulanda Convenzione, secondo i criteri sanciti dal D.P.R. n. 138/1998” .

6. L’appello proposto dal CO è affidato a tre motivi di diritto mediante i quali si contesta la sentenza nella parte in cui non ha dichiarato inammissibile l’impugnativa (primo motivo) e si criticano le statuizioni di accoglimento del quarto e del sesto motivo di ricorso (rispettivamente, secondo e terzo motivo di appello).

6.1. Si è costituita in giudizio la ditta LD che, oltre a insistere per il rigetto dell’appello principale, argomentandone diffusamente con articolata memoria l’infondatezza, ha, a sua volta spiegato appello incidentale, con cui:

- ha contestato il superamento dei limiti dimensionali, assumendone il rispetto;

- ha dedotto l’erroneità del rigetto dei motivi di ricorso da parte della sentenza;

- ha riproposto le doglianze ritenute non valutabili.

6.2. Le parti hanno presentato memorie conclusionali e di replica.

6.3. All’udienza pubblica del 21 gennaio 2025, il Collegio ha prospettato ai difensori presenti, ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., la possibile inammissibilità della richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea formulata dal CO appellante nella memoria di replica depositata in data 30 dicembre 2024.

6.4. Quindi, alla stessa udienza, uditi i difensori presenti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. Il presente giudizio ha ad oggetto la concessione demaniale ad uso commerciale di un immobile sito in Milano, Piazza del Duomo n. 21, all’interno del complesso monumentale della Galleria Vittorio Emanuele II, di cui la ditta LD, odierna appellata, è titolare sin dal 1984, a seguito dell’acquisto delle quote della società precedente intestataria e poi anche per effetto del rinnovo mediante convenzione stipulata l’11 giugno 2008, per la durata di dodici anni (e, dunque, con scadenza contrattuale originariamente fissata al 10 giugno 2020)

7.1. Per chiarezza, prima di esaminare gli appelli, giova ancora evidenziare in punto di fatto che con la deliberazione di GI Comunale n. 1246 del 26 luglio 2019 il CO di Milano approvava le nuove linee di indirizzo per il rinnovo delle concessioni d’uso in scadenza delle unità immobiliari site nella Galleria Vittorio Emanuele II, confermando in via generale che le assegnazioni in concessione di beni immobili comunali di pregio per l’esercizio di attività commerciali sarebbero dovute avvenire a mezzo di procedure ad evidenza pubblica, salvo che per le attività commerciali aventi particolare rilievo storico identitario per le quali la deliberazione riconosceva il diritto al rinnovo, fissando come corrispettivo un canone pari alla media delle offerte degli ultimi due anni per la stessa categoria merceologica, ovvero il canone determinato dall’Agenzia delle Entrate ove superiore a questa media, e mantenendo la riduzione del 10% dell'importo del canone stabilita per gli esercizi commerciali riconosciuti botteghe storiche con la precedente deliberazione n. 2715 del 2007, limitatamente ai negozi mono-vetrina.

7.2. A seguito di un articolato contenzioso tra le parti dell’odierno giudizio, con sentenza n. 2945/2021, confermata dal Consiglio di Stato (con sentenza 10356 del 30 novembre 2023) il TAR per la Lombardia annullava il provvedimento di diniego del rinnovo della concessione adottato dall’Amministrazione comunale il 12 aprile 2021.

In dichiarata esecuzione di tali sentenze, il CO di Milano ha adottato la comunicazione del 27 settembre 2022, impugnata dalla ricorrente LD in primo grado.

8. Tanto premesso, gli appelli proposti, sia quello principale che quello incidentale, sono infondati.

9. Quanto all’appello del CO, va innanzitutto respinto il primo motivo con cui si sostiene “erroneità, carenza di motivazione, travisamento dei fatti e illogicità manifesta della sentenza impugnata in relazione alla ritenuta ammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio” .

9.1. L’amministrazione comunale sostiene, infatti, che dovrebbe trarsi un profilo di inammissibilità del ricorso introduttivo - e, di conseguenza, l’erroneità della sentenza impugnata per aver rigettato la corrispondente eccezione sollevata dal CO in primo grado - dal fatto che nel primo giudizio introdotto dalla ditta LD avverso il diniego di rinnovo della concessione la delibera di GI n. 1246/2019 – sebbene impugnata – non era, tuttavia, contestata per gli specifici profili, qui controversi, relativi ai criteri di calcolo del nuovo canone concessorio e alle condizioni contrattuali di rinnovo della concessione (durata, decorrenza del rinnovo e termini per l’accettazione della proposta), ma solamente sotto il profilo del mancato rispetto delle prescrizioni stabilite nella convezione del 2008.

9.2. Per le medesime ragioni (legate, essenzialmente, al fatto che nel primo giudizio concernente il diniego di rinnovo dell’agosto 2020 la società non avesse dedotto la violazione dell'art. 103, comma 2, Decreto Legge n. 18/2020) la sentenza di primo grado dovrebbe ritenersi erronea nella parte in cui ha rigettato l’eccezione di inammissibilità sollevata dal CO di Milano avverso il motivo di ricorso che rivendicava l’applicazione della proroga emergenziale di cui all’art. 103 D.L. 18/2020.

9.3. Sotto altro profilo, il CO deduce che il provvedimento impugnato in primo grado neppure conterrebbe alcuna rivalutazione dell’interesse pubblico, essendosi limitato a dare esecuzione alla sentenza del TAR Lombardia n. 2945/2021.

9.4. Analoghe considerazioni dovrebbero poi indurre – secondo l’Amministrazione comunale - a ritenere inammissibili anche le censure, formulate per la prima volta con il ricorso introduttivo del giudizio, relative alla determinazione dirigenziale n. 6614/2020 (che, in attuazione dei criteri individuati con la delibera di GI, aveva determinato il canone annuale di rinnovo per le concessioni scadute nel 2020).

9.5. Rileva, in contrario, il Collegio che correttamente la sentenza di prime cure ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso in primo grado formulata dal CO, giacché l’interesse dell’impresa LD ad agire non è sorto con la pubblicazione della delibera di GI n. 1246/2019, nella parte in cui definisce in generale i criteri di computo dei canoni per il rinnovo delle concessioni delle botteghe storiche, ma soltanto allorché nello specifico ne è stata fatta in concreto applicazione nei confronti dell’originaria ricorrente, e cioè solo con la comunicazione del 27 settembre 2022, con la quale il CO ha indicato i termini per il rinnovo della concessione e per il calcolo del canone relativo.

9.6. Al momento della sua pubblicazione, infatti, la delibera di GI (che detta criteri per il rinnovo delle concessioni scadute e per il calcolo dei nuovi canoni) non arrecava alcuna lesione all’interesse della società appellata, per la quale all’epoca il rapporto concessorio era ancora in corso.

9.7. La circostanza che nel successivo giudizio di impugnazione avverso il diniego di rinnovo della concessione la LD abbia impugnato la delibera solo per il mancato rispetto delle prescrizioni stabilite nella convezione del 2008 non può avere, dunque, alcun riflesso sull’ammissibilità del ricorso con cui sono stati contestati i parametri di calcolo del canone e di decorrenza della rinnovata concessione, insieme al provvedimento che richiama detti parametri e indica i termini di rinnovo, che è l’atto immediatamente lesivo degli interessi della ricorrente.

9.8. Infatti, solo allorquando l’appellata ha ricevuto la proposta di rinnovo, con le precise condizioni contrattuali (da accettarsi nel complesso ed entro un termine decadenziale), è sorto l’interesse alla relativa impugnazione, mentre gli atti richiamati dal CO (le deliberazioni giuntali n. 1246 del 2019 e n. 815 del 2020) non erano suscettibili di produrre in via diretta e immediata una lesione concreta e attuale della sfera giuridica della ricorrente.

10. Anche gli altri motivi dell’appello principale proposto dal CO non sono fondati.

11. Deve essere, infatti, respinto il secondo motivo con cui il CO lamenta “erroneità, carenza di motivazione, travisamento dei fatti e illogicità della sentenza impugnata in relazione alla ritenuta ammissibilità e fondatezza del quarto motivo di ricorso” , mediante il quale si è sostenuta l’applicabilità alla fattispecie della proroga ex lege prevista dall’art. 103, comma 2, del decreto - legge n. 18 del 17 marzo 2020.

11.1. Secondo l’Amministrazione appellante il T.a.r. non avrebbe adeguatamente spiegato le ragioni per cui si è discostato dal proprio precedente orientamento (di cui alle sentenze n. 1013/2023 del 24 aprile 2023 e n. 1598/2023 del 27 giugno 2023) che in casi simili aveva escluso l’applicabilità della proroga di cui all’art. 103, comma 2, del d.l. n. 18/2020 alle concessioni di beni demaniali, quale è quella dell’odierna appellata.

Ad avviso del CO l’ambito applicativo della proroga automatica disposta con l’art. 103, comma 2, del d.l. n. 18 del 2020 non potrebbe estendersi alle concessioni di beni pubblici, dovendo la disposizione ritenersi riferibile esclusivamente ad alcuni specifici titoli abilitativi, quali permessi di costruire e segnalazioni di inizio attività (v. art. 10, comma 4, del d.l. n. 76 del 2020, cosiddetto Decreto semplificazioni, convertito dalla legge n. 120 del 2020) o a particolari concessioni, come quelle di impianti sportivi (v. art. 10 ter del Decreto-Legge 25 maggio 2021, n. 73, c.d. Decreto Sostegni bis ).

Infatti, non sussisterebbe la ratio della disposizione invocata (che è quella di far fronte alla paralisi o al rallentamento dell’attività amministrativa durante la pandemia) in fattispecie come quella in esame che hanno trovato comunque compiuta regolazione nelle more dello stato di emergenza sanitaria (tant’è vero che la stessa LD ha agito in giudizio e infine ottenuto il rinnovo del rapporto concessorio per altri dodici anni a partire dalla scadenza contrattuale fissata al 10 giugno 2020).

Difetterebbero, quindi, i presupposti per l’applicazione della proroga emergenziale stabilita dal citato art. 103.

Inoltre, le conclusioni alle quali è pervenuto il giudice di primo grado sarebbero contraddittorie, in quanto se, da un lato, per effetto della ritenuta applicabilità dell’art. 103 D.L. 18/2020 alla presente fattispecie, il provvedimento impugnato è stato parzialmente annullato laddove ha indicato al 10 giugno 2020 il termine finale della concessione - con la conseguenza che questa, per effetto della proroga ex lege , dovrà ritenersi scaduta nel giugno 2022 - dall’altro viene riconosciuta la piena legittimità del canone proposto, parametrato alla media delle offerte per il biennio 2018-2019, cioè di quello stabilito in periodo prepandemico dalle contestate deliberazioni della GI comunale n. 1246 del 26 luglio 2019 e n. 815 del 17 luglio 2020 .

Ciò determinerebbe un effetto palesemente distorsivo della concorrenza, in quanto consentirebbe alla appellata, in conseguenza del rinnovo ottenuto, di occupare un bene demaniale di particolare pregio per altri dodici anni – e dunque fino al 2034 - ad un canone parametrato alla media del valore di aggiudicazione al mq. delle gare espletate nel 2018-2019, e dunque a condizioni di gran lunga più vantaggiose rispetto agli altri concessionari che hanno sottoscritto il rinnovo.

11.2. I rilievi del CO non sono suscettibili di favorevole considerazione, mentre sono corrette e meritano di essere confermate le statuizioni della sentenza impugnata.

11.3. Preliminarmente deve rilevarsi che correttamente la sentenza appellata ha disatteso l’eccezione, riproposta in questa sede dal CO appellante, di inammissibilità del quarto motivo del ricorso di primo grado con riferimento alla intempestiva contestazione della delibera G.C. n. 1246/2019.

Ragioni identiche a quelle già esposte nell’esame del primo motivo dell’appello principale (v. par. 9) inducono, infatti, a respingere anche questa eccezione.

11.4. In aggiunta a quanto già evidenziato, occorre in primo luogo rilevare che, sebbene la durata della nuova convenzione (dodici anni) e la sua decorrenza (a far data dalla cessazione della precedente convenzione scaduta) erano già state fissate dalla deliberazione n. 1246/2019, come affermato del CO nel formulare l’eccezione, la proroga ex lege prevista dall’art. 103, comma 2, d.l. 18/2020 costituisce una sopravvenienza normativa idonea a derogare alla disciplina contrattuale e regolamentare precedente.

Né tantomeno può trarsi l’inammissibilità del ricorso dal fatto che nel primo giudizio avverso il diniego di rinnovo la società LD abbia agito per ottenere il rinnovo alle condizioni in vigore nel 2020, piuttosto che invocare a proprio favore la proroga legale della concessione, come sostiene il CO appellante.

Infatti, non può ritenersi, per quanto più diffusamente si dirà nel prosieguo, che la proposizione della domanda di accertamento dell’applicazione della proroga emergenziale ex lege sia inconciliabile con la domanda di rinnovo avanzata dalla stessa ricorrente nei giudizi definiti con sentenza passata in giudicato.

Oltretutto, il giudicato formatosi sul rinnovo della concessione, con la sentenza n. 7339 del 3 novembre 2021 di questo Consiglio di Stato (confermata dalla Corte di Cassazione con l’ordinanza n. 829 del 13 gennaio 2023), relativamente alle deliberazioni della GI Comunale n. 1246 del 26 luglio 2019 e n. 815 del 17 luglio 2020 e limitatamente alla parte in cui individuavano il criterio di determinazione del canone concessorio ed escludevano il pagamento dell’indennità di avviamento pari a dodici mensilità dell’ultimo corrispettivo corrisposto, non concerne la questione, qui dedotta, dell’applicabilità della proroga di cui all’art. 103, comma 2, del d.l. n. 18 del 2020 (nello stesso senso Cons Stato, VII, 4 dicembre 2023, n. 10450, che ha respinto analoga eccezione formulata dal CO di Milano).

Nel presente giudizio la società LD ha, infatti, contestato la successiva comunicazione del 22 settembre 2022, con cui essa è stata invitata a stipulare la nuova concessione corrispondendo il conguaglio tra i canoni dovuti dalla scadenza della precedente concessione (4 giugno 2020) sino alla stipula della nuova convenzione nella misura maggiorata del nuovo canone a titolo di indennità di occupazione.

La ricorrente ha, quindi, sostenuto che - applicando correttamente il principio tempus regit actum , che, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza (cfr., fra le molte, Consiglio di Stato sez. IV, 24 ottobre 2022, n.9045) comporta che la pubblica amministrazione debba considerare anche le modifiche normative intervenute durante il procedimento, non potendo considerare l’assetto normativo cristallizzato in via definitiva alla data dell’atto che vi ha dato avvio - nel caso di specie la proposta di stipula formulata in data 27 settembre 2022 avrebbe dovuto, fra l’altro, tenere conto delle circostanze di fatto intervenute e della normativa vigente alla stessa data e, pertanto, innanzitutto dell’art. 103 comma 2, d.l. 18/2020, contenente un generico rinvio alla data di dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza, che è stata regolata da norme succedutesi nel tempo e di diversa natura.

Si tratta, a ben vedere, di questioni del tutto diverse da quelle definite dal giudicato formatosi sulla sentenza n. 7339 del 3 novembre 2021 di questo Consiglio di Stato.

11.5. Tanto premesso, la sentenza, come anticipato, ha correttamente respinto le doglianze.

11.6. L’art. 103, comma 2, d.l. 18/2020, convertito, con modificazioni dalla legge 24 aprile 2020, n. 27 e ss.mm.ii., prevede che “Tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, compresi i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all'articolo 15 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e la data della dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19, conservano la loro validità per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza” .

11.7. Sull’applicabilità dell’art. 103, comma 2, d.l. 18/2020 alle concessioni di beni pubblici si è già pronunciata in senso affermativo la giurisprudenza in casi simili (oltre alla già citata Cons. Stato, sezione VII, n. 10450/2023 si veda la recente Cons. Stato, VII, 1 ottobre 2024, n. 7895, nonché Cons. Stato, sez. V, 19 luglio 2022, n. 6237), con statuizioni che il Collegio condivide e dalle quali non si intravede ragione di discostarsi.

11.8. Va osservato che lo scopo dell’art. 103, comma 2, del d.l. n. 18 del 2020 – in linea, peraltro, anche con il suo tenore letterale e, comunque, non incompatibilmente rispetto a esso – era ed è «quello di congelare qualunque termine venisse a scadere in un periodo in cui per l’emergenza pandemica le attività economiche erano ferme o comunque soggette a provvedimenti che ne limitavano notevolmente la portata, cosicché non poteva venire meno nessun titolo autorizzatorio finché vigeva lo stato di emergenza e anche dopo la cessazione di tale stato si assegnava un ulteriore termine di novanta giorni per dare corso alle ordinarie procedure amministrative» (Cons. St., sez. IV, 2 marzo 2023, n. 2224).

Coerentemente con tale finalità, la disposizione dell’art. 103, comma 2, utilizza una formulazione estremamente ampia (riferendosi espressamente a “Tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati” ), volta a ricomprendere ogni tipologia di provvedimento ampliativo in scadenza, comprese, per quanto interessa, le concessioni.

Infatti, la proroga legale, al pari della sospensione (del decorso) dei termini procedimentali prevista dal comma 1 dello stesso art.103 del d.l. n. 18 del 2020, ha natura imperativa e automatica e, dunque, si applica senza che l’amministrazione debba provvedere a disciplinarne gli effetti alla stregua di una valutazione discrezionale.

Ciò in quanto la norma in esame non condiziona la proroga all’adozione di uno specifico provvedimento amministrativo, ma la contempla in via automatica, come effetto legale diretto, in modo del tutto ragionevole, tenendo conto della condizione di emergenza pandemica che è il presupposto della misura stessa.

Quest'ultima, infatti, prevede una proroga automatica avente una portata generale e omnicomprensiva, e dunque applicabile indistintamente tanto alle autorizzazioni quanto alle concessioni, come peraltro si desume dall'utilizzo dell'aggettivo "tutti" oltre che dal generico riferimento agli atti abilitativi "comunque denominati" , quale misura atta a fronteggiare l'impatto economico negativo causato dall'emergenza epidemiologica da Covid-19.

Peraltro, la disposizione emergenziale testé citata reca anche l’inequivoco testuale riferimento alle "concessioni" , sicché, anche sotto tale profilo, non vi è ragione per escludere che anche nel caso di specie gli effetti di tale previsione si sono prodotti in automatico e in via imperativa, senza possibilità di deroga da parte della pubblica amministrazione.

Diversamente ragionando, l’appellata sarebbe esclusa dal beneficio (proroga della concessione fino al 29 giugno 2022) di cui hanno goduto invece tutte le imprese con concessioni scadute nel periodo indicato nel predetto art. 103, comma 2, sebbene la sua attività commerciale – al pari delle altre - abbia dovuto subire, per periodi prolungati, rilevanti restrizioni a causa dell’emergenza pandemica.

Si creerebbe così una situazione di grave disparità di trattamento dell’odierna appellata rispetto alle altre imprese concessionarie.

Anche la circostanza che l’Amministrazione abbia nel frattempo riconosciuto alla LD il rinnovo della concessione non fa venire meno il fatto che la stessa appellata, così come tutti gli operatori economici, ha dovuto fronteggiare il periodo di pandemia che sostanzialmente l’ha privata della possibilità di esercitare l’attività economica e di trarre vantaggio dalla concessione.

Ne consegue, che diversamente da quanto sostiene il CO appellante, anche nel caso di specie sussistono la ratio e i presupposti per applicare la disposizione in esame mediante le quale si è voluto arginare gli effetti negativi della grave crisi economica innescata dalla pandemia, prorogando tutti i provvedimenti in scadenza, affinché le attività produttive potessero riprendersi alla fine del periodo di emergenza.

Correttamente dunque il Tar ha ritenuto che l’applicazione della norma alle concessioni di beni pubblici si imponga per ragioni di uguaglianza sostanziale e in ossequio al principio di ragionevolezza, nonché a tutela della libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.), in quanto la ratio della norma è quella di congelare la situazione giuridica e di fatto esistente fino al termine della situazione pandemica, in considerazione dell’impossibilità materiale e giuridica di svolgere le attività economiche impedite ex lege .

11.9. Dunque, in forza dell’art. 103, comma 2, d.l. 18/2020, la concessione dell’appellata in scadenza da contratto al 10 giugno 2020, e pertanto nel periodo compreso fra il 31 gennaio 2020 e la fine dello stato di emergenza (31 marzo 2022), ha conservato la sua validità per i 90 giorni successivi, e quindi fino al 29 giugno 2022.

La disposizione dell’art. 103, comma 2, impone, pertanto, che la durata della nuova concessione decorra dalla fine del periodo indicato dallo stesso articolo, cioè dal 29 giugno 2022.

Dalla predetta previsione discende che alle concessioni così prorogate continuano ad applicarsi le relative condizioni contrattuali, con particolare riferimento al canone per quanto concerne le contestazioni mosse nel presente giudizio.

In conclusione correttamente la sentenza appellata ha accolto il quarto motivo di ricorso, stabilendo il conseguente obbligo del CO di ricalcolare il pagamento del conguaglio limitatamente al periodo che va dalla data di cessazione della precedente concessione (4 maggio 2020) fino alla data di cessazione dello stato di emergenza (29 giugno 2022).

Al riguardo, deve inoltre precisarsi che – come già statuito dal richiamato precedente della Sezione, di cui a Cons. Stato, VII, 10450/2023 – se tale importo dovesse risultare molto elevato, il CO valuterà secondo ragionevolezza e proporzionalità, su istanza della LD, le eventuali modalità con cui accordare la dilazione del pagamento del conguaglio (in più rate e in un periodo distanziato dalla stipula), al fine di consentire al concessionario di adeguare la propria attività al maggior esborso per il canone e di procurarsi i fondi per far fronte al predetto conguaglio.

12. È altresì infondato anche il terzo motivo di appello, mediante il quale si deduce “erroneità, carenza di motivazione, travisamento dei fatti e illogicità della sentenza impugnata in relazione alla ritenuta ammissibilità e fondatezza del VI motivo di ricorso” .

12.1. Preliminarmente deve osservarsi che la sentenza deve essere anzitutto confermata nella parte in cui ha rigettato l’eccezione di difetto di giurisdizione in merito al sesto motivo di ricorso formulata dal CO.

12.2. Non può infatti ritenersi – come sostiene l’amministrazione – che, incentrandosi il motivo di ricorso sull'errata quantificazione della superficie dell'unità immobiliare occupata dalla parte istante, la questione dedotta assuma “natura prettamente patrimoniale” , riguardando l'applicazione di norme che non lasciano margini di discrezionalità in punto di determinazione della superficie e del relativo corrispettivo, in quanto ciò che sarebbe contestato non sarebbe il cattivo uso di un potere amministrativo, ma la modalità operativa attraverso la quale si è perfezionata la pretesa dell'Amministrazione ed è stata condotta un'attività di gestione di natura sostanzialmente privatistica.

12.2. La definizione degli spazi oggetto di concessione di beni rientra invece nella giurisdizione del giudice amministrativo in quanto la metratura costituisce la misura del bene pubblico per il quale viene concesso un uso speciale, con la conseguenza che la sua individuazione forma oggetto di esercizio di potere, indipendentemente dal carattere vincolato o discrezionale delle modalità di calcolo. Infatti, non è dubitabile che l’amministrazione spenda poteri autoritativi, sia nella misurazione degli spazi del bene in concessione che nell’applicazione delle disposizioni che disciplinano la materia.

12.3. Parimenti, sono corrette e vanno confermate le statuizioni della sentenza che hanno ritenuto l’infondatezza della eccezione di tardività per mancata impugnazione della deliberazione n. 815/2020 (che conterrebbe l’indicazione della metratura degli spazi, ma non sarebbe stata contestata nel primo giudizio introdotto dalla LD nella parte in cui individua la superfice dei locali concessi) in quanto l’atto di convezione contiene una misura diversa, rendendo perplesso un elemento fondamentale della proposta di rinnovo.

12.4. Tanto premesso, la sentenza va confermata nella parte in cui ha accolto il sesto motivo, sul condivisibile rilievo per cui non è contestato che nella convenzione scaduta la superficie è pari a mq. 48,11 mentre nel provvedimento si indica una superficie di 63 mq, con evidenti riflessi sul quantum debeatur a titolo di canone concessorio (dai calcoli dell’appellata risulta che la differenza ammonterebbe ad oltre euro 43.000,00 annui per complessivi euro 516.000,00 per l’intero periodo di convenzione).

12.5. Infatti – a prescindere da quanto in questa sede evidenziato dal CO circa l’avvenuta verifica della effettiva consistenza degli spazi secondo i criteri sanciti dal d.P.R. n. 138/1998 con riferimento alle caratteristiche fisiche e geometriche degli immobili in concessione – l’innegabile discrasia tra il provvedimento impugnato e la convenzione precedente quanto alle dimensioni del locale (che la seconda indica in misura sensibilmente inferiore) induce a ravvisare il vizio di difetto di istruttoria con riferimento al calcolo della superficie, vizio che il primo giudice ha ben rilevato, con la conseguente necessità di disporre un sopralluogo congiunto con un tecnico di fiducia dell’appellata.

13. Infine, è inammissibile l’istanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea formulata dal CO di Milano sulla compatibilità con il diritto eurounitario e coi principi della parità di trattamento, non discriminazione e tutela della concorrenza della normativa nazionale che, nel rammentato contesto dell’emergenza pandemica, ha disposto la proroga automatica del termine di scadenza delle concessioni di beni demaniali di rilevanza economica, anche in ipotesi di riconosciuto diritto al rinnovo della concessione in deroga al principio di evidenza pubblica.

13.1. Infatti, nell’appello il CO ha genericamente prospettato, nell’esposizione del secondo motivo, possibili profili di contrasto dell’applicazione della proroga emergenziale del rapporto concessorio, così come riconosciuta dal T.a.r. in favore della ricorrente, con il diritto dell’Unione europea e soltanto nelle repliche ha proposto istanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia nei termini sopra indicati.

13.2. La questione – così come proposta – è pertanto inammissibile.

13.3. Ad ogni modo, per completezza si osserva che, stante la diversità della presente fattispecie (nella quale la LD, nella sua qualità di bottega storica, ha ottenuto il rinnovo della precedente concessione relativa a un negozio facente parte del complesso monumentale della menzionata Galleria), non possono qui trovare applicazione i principi affermati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza n. 17 del 2021 (punto 28) con riferimento alla moratoria emergenziale prevista per le concessioni demaniali marittime di cui all’art. 182 comma 2 D.L. 34/2020.

13.4. Infatti, a differenza del caso esaminato da quella decisione (ove si ritenne che la moratoria, alla luce delle reiterate proroghe disposte dalla legislazione italiana per le concessioni balneari, si presentava come disfunzionale rispetto all'obiettivo dichiarato e di fatto diretta a garantire posizioni acquisite nel tempo), nella presente fattispecie non può invece escludersi, per le ragioni anzidette e per tutte quelle esposte dalla richiamata giurisprudenza dalla quale il Collegio non intende discostarsi, la ragionevole connessione tra la proroga automatica ex lege delle concessioni e le conseguenze economiche prodotte dall'emergenza epidemiologica.

Dunque anche il principale argomento a sostegno dell’istanza di rinvio formulata dal CO nella memoria di replica non è suscettibile di favorevole considerazione.

14. Può quindi procedersi all’esame delle censure articolate con l’appello incidentale proposto dalla LD.

15. Anche esse sono infondate.

16. Va anzitutto respinto il primo motivo dell’appello incidentale, con cui si deduce il difetto di motivazione e l’erroneità della sentenza impugnata, nonché la violazione degli artt. 3, comma 1, lett. b), 4 e 8, comma 1, lett. a) del decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 22 dicembre 2016 in relazione al ritenuto superamento del limite dimensionale del ricorso introduttivo.

15.1. Al riguardo è sufficiente osservare che l’atto introduttivo del giudizio proposto da LD risulta di quarantasette pagine e supera, dunque, il numero di trentacinque pagine previsto dall’art. 3 del citato decreto, collocandosi oltre il limite dei 70 mila caratteri calcolati alla stregua dell’art. 3, comma 1° lett. b), del d.P.C.S. 22 dicembre 2016. Pertanto correttamente la sentenza appellata, in applicazione dell’art. 13 ter, ultimo comma, delle norme di attuazione del c.p.a., nella versione all’epoca vigente, ha ritenuto i motivi di ricorso non valutabili nella parte eccedente.

16. Non può essere accolto neanche il secondo motivo dell’appello incidentale, mediante il quale si contestano le statuizioni della sentenza che hanno respinto il primo motivo di ricorso volto a contestare il provvedimento impugnato perché avrebbe fatto applicazione di un criterio di calcolo del canone individuato nel 2019, con la deliberazione di G.C. n. 1246/2019, in un contesto economico radicalmente diverso da quello attuale.

16.1. Sul punto correttamente il T.a.r. – oltre a evidenziare che gli effetti della pandemia sono temporanei e limitati nel tempo per cui non possono incidere su rapporti che non sono ancora sorti, come quello proposto dal CO alla ricorrente nell’anno 2022 – ha in aggiunta rilevato che i criteri di calcolo del canone fissati nel 2019, con deliberazione di G.C. n. 1246/2019, risultano allo stato favorevoli alla ricorrente, in ragione del mutato contesto economico successivo al periodo pandemico e dei valori raggiunti in esito ai bandi di gara successivi al 2020.

16.2. L’Amministrazione ha infatti dimostrato, sulla base di una serie di elementi e di dati specifici, quali la crescita del mercato immobiliare nella città di Milano e la redditività degli spazi in Galleria, che il valore proposto a LD è inferiore a quello che potrebbe risultare ove, in applicazione dei predetti criteri, il CO avesse preso come riferimento la media degli esiti dei bandi di gara degli ultimi due anni, anziché delle gare espletate nel biennio 2018-2020, mentre l’appellata non ha fornito prova contraria.

17. È infondato anche il terzo motivo dell’appello incidentale, con cui si contesta che la sentenza sarebbe viziata da difetto di motivazione laddove ha respinto il secondo motivo di ricorso mediante il quale è stato contestato il criterio di formazione del canone fondato sulla “media delle offerte degli ultimi due anni per la stessa merceologia” per mancata considerazione della specificità delle botteghe storiche e della particolarità dei singoli spazi.

17.1. Sul punto la sentenza appellata ha correttamente richiamato, ponendole alla base della propria decisione, le pronunce del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 7339 e 7340 del 3 novembre 2021 (relative a giudizi di appello in contenziosi simili a quello qui in esame, proposti da altre imprese), le quali hanno chiarito che con la deliberazione della GI comunale n. 1246 del 26 luglio 2019 il CO ha adeguato il sistema delle concessioni dei beni demaniali ai principi eurounitari, ritenendo, quindi, condivisibile il criterio oggettivo scelto dal CO per la determinazione del canone.

17.2. In merito la stessa giurisprudenza ha infatti chiarito che sebbene “il principio della concorrenza deve recedere a fronte dell’interesse imperativo generale della tutela delle attività storiche e di tradizione che occupano immobili di proprietà pubblica, le quali contribuiscono a salvaguardare ed a conservare il patrimonio storico e artistico delle città, [come affermato dal Consiglio di Stato con sentenza della V Sezione, 3 settembre 2018, n. 5157 proprio con riferimento alle attività storiche presenti nella Galleria n.d.r.] il criterio oggettivo scelto dal CO per la determinazione del canone è condivisibile.

Lo stesso, infatti, non è stato determinato a seguito di una procedura concorsuale, ove l’offerente più forte avrebbe prevalso, ma è stato applicato secondo le risultanze di una dinamica di mercato di cui non può non tenersi conto, anche nell’ottica di necessaria valorizzazione virtuosa dei beni pubblici, il rendimento dei quali contribuisce ad incrementare il bilancio dell’amministrazione.

Il CO ha, invero, garantito agli esercenti le attività storiche il rinnovo senza gara delle loro concessioni demaniali, applicando un canone più che equo e nettamente inferiore rispetto a quello che si sarebbe determinato in seguito ad una procedura concorsuale” .

17.3. Se già tanto basterebbe a rilevare l’infondatezza della doglianza, deve poi ulteriormente evidenziarsi che la scelta del CO di parametrare il canone per il rinnovo delle concessioni d’uso caratterizzate da un valore storico-identitario alle diverse categorie funzionali e alla loro effettiva contendibilità sul mercato di riferimento è immune da vizi logici ed è finalizzata al bilanciamento dell’esigenza di preservare il carattere storico e il valore identitario delle attività presenti da molti anni in Galleria con la effettiva valorizzazione dei beni pubblici.

17.4. Quanto al criterio, scelto dall’Amministrazione, di allineare il nuovo canone alla media delle offerte presentate negli ultimi due anni in gare di affidamento di concessioni commerciali per la stessa categoria merceologica e, dunque, della determinazione della domanda di una determinata tipologia di bene, esso è certamente in grado di fornire un logico riferimento per l’identificazione della redditività del bene medesimo.

17.5. Infatti, il criterio della media delle offerte presentate per la concessione dei locali destinati all’esercizio delle attività commerciali non è avulso dalle logiche di mercato, atteso che la domanda di una determinata tipologia di bene - e dunque il numero delle gare che si sono svolte per ottenerne la concessione d’uso - rappresenta un indicatore attendibile della sua appetibilità sul mercato e della sua potenzialità di generare reddito.

17.6. I rilievi dell’appello incidentale non conducono a diverse conclusioni rispetto a quelle raggiunte dalla sentenza impugnata: sia perché risulta fuorviante il richiamo alla perizia dell’Agenzia delle Entrate che si riferisce a spazi adibiti ad uso di ristorazione con riferimento a concessioni scadute diversi anni prima e, quindi, a una fattispecie del tutto diversa da quella in esame; sia perché i valori OMI costituiscono solo uno dei diversi parametri utilizzati in genere dall’Agenzia delle Entrate e anche perché il posizionamento del negozio in questione con affaccio su Piazza Duomo non è circostanza di per sé idonea a rendere il locale meno apprezzabile e, quindi, di minore rilevanza sotto il profilo commerciale.

17.7. Anche l’assunto secondo cui il CO avrebbe condotto una valutazione parziale e atecnica non sono condivisibili.

17.8. Infatti, come evidenziato la giurisprudenza richiamata ha ritenuto la legittimità dei criteri di calcolo dei canoni di concessione adottati dal CO, il quale “ha ritenuto di operare un bilanciamento fra gli interessi coinvolti: massimizzare le utilità derivanti dai beni di cui l’amministrazione dispone, al fine di destinare il ricavato alle esigenze della collettività che rappresenta; preservare il carattere storico e identitario delle attività presenti da tempi risalenti in luoghi cruciali e rappresentativi della città; porre a carico dei concessionari un onere economico sostenibile ed equo” .

17.9. In tali scelte politico-discrezionali dell’amministrazione non sono stati ravvisati profili di violazione di legge o di erroneità e illogicità, neppure con riguardo alla differenziazione del canone a seconda del settore di riferimento la cui legittimità è stata riconosciuta dal Consiglio di Stato, nelle citate sentenze nn. 7339/2021 e 7340/2021.

18. Ragioni simili inducono a rigettare anche il quarto motivo dell’appello incidentale.

18.1. Con tale mezzo, LD lamenta che la sentenza impugnata si sarebbe limitata a riportare un passaggio della sentenza del Consiglio di Stato n. 7340/2021, con riferimento al terzo motivo di ricorso con cui si è dedotta la violazione dei principi e delle finalità di cui alla sentenza del Consiglio di Stato n. 5157/2018 e alla D.g.r. Lombardia 31 luglio 2019 n. XI/2043, in quanto il criterio della media delle offerte degli ultimi due anni si sarebbe posto in contrasto con l’interesse pubblico ivi individuato.

18.2. Rileva il Collegio che la doglianza è infondata, avendo la sentenza di prime cure respinto il terzo motivo di ricorso, in quanto, come già riconosciuto dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 7340/2021, il criterio in parola non può ritenersi in contrasto con le disposizioni di legge.

18.3. Infatti, l’articolo 148 quater , comma 4, della legge della Regione Lombardia 2 febbraio 2010, n. 6 (Testo unico delle leggi regionali in materia di commercio e fiere) così recita: “Al fine di tutelare la tradizione storico-culturale del territorio lombardo, attraverso la salvaguardia e la conservazione delle attività storiche e di tradizione, i comuni individuano specifiche premialità per il rilascio delle concessioni degli spazi demaniali sulla base degli indirizzi determinati dalla GI regionale, previo parere della commissione consiliare competente...” .

18.4. La GI regionale, con deliberazione n. XI/2043 del 31 luglio 2019, ha approvato gli indirizzi, di cui all’Allegato A, per l’individuazione di specifiche premialità a favore delle attività storiche e di tradizione per le concessioni d’uso dei beni demaniali, tra le quali è prevista anche la possibilità di assegnare l’uso di tali beni senza ricorrere alle procedure di evidenza pubblica.

18.5. L’amministrazione comunale riteneva, dunque, di fissare per il godimento degli immobili presenti in Galleria un canone pari alla media delle offerte presentate negli ultimi due anni, in tal modo rinunciando in parte alla remuneratività degli immobili di sua proprietà, poiché non concessi secondo logiche concorrenziali e con un criterio di calcolo che tenesse conto delle offerte più alte e presentate per classi merceologiche dal reddito più elevato. Nello stesso tempo il CO si determinava per mantenere la riduzione del 10 per cento dell'importo del canone per gli esercizi commerciali riconosciuti botteghe storiche, limitatamente ai negozi monovetrina.

18.6. Il CO ha dunque rispettato le previsioni della legge regionale n. 6 del 2010, introducendo molteplici correttivi premiali: la possibilità del rinnovo con conseguente continuità nella gestione, la riduzione dei canoni annuali, lo sconto del 10 per cento sui negozi mono vetrina, la scelta di un criterio di calcolo basato sulle offerte medie degli ultimi due anni.

18.7. Tale modus operandi rientra tra le legittime scelte politico-discrezionali dell’amministrazione e non può essere sindacata dal giudice, in mancanza di violazione di legge o di erroneità ed illogicità, che non sussistono nel caso di specie e che lo stesso giudice di prime cure ha correttamente escluso, conformandosi alla richiamata giurisprudenza.

19. Neanche il quinto motivo dell’appello incidentale può essere accolto.

19.1. Infatti, la sentenza appellata non merita le critiche che le sono rivolte per aver ritenuto infondato il quinto motivo di ricorso relativo alla violazione dei principi di ragionevolezza e di buona amministrazione del provvedimento impugnato, nella parte in cui ha fissato il termine di trenta giorni per l’accettazione della proposta contrattuale (termine che, in tesi, sarebbe troppo esiguo per consentire alla società di valutare adeguatamente la proposta contrattuale, anche in relazione all’impegno economico richiesto dopo la sottoscrizione del contratto).

19.2. Si osserva al riguardo che – come bene rilevato dal primo giudice - la nota del 27 settembre 2022 costituisce mera esecuzione di quanto stabilito dalla GI con la deliberazione n. 1246 del 26 luglio 2019, ormai intangibile, che ha espressamente previsto che “ qualora la GI…si esprima in senso favorevole al rinnovo, la proposta sarà sottoposta al richiedente e dovrà essere accettata entro un termine massimo di 30 giorni. Entro tale termine dovrà pervenire formale accettazione del prezzo, della durata, del rinnovo e delle condizioni dello stesso, come sopra descritte”.

19.3. La nota impugnata in prime cure si limita, quindi, sul punto a richiamare e mantenere ferme condizioni contrattuali ed economiche già fissate con la delibera di G.C. 1246/2019 e con la d.d. n. 6614/2020, tra cui proprio il termine di trenta giorni per accettare la proposta del nuovo contratto; sicché anche le doglianze sulla inadeguatezza del termine assegnato per valutare la proposta e per considerare la convenienza economica dell’operazione non sono suscettibili di positivo apprezzamento.

19.4. Va, infine, respinto il sesto motivo di appello incidentale che censura la sentenza impugnata laddove ha ritenuto infondati anche il settimo e l’ottavo motivo di ricorso, con cui la LD ha lamentato la disparità di trattamento rispetto ad altri concessionari – in particolare, i titolari di attività storiche appartenenti alle categorie funzionali di bar/ristorante e bar/tabacchi e dei tabacchi - ai quali l’amministrazione aveva proposto il rinnovo a un canone inferiore

19.5. Correttamente la sentenza impugnata ha richiamato le precedenti pronunce del Consiglio di Stato nn. 7339 e 7340 del 3 novembre 2021.

Queste ultime hanno ritenuto che “la scelta del CO di parametrare il canone per il rinnovo delle concessioni d’uso caratterizzate da un valore storico-identitario alle diverse categorie funzionali ed alla loro effettiva contendibilità sul mercato di riferimento è immune da vizi logici ed è finalizzata al bilanciamento dell’esigenza di preservare il carattere storico ed il valore identitario delle attività presenti da molti anni in Galleria con la effettiva valorizzazione dei beni pubblici” .

Deve, pertanto, ritenersi che la scelta di differenziare l’entità del canone di rinnovo in base alla destinazione d’uso del bene e alle caratteristiche del mercato di riferimento, e in particolare allo svolgimento o meno di gare negli ultimi due anni per le specifiche categorie funzionali, è immune da vizi dedotti dall’appellante incidentale.

19.6. In aggiunta deve rilevarsi che – come puntualmente dedotto dalla difesa del CO - con determinazione dirigenziale n. 6614 del 23 settembre 2020, l’Amministrazione comunale ha ritenuto di approvare canoni differenziati, individuando a tal fine tre “categorie funzionali” assimilabili per tipologia e per posizione: a) commercio; b) bar/ristorante e bar/tabacchi; c) tabacchi.

19.7. L’individuazione di tali “categorie funzionali” non può ritenersi arbitraria e priva di motivazione, così come tale non può ritenersi la scelta di prendere in considerazione solo gli affidamenti relativi agli anni 2018 e 2019.

Infatti, come si desume dall’esame della d.d. n. 6614/2020, l’Amministrazione ha preso a base del canone da proporre alle società operanti nel commercio aventi il diritto al rinnovo, tra cui l’odierna appellata LD, le medie delle offerte delle singole gare per la categoria funzionale commercio e quindi le ha successivamente sommate e ponderate in relazione al totale dei mq. degli spazi oggetto di gara, al fine di ottenere un unico parametro medio finale (che tenga conto delle offerte presentate per i locali in Galleria), equilibrato e coerente con il concetto di valore medio cui fa riferimento la procedura di rinnovo (vedi allegato A alla D.D. n. 6614/2020).

19.8. La sentenza di primo grado merita di essere confermata anche nella parte in cui ha respinto l’ottavo motivo del ricorso introduttivo, con cui la LD ha sostenuto che i provvedimenti impugnati fossero altresì illegittimi per disparità di trattamento, irragionevolezza, illogicità e genericità, là dove si prevede che il canone debba essere quantificato in misura diversa a seconda della merceologia (cd. categoria funzionale), senza specificare cosa debba intendersi con tale termine.

19.9. Analoga doglianza è stata già ritenuta infondata dal Consiglio di Stato con le citate sentenze 7339/2021 e 7340/2021 espressamente richiamate dalla sentenza impugnata in questa sede.

Come evidenziato, una differenziazione del corrispettivo concessorio basata sulla tipologia di attività svolta non può ritenersi avulsa dalle logiche di mercato.

Invero, l’Amministrazione ha previsto tre categorie funzionali assimilabili - a) commercio, b) bar/ristorante e bar/tabacchi e c) tabacchi - ognuna di esse distinta dall’altra per tipologia merceologica e caratteristiche.

Gli altri settori merceologici non sono comparabili, per diversità della tipologia trattata, non assimilabile al commercio, ma con una propria e distinta attività (somministrazione di alimenti e bevande e tabacchi).

Risulta, pertanto, legittima la previsione di non omogenizzare il commercio al dettaglio con attività completamente distinte, ciascuna avente caratteristiche peculiari e margini di ricavo totalmente diversi.

20. Infine, non sono valutabili i motivi di ricorso assorbiti in primo grado per superamento dei limiti dimensionali e riproposti dalla LD in questa sede, dovendo anche sul punto la sentenza impugnata essere confermata, sempre sulla base della disciplina all’epoca vigente.

21. In conclusione, per le ragioni esposte, gli appelli proposti, sia quello principale che quello incidentale, vanno respinti in quanto infondati.

22. La soccombenza reciproca e la complessità delle questioni giustificano la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sugli appelli, principale e incidentale, come in epigrafe proposti, li respinge entrambi.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere, Estensore

Marco Morgantini, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angela Rotondano	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO