Pubblicato il 01/12/2025

N. 09415/2025REG.PROV.COLL.

N. 07578/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7578 del 2023, proposto dalla Ing. DO RA & Figli s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. prof. Angelo Clarizia, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Principessa Clotilde n. 2;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso, anche disgiuntamente tra loro, dagli avvocati Antonio Pugliese, Fabrizio Pietrosanti e Tommaso Paparo, con domicilio fisico eletto presso gli stessi in Roma, via Lazio n. 9;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. Terza Ter, 15 giugno 2023, n. 10269.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 settembre 2025 il cons. SC CI e uditi per le parti gli avvocati Angelo Clarizia e Tommaso Paparo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – La società Ing. DO RA & Figli s.r.l., titolare di un impianto fotovoltaico ubicato nel Comune di Sarno (SA), di potenza pari a 30 kW e contraddistinto con il n. 206337, ha appellato la sentenza, indicata in epigrafe, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il ricorso contro il provvedimento del 30 agosto 2016 del Gestore per i servizi energetici - GSE S.p.a. (“il GSE”) recante la comunicazione della decadenza del suddetto impianto dal diritto all’accesso ai benefici di cui al D.M. 19 febbraio 2007 ai sensi dell’art. 1 septies d.l. 8 luglio 2010, n. 105, come convertito dalla l. 13 agosto 2010, n. 129, a suo tempo riconosciuto con la concessione, in data 5 luglio 2011, di una tariffa incentivante di euro 0,384/kWh.

2. – Il GSE si è costituito in giudizio per chiedere la reiezione dell’appello.

3. – In vista dell’udienza di discussione il GSE ha depositato una memoria di discussione e l’appellante una memoria di replica.

4. – Alla pubblica udienza del 30 settembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – Con il provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, il GSE ha disconosciuto all’impianto de quo la spettanza della tariffa incentivante di cui al D.M. 19 febbraio 2007 ai sensi dell’art. 1 septies d.l. 8 luglio 2010, n. 105, come convertito dalla l. 13 agosto 2010, n. 129, (di seguito, per brevità, ai sensi della l. 129/2010), in quanto la documentazione presentata all’atto della richiesta di ammissione ai benefici tariffari non sarebbe stata idonea a dimostrare il completamento dei lavori d’installazione dell’impianto alla data all’uopo dichiarata, come successivamente emerso, in sede di procedimento di verifica ex art. 42 d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, dal confronto tra le fotografie inviate all’epoca al GSE e quelle scattate in sede di sopralluogo.

2. – Nello specifico, il GSE ha contestato alla società titolare dell’impianto che da quel raffronto fotografico emergeva l’assenza, alla data dichiarata di fine lavori, del sistema di protezione di interfaccia e dei collegamenti in corrente alternata in uscita dal trasformatore d’isolamento, necessari per impedire l’immissione in rete di componenti continue secondo la norma CEI 11-20 di riferimento per gli impianti entrati in esercizio prima del 30 giugno 2012.

Le giustificazioni offerte nel contraddittorio procedimentale, nel senso che il sistema di protezione di interfaccia e il dispositivo d’interfaccia sarebbero stati installati, alla data dichiarata di conclusione dei lavori, all’interno della scatola di derivazione posta alle spalle del trasformatore, sono state disattese dal GSE adducendo che:

- lo schema elettrico unifilare allegato all’istanza di ammissione ai benefici tariffari non riportava alcuna indicazione in merito al dispositivo di interfaccia e al sistema di protezione di interfaccia;

- la configurazione elettrica dell’impianto avrebbe dovuto prevedere già all’epoca, così come risulta all’attualità, l’inserimento del dispositivo di interfaccia tra l’uscita del trasformatore e il contatore di produzione, laddove il mancato collegamento dell’uscita del trasformatore, chiaramente riscontrabile nelle foto allegate all’istanza, dimostrava la mancata installazione della protezione di interfaccia alla data dichiarata di conclusione dei lavori;

- le fotografie allegate all’istanza mostravano l’assenza del quadro indicato nello schema elettrico come QE-GFV al cui interno avrebbe dovuto essere posizionato un sezionatore da 100 A, nonché l’assenza dei cavi di collegamento di detto sezionatore al sezionatore del quadro di distribuzione utente e al contatore di produzione;

- il documento di trasporto n. 2 del 10 dicembre 2010, inviato con nota 6 luglio 2015 al GSE, si riferiva esclusivamente al trasporto, peraltro in un sito diverso da quello di installazione dell’impianto, di una scheda d’interfaccia protezione rete, vale a dire di un sistema di protezione di interfaccia non inclusivo del dispositivo di interfaccia.

4. – Con la sentenza appellata il T.a.r. ha respinto i quattro motivi di impugnazione proposti avverso il suddetto provvedimento motivandone la reiezione alla luce della ricostruzione offerta in sentenza del quadro normativo e giurisprudenziale in materia di prova del requisito della conclusione dei lavori entro il termine del 31 dicembre 2010 ai sensi della l. 129/2010.

In sintesi, per il Giudice di primo grado, nel richiedere l’incentivazione, la ricorrente non aveva assolto l’onere di provare, con un ragionevole margine di certezza, la conclusione dei lavori entro la data del 30 dicembre 2010, poiché, in base a quanto emerso in sede di controllo, non poteva ritenersi che a quella data i lavori fossero effettivamente conclusi sia dal punto di vista strutturale, sia da quello elettrico, in ragione dell’assenza del sistema di protezione di interfaccia e dei collegamenti in c.a. in uscita dal trasformatore di isolamento e del fatto che, in relazione a quest’ultima circostanza, la ricorrente aveva affermato che i collegamenti non potevano essere eseguiti prima dell’installazione del misuratore di produzione a cura del Gestore di rete, avvenuta solo nel marzo 2011.

Secondo il T.a.r., « la circostanza, poi, riferita dalla ricorrente, dell’avvenuta installazione del dispositivo di protezione in un locale diverso da quello riportato in foto, successivamente spostato nel locale inverter entro il termine del 31 dicembre 2010 […] non è in grado di inficiare le conclusioni cui è giunto il GSE, non potendo provare con assoluta certezza la condizione richiesta dalla legge di conclusione dei lavori entro la predetta data », mentre « i documenti di trasporto dei componenti, richiamati dalla parte, sono in grado di provare al massimo l’avvenuta consegna presso l’impianto entro la data più volte ricordata, ma non comprovano certo la loro installazione »; inoltre, « la relazione asseverata attestante l’ultimazione dei lavori entro la scadenza più volte indicata, come pure il parere tecnico pro veritate prodotto in sede di riesame […] , non sono assistiti da una portata probatoria privilegiata rispetto alle fotografie ».

Respinto il terzo motivo di ricorso sulla base di questi argomenti, per il resto il T.a.r.:

- ha rigettato il primo motivo di censura, sull’asserita inosservanza del termine di cui all’art. 21-nonies della l. n. 241/1990, osservando in contrario che il potere del GSE di verifica della spettanza degli incentivi esulava dai parametri dell’art. 21-nonies cit. almeno fino alla novella di cui all’art. 56, co. 7, del d.l. n. 76/2020 (non applicabile, ratione temporis , al caso in esame), con conseguente impossibilità di configurare alcun affidamento legittimo e alcun atto di autotutela;

- ha rigettato il secondo motivo di censura, relativo all’inosservanza del termine di conclusione procedimentale di 180 giorni, in ragione della natura meramente acceleratoria dello stesso;

- ha rigettato anche l’ultimo motivo di censura, proposto in via subordinata avverso le Procedure operative del GSE, avendo la giurisprudenza già riconosciuto che esse costituiscono uno sviluppo ragionevole del compendio normativo di riferimento.

5. – L’appello è affidato a quattro motivi.

6. – Con il primo motivo di appello la società deduce che la sentenza sarebbe errata nella parte in cui ha respinto il primo motivo di censura, sostenendo che il GSE, nel focalizzare l’attenzione sulla ricorrenza delle condizioni per l’accesso ai benefici di cui alla legge n. 129/2010, avrebbe rilevato la sussistenza di un vizio originario del provvedimento di ammissione, risalente al 5 luglio 2011, come di regola avviene nei casi di annullamento d’ufficio, cosicché avrebbe dovuto rispettare il limite temporale di diciotto mesi previsto dall’art. 21 nonies della l. 241/1990.

6.1 – Il motivo è infondato.

6.2 – Il pressoché univoco orientamento della giurisprudenza di questo Consiglio esclude che i provvedimenti di decadenza adottati dal GSE ai sensi dell’art. 42, co. 3, D.lgs. 28/2011 nel testo ratione temporis vigente, siano riconducibili al paradigma sanzionatorio o dell’autotutela, costituendo, viceversa, espressione di un potere di verifica, accertamento e controllo, di natura doverosa ed esito vincolato, che è volto ad acclarare lo stato dell’impianto e ad accertarne la corrispondenza rispetto a quanto dichiarato dal soggetto interessato in sede di richiesta di ammissione.

Tanto in linea con i principi espressi dall’Adunanza plenaria nella sentenza 11 settembre 2020, n. 18, che ha perimetrato il confine tra autotutela e decadenza, precisando come solo quest’ultima si caratterizza, oltre che per un’espressa e specifica previsione da parte della legge e per il carattere vincolato del relativo potere, anche per la tipologia di vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto.

La decadenza ha natura ripristinatoria di un assetto procedimentale alterato dall’erronea asseverazione della presenza di requisiti invece mancanti; si tratta di un atto vincolato, accertativo dell’assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l’ammissione al finanziamento pubblico ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 9 luglio 2025, n. 5981; 6 giugno 2025, n. 4942; 22 maggio 2025, n. 4457; 21 marzo 2025, n. 2343).

7. – Con il secondo motivo di impugnazione l’appellante si duole della reiezione del secondo motivo di ricorso, concernente la violazione del termine procedimentale di 180 giorni, criticando l’assunto secondo cui tale termine avrebbe natura acceleratoria per sostenere, al contrario, che si tratterebbe di termine perentorio e decadenziale.

7.1 – Il motivo è infondato.

7.2 – Per consolidato e condiviso indirizzo giurisprudenziale, il termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento di verifica previsto dall’art. 10 del d.m. 31 gennaio 2014, non essendo legato a un procedimento di natura sanzionatoria, è meramente ordinatorio, per cui il suo superamento non comporta un vizio del provvedimento finale (cfr., tra le ultime, Cons. Stato, Sez. II, 2 luglio 2025, n. 5736; id., 12 giugno 2025, n. 5116).

8. – Con il terzo motivo di gravame l’appellante lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto il terzo motivo di ricorso sul rispetto del termine del 31 dicembre 2010 per la conclusione dei lavori dell’impianto.

Muovendo dall’assunto che la Procedura operativa del GSE richiedeva di produrre, in sede di domanda di ammissione agli incentivi, le fotografie soltanto dei moduli, degli inverter e dei trasformatori, e non anche il dettaglio fotografico del sistema di interfaccia o di singoli dispositivi di protezione e sezionamento, l’appellante contesta innanzitutto che dalle difformità riscontrate in sede di sopralluogo rispetto a quanto documentato fotograficamente all’epoca dell’istanza possa concludersi che alla data dichiarata di conclusione dei lavori il sistema di protezione d’interfaccia ancora non era stato montato.

La tesi dell’appellante, già sostenuta in primo grado, ma disattesa dal T.a.r., è che alla data della comunicazione di fine lavori (17 dicembre 2010) il sistema di protezione di interfaccia, completo dell’omologo dispositivo, era installato in un locale (il c.d. locale consegna) diverso da quello (il c.d. locale inverter) nel quale è stato rinvenuto e fotografato dal GSE durante il sopralluogo del 18 marzo 2015, dove il dispositivo sarebbe stato spostato - senza darne comunicazione al GSE perché, all’epoca, non ce n’era obbligo - pochi giorni dopo la fine lavori e prima del 31 dicembre 2010 (cfr. pag. 20 s. dell’appello).

Il Giudice di primo grado avrebbe omesso di considerare che l’effettiva installazione del dispositivo di interfaccia entro il termine di legge del 31 dicembre 2010 sarebbe stato desumibile con assoluta certezza, oltre che dai documenti di trasporto, dal fatto che il 10 dicembre 2010, all’esito di un sopralluogo, EL IO avrebbe certificato, rilasciando la c.d. “Specifica tecnica”, la perfetta idoneità dell’impianto alla connessione alla rete nazionale, cosa che non sarebbe accaduta se il dispositivo di interfaccia non fosse stato effettivamente installato.

8.1 – Il motivo è infondato.

8.2 – La fotografia del locale inverter inviata in fase di richiesta di incentivo e la fotografia dello stesso locale scattata durante il sopralluogo costituiscono la rappresentazione, diretta e immediata, di un fatto storico; esse provano che nel locale inverter, alla data del 18 marzo 2015, era installato un sistema di protezione d’interfaccia che, nel locale medesimo, non c’era, invece, alla data del 17 dicembre 2010 e, quindi, giustificano l’inferenza per cui, alla data di dichiarazione di fine lavori, l’impianto non poteva ancora definirsi ultimato.

Il materiale probatorio agli atti non dimostra il contrario, anche a voler prescindere dalla valenza probatoria privilegiata che assiste la documentazione fotografica ai fini dell’ammissione al beneficio e dall’inammissibilità di prove documentali atipiche rispetto a quelle prescritte dalla disciplina di riferimento (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 21 marzo 2025, n. 2343; 14 dicembre 2023, n. 10817; 20 luglio 2023, n. 7105).

In particolare, la prova contraria non può essere costituita dal suddetto documento di EL IO (la c.d. Specifica Tecnica), il quale non costituisce un nulla osta implicito alla connessione alla rete e tanto meno un’attestazione o certificazione di perfetta idoneità dell’impianto, come, viceversa, suggestivamente sostenuto nelle difese dell’appellante ( in primis , a pag. 14 del parere tecnico dalla stessa prodotto in giudizio, nel quale dall’assenza di specifiche prescrizioni del Distributore si intende desumere la positiva verifica della completezza dell’impianto, sia pure in termini di dichiarata verosimiglianza: « Tale circostanza è corroborata dai documenti di trasporto relativi a tutti i componenti l’impianto fotovoltaico e risulta congruente con il rilascio del “nulla osta” alla connessione alla rete elettrica, riflesso nell’assenza di prescrizioni nella “Specifica Tecnica” rilasciata dal Distributore, in occasione del sopralluogo del 10.12.2010, la quale in caso contrario avrebbe dovuto contenere la prescrizione dell’apposizione del sistema di protezione d’interfaccia, quale componente indefettibile per la connessione alla rete elettrica di distribuzione, in conformità alla “GUIDA PER LE CONNESSIONI ALLA RETE ELETTRICA DI ENEL DISTRIBUZIONE” del dicembre 2010, Ed. 2.1 ‐ 81/268 »).

La “Specifica tecnica” si riferisce ai lavori di realizzazione delle opere, di competenza del richiedente, strettamente necessarie per la realizzazione fisica della connessione, compreso l’ottenimento degli eventuali permessi, come pianamente emerge dalla sua lettura e dalla stessa comunicazione di fine lavori successivamente effettuata ad EL dall’appellante (opere consistenti, nel caso concreto, nel manufatto per l’alloggio del gruppo di misura, nella posa di tubazione interrata, nella realizzazione del fabbricato per il punto di consegna EL) e non contiene alcunché che possa essere ricondotto a un accertamento, attestazione, nulla osta o certificazione di completezza o idoneità dell’impianto o, comunque, al positivo compimento di una verifica preliminare delle condizioni tecniche per l’allacciamento dell’impianto alla rete, che, dunque, potrebbe essere stata effettuata in seguito, prima del collegamento alla rete (avvenuto diversi mesi più tardi).

A propria volta, la disponibilità in cantiere dei dispositivi, attestata dal documento di trasporto, non ne dimostra anche l’avvenuta installazione, come già osservato dal T.a.r., quale che fosse il tempo strettamente necessario per il montaggio degli stessi.

Tanto basta a concludere che è rimasto indimostrato il completamento dell’impianto nei termini descritti dalla procedura operativa entro la data del 31 dicembre 2010, senza necessità di esaminare anche la questione dei collegamenti in corrente alternata del trasformatore d’isolamento, di cui al punto III.C.2) del terzo motivo di appello, la cui soluzione resta indifferente per l’esito del giudizio.

9. – Con l’ultimo motivo di gravame l’appellante si duole della reiezione del quarto motivo di ricorso, con il quale, in via subordinata, aveva impugnato il punto 2.2 ed il punto 3.1 della “procedura operativa per la gestione delle comunicazioni di fine lavori degli impianti fotovoltaici (Legge n. 129 del 13/08/2010)”, adottata dal GSE, poiché nessuna fonte primaria attribuirebbe al GSE il potere di dettare una disciplina regolamentare che introduca la definizione ovvero la nozione di impianto ultimato ai fini elettrici.

Secondo l’appellante, in particolare, le disposizioni di cui al punto 2.2. sarebbero inficiate da eccesso di potere sotto il profilo della illogicità e della irragionevolezza, giacché, se la ratio della norma è di ammettere alle tariffe incentivanti gli impianti ultimati al 31 dicembre 2010, consentendo agli stessi di entrare in esercizio entro il 30 giugno 2011, non apparirebbe ragionevole che la procedura operativa contenga una nozione di fine lavori dal punto di vista elettrico che presupporrebbe, viceversa, che i predetti l’impianto fossero già operativi al 31 dicembre 2010.

Quanto poi alle disposizioni di cui al punto 3.1 che richiedono la produzione delle fotografie dell’impianto ultimato, sostiene l’appellante che se si fosse voluto stabilire, a pena di esclusione dall’accesso ai benefici, che le foto da caricare sul portale in fase di ammissione all’incentivo dovessero necessariamente ritrarre nel dettaglio i singoli collegamenti elettrici e/o il dispositivo di protezione, lo si sarebbe dovuto stabilire in modo espresso (anziché fare riferimento a « una visione completa dell’impianto e dei suoi principali componenti, moduli, inverter e trasformatori ») onde non incorrere nella violazione dei principi costituzionali d’imparzialità e buon andamento che, unitamente a quelli di trasparenza e di parità di trattamento, richiedono che le condizioni sostanziali e procedurali relative alla partecipazione ad una procedura di evidenza pubblica siano chiaramente definite in anticipo.

9.1 – Il motivo è infondato sotto entrambi i profili.

9.2 – L’art. 1 septies del d.l. 8 luglio 2010, n. 105, inserito dalla legge di conversione 13 agosto 2010 n. 129, dispone, al comma 1, che le tariffe incentivanti del D.M. 19 febbraio 2007 (Secondo conto energia) sono riconosciute ai soggetti che « nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 5 del medesimo decreto ministeriale » abbiano soddisfatto le seguenti condizioni: a) aver concluso, entro il 31 dicembre 2010, l’installazione dell’impianto fotovoltaico; b) entro il medesimo termine aver comunicato alle autorità competenti, tra cui il GSE, la fine dei lavori; c) l’impianto di cui sono responsabili essere entrato in esercizio entro il 30 giugno 2011.

Si tratta di una previsione che, nell’estendere eccezionalmente i benefici del secondo conto energia (risultando, quindi, di stretta applicazione), subordina l’accesso alla agevolazione tariffaria, in primis , al rispetto della condizione che, entro il termine del 31 dicembre 2010, i soggetti interessati « abbiano concluso … l’installazione dell’impianto fotovoltaico », il che vale a dire dell’approntamento dell’impianto nella sua completezza; ma l’impianto non si sarebbe potuto dire completato in difetto dell’installazione del sistema di protezione di interfaccia e del relativo dispositivo, necessari per impedire l’immissione di componenti continue nella rete di distribuzione, i quali, come risulta pacifico tra le parti, costituivano elementi indefettibili dell’impianto medesimo (cfr. pag. 11, punto 6.1, del parere pro veritate ), dove si sarebbero dovuti collocare a monte del trasformatore (cfr. pag. 17 ricorso di primo grado; pag. 22 atto d’appello).

Né la contestata nozione di fine lavori dal punto di vista elettrico, al contrario di quanto opinato dall’appellante, presupporrebbe che gli impianti fossero già operativi al 31 dicembre 2010, ponendosi in contraddizione con la previsione che gli stessi, ultimati al 31 dicembre 2010, potessero entrare in esercizio entro il 30 giugno 2011.

L’entrata in esercizio dell’impianto, ultimato al 31 dicembre 2010, richiedeva, infatti, l’avveramento di tutta una serie di condizioni ulteriori rispetto al completamento, strutturale ed elettrico, dell’impianto medesimo (il collegamento in parallelo con il sistema elettrico; l’installazione dei contabilizzatori dell’energia prodotta e scambiata o ceduta; l’attivazione dei relativi contratti di scambio o cessione; l’assolvimento degli eventuali obblighi relativi alla regolazione dell’accesso alle reti: adempimenti procedurali previsti per l’accesso al secondo conto energia, in virtù dell’art. 5, co. 4, del D.M. cit. e del richiamato allegato 4, punto 5 lett. g, che si cumulavano con quelli prescritti dalla legge 129/2010 per il rinvio operato dall’art. 1 septies alla procedura indicata all’art. 5 del D.M.).

Le censure rivolte al punto 2.2 della Procedura operativa, pertanto, sono prive di fondamento.

9.3 – Quanto alle censure rivolte alle disposizioni di cui al punto 3.1 della Procedura medesima, è vero che queste disposizioni non imponevano la produzione, in fase di richiesta d’incentivo, anche di fotografie che riproducessero nel dettaglio l’intero impianto e, in particolare, i singoli collegamenti elettrici e/o il dispositivo di protezione, ma è altrettanto vero che il provvedimento di decadenza è stato adottato per il significato che le fotografie prodotte in quella fase sono venute ad assumere alla luce dello stato di fatto che è stato riscontrato in sede di sopralluogo e non per l’inosservanza di un ipotetico onere in quello specifico senso.

10. – Per tutti questi motivi, in conclusione, l’appello dev’essere respinto.

11. – Le spese del presente grado del giudizio seguono la soccombenza, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento, in favore del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A., delle spese e degli onorari del presente grado di giudizio, che liquida nella somma complessiva di euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

IU IO ER, Presidente

SC Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

SC CI, Consigliere, Estensore

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SC CI	IU IO ER

IL SEGRETARIO