Pubblicato il 02/07/2025

N. 05736/2025REG.PROV.COLL.

N. 02152/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2152 del 2023, proposto da Sipcam Oxon S.p.A. Già Oxon Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Paolo Francica e Roberta Valentini, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Gestore Servizi Energetici s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luciano Martucci, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Terza, n. 17133/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore Servizi Energetici s.p.a;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 maggio 2025 il Cons. Ugo De Carlo e vista l’istanza di passaggio in decisione presentata dalle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oxon Italia S.p.a. ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe che ha in parte respinto e per il resto dichiarato inammissibile il suo ricorso principale e quelli per motivi aggiunti per l’annullamento delle note G.S.E. 15 settembre 2016, 16 giugno 2016, 22 dicembre 2016, 25 maggio 2017, 29 agosto 2017 e 30 ottobre 2017 e della nota della Provincia di Pavia del 6 febbraio 2016.

2. La società appellante è proprietaria dell’impianto termoelettrico denominato “Mezzana Bigli, sito nel Comune di Mezzana Bigli e identificato con il numero “IAFR 2860” entrato in funzione per le autorizzazioni dell’Agenzia delle Dogane e previo riconoscimento della qualifica IAFR.

Il G.S.E. ha dato inizio alla fine del 2015 ad un sopralluogo ai fini di controllo che non aveva dato luogo a rilievi nel termine previsto dei 180 giorni dal suo avvio.

Invece con la nota del 16 giugno 2016 venivano chiesto documenti a chiarimento con proroga del termine. Con ulteriore nota del 15 settembre 2016 il G.S.E. ha comunicato di essere “in attesa di riscontro da parte del Comitato Tecnico Consultivo Biocarburanti del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare in merito ad una propria richiesta di chiarimenti relativamente ad aspetti afferenti alla sostenibilità di cui al D.M. 23 gennaio 2012”.

All’esito del procedimento ha irrogato la sanzione, rideterminando gli incentivi che sarebbero stati percepiti in eccesso.

3. La sentenza impugnata ha dichiarato inammissibili l’azione di accertamento e l’impugnazione delle note non aventi valore provvedimentale ed ha respinto il ricorso quanto all’eccepita decadenza dal potere di verifica e controllo come conseguenza dello spirare del termine di 180 giorni ed alla mancata applicazione dell’art. 10 bis l. 241/1990 ritenendo, infine, che l’inosservanza delle norme tecniche sul combustibile da utilizzare fosse stata legittimamente contestata.

4. L’appello è affidato a sette motivi

4.1. Il primo lamenta la declaratoria di inammissibilità relativamente al ricorso principale ed ai primi ricorsi per motivi aggiunti.

Il T.a.r. non ha tenuto conto della natura soprassessoria degli atti impugnati che ha determinato un arresto del procedimento subordinandolo ad avvenimenti futuri ed incerti.

Viene contestato che il primo atto lesivo sarebbe quello impugnato con i terzi motivi aggiunti poiché esso è stato adottato tardivamente a causa delle proroghe concesse con i primi atti impugnati. Pertanto tali atti non possono definirsi atti endoprocedimentali in quanto contengono evidenti profili direttamente lesivi degli interessi della Appellante.

I provvedimenti del GSE che ha deciso di autoassegnarsi un nuovo termine

istruttorio, benché fosse già da tempo spirato il termine massimo previsto dalla legge per l’esercizio del potere ha senz’altro un carattere direttamente lesivo.

4.2. Il secondo motivo contesta il mancato riconoscimento dell’intervenuta decadenza dal potere di verifica e controllo come conseguenza dello spirare del termine di 180 giorni previsto dal D.M. del 2014 perché non esiste alcuna norma, nel nostro ordinamento, che assegni il potere del GSE di sospendere il procedimento di controllo sine die. Sono fatti salvi dal d.m. 31 gennaio 2014 solo i casi di maggiore complessità, eccezione che non ricorreva nei casi di specie. I provvedimenti conclusivi dell’attività di verifica sono giunti ad oltre due anni dalla comunicazione della prima nota.

4.3. Il terzo motivo contrasta la riconosciuta validità della motivazione del provvedimento finale di natura sanzionatoria poiché non si era verificata alcuna di quelle situazioni che giustificano l’irrogazione di una sanzione ai sensi dell’art. 11, comma 1, d.m. 31 gennaio 2014.

4.4. Il quarto motivo sottolinea l’erroneità di aver respinto il motivo di censura 44 che contestava che l'utilizzo degli oli esterificati e grassi animali sarebbe stato autorizzato solo a decorrere dal 16 maggio 2013, data di rilascio dell'Autorizzazione Unica n. 12/13, mentre anche prima trovava applicazione la Norma tecnica di riferimento UNI,TS 11163:2009. L’autorizzazione n. 12/13 era quindi un atto di mera modifica non sostanziale della prima autorizzazione. 4.5. Il quinto motivo sottolinea il mancato riconoscimento del legittimo affidamento derivante dal fatto che la società ha operato per anni in virtù di regolari autorizzazioni e di norme tecniche che legittimavano l’utilizzo di oli esterificati e grassi animali.

4.6. Il sesto motivo censura l’inammissibilità della censura che aveva contestato il ricalcolo dei certificati verdi spettanti affermando una inammissibile ingerenza nella sfera di pura discrezionalità amministrativa.

Al contrario l’erroneità dei calcoli del G.S.E. era eccepibile e ricavabile dai documenti segnalati dall’appellante cosicché il TAR avrebbe potuto assegnare un termine per acquisirli.

4.7. Il settimo motivo lamenta l’inammissibilità del quarto e quinto ricorso per motivi aggiunti che andavano annullati per le ragioni indicate nel precedente motivo di appello.

5. Il G.S.E. si è costituito in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.

6. L’appello non è fondato.

6.1. Il primo motivo non può essere accolto dal momento che la società appellante ha qualificato come soprassessori degli atti che erano meramente endoprocedimentali e che non hanno determinato alcun arresto procedimentale. Le note impugnate con il ricorso trasposto dinanzi al T.a.r. hanno solamente disposto la sospensione del procedimento in un caso per attendere il parere del Comitato Tecnico Consultivo Biocarburanti del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio e del Mare, nell’altro per consentire alla società la presentazione di memorie e

documenti ai sensi dell’art. 10 L. 241/1990, A tali atti vanno aggiunti il parere emesso dal Comitato Tecnico Consultivo Biocarburanti in quanto lesivo. I verbali di due sopralluoghi del G.S.E. e la comunicazione di avvio del procedimento. Nessuno di questi atti conteneva un’autonoma capacità lesiva né hanno impedito sine die la conclusione del procedimento tanto che la società ha alla fine anche impugnato il provvedimento conclusivo del procedimento.

Analoghe considerazioni possono compiersi quanto agli atti impugnati con il primo e secondo ricorso per motivi aggiunti cioè una nota di sospensione del procedimento in attesa del riscontro

da parte della Provincia di Pavia circa la data di autorizzazione all’utilizzo di oli esterificati e grassi

animali e la successiva nota emessa dalla Provincia di Pavia.

6.2. Va respinto anche il secondo motivo in quanto non si è verificata alcuna decadenza del potere di verifica e controllo operato dal G.S.E., poiché il termine indicato dalla norma è meramente ordinatorio e non perentorio poiché non si tratta di un termine legato ad un procedimento di natura sanzionatoria. Il Consiglio di Stato ha in più occasioni affermato, con un indirizzo che ormai deve ritenersi pacifico, che i provvedimenti di decadenza emessi dal Gestore non sono pienamente assimilabili a quelli di autotutela amministrativa, in quanto la decadenza, intesa quale vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc di una posizione giuridica di vantaggio, se ne differenzia non sussistendo, in materia di decadenza, una norma generale come quella prevista dall’art. 21- nonies l. 241/1990 che ne disciplini presupposti, condizioni ed effetti.

6.3. Il terzo motivo è inammissibile per la sua genericità ed in ogni caso la censura 43 formulata in primo grado con il terzo ricorso per motivi aggiunti è stata affrontata dal primo giudice che ne ha dedotto l’infondatezza perché il procedimento attivato dal G.S.E. è di verifica e controllo e non sanzionatorio.

6.4. Il quarto motivo ripropone il motivo 44 dedotto in primo grado e si fonda sulla tesi che la società doveva ritenersi autorizzata all’utilizzo di oli esterificati e grassi animali già prima del rilascio dell’Autorizzazione Unica n.12/13 in quanto titolare dell’autorizzazione doganale e

dell’autorizzazione veterinaria.

Ma l’art. 12, comma 3, d.lgs. 387/2003 richiede l’autorizzazione unica rilasciata dalla regione o in caso di delega tra enti secondo l’ordinamento regionale dalla provincia come nel caso in esame.

Infatti a seguito della richiesta avanzata dalla Oxon la Provincia di Pavia ha indetto un’apposita Conferenza di servizi relativa all’istanza di modifica sostanziale di un impianto esistente per produzione di energia elettrica alimentato da fonte rinnovabile (Motore a oli vegetali). Tra l’altro l’autorizzazione era necessaria perché in precedenza l’impianto era alimentato con oli vegetali.

L’autorizzazione doganale ha una mera finalità fiscale e quella veterinaria ha parimenti uno scopo estraneo alla funzionalità dell’impianto come produttore di energia da fonti rinnovabili.

6.5. Non sussiste la lesione del legittimo affidamento, che deriverebbe dall’aver comunicato il possesso delle due autorizzazioni sopra richiamate donale e veterinaria, né tanto meno esiste un’inammissibile interpretazione retroattiva del quadro normativo ed autorizzativo.

Il potere di verifica si attua per sua natura con un controllo a posteriori che può essere disposto in ogni fase del procedimento.

6.6. Il sesto motivo contesta i calcoli fatti da G.S.E. per rideterminare i certificati verdi spettanti, ma lo fa non con una dimostrazione analitica che individua l’errore ma sulla base di valutazioni di carattere generale, che non possono essere seguite dal giudice amministrativo, perché altrimenti vi sarebbe un’inammissibile sindacato del merito dell’atto; laddove fossero stati forniti elementi più pregnanti, il giudice avrebbe potuto valutare se disporre una verificazione sulla correttezza del calcolo. Né può invocarsi, il mancato esame dei documenti prodotti allegati ai precedenti ricorsi, atteso che come sopra evidenziato il primo giudice non ha erroneamente ha deciso di dichiarare quest’ultimi inammissibili per carenza di interesse.

6.7. La dichiarata inammissibilità da parte del T.a.r. delle domande di accertamento non può che essere confermata per i motivi espressi nel punto 6.6. e per aver comunque il G.S.E. concluso il procedimento.

6.8. La riproposizione di tutti i motivi presentati in primo grado è inammissibile, poiché è necessario quando si vogliono riproporre motivi non esaminati indicarli con esattezza ed illustrare le ragioni per cui la sentenza non si è occupata anche indirettamente delle censure in essi contenute.

Non ci si può genericamente richiamare al principio devolutivo in appello per riproporre tutti i motivi dedotti in primo grado perché sarebbe come riproporre integralmente l’analisi di tutte le censure a suo tempo formulate senza metterle in correlazione con la sentenza impugnata.

7. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società a rifondere al G.S.E. le spese del presente grado di giudizio che liquida in € 8.000 (ottomila) oltre agli accessori di legge con distrazione delle spese in favore del procuratore antistatario.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ugo De Carlo	Luigi Massimiliano Tarantino

IL SEGRETARIO