Pubblicato il 06/06/2025

N. 04940/2025REG.PROV.COLL.

N. 07792/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7792 del 2021, proposto da
LE TE, rappresentata e difesa dall'avvocato Federico Acocella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio AT LD in Roma, c.so Vittorio Emanuele II, n. 154;

contro

Comune di Angri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Erik Furno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno, Sezione Seconda, n. 977/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Angri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 il Cons. Roberta Ravasio e uditi per le parti gli avvocati Federico Acocella.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’odierna appellante è proprietaria del fondo sito in Comune di Angri, censito al Catasto Terrenti al Foglio 5, mapp.1831, che ha acquistato con atto notarile del 29 dicembre 2009.

2. Sulla predetta particella preesisteva un fabbricato, la cui esistenza era già stata accertata a seguito di sopralluogo dei Carabinieri eseguito il 18 marzo 2004: all’epoca il fabbricato era composto - secondo quanto risulta dal verbale di accertamento, da un piano seminterrato, un piano rialzato ed un primo piano, tompagnato, con superficie complessiva di 336,40 mq. e volumetria di circa 905 mc; il fabbricato risultava “ compiutamente realizzato nell’involucro, allo stato grezzo e con primari lavori inerenti l’abbozzatura dell’intonaco esterno già eseguiti ”, ed al piano seminterrato erano stati montati anche gli infissi.

3. A seguito di tale sopralluogo l’immobile veniva posto sotto sequestro, in quanto realizzato in assenza di titolo edilizio, mentre con ordinanza n. 3340 del 2004 ne veniva intimata la demolizione.

4. Un successivo sopralluogo, eseguito dalla Polizia Municipale e dai Carabinieri il 25 gennaio 2008, rilevava la presenza del fabbricato nello stesso stato in cui si trovava quando era stato posto sotto sequestro.

5. Con rogito notarile del 29 dicembre 2009 l’odierna appellante acquistava la particella n. 1831, che veniva descritta come fondo agricolo, senza alcun riferimento alla presenza del fabbricato.

6. Un successivo sopralluogo eseguito dai Carabinieri in data 13 gennaio 2010 rilevava che il fabbricato, non solo non era stato demolito, ma era stato ultimato e adibito a residenza, ed inoltre ampliato con la realizzazione di: un portico ad est della superficie di circa 80 mq., un terrazzo coperto ad ovest della superficie di circa 60 mq., un corpo di scala in cemento armato ad ovest per consentire l’accesso al primo piano, una piscina ad est della superficie di circa 44 mq., il tutto, in assenza di qualsiasi titolo edilizio.

7. Pertanto, con ordinanza n. 8 del 20 gennaio 2020 il Comune di Angri ordinava alla odierna appellante la demolizione di tutte le opere abusivamente realizzate, ivi comprese quelle già accertate il 18 marzo 2004.

8. Avverso il suddetto provvedimento la signora TE ha proposto appello avanti al Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania.

9. Nel corso del giudizio di primo grado la signora TE depositava la documentazione comprovante la presentazione di una istanza di sanatoria ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001.

che, con la sentenza in epigrafe indicata, ha respinto l’impugnazione.

10. Il ricorso veniva respinto con la sentenza in epigrafe indicata.

11. In seguito il Comune di Agri respingeva la domanda di sanatoria.

12. La signora TE ha proposto appello.

13. Il Comune di Agri si è costituito in giudizio per resistere al gravame.

14. La causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 26 marzo 2024, per consentirne la trattazione congiunta a causa connessa, e quindi alla pubblica udienza del 15 aprile 2025, quando è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

15. Con il primo motivo d’appello la signora TE si duole del fatto che il TAR non ha dichiarato improcedibile il ricorso di primo grado nonostante l’avvenuta presentazione di una istanza di sanatoria ex art.36 del D.P.R. n. 380/2001: l’appellante richiama la giurisprudenza che ha ripetutamente affermato che la presentazione della domanda di sanatoria farebbe perdere efficacia all’ordine di demolizione, che in ogni caso dovrebbe essere necessariamente reiterato, e ne conclude che il TAR avrebbe errato a non considerare tale circostanza, non dedicandovi neppure un rigo.

15.1. La censura è infondata avuto riguardo al fatto che la giurisprudenza citata dall’appellante deve ormai considerarsi definitivamente superata. In particolare, va rilevato che questa Sezione ha da tempo chiarito che in pendenza della istanza di sanatoria l’ordinanza di demolizione non perde efficacia ma rimane solo temporaneamente paralizzata (Cons. Stato, Sez. VI, n. 137 del 4 gennaio 2023 e n. 5746 dell’8 luglio 2022), conseguendo da ciò che la presentazione della domanda di sanatoria di conformità non determina l'improcedibilità, per sopravvenuta carenza d'interesse, dell'impugnazione proposta avverso l'ordinanza di demolizione (ex multis, Cons Stato, Sez. VI, n. 10590 del 2 dicembre 2022).

15.2. L’omesso esame della circostanza, o comunque l’omessa indicazione, da parte del TAR, delle ragioni per cui la circostanza non è stata ritenuta pertinente, deve quindi ritenersi ininfluente sulla decisione, atteso che il ricorso non avrebbe potuto essere dichiarato improcedibile, non essendo sopravvenuta la perdita di efficacia dell’ordinanza impugnata.

16. Con il secondo motivo d’appello si deduce l’erroneità della appellata sentenza nella parte in cui essa ha affermato che l’ordine di demolizione è stato correttamente indirizzato alla signora TE in quanto proprietaria del bene, venendo in considerazione un illecito permanente sanzionato in via ripristinatoria a prescindere dall'accertamento del dolo o della colpa del soggetto trasgressore.

16.1. Più precisamente l’appellante deduce che la censura, respinta dal TAR con la statuizione in contestazione, non era diretta a far valere il difetto di legittimazione passiva della signora TE, quanto piuttosto a far rilevare che, essendo il fabbricato sottoposto a sequestro penale, esso non avrebbe potuto essere fatto oggetto di confisca né della sanzione prevista dall’art. 31, comma 4 bis, del D.P.R. n. 380/2001. L’appellante rileva inoltre che il TAR nulla ha motivato circa la buona fede dell’appellante nell’acquisto dell’immobile, buona fede desumibile dalla presenza del notato all’atto e che avrebbe dovuto essere tenuta in considerazione secondo quanto stabilito nella sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 8/2017.

16.2. Anche questa censura è manifestamente infondata.

16,2.1. La sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 8/2017 si riferisce specificamente al caso in cui delle opere edilizie siano realizzate sulla base di un titolo edilizio che viene, successivamente, annullato, rendendo le opere realizzate, ex post, abusive, ed è solo con riferimento a questo specifico caso che l’Adunanza Plenaria ha valorizzato l’affidamento del destinatario del titolo edilizio annullato, se incolpevole, affermando che il provvedimento che annulla d’ufficio il titolo edilizio illegittimo debba essere motivato in relazione alla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale all’adozione dell’atto di ritiro; peraltro, la stessa decisione ha escluso che possa ritenersi incolpevole l’affidamento riposto nel titolo edilizio rilasciato sulla base di dichiarazioni o rappresentazioni non veritiere.

16.2.1. Nel caso di specie viene in considerazione un edificio edificato interamente in assenza di qualsiasi titolo edilizio: si tratta, dunque, di una situazione che rientra nell’ambito di applicazione della sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 9/2017, la quale ha affermato il principio secondo cui “ il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell'abuso. Il principio in questione non ammette deroghe neppure nell'ipotesi in cui l'ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell'abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell'onere di ripristino ".

16.2.2. Per concludere merita rilevare che la mera circostanza di stipulare un atto con l’assistenza di un notaio non può valere, di per sé, a far presumere la buona fede della parte, dal momento che nell’atto rogato da notaio questi si limita a certificare di aver ricevuto dalle parti le dichiarazioni riportate nell’atto, non potendo essere in condizione di certificarne la conformità al vero. Va rammentato che l’art. 46 del D.P.R. n. 380/2001, che recepisce l’art. 17 della L. n. 47/85, stabilisce che gli atti tra vivi di trasferimento di diritti relativi a edifici, costruiti dopo il 1985, “ sono nulli e non possono essere stipulati ove da essi non risultino, per dichiarazione dell'alienante, gli estremi del permesso di costruire o del permesso in sanatoria ”, così imponendo al notaio rogante di verificare l’esistenza del titolo edilizio che ha assentito la realizzazione dell’edificio oggetto di trasferimento; ma nel caso di specie, risultando dall’atto notarile che il trasferimento ha avuto ad oggetto solo un terreno agricolo, si deve presumere che le parti non abbiano reso nota al notaio l’esistenza dell’edificio, il che spiega come egli abbia potuto rogare l’atto anche in assenza di un titolo edilizio, e d’altra parte rende evidente la mancanza di buona fede in capo all’appellante.

16.2.3. La censura è infondata, in quanto generica, perplessa e inconferente, anche nella parte in cui rileva la contraddittorietà della statuizione in discussione con il precedente Tar Campania, Salerno, n. 2185 del 2019, che ha annullato un verbale di inottemperanza del 15 ottobre 2019 emesso nei confronti dell’appellante sulla base dell’ordinanza di demolizione emessa nel 2004 a carico della precedente proprietà: tale precedente, per quanto rileva nella presente sede, si è limitato a ribadire la necessità della notifica dell’ordinanza di demolizione anche al proprietario non responsabile, al fine dell’effetto traslativo conseguente alla mancata ottemperanza all’ordinanza di demolizione.

17. Al terzo motivo d’appello si impugna la statuizione della appellata sentenza secondo cui l’emissione dell’ingiunzione di demolizione non sarebbe stata preclusa dall’applicazione delle misure patrimoniali di prevenzione artt. 20 e 24 del d.lgs. n. 159/2011.

17.1. L’appellante ha prodotto in giudizio documentazione attestante che l’edificio oggetto dell’ordinanza impugnata era stato sottoposto a confisca di prevenzione previo sequestro, ai sensi degli artt. 20 e 24 del d.lgs. n. 159/2011, giusta decreto presidenziale del Tribunale di Salerno, Sezione Misure di Prevenzione, n. 1 del 14 gennaio 2015, e per tale ragione uscito dalla disponibilità dell’appellante, inficiando così sia la comminatoria dell’acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale per il caso di inottemperanza, sia la sanzione amministrativa irrogata ai sensi dell’art.31, comma 4 bis, del D.P.R. n. 380/2001. Secondo il TAR, tuttavia, l’impugnazione proposta avverso l’indicato decreto della Sezione Misure di Prevenzione aveva impedito che la confisca divenisse definitiva e producesse effetti traslativi; il TAR ha inoltre richiamato l’orientamento della giurisprudenza secondo cui l’esistenza di un sequestro penale su opere edilizie abusive non preclude l’adozione dell’ordinanza di demolizione, incidendo semmai solo sulla esigibilità dell’adempimento dell’ordine demolitorio e, dunque, sulla decorrenza del termine di 90 giorni fissato per darvi corso.

17.2. Il Collegio ritiene corretta la statuizione del TAR, sul rilievo che il decreto del Tribunale di Salerno, Sezione Misure di Prevenzione, del gennaio 2015, ha disposto la confisca previo sequestro del bene di che trattasi ai sensi dell’art. 24 del D. L.vo n. 159/2011, e secondo quanto si evince dall’art.45 l’acquisizione dei beni al patrimonio dello Stato si verifica solo a seguito della confisca definitiva. Depone in tal senso anche quanto previsto dall’art. 38, il quale prevede che l’Agenzia Nazionale per i Beni Sequestrati e Confiscati si limita a svolgere attività di ausilio e supporto all’autorità giudiziaria sino alla emissione del decreto di confisca di secondo grado: solo a partire da tale momento alla Agenzia è conferita la gestione dei beni fino all’emissione del provvedimento che determina la destinazione dei beni confiscati; correlativamente, fino alla confisca di secondo grado i beni confiscati rimangono soggetti ad amministrazione giudiziaria, mentre dopo inizia il procedimento di sgombero (art. 45 bis, comma 1), che viene curato dall’Agenzia.

17.3. La confisca è stata revocata con provvedimento della Corte d’Appello del 22 maggio 2020: ciò però non determina l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione adottata il 20 gennaio 2020, comportando solo che sino al momento della notifica del provvedimento che ha revocato la confisca l’efficacia esecutiva dell’ordinanza impugnata è rimasta paralizzata: non v’è dunque alcuna contraddittorietà tra la statuizione oggetto del presente motivo d’appello e l’ affermazione, resa in sede cautelare dal primo giudice, secondo cui l’efficacia del sequestro e la connessa intangibilità a beneficio dell’Erario dell’immobile assoggettato alla misura di prevenzione patrimoniale fossero di impedimento alla esecuzione dell’ordine ingiunto.

17.4. Sugli effetti del sequestro dell'immobile abusivo disposto dall'Autorità giudiziaria in sede penale sul procedimento amministrativo di repressione dell'abuso, si registrano in giurisprudenza tre distinti orientamenti. Secondo il primo di essi, sostenuto in passato, il sequestro sarebbe privo di rilievo sul procedimento amministrativo, perché in sintesi l'autore dell'abuso, destinatario dell'ordinanza di demolizione, avrebbe sempre la possibilità di conformarvisi richiedendo il dissequestro all'Autorità giudiziaria competente (cfr. Consiglio di Stato sez. VI 28 gennaio 2016 n. 283; Consiglio di Stato sez. IV 23 gennaio 2012 n. 282). Tale orientamento, sostenuto nel caso di specie dal TAR Campania, è stato sottoposto più di recente a critica (cfr. Consiglio di Stato sez. VI 17 maggio 2017 n. 2337), posto che a) imporrebbe al responsabile dell'abuso un obbligo di presentare l'istanza di dissequestro che non è previsto dalla legge; b) pregiudicherebbe il suo diritto, costituzionalmente garantito, alla difesa nel procedimento penale, che potrebbe avere seguito, del tutto legittimamente, una strategia incompatibile con l'istanza stessa; ragione per cui l’ingiunzione di demolizione avente ad oggetto un bene sottoposto a sequestro penale sarebbe inefficace, e la relativa inottemperanza non potrebbe produrre gli effetti previsti dalla legge.

Questo Collegio condivide, invece, un diverso e più recente orientamento, che si pone quale punto di equilibrio fra l'interesse pubblico alla tutela del territorio e quello privato alla difesa penale di cui si è detto (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI: 27 marzo 2024 n. 2899; 3 novembre 2023 n. 9501; 6 giugno 2023 n. 5529; 23 marzo 2022, n. 2122; 8 giugno 2021, n. 4393; 2 ottobre 2019, n.6592; 20 luglio 2018 n. 4418). Il sequestro penale dell'immobile non influenza la legittimità dell'ordinanza di demolizione, il che appare logico se si considera che diversamente la tutela del territorio verrebbe a dipendere da circostanze che non sono nel dominio dell'amministrazione istituzionalmente preposta, che anzi potrebbe esserne all'oscuro. Il contemperamento con le esigenze della difesa si realizza infatti in altro modo, ovvero ritenendo che il termine assegnato dall'ordinanza per la demolizione o la rimessione in pristino non decorra sin quando l'immobile rimane sotto sequestro, restando all'autonoma iniziativa della difesa ovvero della magistratura inquirente attivare gli strumenti che al dissequestro possono condurre. Deve pertanto ritenersi che in presenza di un sequestro penale di opera abusiva e nella vigenza dello stesso, il termine per l'ottemperanza all'ordine di demolizione non decorre fino a che tale misura cautelare non sia venuta meno e il bene ritornato nella disponibilità del privato, di tal che, il formale accertamento dell'inottemperanza deve fare riferimento al mancato adempimento dell'ingiunzione demolitoria decorsi novanta giorni dal dissequestro dell'immobile. Si tratta di principi che possono essere traslati, per analogia, anche al sequestro o alla confisca non definitiva, che ha effetti analoghi al sequestro, disposti quale misura di prevenzione ai sensi del D. L.vo n. 159/2011.

L’esistenza della confisca non definitiva sui beni oggetto dell’ordine di demolizione non ha quindi reso quest’ultima nulla, ma solo temporaneamente inefficace, sino al momento della revoca della misura.

18. Con il quarto motivo d’appello è contestata la statuizione della appellata sentenza che ha ritenuto congruamente motivata l’ordinanza di demolizione, contenendo tale atto” la compiuta descrizione (morfologica, costruttiva, dimensionale, oltre che ubicativa, mediante puntuale indicazione degli estremi di localizzazione geografica e di accatastamento urbano) delle opere

abusive (cfr. retro, in premessa), nonché l’individuazione delle violazioni accertate (realizzazione di un nuovo organismo edilizio in assenza di permesso di costruire) e della norma applicata (art. 31 del d.p.r. n. 380/2001) ”.

18.1. Sostiene l’appellante che la statuizione contestata non terrebbe conto del fatto che gli abusi edilizi possono differentemente sanzionati a seconda della fattispecie di illecito e che è quindi necessario che in una ordinanza di demolizione vengano indicati gli elementi che caratterizzano l’illecito: nel caso di specie il Comune si sarebbe limitato a richiamare precedenti verbali di sopralluogo e ordinanze di demolizione, facendo una sorta di collage.

18.2. La censura è completamente destituita di fondamento. L’ordinanza impugnata, nel fare la cronistoria dei sopralluoghi, verbali e atti succedutisi con riguardo all’immobile della appellante, fa comprendere perfettamente, prima di tutto, che tutto l’immobile è stato realizzato in assenza di titolo edilizio, e, in secondo luogo, quale parte sia stata realizzata dalla precedente proprietaria e quale parte sia la parte possibilmente realizzata dalla appellante: rispetto al corpo di fabbrica originario, infatti, risultano essere stati realizzati, dopo il sopralluogo del gennaio 2008, ampliamenti compendiatisi nella realizzazione di un portico ad est della superficie di circa 80 mq., un terrazzo coperto ad ovest della superficie di circa 60 mq., un corpo di scala in cemento armato ad ovest per consentire l’accesso al primo piano, una piscina ad est della superficie di circa 44 mq., il tutto, in assenza di qualsiasi titolo edilizio, e non v’è alcuna prova che tali ampliamenti siano stati realizzati dalla precedente proprietà prima dell’acquisto da parte della appellante.. Oltre a ciò l’ordinanza specifica l’assenza di titolo edilizio alcuno, richiama l’art. 31, assegna il termine di 90 giorni per procedere alla demolizione: è quindi chiarissimo che l’illecito è stato qualificato come illecito soggetto all’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001.

18.3. La motivazione dell’ordinanza è, conclusivamente, più che congrua, mentre la presunta estraneità dell’appellante alla realizzazione degli abusi, oltre che non provata con riferimento alle opere di ampliamento, è totalmente irrilevante, alla luce del fatto che anche il proprietario è tenuto alla rimozione dell’opera abusiva.

19. Al quinto motivo d’appello si impugna la statuizione del TAR che ha ritenuto ininfluente la circostanza che all’appellante non sia stata data comunicazione dell’avvio del procedimento, venendo in considerazione un atto vincolato.

19.1. L’appellante sostiene che ove fosse stata messa in grado di intervenire nel procedimento avrebbe potuto rappresentare quanto dedotto (posizione di terzo acquirente in buona fede, mancanza di titolarità sul bene a seguito della confisca previo sequestro, inesigibilità dell’ordine ingiunto; errori istruttori del procedimento come innanzi già segnalato). L’Amministrazione, in altri termini, avrebbe potuto concretamente porre in essere un provvedimento diverso da quello concretamente adottato, proprio in ragione dell’apporto partecipativo della parte appellante.

19.2. Il Collegio rileva che nel caso di specie l’appellante non ha dedotto in giudizio circostanze idonee a determinare un differente esito del procedimento, pertanto non v’è ragione di credere che in sede procedimentale avrebbe potuto portare argomenti diversi e dirimenti (ad esempio: l’esistenza di un titolo edilizio). Pertanto la censura va respinta, in applicazione dell’art. 21 octies.

20. Tutti i motivi d’appello sono, conclusivamente, infondati, sicché l’appello va respinto.

21. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento, in favore del Comune di Angri, delle spese relative al presente grado di giudizio, che si liquidano in €. 3.000,00, oltre accessori, se per legge dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberta Ravasio	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO