Pubblicato il 19/09/2025

N. 07398/2025REG.PROV.COLL.

N. 01117/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1117 del 2025, proposto da ON NG s.r.l., MP ON Carlo s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Matilde Battaglia, Fabio Todarello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Giuseppe Lepore, Antonello Mandarano, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Lepore in Roma, via Polibio n. 15;

nei confronti

Fondazione RO – Ente Morale pro Morbegno Ing. Enea Mattei; Fondazione Ing. Enea Mattei, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) n. 2051/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Le società ON NG s.r.l. e ON Carlo s.r.l. hanno impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. Lombardia, Sez. II, ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio e dei successivi motivi aggiunti, proposti dalle predette società, condannando le parti ricorrenti al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge.

2. Occorre premettere quanto segue.

2.1. In data 26 gennaio 2022, la società ON NG s.r.l. ha stipulato con la Fondazione RO e con la Fondazione Ing. Mattei – un contratto preliminare di compravendita avente ad oggetto un’area edificabile sita in Milano (fra le Vie Crescenzago, Deruta e Mestre, catastalmente identificata al foglio 239, mappali 67, 186, 187, 188 e 189), al fine di realizzarvi, direttamente o per tramite della società MP ON Carlo s.r.l., uno o più fabbricati con destinazione d’uso prevalentemente residenziale, per una superficie lorda complessiva di circa 14.480 mq.

2.2. Le predette Fondazioni, in qualità di proprietarie dell’area in questione, hanno presentato al Comune di Milano, in data 27 luglio 2022, una istanza di istruttoria preliminare, ai sensi dell’art. 40 del Regolamento edilizio del Comune di Milano.

L’amministrazione comunale, con atto del 7 luglio 2023, ha concluso il relativo procedimento, dichiarando l’istanza improcedibile, sulla base della preliminare considerazione che l’intervento edilizio proposto, avendo una superficie territoriale (ST) superiore a 20.000 mq, era da considerarsi assoggettato a previa pianificazione attuativa, ai sensi dell’art. 13.4 delle norme di attuazione del piano delle regole del Comune di Milano

2.3. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, la società ON NG s.r.l. e la società MP ON Carlo s.r.l. hanno chiesto l’annullamento del provvedimento del 7 luglio 2023 PG 0370510.U (con cui il Comune di Milano ha dichiarato improcedibile l’istanza del 27 luglio 2022) nonché dell’art. 13, comma 3, lett. c), delle norme tecniche di attuazione del piano delle regole del Comune di Milano, nella parte in cui prevede che “ per gli interventi di nuova costruzione, in ampliamento di un manufatto esistente oppure su area libera e per gli interventi di ristrutturazione urbanistica, l'attuazione avviene … mediante piano attuativo di iniziativa sia pubblica sia privata o mista per interventi aventi una ST maggiore di 20.000 mq, nei casi in cui siano connessi alla realizzazione di interventi di riassetto urbano o comunque ad una previsione di significative nuove dotazioni urbanistiche ”.

Con successivo ricorso per motivi aggiunti, le predette società hanno impugnato il provvedimento del 12 ottobre 2023 PG 0519269.U, con il quale il Comune di Milano ha respinto la richiesta presentata dalla società MP ON s.r.l. di annullare, in autotutela, la precedente nota del 7 luglio 2023.

2.4. Con la sentenza impugnata, il giudice di primo grado ha dichiarato il ricorso introduttivo del giudizio e il ricorso per motivi aggiunti, inammissibili in rito, per una causa di inammissibilità rilevata d’ufficio (di cui si è dato atto a verbale, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a.).

In particolare il T.a.r., richiamando un consolidato orientamento giurisprudenziale, ha ritenuto che gli atti impugnati fossero privi di portata lesiva.

Il giudice di primo grado ha condannato le ricorrenti al pagamento delle spese di giudizio.

3. Tanto premesso, con il ricorso in esame, le appellanti hanno contestato la sentenza impugnata sotto diversi profili.

3.1. Con il primo motivo di gravame, le odierne appellanti deducono error in judicando , censurando il capo di sentenza con il quale è stato dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio.

Contestano le conclusioni del giudice di primo grado, evidenziando che l’atto impugnato, nella misura in cui stabilisce che l’area in questione dovrà esse edificata previa approvazione di un piano attuativo e non per effetto del rilascio di un titolo edilizio diretto, avrebbe carattere di definitività e sarebbe immediatamente lesivo per il suo destinatario.

Le conclusioni del giudice di primo grado si fonderebbero su una lettura astratta (oltre che errata), delle previsioni normative di cui all’art. 40 del regolamento edilizio del Comune di Milano, che prevede per il soggetto interessato alla presentazione del progetto edilizio la facoltà di presentare un’istanza agli uffici competenti per l’attivazione di un procedimento istruttorio preliminare che consenta l’individuazione delle linee fondamentali degli elementi caratterizzanti l’intervento edilizio proposto e la fattibilità dello stesso e/o la definizione di un progetto preliminare delle opere di urbanizzazione e delle attrezzature per servizi.

La decisione adottata dal giudice di primo grado, essendo basata su elementi astratti, si porrebbe in contrasto con i principi di tutela giurisdizionale, di cui all’art. 24 della Costituzione e all’art. 1 del codice del processo amministrativo.

Ribadiscono che con l’atto impugnato l’amministrazione ha stabilito che l’intervento edilizio proposto deve essere preceduto dalla previa approvazione di un piano attuativo, in quanto concerne un’area avente una Superficie Territoriale (ST) maggiore di 20.000 mq.

A giudizio delle società appellanti, il contenuto del atto impugnato non può essere definito interlocutorio, consultivo, collaborativo o endoprocedimentale, in quanto con il predetto atto l’amministrazione avrebbe in concreto deciso le sorti del progetto edilizio presentato, definendo le dimensioni dell’area di intervento, la qualifica dell’intervento proposto e le dotazioni urbanistiche previste per dare attuazione all’intervento.

A fondamento della propria tesi (ossia, della ammissibilità del ricorso proposto), le appellanti richiamano la giurisprudenza amministrativa relativa alla impugnativa di atti endoprocedimentali che determinano un "arresto procedimentale" lesivo per l'interesse pretensivo del privato.

3.2. Con il secondo motivo di appello deducono error in judicando , censurando la sentenza impugnata anche con riguardo alla declaratoria di inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti.

Il giudice di primo grado ha evidenziato che l’atto impugnato con i motivi aggiunti non avrebbe carattere di lesività, avendo la “medesima natura” dell’atto impugnato con il ricorso principale.

Le appellanti sostengono che non si possa contestare la natura provvedimentale dell’atto con cui l’amministrazione comunale, valutati gli interessi coinvolti, ha respinto l’istanza di annullamento in autotutela delle proprie precedenti determinazioni.

A loro giudizio, se non può negarsi la natura di provvedimento dell’atto conclusivo del procedimento di cui all’art. 40 R.E., tanto meno può negarsi la natura di provvedimento del rigetto dell’istanza di annullamento in autotutela del precedente atto.

3.3. Ribadita la ammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio e dei successivi motivi aggiunti, le appellanti hanno riproposto, in via devolutiva, tutti i motivi del ricorso introduttivo del giudizio e del ricorso per motivi aggiunti, in ossequio al disposto dell’art. 101 del codice del processo amministrativo.

3.3.1. Violazione e falsa applicazione l’art. 6, comma 7, delle Norme di Attuazione del Piano delle Regole – illogicità manifesta – disparità di trattamento – illegittimità ed erroneità dell’art. 13, comma 3, lett. c delle NTA del Piano delle Regole.

In sintesi, le parti appellanti sostengono che nel calcolo della superficie territoriale (ST) non potrebbero essere computate un’area classificata quale strada nell’attuale PGT e un’altra area che, sebbene non classificata quale infrastruttura per la mobilità, di fatto sarebbe utilizzata per tale finalità.

3.3.2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 del PGT; eccesso di potere per disparità di trattamento – difetto di motivazione.

Le appellanti contestano l’interpretazione dell’art. 13, comma 3, lett. c, delle n.t.a. del piano delle regole del Comune di Milano; sostengono che la norma prevede il ricorso alla pianificazione attuativa solo per gli interventi di nuova costruzione “ … aventi una ST maggiore di 20.000 mq, nei casi in cui siano connessi alla realizzazione di interventi di riassetto urbano o comunque ad una previsione di significative nuove dotazioni urbanistiche ”.

A loro giudizio, il solo fatto che la superficie territoriale di intervento sia superiore a 20.000 mq non comporta automaticamente e necessariamente la necessità del ricorso alla pianificazione attuativa; la norma richiede, invero, il ricorso alla pianificazione solo nei casi in cui gli interventi di nuova costruzione “ … siano connessi alla realizzazione di interventi di riassetto urbano o comunque ad una previsione di significative nuove dotazioni urbanistiche ”.

In concreto, dunque, l’amministrazione avrebbe dovuto verificare e motivare in modo puntuale, se l’intervento di nuova costruzione proposto fosse connesso alla realizzazione di interventi di riassetto urbano o comunque ad una previsione di significative nuove dotazioni urbanistiche.

3.3.3. Eccesso di potere per contraddittorietà manifesta; omessa notifica dell’avvio de procedimento.

Con il terzo motivo, le appellanti denunciano contraddittorietà dell’azione amministrativa, in quanto l’Unità Convenzionamenti e Attuazione Piani del Comune di Milano, nonostante il provvedimento di sospensione, avrebbe comunque deciso di portare avanti il procedimento amministrativo con ripetute richieste di integrazioni tecniche funzionali all’attività istruttoria, ritendendo, dunque, non necessario il piano attuativo.

3.3.4. Violazione e falsa applicazione degli artt. 33 e 39 del Regolamento edilizio e della determinazione dirigenziale n. 65/2015; violazione e falsa applicazione dell’art. 28 bis del d.P.R. n. 380/2001.

Con il quarto motivo, le appellanti denunciano la violazione degli artt. 33 e 39 del Regolamento edilizio, che disciplinano espressamente i contenuti e il procedimento per la formazione e il rilascio di un permesso di costruire convenzionato.

A loro giudizio, sarebbe illegittimo il richiamo all’art. 28 - bis del d.P.R. n. 380/2001; l’amministrazione comunale avrebbe dovuto attenersi al combinato disposto degli artt. 13 del PGT e 33 e 39 del Regolamento edilizio.

3.3.5. Violazione della legge sul procedimento; eccesso di potere, per disparità di trattamento.

3.3.6. Illegittimità costituzionale dell’art. 14, comma 1 bis, della l.r. Lombardia n. 12/2005 in relazione all’art. 28 - bis del d.P.R. n. 380/2001 e agli artt. 3 e 117, comma 2, lett. m) della Costituzione.

Con il sesto motivo, le parti appellanti sollevano questione di legittimità costituzionale, ritenendo che la disciplina regionale in materia di permesso di costruire convenzionato (di cui all’art. 14, comma 1 bis , l.r. n. 12/2005), nella parte in cui viene esclusa la sua applicazione ai lotti liberi, si ponga in contrasto con l’art. - 28 bis del d.P.R. n. 380/2001, da considerarsi alla stregua di principio fondamentale, con conseguente violazione dell’art. 117, comma 2, lett. m), e dell’art. 3 della Costituzione.

3.3.7. In subordine, deducono violazione e falsa applicazione dell’art. 14, comma 1 - bis , della l.r. Lombardia n. 12/2005.

Anche a voler ritenere che la norma regionale sia costituzionalmente legittima, nel caso di specie, le aree interessate dell’intervento edilizio proposto non potrebbero in ogni caso essere considerate come “lotto libero”, sia lo stato di fatto in cui si trovano, sia da un punto di vista giuridico, con conseguente violazione e falsa applicazione da parte dell’amministrazione dell’art. 14, comma 1 bis, della l.r. Lombardia n. 12/2005.

3.3.8. Eccesso di potere, per erroneità manifesta; illogica applicazione dell’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 13 del piano delle regole del PGT.

Il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo anche nella parte in cui, in assenza di una ragionevole motivazione, qualifica l’intervento come “ ristrutturazione urbanistica ”.

3.3.9. Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erroneità manifesta sotto altri profili.

Le appellanti contestano diffusamente le valutazioni della sintesi della istruttoria tecnica del progetto, effettuata dall’Unità Convenzionamenti e Attuazione dei piani del Comune di Milano.

4. Le appellanti formulano anche istanza di risarcimento del danno.

L’amministrazione comunale, dopo aver chiesto nel febbraio 2022 e nel maggio 2022, l’avvio di un confronto tecnico confluito con la presentazione dell’istanza di permesso di costruire convenzionato, solo nel luglio del 2023 ha dichiarato l’istanza improcedibile; l’ingiustizia del danno risiederebbe nell’aver violato l’art. 2, comma 1, della legge n. 241/1990 che impone che qualora si “ ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ”.

Così facendo, non solo sarebbe stato negato il “bene della vita” (che, nella specie consiste nella tempestiva indicazione del procedimento urbanistico da porre in essere), ma a causa del ritardo con cui l’amministrazione ha dichiarato l’improcedibilità dell’istanza, le società ricorrenti (odierne appellanti) avrebbero sostenuto molteplici spese per la definizione sia del progetto di bonifica che del progetto architettonico.

Parimenti sussisterebbe nella fattispecie l’elemento soggettivo dell’illecito extracontrattuale in ragione della colpa con cui avrebbe agito l’amministrazione comunale; la colpa della pubblica amministrazione sarebbe insita nella violazione dei principi di collaborazione e della buona fede, nonché nella violazione dell’art. 2, comma 1, della legge n. 241/1990.

Ricorrerebbe anche il nesso di causalità tra l’evento verificatosi e il comportamento dilatorio/omissivo della pubblica amministrazione.

Ai fini della quantificazione del danno, con riserva di dettagliare ulteriormente la richiesta risarcitoria, le appellanti evidenziano che le spese fino ad oggi sostenute ammonterebbero a circa 615.000,00 euro (seicentoquindicimila,00); a tale cifra si dovrebbero aggiungere: le somme corrisposte al Project AG (circa ulteriori € 150.000,00); ulteriori € 142.500,00, a titolo di interessi maturati sulle somme corrisposte dalla ON NG alle Fondazioni, nonché € 57.000,00 corrisposti per il rilascio delle fideiussioni.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Milano, riproponendo in via preliminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio e dei successivi motivi aggiunti per difetto di legittimazione attiva e di interesse.

Evidenzia che le ricorrenti (odierne appellanti) non sono proprietarie dell’area e non possono vantare rispetto al Comune di Milano alcuna posizione giuridica qualificata.

L’istanza di istruttoria preliminare che ha aperto il procedimento il cui atto conclusivo è oggetto di impugnazione, è stata presentata dalla Fondazione RO e dalla Fondazione Ing. Mattei, in qualità di proprietarie delle aree; il Comune di Milano ha assunto l’atto conclusivo del procedimento esclusivamente nei confronti delle società che hanno presentato l’istanza.

La società ON NG ha proposto ricorso in qualità di promissaria acquirente di una porzione dell’area di intervento, nonché in qualità di soggetto incaricato da queste ultime di seguire l’attività propedeutica al rilascio del permesso di costruire sulla porzione di area rimasta in loro proprietà; tuttavia, tale rapporto di carattere privatistico con le proprietarie del compendio immobiliare oggetto di causa non sarebbe idoneo a conferirle alcuna legittimazione e interesse all’azione, non essendosi mai instaurato alcun rapporto con l’amministrazione comunale.

Ciò varrebbe a maggior ragione con riferimento alla società ON Carlo s.r.l. che svolgerebbe servizi di project management a favore della società ON NG.

Nel caso di specie, le società ON NG e MP ON non sono entrate in alcun modo nel procedimento di istruttoria preliminare per cui è causa, né possono vantare, allo stato, sull’area di intervento la titolarità di un diritto reale; il loro interesse di mero fatto al ricorso deriva da atti di natura privatistica e, in particolare, dal contratto preliminare in data 26 gennaio 2022, ma ciò non sarebbe sufficiente a far configurare una posizione giuridica di interesse legittimo suscettibile di tutela in sede giurisdizionale. Conseguentemente, il ricorso dalle stesse proposto sarebbe inammissibile per carenza di legittimazione attiva, nonché per carenza di interesse.

L’eccezione di inammissibilità concerne anche il ricorso per motivi aggiunti proposto avverso l’atto del Comune in data 12 ottobre 2023, di riscontro all’istanza di autotutela presentata dalla società MP ON Carlo s.r.l. in data 7 agosto 2023.

La mera circostanza che il Comune abbia risposto alla predetta istanza non sarebbe idoneo a configurare in capo alla predetta società alcuna posizione di interesse legittimo rispetto all’atto conclusivo del procedimento di istruttoria preliminare.

A ciò si aggiunga che con i motivi aggiunti le parti hanno dedotto, in forma di illegittimità derivata, gli stessi vizi avanzati con il ricorso principale rispetto all’atto conclusivo del procedimento di istruttoria preliminare e, quali vizi autonomi, censure sostanzialmente analoghe; riconoscere l’ammissibilità dei motivi aggiunti significherebbe dunque di fatto dare ingresso al sindacato sull’atto principale, rispetto al quale non è ravvisabile alcuna posizione giuridica soggettiva tutelabile dall’ordinamento giuridico.

Contesta nel rito e nel merito le deduzioni delle società appellanti.

6. Alla camera di consiglio del 27 febbraio 2025, fissata per la delibazione della istanza cautelare, presentata in via incidentale, il difensore delle società appellanti ha dichiarato a verbale di rinunciare alla predetta istanza, auspicando una sollecita fissazione della udienza di trattazione.

7. Le parti costituite non hanno depositato memorie in vista della udienza pubblica.

8. All’udienza pubblica del 5 giugno 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

9. Il ricorso in appello è infondato.

10. In accoglimento della eccezione di rito riproposta dal Comune di Milano, ritiene il Collegio che le società ricorrenti (odierne appellanti) siano prive di legittimazione ad agire, sia con riguardo alla domanda di annullamento degli atti impugnati sia con riguardo alla connessa domanda risarcitoria.

In data 27 luglio 2022, la Fondazione RO e la Fondazione Ing. Mattei, in qualità di proprietarie di un’area edificabile, sita nel territorio del Comune di Milano in via Crescenzago 79 (catastalmente identificata al foglio 239, mappali 67, 186, 187, 188 e 189), hanno presentato al Comune di Milano una istanza di istruttoria preliminare, ai sensi dell’art. 40 del regolamento edilizio del Comune di Milano.

Il predetto Comune, con atto del 7 luglio 2023, ha concluso il relativo procedimento, dichiarando l’istanza improcedibile, sull’assorbente rilievo che l’intervento edilizio proposto, concernendo una superficie territoriale (ST) superiore a 20.000 mq, era da considerarsi assoggettato a pianificazione attuativa (con riguardo alla fattibilità dell’intervento e alle indicazioni progettuali), ai sensi dell’art. 13.4 delle norme di attuazione del piano delle regole del Comune di Milano.

Rispetto agli atti oggetto del ricorso introduttivo del giudizio la società ON NG s.r.l. e la società MP ON Carlo s.r.l. sono prive di legittimazione attiva, in quanto non sono proprietarie dell’area interessata dall’intervento edilizio in questione, non hanno presentato l’istanza di istruttoria preliminare sulla quale si è pronunciato il Comune di Milano.

La loro legittimazione è ancorata al contratto preliminare di vendita dell’area; tuttavia, la qualità di promissarie acquirenti dell’area in questione non le legittima alla proposizione di alcuna iniziativa giurisdizionale nei confronti dell’atto impugnato, in quanto, allo stato, non è ravvisabile rispetto alla loro posizione giuridica soggettiva qualificata la titolarità di un interesse legittimo, che possa giustificare la proposizione della domanda di annullamento.

Le società appellanti sono titolari di posizioni giuridiche soggettive dipendenti da quelle delle Fondazioni che hanno presentato l’istanza di istruttoria preliminare; vantano quindi un interesse indiretto all’annullamento degli atti impugnati; la natura dipendente della posizione o la presenza di un interesse indiretto alla decisione finale attribuiscono all'interessato il diritto di intervenire ( ad adiuvandum ) in giudizio.

Nel caso di specie, non essendo stata proposta dalle Fondazioni alcuna iniziativa giurisdizionale avverso l’atto dichiarativo della improcedibilità della istanza preliminare presentata dalle predette Fondazioni, la posizione delle società ON NG s.r.l. e la società MP ON Carlo s.r.l. non le legittima alla proposizione in via autonoma di alcun ricorso in sede giurisdizionale.

Mutatis mutandis , analogo discorso deve essere effettuato anche con riguardo all’atto adottato dal Comune di Milano in data 12 ottobre 2023 sulla istanza di annullamento in autotutela dell’atto precedentemente adottato dal Comune (impugnato nel giudizio di primo grado con ricorso per motivi aggiunti).

Ancorché la istanza di annullamento in autotutela sia stata presentata dalla società ON s.r.l., nella dichiarata qualità di Project AG incaricato dalle due Fondazioni e di promissaria acquirente dell’area, ritiene il Collegio che anche rispetto alla impugnazione di questo secondo atto le società appellanti siano prive di legittimazione ad agire, in quanto la legittimazione processuale alla impugnativa di atti (asseritamente) lesivi di interessi legittimi (di natura pretensiva o oppositiva) non può prescindere dalla titolarità del predetto interesse, che non può essere oggetto di atti di disposizione di natura privatistica.

Costituisce jus receptum nella giurisprudenza amministrativa il principio secondo il quale “ la posizione di interesse legittimo (alla quale inerisce la legittimazione ad agire in sede processuale) presuppone ed esprime necessariamente una relazione intercorrente tra un soggetto che ha (o intende ottenere) una determinata utilità (riferita ad un “bene della vita”), e la pubblica amministrazione nell’esercizio di un potere ad essa attribuito dall’ordinamento giuridico, sia che tale utilità consista nel neutralizzare l’esercizio del potere amministrativo, a tutela di un patrimonio giuridico già esistente che verrebbe altrimenti compresso; sia se volta ad ottenere l’esercizio del potere amministrativo negato dall’amministrazione, attraverso il quale si intende(va) conseguire un ampliamento del proprio patrimonio giuridico.

In ambedue le ipotesi, quindi, esiste un rapporto diretto ed immediato tra l’esercizio del potere amministrativo (e ciò in cui esso si sostanzia, cioè il provvedimento amministrativo) e l’interessato all’esercizio del potere medesimo, Tale relazione diretta si concretizza nel fatto che il provvedimento amministrativo e suoi effetti interessano direttamente (ed univocamente) il patrimonio giuridico di un determinato soggetto, in senso compressivo o ampliativo.

Il primo riflesso di tale relazione diretta ed immediata è rappresentato dalla cd. partecipazione procedimentale, dalla possibilità, cioè, riconosciuta a titolari di posizioni qualificate (dall’essere interessate all’esercizio del potere) al modo stesso, epifanico, del “farsi” del potere amministrativo, alla costruzione delle determinazioni della pubblica amministrazione, nel luogo a ciò destinato, il procedimento amministrativo…

In tal senso, il giudizio amministrativo, nella sua forma di giudizio impugnatorio di atti, tende ad assicurare al soggetto che si ritiene leso un vantaggio, che, attraverso l’eliminazione del provvedimento lesivo, consiste o nel recuperare la pienezza del proprio patrimonio giuridico ovvero nel conseguire (o tentare di conseguire) attraverso l’esercizio del potere amministrativo un ampliamento del proprio patrimonio giuridico.

Ma, in ambedue le ipotesi, l’effetto proprio della sentenza costitutiva di annullamento si produce direttamente (e solo) sul patrimonio giuridico del soggetto per il quale si è instaurata – volente o nolente - una particolare relazione con la pubblica amministrazione, vuoi perché è l’amministrazione stessa che, unilateralmente e procedendo ex officio, ha intercettato la sua situazione giuridica, vuoi perché, al contrario, è stato il soggetto, attraverso una propria iniziativa di avvio procedimentale, a postulare l’esercizio (poi negato) del potere amministrativo.

Alla luce di quanto sin qui esposto, può allora affermarsi che le caratteristiche di “personale” e “diretto”, che devono assistere l’interesse legittimo, svolgono, sul piano sostanziale, anche il ruolo di definire l’ambito della (possibile) titolarità della posizione giuridica, il riconoscimento e tutela della medesima da parte dell’ordinamento giuridico.

Nell’ambito della situazione dinamica in cui si pone l’esercizio del potere amministrativo, dunque, l’interesse è “personale” in quanto si appunta solo in capo al soggetto che si rappresenta come titolare, ed è altresì (inscindibilmente con la prima caratteristica), anche “diretto”, in quanto il suo titolare è posto in una relazione di immediata inerenza con l’esercizio del potere amministrativo (per essere destinatario dell’atto e/o per avere nei confronti dell’atto una posizione opposta, speculare a quella del destinatario diretto).

Ne consegue che non possono esservi posizioni di interesse legittimo nei confronti della pubblica amministrazione nell’esercizio del potere amministrativo conferitole dall’ordinamento, che non siano quelle (e solo quelle) che sorgono per effetto dello stesso statuto normativo del potere, nell’ambito del rapporto giuridico di diritto pubblico, (pre)configurato normativamente.

L’interesse legittimo prevede, dunque, l’instaurazione di un rapporto giuridico con la pubblica Amministrazione; un rapporto giuridico che, per di più, non è ipotizzabile come potenziale, ma che si instaura al momento stesso dell’insorgenza della posizione” (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 28 gennaio 2022 n. 3) ”.

11. Il ricorso introduttivo del giudizio e il ricorso per motivi aggiunti sono inammissibili anche per carenza di interesse.

L’atto impugnato con il ricorso introduttivo del giudizio è stato adottato ai sensi dell’art. 40 del Regolamento edilizio del Comune di Milano, rubricato “ Istruttoria preliminare facoltativa ”, a norma del quale:

“ Il soggetto interessato, prima della presentazione del progetto edilizio e dei progetti definitivi delle opere di urbanizzazione e attrezzature per servizi, nonché della definizione dell’atto d’obbligo o della convenzione, nelle fattispecie indicate agli articoli di cui al presente capo, può presentare istanza agli uffici competenti per l’attivazione di un procedimento istruttorio preliminare che consenta l’individuazione delle linee fondamentali degli elementi caratterizzanti l’intervento e la fattibilità dello stesso (indicazioni per la scelta dei servizi, attrezzature e urbanizzazioni necessarie, gli indirizzi per la progettazione, le indicazioni e gli elementi per la definizione dell’atto d’obbligo o degli accordi convenzionali con l’Amministrazione) e/o la definizione di un progetto preliminare delle opere di urbanizzazione e delle attrezzature per servizi.

Nei casi in cui il soggetto legittimato presenti un’istanza che proponga degli scostamenti dalle previsioni morfologiche fissate dal Piano di Governo del Territorio o comunque rientri in una delle ipotesi di cui all’Articolo 35 (Convenzionamento tipologico e planivolumetrico) del presente Regolamento, deve indicarlo espressamente nella richiesta. In questi casi il progetto preliminare dovrà essere accompagnato da una relazione adeguatamente motivata in merito alle necessità degli scostamenti proposti e/o relazione storico documentale che dovrà essere positivamente valutata dalla Commissione per il Paesaggio.

Gli esiti di questa fase preliminare, che ove necessario potrà prevedere anche la convocazione di una Conferenza dei Servizi preliminare, ai sensi dell’Art. 14 – bis della legge n.241/1990 e l’acquisizione del parere della Commissione per il paesaggio e del Consiglio di Zona, nei casi previsti, saranno riportati in un provvedimento i cui contenuti di accertamento e definizione saranno reiterati senza ulteriore istruttoria nel procedimento definitivo per il rilascio del titolo. Detto provvedimento ha validità di dodici mesi dalla sua comunicazione.

Il procedimento si dovrà concludere entro 30 giorni; nei casi di particolare complessità (es. coinvolgimento di più settori o necessità di Conferenza dei Servizi) dovrà concludersi entro 120 giorni dalla presentazione ”.

Ritiene il Collegio che l’atto censurato non sia autonomamente impugnabile, in quanto si tratta di un atto di natura istruttoria (peraltro, facoltativa), finalizzato alla “ individuazione delle linee fondamentali degli elementi caratterizzanti l’intervento e la fattibilità dello stesso (indicazioni per la scelta dei servizi, attrezzature e urbanizzazioni necessarie, gli indirizzi per la progettazione, le indicazioni e gli elementi per la definizione dell’atto d’obbligo o degli accordi convenzionali con l’Amministrazione) e/o alla definizione di un progetto preliminare delle opere di urbanizzazione e delle attrezzature per servizi.

Diversamente da quanto rappresentato dalle odierne appellanti, l’atto impugnato non determina alcun arresto procedimentale, non precludendo, in ragione della sua natura facoltativa e temporanea, la realizzazione del progetto edilizio e si rivela strutturalmente inidoneo ad incidere in maniera definitiva sulla posizione giuridica soggettiva del soggetto istante.

Il Comune di Milano non ha denegato la realizzazione dell’intervento edilizio proposto dalle Fondazioni, ma ha individuato l’iter procedimentale per la sua realizzazione, evidenziando la necessità della presentazione di un piano attuativo da sottoporre alla approvazione della amministrazione comunale.

Il fatto che l’esito del predetto procedimento di istruttoria preliminare facoltativa sarà poi recepito nel provvedimento definitivo, insieme agli altri elementi acquisiti in sede di rinnovazione della istruttoria, non consente di giustificare la sua autonoma impugnazione, ben potendo il soggetto richiedente impugnare il provvedimento definitivo di diniego di accoglimento della istanza con tutti i relativi atti istruttori.

In realtà, il procedimento delineato dall’art. 40 del Regolamento edilizio del Comune di Milano disciplina una modalità di espletamento dell’attività istruttoria di natura preliminare e facoltativa, finalizzata a favorire il privato, attraverso l’individuazione dell’iter procedimentale e delle modalità attuative per la realizzazione degli interventi edilizi proposti; esso si inserisce nell’ambito del nuovo modus operandi della p.a. ispirato al principio di collaborazione e buona fede, cui debbono essere improntati i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione (principio che recentemente ha trovato espresso riconoscimento nell’art. 1, comma 2 - bis , della l. n. 241/1990, introdotto dall’art. 12, comma 1, lett. 0a), d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 settembre 2020, n. 120).

L’esito dell’espletamento di questa istruttoria preliminare e facoltativa non è suscettibile di autonoma impugnativa, conformemente all’orientamento giurisprudenziale consolidato secondo il quale l’autonoma impugnazione di atti di natura istruttoria è ammissibile solo nel caso in cui essi determinino un arresto procedimentale, che, nel caso di specie, in relazione alla natura facoltativa del procedimento e al carattere temporaneo dell’esito della istruttoria, non si ravvisa.

12. La non configurabilità nei confronti delle società appellanti di una posizione giuridica qualificata di interesse legittimo nei confronti della p.a. (e quindi anche della lesione lamentata) e l’inidoneità strutturale degli atti impugnati (concernenti una fase istruttoria preliminare e facoltativa) ad incidere sulla posizione giuridica soggettiva delle società appellanti non consentono di individuare i presupposti della responsabilità aquiliana della p.a. ravvisabile solo nei casi in cui, oltre al concorso degli altri elementi costitutivi di questa forma di responsabilità, i danni lamentati dal soggetto danneggiato siano conseguenza immediata e diretta di atti o comportamenti della p.a. che si assumono illegittimi.

13. In conclusione, il ricorso in appello è infondato e la sentenza impugnata deve essere confermata (con parziale diversa motivazione).

14. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate nel dispositivo in favore del Comune di Milano, sono poste a carico società appellanti, secondo l’ordinario criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna (in solido) le società appellanti al pagamento in favore del Comune di Milano delle spese del presente grado di giudizio, liquidate in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

Riccardo Carpino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO