Pubblicato il 05/08/2025

N. 06906/2025REG.PROV.COLL.

N. 00168/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 168 del 2024, proposto da
EA - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura e ER - Agenzia delle Entrate Riscossione, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Società GR BU CO e OR s.s., in persona dei soci rappresentanti BU CO e BU OR, rappresentata e difesa dagli avvocati Maddalena Aldegheri, Marco Guerreschi e Giulio BU, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma, Sezione Prima, n. 200 del 9 giugno 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Società GR BU CO e OR s.s.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025, il Cons. Roberto Caponigro e udita, per la parte appellata, l’avvocato Maddalena Aldegheri;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Società GR BU CO e OR s.s. ha impugnato dinanzi al Tar per l’Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma, l’atto, notificato il 17 aprile 2023, con cui l’Agenzia delle Entrate – Riscossione di Reggio Emilia ha intimato il pagamento dell’importo di € 664.628,73 per “prelievi latte”, interessi e oneri di riscossione, in riferimento alla cartella di pagamento notificata il 22 giugno 2009, relativamente alla campagna 2007/2008, nonché gli atti presupposti.

Il Tar per l’Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma, Sezione Prima, con la sentenza n. 200 del 9 giugno 2023, ha accolto il ricorso nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, ha annullato gli atti impugnati, con rigetto della domanda risarcitoria.

In particolare, il giudice di primo grado ha ritenuto fondato “ il capo di censure imperniato sull’erroneità dei criteri di compensazione utilizzati nel calcolo del prelievo oggetto della campagna lattiera (2007-2008) cui fa riferimento l’atto di intimazione di pagamento impugnato in questo giudizio, sicché il ricorso va sul punto accolto, assorbito ogni ulteriore profilo, con conseguente necessità per l’Amministrazione di procedere ad una complessiva attività di rideterminazione sulle quote di “prelievo supplementare”, nel rispetto della normativa europea ”.

L’EA e l’ER hanno interposto appello avvero detta sentenza, sostenendo, in sintesi, che:

- l’intimazione di pagamento, notificata il 17 aprile 2023, non avrebbe potuto essere contestata adducendo gli stessi vizi che, in tesi, inficerebbero gli atti presupposti (per questo oggetto di separate impugnative), atteso che l’intimazione di pagamento costituirebbe un atto della fase esecutiva della riscossione del prelievo dovuto;

- l’oggetto dell’impugnazione sarebbe una intimazione di pagamento riferita a pregresse debenze già accertate, vale a dire non già un autonomo atto impositivo, bensì un invito prodromico all’esecuzione forzata, impugnabile unicamente per vizi propri;

- la violazione del diritto eurounionale, al pari della violazione della legge nazionale (e addirittura del caso di provvedimento cd. incostituzionale), si risolverebbe in un motivo di annullabilità dell’atto, non in un motivo di sua nullità, sicché se il provvedimento per primo inficiato dal vizio si consolida, lo stesso vizio non è più contestabile;

- le sentenze della Corte di Giustizia, comunque, non avrebbero dichiarato incompatibili con il diritto UE le norme interne attributive del potere allo Stato di applicare il prelievo supplementare, ma avrebbero invece rilevato la contrarietà delle disposizioni nazionali disciplinanti il calcolo del prelievo supplementare e cioè le modalità di esercizio di tale potere.

La Società GR BU CO e OR s.s. ha analiticamente controdedotto ed ha riproposto i motivi di ricorso assorbiti dal Tar.

In via preliminare ed assorbente, la Società GR ha dedotto l’intervenuta prescrizione della pretesa creditoria di EA.

In particolare, l’invio dell’intimazione di pagamento impugnata sarebbe avvenuto ben oltre il decorso del termine quadriennale di prescrizione previsto dall’art. 3, comma 1, Reg. (CE) n. 2988/1995 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, rispetto alla data di (asserita) notifica della cartella che si pretende di riattivare (22 giugno 2009). In subordine, sarebbero decorsi comunque anche i termini di prescrizione quinquennale e decennale, essendo trascorsi oltre dieci anni tra la data di asserita notifica della cartella (22 giugno 2009) e la data di notifica della impugnata intimazione di pagamento (17 aprile 2023).

La parte appellata, pur ritenendo comprovata l’intervenuta prescrizione, ha comunque riproposto anche gli altri motivi non esaminati in primo grado.

All’udienza pubblica del 26 giugno 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. L’appello proposto da EA ed ER è fondato.

3. Nel caso di specie, oggetto dell’impugnazione è una intimazione di pagamento riferita a pregresse debenze già accertate, vale a dire non già un autonomo atto impositivo, bensì un invito prodromico all’esecuzione forzata, impugnabile unicamente per vizi propri.

3.1. L’atto, infatti, si esaurisce in un’intimazione di pagamento della somma dovuta in base all’avviso di accertamento, con la conseguenza che resta sindacabile in giudizio solo per vizi propri e non per questioni attinenti all’atto di accertamento da cui è sorto il debito.

Di contro, i profili asseritamente vizianti l’atto di intimazione sono stati dedotti dalla parte ricorrente in primo grado, anche invocando la giurisprudenza della Corte di Giustizia UE, come l’effetto derivato di improprie modalità applicative della quota supplementare e di un errato calcolo delle quote di prelievo e, comunque, come frutto di aspetti relativi a tematiche concernenti la determinazione sostanziale del debito, non già ad irregolarità proprie della fase esecutiva di competenza del soggetto esattore (cfr., ex plurimis, Cons, Stato, VI, 7 agosto 2023, n. 7609; Cons. Stato, III, 14 dicembre 2022; Cons. Stato, III, 17 maggio 2022, n. 3910).

3.2. In ordine al regime dei provvedimenti amministrativi nazionali assunti in violazione del diritto europeo, la giurisprudenza ampiamente prevalente ha evidenziato che il contrasto di un atto amministrativo con il diritto europeo costituisce sempre e solo motivo di annullabilità e non di nullità (cfr. ex plurimis, da ultimo, Cons. Stato, VI, 6 giugno 2025, n. 4939; Cons. Stato, VI, 30 maggio 2025, n. 4755; Cons. Stato, VI, 29 dicembre 2023, n. 11301; Cons. Stato, VI, 29 novembre 2023, n. 10303; Cons Stato, VI; 7 agosto 2023, n. 7609).

3.3. In altri termini, fermo restando che il contrasto tra un provvedimento amministrativo nazionale e il diritto dell’Unione europea debba generare qualche forma d’invalidità dell’atto in questione, il Consiglio di Stato, almeno a far tempo dalla sentenza di questa Sezione 31 marzo 2011, n. 1983, ha affermato che l’atto amministrativo che viola il diritto dell’Unione europea è affetto da annullabilità per vizio di illegittimità sotto forma di violazione di legge e non da nullità, atteso che l’art. 21 septies della l. 7.8.1990, n. 241, ha codificato in numero chiuso le ipotesi di nullità del provvedimento amministrativo e tra queste ipotesi non rientra il contrasto con il diritto dell’Unione europea.

Ne consegue che la nullità è configurabile nella sola ipotesi in cui il provvedimento amministrativo nazionale sia stato adottato sulla base di una norma interna attributiva del potere incompatibile con il diritto europeo e quindi disapplicabile, la cui ipotesi non ricorre nella fattispecie in esame.

La violazione del diritto europeo da parte dell’atto amministrativo, quindi, implica un vizio d’illegittimità con conseguente annullabilità dell’atto amministrativo con esso contrastante e da ciò discende un duplice ordine di conseguenze: sul piano processuale, l’onere dell’impugnazione del provvedimento contrastante con il diritto europeo davanti al giudice amministrativo entro il termine di decadenza di sessanta giorni, pena l’inoppugnabilità del provvedimento stesso; sul piano sostanziale, l’obbligo per l’amministrazione di dar corso all’applicazione dell’atto, fatto salvo l’esercizio del potere di autotutela.

La natura autoritativa di un provvedimento amministrativo, infatti, non viene meno se la disposizione attributiva di potere è poi dichiarata incostituzionale o si manifesta in contrasto con il diritto europeo (cfr. ex plurimis, Cons. St., sez. III, 29 settembre 2022, n. 8380; Cons. St., sez. II, 7 aprile 2022, n. 2580; id. 25 marzo 2022, n. 2194; id. 16 marzo 2022, n. 1920), a maggior ragione quando, come nel caso di specie in materia di quote latte, il contrasto con il diritto europeo non ha riguardato la disposizione attributiva del potere, ma una regola sui criteri da seguire per il legittimo esercizio del potere (Cons. St., sez. III, 20 luglio 2022, n. 6333); più nel dettaglio, le sentenze della Corte di giustizia richiamate nella sentenza impugnata hanno accertato l’incompatibilità della normativa interna concernente (non già il prelievo supplementare a monte, ma) i criteri di riassegnazione dei quantitativi inutilizzati ovvero i (criteri relativi ai) rimborsi delle eccedenze dei prelievi supplementari.

3.4. La giurisprudenza europea, nell’esercizio della sua funzione nomofilattica, ha posto ugualmente in rilievo che la certezza del diritto è inclusa tra i principi generali riconosciuti nel diritto comunitario, sicché “il carattere definitivo di una decisione amministrativa, acquisito alla scadenza dei termini ragionevoli di ricorso in seguito all’esaurimento dei mezzi di tutela giurisdizionale, contribuisce a tale certezza e da ciò deriva che il diritto comunitario non esige che un organo amministrativo sia in linea di principio, obbligato a riesaminare una decisione amministrativa che ha acquisito tale carattere definitivo” (cfr. sentenza Kuhne & Heitz del 13 gennaio 2004).

Nello stesso senso, la giurisprudenza europea successiva ha evidenziato come, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività, il principio della certezza nei rapporti giuridici non determina che gli stessi, una volta esauriti, debbano essere messi nuovamente e continuamente in discussione per effetto di una sentenza della Corte di Giustizia che sancisca la sostanziale incompatibilità di un determinato atto con la normativa europea.

Sempre in analoga direzione, con riferimento a sentenze del giudice nazionale passate in giudicato, le sentenze della CGUE Randstad del 21 dicembre 2021 e Hoffmann-La Roche del 7 luglio 2022, nel riaffermare i principi di autonomia procedurale degli Stati membri e la necessità del rispetto dei principi di effettività ed equivalenza, non pongono in discussione che un atto amministrativo, come considerato da una sentenza del giudice nazionale passata in giudicato che sia poi accertata da una sentenza della Corte di Giustizia come violativa del diritto europeo, continui a spiegare i propri effetti, in disparte i possibili profili risarcitori.

4. Tuttavia, risulta fondato anche il primo motivo riproposto dalla Società GR appellata, con cui è stata dedotta l’intervenuta prescrizione della pretesa creditoria di EA

4.1. Il Collegio, in proposito, non intende discostarsi dall’orientamento assolutamente maggioritario che ritiene applicabile in subiecta materia, almeno per quanto riguarda la sorte capitale, il termine prescrizionale ordinario decennale (ex multis. Cons. Stato, VI, 16 aprile 2025, n. 3286; Cons. Stato, VI, 25 marzo 2025, n. 2455; Cons. Stato, VI, 9 febbraio 2024, n. 1316; Cons. Stato, III, 7 novembre 2022 n. 9706; Cons. Stato III, n. 2730 del 2022, queste ultime richiamate da Cons. Stato, VI, 2 gennaio 2024, n. 64; secondo cui “gli importi dovuti a titolo di prelievo supplementare … non sono debiti da pagarsi periodicamente, ma misure a carattere patrimoniale imposte per salvaguardare il sistema delle quote latte, e applicate sul presupposto dello sforamento delle quote individuali, talché la prescrizione rilevante è quella decennale”).

In sostanza, poiché il prelievo supplementare non costituisce una prestazione periodica, non è applicabile l’art. 2948 c.c. che disciplina la prescrizione di cinque anni, mentre, quanto al capitale, il termine di prescrizione decennale è previsto in via generale dall’art. 2946 c.c. (cfr. Cons. St., sez. VI, 20 dicembre 2023, n. 11050).

Nella fattispecie, la prescrizione ha carattere decennale anche in considerazione del fatto che se, da un lato, non può essere invocata la prescrizione quinquennale ex art. 2948 cod. civ. (Cons. Stato, sez. II 28 dicembre 2021 n. 8659), dall’altro, non è neppure applicabile il termine prescrizionale breve ex art. 3, comma 1, Regolamento CE 2988/95, venendo in rilievo nella fattispecie in esame crediti derivanti da norme eurounionali regolatrici del mercato, o meglio, di misure a carattere patrimoniale imposte per salvaguardare il sistema delle quote latte, applicate sul presupposto dello sforamento delle quote individuali.

L’inapplicabilità del termine prescrizionale breve di quattro anni discende dal richiamo al termine di prescrizione delle azioni giudiziarie indicato all’art. 3 comma 1 Reg. (CE, Eurotom) n. 2988/1995 del Consiglio, del 18 dicembre 1995 relativo alla tutela degli interessi finanziari della Comunità, non solo per la specificità della disciplina in tema di quote latte, oggetto di apposita regolamentazione da parte dell’Unione, ma soprattutto perché l’articolo citato contempla unicamente la “prescrizione delle azioni giudiziarie” e non dei crediti il cui adempimento sia richiesto in via amministrativa, in forme e con modalità “autoritative”.

La fattispecie oggetto del giudizio, pertanto, non rientra nel perimetro applicativo delle invocate disposizioni europee.

4.2. La pretesa creditoria di EA è prescritta con riferimento al termine decennale.

Infatti, l’appellata ha rappresentato, senza che le Amministrazioni contraddicessero sul punto, che l’intimazione di pagamento impugnata è stata notificata in data 17 aprile 2023, mentre la asserita notifica della cartella di pagamento presupposta è avvenuta in data 22 giugno 2009.

Di talché, essendo decorsi oltre dieci anni, il credito si è effettivamente prescritto.

Di contro, le Amministrazioni non hanno fornito prova, come pure sarebbe stato loro onere, di eventuali atti o eventi interruttivi della prescrizione. Né, in assenza di qualunque ulteriore specificazione, può assumere rilievo la generica frase posta in parentesi “per questo oggetto di separate impugnative”, riferita agli atti presupposti, contenuta nel ricorso in appello.

La fondatezza del motivo riproposto dalla parte appellata in via preliminare ed assorbente esime il Collegio dall’esame degli ulteriori motivi riproposti.

5. In definitiva, l’appello proposto da EA ed ER deve essere accolto, ma deve essere accolto anche il primo motivo riproposto in appello dalla Società GR BU CO e OR s.s., sicché, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso proposto in primo grado dalla Società GR deve essere accolto per l’intervenuta prescrizione del credito.

6. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la sostanziale soccombenza e, liquidate complessivamente in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge se dovuti, sono posti, in parti uguali ed in solido, a carico di EA e di ER ed a favore della Società agricola appellata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull'appello in epigrafe (R.G. n. 168 del 2024) accoglie il ricorso in appello proposto da EA ed ER ed il primo motivo riproposto in appello dalla Società appellata e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso proposto in primo grado dalla Società GR BU CO e OR s.s. per l’intervenuta prescrizione del credito.

Condanna, in parti uguali ed in solido, EA ed ER al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate complessivamente in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge se dovuti, in favore della Società agricola appellata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025, con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Caponigro	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO