Pubblicato il 24/03/2025

N. 02383/2025REG.PROV.COLL.

N. 05345/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5345 del 2024, proposto da EY s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Antonio Pazzaglia, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Amilcare Ponchielli, n. 6

contro

Isma – Istituti di Santa Maria in Aquiro – Istituzione Pubblica di Assistenza e Beneficenza della Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Arturo Cancrini, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza San Bernardo, n. 101

nei confronti

YM s.r.l., non costituita in giudizio

per la riforma

della sentenza n. 19301 del 20 dicembre 2023 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. IV- bis , resa tra le parti

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio di SM – Istituti di Santa Maria in Aquiro – Istituzione Pubblica di Assistenza e Beneficenza della Regione Lazio;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 marzo 2025 il Consigliere Massimiliano Noccelli e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto l’esclusione di EY s.r.l., odierna appellante, dalla procedura indetta nel 2018 dagli SM – Istituti di Santa Maria in Aquiro (di seguito, anche solo SM), per l’assegnazione in locazione di un appartamento da adibire ad attività extra-alberghiera per la durata di 4 anni sito in Roma, Piazza Navona, n. 43 int. 5.

1.1. La società era stata selezionata per aver presentato l’offerta maggiormente vantaggiosa per l’Ente pari ad un canone annuo di € 101.160,00 ma, cionondimeno, è stata poi esclusa dalla procedura con la nota prot. n. 6601 dell’11 settembre 2018 impugnata in primo grado.

1.2. A motivo dell’esclusione SM ha posto la pretesa violazione dell’art. 7 del Regolamento sulle locazioni di SM e dell’art. 4 del bando sotto il duplice profilo:

a) del divieto di partecipazione delle società i cui soci siano già conduttori di altro immobile di proprietà dell’SM, in quanto « il sig. EP RI, risulta fra i soggetti iscritti nell’Elenco dei soci e degli altri titolari di diritti su azioni o quote sociali al 27.07.2012 di codesta società [EY S.r.l. n.d.r.] , e risulta attualmente occupante dell’immobile sito in Roma, Piazza Navona 43, piano I di proprietà degli SM, giusto contratto di locazione rep. 1576/2010 »;

b) dell’asserito divieto di partecipazione delle società il cui legale rappresentante sia anche legale rappresentante di altra società già conduttrice di immobile dell’SM, in quanto « risulta, altresì, un’ulteriore incompatibilità inerente al rappresentante legale di codesta società, ovvero AR MO, che risulta amministratore unico e rappresentante legale della società Terzo Millennio a r.l. che attualmente ha in locazione l’immobile sito in Roma, Piazza Navona 44 di proprietà degli SM, giusto contratto di locazione rep. 2190/2014 ».

1.3. Esclusa EY s.r.l. dalla procedura, con nota del 11 settembre 2018, SM ha poi disposto l’aggiudicazione in favore della controinteressata YM s.r.l. che aveva offerto un canone annuo di € 78.805,00.

2. L’odierna appellante ha impugnato perciò avanti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma (di qui in avanti il Tribunale) il citato provvedimento di esclusione unitamente all’aggiudicazione della locazione in favore di YM s.r.l., al bando pubblico e al Regolamento SM sulle locazioni.

2.1. Con il primo motivo di ricorso, in particolare, EY ha dedotto l’illegittimità dell’esclusione nella parte in cui l’amministrazione ha preso in considerazione la posizione del sig. EP RI, socio di EY, ritenendolo conduttore di altro immobile SM quando viceversa costui non lo era più al momento della presentazione della domanda di partecipazione da parte di EY.

2.1.1. A tale riguardo, la ricorrente ha osservato che le clausole del Regolamento (art. 7) e del bando (art. 4) richiamate dall’amministrazione non sarebbero applicabili al caso di specie, in quanto fanno riferimento non già all’ipotesi in cui un socio dell’impresa partecipante alla procedura abbia avuto in passato un rapporto locatizio con SM (come è successo al sig. RI), bensì all’ipotesi in cui detto socio sia titolare, al momento della partecipazione, di un contratto di locazione in essere.

2.1.2. Ma tale ipotesi, a dire della ricorrente, non sussisterebbe, posto che il sig. EP RI, socio di EY s.r.l. e conduttore per quasi un cinquantennio dell’immobile di SM sito all’int. 1 di Piazza Navona n. 43, aveva già perso la qualità di conduttore dell’int. 1 alla data di presentazione della domanda di partecipazione alla procedura di cui si discute da parte di EY, essendogli stato negato il rinnovo del contratto di locazione rep. 1576/2010 scaduto il 31 maggio 2018, con due provvedimenti dell’SM datati 2 e 18 luglio 2018 prodotti nel giudizio di primo grado (cfr. docc. 9, 10 allegati al ricorso di primo grado).

2.2. Con il secondo motivo di ricorso, EY s.r.l. ha invece dedotto l’illegittimità dell’esclusione nella parte in cui l’amministrazione ha preso in considerazione la posizione della sig.ra MO AR, amministratrice di EY e di altra società conduttrice di altro immobile di proprietà dell’SM, lamentando che una tale incompatibilità non è prevista né dal Regolamento sulle locazioni né dal bando della procedura.

2.2.1. Sul punto l’odierna appellante ha osservato che, diversamente da quanto sostenuto da SM, l’art. 7, comma 4, del Regolamento prevede l’esclusione nel solo caso in cui il medesimo soggetto (sia esso società o persona fisica) sia già conduttore di un’altra unità immobiliare di SM, e non anche nella diversa ipotesi in cui l’amministratore di un’impresa partecipante alla procedura rivesta lo stesso ruolo in un’altra società conduttrice di SM.

2.2.2. L’art. 7 citato, infatti, dispone al comma 3 che « gli immobili saranno concessi in locazione al soggetto che avrà offerto il maggior rialzo sul canone di locazione mensile posto a base d’asta ed indicato nel relativo avviso e che non siano già conduttori di altro immobile di proprietà dell’Ente anche con differente destinazione d’uso, ad esclusione di box, posti auto e cantine » e, al comma 4, che « non possono, quindi, partecipare alle gare per l’assegnazione di immobili di pregio coloro che siano già conduttori di altra unità immobiliare di proprietà dell’Ente anche con differente destinazione d’uso ».

2.2.3. Il divieto di partecipazione previsto dall’art. 4 del bando, coerentemente con le previsioni regolamentari, riguarda la sola ipotesi in cui il legale rappresentante dell’impresa partecipante sia conduttore in proprio di immobili di SM, e non anche la diversa ipotesi in cui l’amministratore dell’impresa concorrente, che non abbia alcun rapporto locatizio con l’ente, sia solamente amministratore anche di altra impresa già conduttrice di immobili SM.

2.2.4. L’art. 4, ultimo capoverso, del bando, infatti, dispone che « non possono altresì, partecipare alla procedura le persone giuridiche e di conseguenza i legali rappresentanti/amministratori che siano già conduttori di altra unità immobiliare di proprietà degli SM a qualsiasi titolo, anche se con differente destinazione d’uso ».

2.2.5. Nelle cause di esclusione previste dal regolamento e dalla lex specialis - ha dunque osservato la ricorrente in primo grado - non rientrerebbe la posizione della sig.ra AR MO, legale rappresentante di EY, la quale non conduce (né ha mai condotto) in proprio alcun immobile di SM, ma è soltanto legale rappresentante di altra società già conduttrice di immobile SM (Terzo Millennio a r.l.).

2.3. Con il terzo motivo di ricorso, EY ha anche dedotto in via subordinata l’illegittimità dell’art. 4 del Bando e, al riguardo, ha osservato che, a voler interpretare l’art. 4 del bando nel senso prospettato da SM e, cioè, che tale disposizione vieterebbe la partecipazione alle società il cui legale rappresentante sia anche amministratore di altra società già conduttrice di SM, esso sarebbe comunque risultato illegittimo per contrasto con il Regolamento sulle locazioni, che non prevede tale divieto.

2.3.1. Nel caso di specie – ha osservato la ricorrente in primo grado – non era neppure intervenuto un provvedimento del C.d.A. di approvazione del contenuto del bando di procedura che potesse in qualche modo integrare o derogare al regolamento, essendosi limitato il C.d.A. di SM, con verbale del 19 giugno 2018 redatto prima della predisposizione del bando ed acquisito a seguito accesso agli atti, a dare mandato al Segretario Generale di esperire la procedura, senza definire in alcun modo i relativi requisiti di partecipazione, che dunque non potevano discostarsi da quelli già previsti dalle previsioni regolamentari.

2.4. Con il quarto motivo di ricorso, EY s.r.l. in ulteriore subordine ha anche dedotto l’illegittimità del bando e del Regolamento sulle locazioni in parte qua .

2.4.1. A tale riguardo, l’odierna appellante ha osservato che ove il bando (art. 4) e il regolamento (art. 7) avessero consentito l’esclusione come disposta da SM, sotto entrambi i motivi, gli stessi sarebbero risultati illegittimi:

- per contrarietà al principio del favor partecipationis , dal momento che riducono la platea dei partecipanti alle procedure di selezione senza che ve ne sia una reale ragione, così pregiudicando l’interesse pubblico alla selezione del miglior offerente;

- perché comunque introducono una limitazione manifestamente illogica e/o sproporzionata rispetto alla finalità dei divieti regolamentari e bandizi, dichiaratamente volti a scongiurare il rischio di morosità, tenuto conto che ciascun soggetto assegnatario risponde in via autonoma con il proprio patrimonio personale.

2.5. Con separata domanda ex art. 30, comma 5, c.p.a., EY ha anche richiesto la condanna di SM al risarcimento del danno per equivalente subito a causa dell’illegittima esclusione e maturato a far data dalla stipula del contratto di locazione con la controinteressata, sino al subentro nella locazione oppure per l’intero periodo contrattuale avente durata di 18 anni ai sensi dell’art. 27 della l. n. 392 del 1978 qualora il subentro non fosse stato possibile.

2.5.1. A tale riguardo la ricorrente, richiamati integralmente i motivi di ricorso in ordine all’ingiustizia del danno, ha posto anche la circostanza che con l’ordinanza cautelare n. 7507/2018 lo stesso giudice di prime cure aveva « considerato il carattere patrimoniale del danno paventato, e, indi, la sua ristorabilità all’esito dell’eventuale accoglimento del gravame ».

2.5.2. Ai fini della quantificazione del danno, poi, EY s.r.l. ha indicato la somma di € 13.234,50 mensili, quale profitto ricavabile per lo sfruttamento economico di una casa vacanze di 177 mq (con ulteriori 68mq), dotata di 4 stanze che possono essere allocate al prezzo giornaliero di € 200,00 ciascuna, decurtati i costi operativi.

2.5.3. La ricorrente ha anche chiesto al Tribunale di disporre l’esibizione da parte di YM della documentazione inerente la clientela e gli incassi riconducibili all’immobile, oltre ad una consulenza tecnica d’ufficio.

2.6. Nel primo grado del giudizio si è costituita SM in resistenza per chiedere il rigetto dell’avversario ricorso.

3. All’esito del giudizio così incardinato, con la sentenza n. 19301 del 20 dicembre 2023 in questa sede appellata, il Tribunale ha rigettato il ricorso di primo grado e con esso la domanda risarcitoria.

3.1. Secondo il primo giudice, in sintesi, il bando ha previsto una chiara e lata prescrizione di tutela avverso le schermature societarie che possono avere l’effetto di aggirare la ratio della massima diffusione delle locazioni di immobili di pregio dell’amministrazione e della minima concentrazione presso pochi centri di potere economico decisionale degli stessi immobili.

4. Avverso tale sentenza ha proposto appello EY s.r.l., lamentandone l’erroneità per le ragioni che di seguito si diranno, e ne ha chiesto la riforma, con il conseguente annullamento degli atti gravati in prime cure e la condanna di SM al risarcimento del danno lamentato.

4.1. Si è costituita l’appellata SM per chiedere il rigetto dell’avversaria impugnazione.

4.2. Le parti hanno depositato le rispettive memorie nei termini di cui all’art. 73 c.p.a.

4.3. Infine, nella pubblica udienza dell’11 marzo 2025, sulle conclusioni come rassegnate dalle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. L’appello è infondato per le assorbenti ragioni che seguono.

6. Con il primo motivo (pp. 8-13 del ricorso), anzitutto, l’odierna appellante deduce che la sentenza impugnata sarebbe, in sintesi, erronea in quanto.

a) con riferimento alla posizione del sig. RI, anzitutto essa non si sarebbe in nessun modo pronunciata sul primo motivo di ricorso, proposto in primo grado da EY s.r.l., incorrendo così in un vizio di omessa pronuncia, e a tal fine viene qui riproposto integralmente nel suo contenuto il primo motivo di ricorso, articolato avanti al Tribunale;

b) con riferimento alla posizione della sig.ra AR, ancora, se da un lato il ruolo di amministratore di una società non è certo idoneo a creare ‘schermature societarie’ o un ‘centro di potere economico decisionale’ in quanto l’amministratore non dispone né dei voti in assemblea né del patrimonio della società, ed anzi può in ogni momento essere revocato, dall’altro la finalità di ‘massima diffusione delle locazioni’ non può in alcun modo essere pregiudicata dal fatto che uno stesso soggetto persona fisica amministri più società, posto che tra l’amministratore e le stesse società vi è una oggettiva separazione giuridica e patrimoniale.

6.1. Entrambe le censure, tuttavia, sono palesemente infondate.

6.2. Quanto alla prima infatti, pur osservandosi che il Tribunale ha omesso di pronunciarsi sul primo motivo dell’originario ricorso, è agevole replicare, esaminando nel merito siffatto motivo, che il fatto che il contratto di locazione del sig. RI fosse scaduto il 31 maggio 2028 e che SM avesse intimato sfratto per finita locazione, peraltro contestato in altro giudizio dal sig. RI, non determinava certo l’erroneità della motivazione contenuta nel provvedimento qui contestato di SM. E infatti, se la causa di esclusione vale per le società i cui soci siano già conduttori di altri immobili, a maggior ragione essa non può non valere anche per quelli che ormai sono occupanti sine titulo per la scadenza – peraltro contestata in giudizio dal già conduttore – del rapporto locatizio. Del resto la richiamata causa di esclusione non può che trovare applicazione anche per il socio conduttore dell’immobile che, nonostante la scadenza del contratto o la morosità che ne determinino la risoluzione, permanga in esso quale occupante sine titulo.

6.3. Dunque, il provvedimento impugnato in primo grado, nel porre a giustificazione dell’esclusione di EY s.r.l. la situazione del sig. RI, è pienamente legittimo e già solo questa ragione, pienamente sufficiente a giustificarne la legittimità, basta a determinare il rigetto del ricorso, rendendo improcedibili le censure relative all’altra motivazione, inerente alla posizione della sig.ra AR.

6.4. Invero però, anche volendo esaminare per completezza motivazionale tali censure, mosse avverso le ulteriori motivazioni del provvedimento di SM inerenti alla posizione della sig.ra AR e le ragioni su di esse espresse dalla sentenza impugnata, rileva il Collegio che esse sono prive di fondamento perché, a dispetto di quanto sostiene l’appellante, il fatto che la medesima persona sia legale rappresentante di due distinte società, entrambe conduttrici di distinti immobili, è a fortiori escludente, sul piano logico, rispetto all’ipotesi, espressamente contemplata dal Regolamento, secondo cui deve essere esclusa la società il cui legale rappresentante sia conduttore, in proprio e personalmente, di altro immobile.

6.5. È evidente, infatti, che la concentrazione di immobili locati nelle mani di una stessa persona (o ente) o, comunque, di un unico centro decisionale, con tutti i connessi rischi anche in termini di morosità per più immobili, può avvenire, direttamente, tramite la locazione a titolo personale dell’immobile quanto servendosi, indirettamente, di altra società e, dunque, attraverso lo schermo di una distinta soggettività giuridica, così aggirando la ratio del divieto, apparendo assurdo ipotizzare che EY s.r.l. non debba essere esclusa se il suo legale rappresentante si serva di altra distinta società, anziché farlo direttamente e personalmente, per prendere in locazione un altro immobile.

6.6. Né, si aggiunga, una simile interpretazione, che si impone sul piano della logica giuridica, appare irragionevole o contraria al favor partecipationis , come sostiene l’appellante, dato che l’interpretazione letterale da essa sostenuta condurrebbe ad un evidente aggiramento, e svuotamento precettivo, delle chiare disposizioni di cui all’art. 7, commi 3 e 4, del Regolamento citato e dell’art. 4 del bando, il cui significato non può essere letto e interpretato, come vorrebbe l’appellante, in modo letterale e formalistico, ma secondo la precisa ratio delle previsioni stesse, intesa ad evitare la concentrazione di immobili locati in capo ad un unico soggetto proprio anzitutto per l’invocato favor partecipationis.

6.7. Il Regolamento preclude espressamente la partecipazione ed il conferimento di immobili degli SM in favore di quei soggetti ai quali siano riconducibili (in maniera più o meno immediata) ulteriori rapporti di locazione e/o di occupazione: il che è legittimamente avvenuto appunto nel caso di specie, con esclusione della società riconducibile al sig. RI (ed amministrata dalla sig.ra AR) in forza del combinato disposto degli artt. 4 del bando e 7, comma 4, del Regolamento.

6.8. Né il bando si è illegittimamente discostato dalle previsioni del Regolamento allorché, dando ad esse piena e conforme attuazione, ha previsto nell’art. 4 che « non possono, altresì, partecipare alla gara le persone giuridiche e di conseguenza i legali rappresentanti/amministratori che siano già conduttori di altra unità immobiliare di proprietà degli SM a qualsiasi titolo, anche se con differente destinazione d’uso ».

7. Le ragioni sin qui espresse sono dirimenti e assorbono tutte le ulteriori censure proposte dall’appellante, ininfluenti a sovvertire il corretto percorso motivazionale del provvedimento impugnato in primo grado e, conseguentemente, anche delle statuizioni rese dal primo giudice, seppure con le integrazioni motivazionali sin qui espresse, apparendo conclusivamente legittima l’esclusione di EY s.r.l.

8. Ne discende che, per tutte le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto, con la conseguente conferma della sentenza impugnata, anche per dette ragioni, e del provvedimento impugnato in primo grado, risultando conseguentemente infondata anche ogni pretesa risarcitoria, qui riproposta.

9. Le spese del presente grado del giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza dell’odierna appellante.

9.1. Rimane definitivamente a carico di EY s.r.l. anche il contributo unificato richiesto per la proposizione del gravame.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto da EY s.r.l., lo respinge e per l’effetto conferma, anche ai sensi di cui in motivazione, la sentenza impugnata.

Condanna EY s.r.l. a rifondere in favore di SM – Istituti di Santa Maria in Aquiro – Istituzione Pubblica di Assistenza e Beneficenza della Regione Lazio le spese del presente grado del giudizio, che liquida nell’importo di € 3.000,00, oltre gli accessori come per legge.

Pone definitivamente a carico di EY s.r.l. il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2025, con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

Daniela Di Carlo, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimiliano Noccelli	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO