Pubblicato il 25/02/2025

N. 01659/2025REG.PROV.COLL.

N. 06232/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6232 del 2024, proposto dalla società Arcobaleno Beach S.r.l., rappresentata e difesa dagli Avvocati Prof. Stefano Zunarelli e Vincenzo Cellamare, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del suo legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Fiammetta Lorenzetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia del Demanio, in persona del suo legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;
Regione Lazio, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza 7/2024 pronunciata dal TAR Lazio – sede di Roma – pubblicata il giorno 2 gennaio 2024 non notificata

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Agenzia del Demanio e Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2025 il Cons. Michele Tecchia e uditi per le parti gli avvocati Vincenzo Cellamare e Fiammetta Lorenzetti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La vicenda sottoposta all’attenzione del Collegio trae origine dall’ordine di pagamento (prot. n. 104393 del 15 settembre 2017) con cui Roma Capitale aveva intimato all’odierna appellante – in qualità di titolare di una concessione demaniale marittima per effetto della quale gestisce uno stabilimento balneare sito in Roma, Lungomare Paolo Toscanelli n. 181/187 – il pagamento di un importo complessivamente pari ad € 55.556,5178 per l’anno 2017.

2. L’importo in questione comprende:

a) sia le somme dovute a titolo di canone demaniale marittimo calcolato – oltre che sulla superficie oggetto di concessione - anche su alcune specifiche pertinenze demaniali destinate ad attività commerciali (che lo Stato avrebbe incamerato gratuitamente alla scadenza della concessione ex art. 49 del codice della navigazione) pertinenze il cui canone si calcola applicando i valori di mercato immobiliare della zona di riferimento pubblicati nel sito istituzionale dell’Agenzia delle Entrate ai sensi dell’art. 1, comma 251, punto 21), della Legge n. 296/2006;

b) sia le somme dovute a titolo di indennizzo per utilizzo difforme dei beni oggetto di concessione demaniale ex art. 8 d.l. n. 400 del 1993 (convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, L. 4 dicembre 1993, n. 494), il quale prevede che “ a decorrere dal 1990, gli indennizzi dovuti per le utilizzazioni senza titolo di beni demaniali marittimi, di zone del mare territoriale e delle pertinenze del demanio marittimo, ovvero per utilizzazioni difformi dal titolo concessorio, sono determinati in misura pari a quella che sarebbe derivata dall’applicazione del presente decreto, maggiorata rispettivamente del duecento per cento e del cento per cento ”.

3. Nel provvedimento si specificava, altresì, che a conclusione dell’attività istruttoria la dimensione del lotto su cui insiste lo stabilimento balneare Arcobaleno Beach è risultata di 3.498 mq, di cui area scoperta mq 2.186,66, area occupata con impianti di facile rimozione mq 454,08, area occupata con impianti di difficile rimozione mq 510,58, aree a destinazione commerciale mq 346,69. In sede di ispezione demaniale sui luoghi di cui è causa, in particolare, sono state rilevate sostanziali modifiche allo stato dei luoghi rispetto ai contenuti dell’originario titolo demaniale e rispetto a quanto riportato nella perizia tecnica asseverata (trasmessa dalla ricorrente in occasione dell’istanza di proroga del 2014) depositate agli atti; ciò a causa della realizzazione di manufatti in difformità rispetto agli elaborati grafici oggetto dei rapporti dedotti nel titolo concessorio.

4. Con il ricorso di 1° grado, pertanto, l’odierna appellante aveva proposto 2 distinti motivi di impugnazione, ciascuno dei quali rispettivamente preordinato a caducare una specifica richiesta di pagamento contenuta nell’atto impugnato, ossia segnatamente:

(i) la richiesta di pagamento del canone demaniale marittimo nella parte in cui essa computava ( inter alia ) anche le pertinenze demaniali (cfr. 1° motivo), e cioè quelle opere non amovibili destinate ad attività commerciali che Roma Capitale riteneva acquisite allo Stato ex art. 49 cod. nav.;

(ii) la richiesta di pagamento di quel particolare indennizzo dovuto nel caso in cui il concessionario abbia compiuto un utilizzo del bene demaniale sostanzialmente difforme rispetto all’oggetto del titolo concessorio ex art. 8 d.l. n. 400 del 1993 (convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, L. 4 dicembre 1993, n. 494) (cfr. 2° motivo).

4.1. In particolare, per quel che concerne il 1° motivo di ricorso (intitolato “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 29 del codice della navigazione; violazione e falsa applicazione dell’articolo 49 del codice della navigazione; violazione e falsa applicazione dell’art. 1, co. 251, punti 2 e 2.1. della l. 296/2006; eccesso di potere sotto il profilo del travisamento dei presupposti in fatto e in diritto; eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria; eccesso di potere per difetto di motivazione ”), l’odierna appellante si doleva in 1° grado del fatto che il provvedimento impugnato avrebbe erroneamente qualificato alcune strutture commerciali (presenti sul tratto di litorale in questione) alla stregua di pertinenze demaniali, ancorchè le stesse fossero - in tesi – del tutto prive del carattere demaniale, non essendosi verificata la fattispecie contemplata dal combinato disposto degli artt. 29 e 46 del codice della navigazione, con conseguente erronea applicazione della disciplina di cui all’articolo 1, co. 251, punti 2) e 2.1.) l. n. 296/2006 (il quale prevede uno specifico canone aumentato per le pertinenze demaniali marittime “ destinate ad attività commerciali, terziario-direzionali e di produzione di beni e servizi ”).

4.2. Con il 2° motivo di ricorso (intitolato “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 8 del d.l. n. 400 del 5.10.1993 e s.m.i.; eccesso di potere sotto il profilo del travisamento dei presupposti in fatto e in diritto; eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria; eccesso di potere per difetto di motivazione ”) l’odierna appellante censurava il provvedimento impugnato per avere quest’ultimo intimato alla società di pagare l’indennizzo ex articolo 8 del D.L. n. 400 del 5.10.1993 sul falso presupposto che la superficie e le aree della concessione fossero superiori rispetto a quelle che la stessa appellante aveva documentato (nel 2014) con la propria perizia tecnica asseverata trasmessa con l’istanza di proroga della concessione.

Sosteneva l’appellante, in particolare, che in base allo stesso verbale di sopralluogo del 2015 redatto dall’Amministrazione (nonchè in base alla perizia di parte del 10 novembre 2017 versata dalla ricorrente nel giudizio di primo grado sub allegato n. 6 del ricorso) le strutture insistenti nell’area di concessione sarebbero rimaste sostanzialmente invariate, salva la riduzione della superficie complessiva a causa dell’erosione del litorale.

5. Roma Capitale si era costituita in giudizio per resistere al ricorso, instando innanzitutto per la sua declaratoria di inammissibilità per difetto di giurisdizione e, in subordine, per la sua reiezione nel merito.

6. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 17 novembre 2023 la causa veniva trattenuta in decisione.

7. Con successiva sentenza n. 7 del 2 gennaio 2024, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione Quinta ter) – respinta in via preliminare l’eccezione di difetto di giurisdizione perché la controversia de qua ricade nel perimetro della cognizione del giudice amministrativo – ha respinto nel merito entrambi i motivi di ricorso.

7.1. In particolare, per quel che concerne il 1° motivo di impugnazione, il giudice di prime cure – richiamato preliminarmente il quadro normativo e giurisprudenziale che si è formato sul diritto dello Stato all’acquisizione gratuita (alla cessazione della concessione) delle opere non amovibili realizzate sul tratto di litorale oggetto di concessione demaniale ex art. 49 cod. nav. – ha ritenuto che nel caso di specie sussistessero i presupposti dell’art. 49 cod. nav., avuto riguardo in particolare alla sequenza di titoli concessori che hanno avuto ad oggetto il tratto di litorale in questione, con la conseguenza che le strutture di difficile rimozione (con funzione commerciale) presenti sul tratto di litorale in questione, sono state ormai acquisite al demanio pubblico e sono divenute quindi pertinenze demaniali, pertinenze il cui canone va calcolato (come fatto dall’amministrazione) ai sensi dell’articolo 1, co. 251, punti 2) e 2.1.) l. n. 296/2006.

A tal riguardo, in particolare, la sentenza appellata espone quanto segue: “ non appare sostenibile neppure la tesi di parte ricorrente secondo la quale tali nuovi manufatti non sarebbero stati oggetto di incameramento da parte dello Stato ai sensi dell’art. 49 del codice della navigazione, in considerazione del fatto che la concessione non sarebbe mai definitivamente cessata in ragione delle successive proroghe che si sarebbero avvicendate, senza soluzione di continuità, fino al 2020.

Dalla documentazione agli atti emerge infatti che, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, le due licenze di rinnovo, rispettivamente del 2005 e del 2009, configurano due ipotesi di rinnovo vero e proprio, come tali implicanti, secondo la giurisprudenza sopra richiamata, l’acquisizione al demanio statale dei beni di difficile rimozione nel frattempo edificati, ipso iure, senza bisogno di alcun formale atto di incameramento, ai sensi dell’articolo 49 del codice della navigazione alla scadenza della concessione anche in caso di rinnovo della stessa. In entrambi i casi, il rinnovo è stato, infatti, disposto mediante una nuova pattuizione tra le parti che non prevede rinnovo automatico, con validità a partire dalla scadenza della precedente, tale per cui l’art.49 citato trova piena applicazione (con incameramento ex lege dei beni di difficile rimozione al demanio statale); e tanto si verifica in quanto i titoli si sono avvicendati nel tempo con chiara soluzione di continuità, consistente nell’avvenuto rilascio delle (nuove) concessioni dopo la (già) intervenuta scadenza di quelle precedenti, con il conseguente effetto devolutivo ope legis di cui all’art. 49 citato ”.

7.2. Per quel che concerne, invece, il 2° motivo di impugnazione, il giudice di prime cure ha affermato che “ l’atto impugnato si fonda su riscontri obiettivi come anche derivanti dai sopralluoghi effettuati dall’Amministrazione resistente unitamente alle altre Autorità competenti. Dalla planimetria allegata al verbale di ispezione demaniale del 16 dicembre 2015 e dalla “scheda tecnica” prodotta dall’Amministrazione resistente in allegato alla memoria del 28 dicembre 2017 risultano, infatti, delle difformità tra lo stato dei luoghi al momento del sopralluogo e le misure originarie indicate nella licenza di rinnovo n. 34/2009 e rispetto a quanto riportato nell’elaborato peritale asseverato prodotto dalla società ricorrente unitamente all’istanza di proroga della concessione prodotta nel 2014, ai fini della proroga della concessione sino al 31.12.2020. Tali discrepanze venivano elaborate e riversate nell’istruttoria endoprocedimentale, finalizzata al provvedimento gravato, come risultante dalla citata “scheda tecnica”. Le difformità riscontrate in sede di sopralluogo del 16 dicembre 2015 hanno comportato pertanto, correttamente, l’applicazione di una maggiorazione del canone demaniale marittimo per il 2017 per l’uso e l’occupazione di aree demaniali marittime difforme dal titolo concessorio, quantificata nella misura stabilita dall’art.8 del D.L. n. 400 del 05.10.1993 aggiornato dalla L. n. 296 del 27.12.2006 ”.

7.3. Sulla base di tali motivazioni, pertanto, il giudice di prime cure ha respinto il gravame e, per l’effetto, confermato l’atto impugnato.

8. Con l’odierno appello, pertanto, l’appellante insta per la riforma della sentenza in epigrafe sulla scorta di 3 distinti motivi di appello.

8.1. In particolare, con il 1° motivo di appello, l’appellante deduce che la sentenza appellata (n. 7/2024) non avrebbe tenuto conto del dictum della sentenza del Consiglio di Stato n. 129 del 2023, la quale – nel dichiarare l’illegittimità dell’accertamento amministrativo che ha condotto a classificare il litorale in questione nella categoria “A” (“Alta Valenza Turistica”) piuttosto che “B” (“Media Valenza Turistica”) – avrebbe inevitabilmente impattato sull’ordine di introito impugnato nella vicenda de qua , atteso che tale ordine è basato proprio sulla deliberazione della Commissione Straordinaria (con i poteri della Giunta Municipale) n. 5 del 26 novembre 2015 (prot. n. 138880/15) che aveva classificato il litorale in questione nella categoria “A” (“Alta Valenza Turistica”) piuttosto che “B” (“Media Valenza Turistica”), classificazione che ovviamente incide sulla quantificazione del canone contenuta nell’atto ora impugnato.

Fermo quanto precede, sostiene l’appellante che:

a) “ il T.A.R. Lazio ha omesso di esaminare il tema della sentenza del Consiglio di Stato n. 129 del 04.01.2023, seppur evocato da Roma Capitale con la produzione della determina stessa, (cfr all.3 memoria Roma Capitale) che ha annullato il provvedimento adottato dall’Amministrazione e precisando che dalla stessa discende un vincolo conformativo per l’Amministrazione medesima ” (cfr. pag. 8 dell’atto di appello);

b) “ Come è stato efficacemente infatti detto, i principi formulati della sentenza n. 129/2023 in punto di illegittimità della classificazione del litorale del Lido di Ostia (e quindi anche dell’area assentita in concessione alla Società) come area “ad alta valenza turistica” sono estendibili alle diverse posizioni in virtù della natura della deliberazione di classificazione del litorale del Municipio X di Roma Capitale come area “ad alta valenza turistica”. Detta deliberazione (la n. 5, prot. n. 13880/15 del 26 novembre 2015, si configura quale atto generale, inscindibile e sostanzialmente e strutturalmente unitario, che non può esistere per taluni e non esistere per altri, sicché la sua eliminazione dal mondo giuridico non può che avere efficacia erga omnes, senza essere limitata ai soggetti che si sono costituiti nella controversia che ha portato all’annullamento giudiziale della deliberazione stessa (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. II, 8 febbraio 2024, n. 1305; Sez. III, 29 gennaio 2024, n. 905; Sez. VI, 27 luglio 2022, n. 6625; Sez. IV, 4 aprile 2018, n. 2097)” (cfr. ancora pag. 8 dell’atto di appello) .

Ne discende – in base alla prospettazione dell’appellante – che l’annullamento della deliberazione n. 5/2015 del 26.11.2015 (con cui la Commissione Straordinaria, con i poteri della Giunta Municipale, ha attribuito al litorale di Roma Capitale la “valenza turistica A”) radicherebbe l’obbligo di Roma Capitale di rideterminarsi sul canone dovuto dall’odierna appellante, atteso che l’ordine di introito si basa proprio sulla summenzionata deliberazione.

8.2. Con il 2° motivo di appello, poi, l’odierna appellante censura la sentenza gravata nella parte in cui la stessa ha confermato la debenza del canone demaniale per le pertinenze demaniali, ritenendo che la sequenza temporale di rinnovi/proroghe della concessione demaniale marittima de qua disvelerebbe – in realtà – l’assenza di qualsiasi effettiva e reale pregressa cessazione del rapporto concessorio, ciò che escluderebbe, in tesi, l’applicabilità del meccanismo devolutivo di cui all’art. 49 cod. nav. e, di conseguenza, l’esistenza stessa delle pertinenze demaniali.

L’assenza di qualsiasi effettiva interruzione nel tempo del rapporto concessorio (con conseguente inconfigurabilità delle pertinenze demaniali) sarebbe vieppiù confermata – in base alla prospettazione dell’appellante – dal richiamo all’art. 10 della legge n. 88 del 2001 contenuto negli stessi atti di rinnovo della concessione demaniale de qua (il suddetto art. 10, co. 1, ha previsto, in particolare, quanto segue: “ 1. Il comma 2 dell’articolo 01 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, è sostituito dal seguente: "2. Le concessioni di cui al comma 1, indipendentemente dalla natura o dal tipo degli impianti previsti per lo svolgimento delle attività, hanno durata di sei anni. Alla scadenza si rinnovano automaticamente per altri sei anni e così successivamente ad ogni scadenza, fatto salvo il secondo comma dell’articolo 42 del codice della navigazione ").

La tesi dell’appellante, quindi, è che le licenze susseguitesi nel tempo per il tratto di litorale in questione hanno dato vita – a fortiori ove si consideri il riferimento testuale al meccanismo di proroga ex lege contemplato dal summenzionato art. 10 – ad un unico ininterrotto rapporto concessorio privo di qualsiasi cesura temporale, ciò che escluderebbe che le strutture di difficile rimozione presenti sul tratto di litorale in questione possano essere state automaticamente devolute al demanio pubblico ex art. 49 cod. nav. ed essere dunque divenute pertinenze demaniali.

8.3. Con il 3° motivo di appello, infine, l’odierna appellante censura la sentenza in epigrafe nella parte in cui la stessa ha confermato la debenza dell’indennizzo per l’utilizzo del bene demaniale avvenuto difformemente rispetto al titolo concessorio.

Sostiene in proposito l’appellante che:

a) “ Nella realtà giuridica l’uso difforme deve concretizzarsi in un effettivo uso dell’area e degli impianti in modo difforme da quanto assentito in concessione. Nel caso in argomento la supposta difformità deriva, non già sugli usi e manufatti che sono rimasti invariati nel tempo e rispetto all’atto concessorio, ma unicamente rispetto alla dichiarazione di parte prodotta dal concessionario sulla tipologia delle opere presenti nell’ambito della concessione demaniale, fornita all’ufficio comunale per consentire a questi di calcolare il canone concessorio sulla base dei parametri introdotti con la finanziaria 2007, salvo conguaglio. In definitiva le difformità riscontrate dal comune di Roma Capitale non consisterebbero in un uso diverso da quello concesso ma, unicamente, rispetto a quanto dichiarato dal concessionario e a quanto ritenuto dal tavolo tecnico congiunto in relazione alle sole misure delle strutture; ovvero su una valutazione di parte opinabile e su un accertamento oggetto del presente contenzioso ”;

b) “ Le ipotesi per cui gli indennizzi possono essere richiesti sono o che per gli anni per i quali si discute la ricorrente fosse priva di titolo (demaniale) ma tale accertamento manca assolutamente ed è contrario al vero – oppure che, pur in presenza di un titolo concessorio, l’uso fatto fosse difforme.

Anche in quest’ultimo caso, tuttavia, Roma Capitale avrebbe dovuto accertare se per la società ricorresse un uso del bene demaniale difforme dal titolo concessorio e quindi, accertare l’esistenza o meno della concessione al fine di stabilirne i limiti e metterli in relazione con l’utilizzo effettivo.

Tali accertamenti di fatto sono stati totalmente omessi e la motivazione non ne tratta minimamente anzi pretende di applicare una sanzione che riguarda ipotesi di violazioni differenti ”.

9. Si sono costituiti nel giudizio di appello sia l’Agenzia del Demanio (rimasta contumace nel giudizio di prime cure) che l’Amministrazione capitolina. Entrambe le Amministrazioni hanno eccepito:

- l’inammissibilità del 1° motivo di appello in totalmente nuovo e, quindi, proposto in violazione del divieto di nova sancito dall’art. 104 c.p.a.;

- l’infondatezza nel merito degli altri 2 motivi di appello.

10. All’udienza pubblica del 11 febbraio 2025 il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

DIRITTO

11. Per quel che concerne il 1° motivo di appello, il Collegio ritiene di poter accogliere l’eccezione di inammissibilità all’uopo sollevata dalle Amministrazioni intimate.

11.1. A tal proposito, va premesso in linea generale che nel giudizio amministrativo il divieto di motivi nuovi in appello costituisce la logica conseguenza dell’onere di specificità dei motivi di impugnazione in primo grado del provvedimento amministrativo e, in senso più ampio, dell’onere di specificazione della domanda da parte di chi agisce in giudizio (Cons. Stato, sez. IV, 27 ottobre 2011 n. 5758).

Se è vero che l’art. 104, comma 3, consente la proposizione di motivi aggiunti “ qualora la parte venga a conoscenza di documenti non prodotti dalle altre parti nel giudizio di primo grado da cui emergano vizi degli atti o provvedimenti amministrativi impugnati ”, cionondimeno i motivi aggiunti sono consentiti in appello solo per dedurre ulteriori censure in relazione ad atti e provvedimenti già impugnati , allorché i vizi ulteriori emergano da documenti non prodotti dalle altre parti nel giudizio di I grado, il che determina l’inammissibilità dell’impugnazione in appello di nuovi atti, fermo restando la possibilità per la parte, ove ne ricorrano le condizioni, di proporre avverso questi ultimi un autonomo ricorso giurisdizionale (Cons. Stato, sez. V, 30 giugno 2011 n. 2913; sez. V, 21 settembre 2011 n. 5329).

E si è altresì aggiunto (sez. IV, 16 giugno 2011 n. 3662) che “ l’art. 104, comma 3, Cpa, laddove consente la proposizione di motivi aggiunti in appello, ha codificato il pregresso orientamento giurisprudenziale che ammette i motivi aggiunti in grado d’appello al solo fine di dedurre ulteriori vizi degli atti già censurati in primo grado, e non anche nella diversa ipotesi in cui con essi si intenda impugnare nuovi atti sopravvenuti alla sentenza di primo grado (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 7 aprile 2008, nr. 1442; Cons. Stato, sez. V, 28 settembre 2007, nr. 5024; Cons. Stato, sez. VI, 25 luglio 2006, nr. 4648) ”.

Alle considerazioni sin qui esposte, occorre aggiungere che dalla disamina del comma 3 dell’art. 104 cpa si deduce che l’oggetto del giudizio di appello resta circoscritto agli atti e provvedimenti già impugnati in primo grado.

Ciò comporta non solo che ulteriori “atti”, ancorché non aventi natura provvedimentale (non a caso la norma cita distintamente “atti” e “provvedimenti”), non possono essere oggetto di impugnazione, ma anche che i vizi ad essi eventualmente attribuiti non possono riverberarsi quali vizi – in via di illegittimità derivata – degli atti già impugnati (Cons. St., sez. IV, 26 novembre 2018, n. 6663).

11.2. Nel caso di specie, pertanto, risulta ictu oculi che il 1° motivo di appello – in quanto diretto a censurare per la prima volta in appello un atto-presupposto dell’ordine di introito contestato (segnatamente la deliberazione n. 5 del 26 novembre 2015 con cui la Commissione Straordinaria competente, con i poteri della Giunta Municipale, aveva classificato il litorale di Roma Capitale nella categoria “valenza turistica A”) – è inammissibile.

Si tratta, infatti, di un vizio di invalidità derivata dell’ordine di introito già impugnato in 1° grado, vizio che non era stato fatto valere con il ricorso dinanzi al TAR e che, quindi, non può essere dedotto con l’atto di appello.

Con il ricorso di 1° grado, infatti, l’odierna appellante aveva denunciato l’illegittimità dell’ordine di pagamento da un lato per l’asserito erroneo computo nella base di calcolo del canone demaniale di pertinenze demaniali in tesi inesistenti (atteso che le opere di difficile rimozione non sarebbero mai state incamerate nel demanio pubblico ex art. 49 cod. nav.) e dall’altro lato per l’asserita carenza di qualsiasi utilizzo difforme del bene demaniale oggetto di concessione.

Le censure devolute alla cognizione del giudice di prime cure non comprendevano, pertanto, quella imperniata sull’illegittima classificazione del litorale nella categoria “valenza turistica A” (classificazione avvenuta – come già visto – con la surrichiamata deliberazione municipale n. 5 del 26 novembre 2015).

Tanto basta, pertanto, a determinare l’inammissibilità ex art. 104 c.p.a. di questa nuova censura sollevata per la prima volta nel giudizio di appello.

12. Occorre a questo punto scrutinare il 2° motivo di appello.

12.1. A tal proposito, va innanzitutto richiamato il quadro giurisprudenziale formatosi sull’art. 49 del Codice della Navigazione e, in particolare, sulla natura demaniale delle pertinenze (con conseguente applicazione sulle stesse dei valori OMI ai fini del calcolo del canone demaniale).

Orbene, il sistema normativo di riferimento, come interpretato dall’indirizzo esegetico consolidato della giurisprudenza amministrativa, è sufficientemente chiaro:

a) l’art. 29 cod. nav. considera pertinenze del demanio marittimo “ Le costruzioni e le altre opere appartenenti allo Stato, che esistono entro i limiti del demanio marittimo e del mare territoriale ”;

b) l’art. 49 del medesimo codice prevede: “ Salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione, con restituzione del bene demaniale al pristino stato ”;

c) la giurisprudenza amministrativa ha finora interpretato l’espressione “ quando venga a cessare la concessione ”, nel senso che:

- la norma trova applicazione, con conseguente acquisto del bene ipso iure al demanio dello Stato, quando viene a cessare l’efficacia del titolo concessorio;

- ciò accade nei casi di rinnovo in cui, a differenza della proroga, si costituisce un nuovo rapporto giuridico fra le parti dopo l’estinzione della concessione precedente (Consiglio di Stato, n. 626/2013 e n. 6852/2018);

- nei casi di proroga o di rinnovo automatico, che avvengano cioè prima che il titolo giunga alla sua naturale scadenza, “ tanto da configurare il rinnovo stesso, al di là del nomen iuris, una piena proroga dell’originario rapporto senza soluzione di continuità ”, il principio dell’acquisizione automatica ed ipso iure non trova invece applicazione (Consiglio di Stato, n. 3196/2013; n. 729/2017; n. 1146/2020), con la conseguenza che “ le opere realizzate dai concessionari sulla superficie demaniale …(resterebbero in tal caso) ai sensi dell’art. 952 c.c., di esclusiva proprietà privata c.d. superficiaria fino al momento dell’effettiva scadenza o revoca anticipata della concessione (e) per essi non (sarebbe) …dovuto un canone ulteriore, essendo tenuto il concessionario a corrispondere un canone commisurato alla occupazione del suolo demaniale con impianti di facile/difficile rimozione, così come previsto dall’art. 1, comma 251, punto 1, lett. b), l.n. 296/2006 ” (Consiglio di Stato, n. 229/2022).

- “ la nozione di continuità rilevante per l’esclusione dell’acquisizione automatica prevista dall’art. 49 c.n. deve, infatti, essere concepita non in senso rigorosamente formale, ossia valutando soltanto la tempistica caratterizzante la presentazione della domanda di rinnovo o di proroga rispetto alla scadenza della concessione, ma in senso sostanziale, ascrivendo rilievo alla condotta complessivamente serbata dalle parti, al punto da ritenere rilevante anche il tacito assenso dell’Amministrazione alla prosecuzione dell’utilizzo del bene demaniale oltre la scadenza della concessione in attesa di una successiva istanza di rinnovo in seguito formalmente presentata ed accolta.” (Cons. St., sez. VII, 6 luglio 2023, n. 6610) .

In sintesi, quindi, la giurisprudenza amministrativa formatasi in subiecta materia attesta l’impiego di due distinti criteri (complementari tra loro) al fine di accertare se si sia verificata (o meno) quella cessazione e/o interruzione del rapporto concessorio che, sola, potrebbe innescare l’effetto devolutivo automatico ex art. 49 cod. nav. (ovverossia la trasformazione ipso iure delle opere non amovibili in pertinenze demaniali).

Il 1° criterio è di ordine temporale , nel senso cioè che se l’atto di rinnovo della concessione demaniale marittima interviene dopo (e non prima) la scadenza della concessione, esso presuppone una già intervenuta scadenza del rapporto concessorio: in tal caso, pertanto, l’atto di rinnovo è un rinnovo in senso tecnico (atteggiandosi a nuovo accordo tra le medesime parti) e non una mera proroga o rinnovo automatico (i quali normalmente intervengono prima della scadenza del rapporto).

Il 2° criterio è di ordine sostanziale e serve a “completare” il criterio temporale : ai fini dell’interruzione della “linea” di continuità del rapporto concessorio il dato formale (meramente temporale) della posteriorità dell’atto di rinnovo rispetto alla scadenza della concessione deve essere accompagnato da un quadro indiziario dal quale emerga l’esistenza di una cesura reale ed effettiva del rapporto.

12.2. Nel caso di specie, pertanto, diventa cruciale ricostruire la sequenza temporale degli atti di rinnovo della concessione demaniale de qua , onde verificare se il giudice di prime cure abbia correttamente constatato (o meno) l’esistenza di un’effettiva cesura che giustifichi l’applicazione del meccanismo devolutivo ex art. 49 cod. nav.

Orbene, risultano ex actis :

a) una prima licenza di concessione demaniale del 23 novembre 2005 a favore dell’odierna appellante con validità dal 30 maggio 1999 al 31 dicembre 2002 (la n. 54 del 2005), relativamente ad un’area demaniale marittima di mq 3.264,43, di cui mq 913,00 occupati da pertinenze demaniali, mq 190,00 occupati con impianti di facile rimozione e mq 2.161,43 di area scoperta;

b) una prima licenza di rinnovo del 2005 (la n. 56 del 20 dicembre 2005), con validità dal 1 gennaio 2003 al 31 dicembre 2008 per la medesima area demaniale marittima;

c) una seconda licenza di rinnovo del 2009 (la n. 34 del 13 ottobre 2009) con validità dall’1 gennaio 2009 al 31 dicembre 2014, nella quale si richiama “ l’atto notorio presentato in data 09/04/2009 prot. 24507, Legge 445/2000, nel quale si dichiara che nulla è cambiato relativamente a quanto riportato nella planimetria allegata alla precedente concessione n. 56/2005 ”;

d) la determinazione dirigenziale n. 3110 del 29 dicembre 2012 che prende atto della proroga al 31 dicembre 2020 disposta con DL 179/2012 per le concessioni in scadenza al 31 dicembre 2014.

Manca agli atti, invece, la licenza originaria del 1995 (citata nel ricorso introduttivo).

12.3. Chiarita la sequenza temporale degli atti di rinnovo, il Collegio ritiene che l’esame di tali atti confermi l’applicabilità al caso di specie del meccanismo devolutivo dell’art. 49 cod. nav. (con conseguente conferma del capo di sentenza che ha respinto il 1° motivo di impugnazione), ancorchè sulla base di un percorso motivazionale leggermente corretto ed integrato.

Afferma in proposito il giudice di prime cure che “ Dalla documentazione agli atti emerge infatti che, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, le due licenze di rinnovo, rispettivamente del 2005 e del 2009, configurano due ipotesi di rinnovo vero e proprio, come tali implicanti, secondo la giurisprudenza sopra richiamata, l’acquisizione al demanio statale dei beni di difficile rimozione nel frattempo edificati, ipso iure, senza bisogno di alcun formale atto di incameramento, ai sensi dell’articolo 49 del codice della navigazione alla scadenza della concessione anche in caso di rinnovo della stessa. In entrambi i casi, il rinnovo è stato, infatti, disposto mediante una nuova pattuizione tra le parti che non prevede rinnovo automatico, con validità a partire dalla scadenza della precedente, tale per cui l’art.49 citato trova piena applicazione (con incameramento ex lege dei beni di difficile rimozione al demanio statale); e tanto si verifica in quanto i titoli si sono avvicendati nel tempo con chiara soluzione di continuità, consistente nell’avvenuto rilascio delle (nuove) concessioni dopo la (già) intervenuta scadenza di quelle precedenti, con il conseguente effetto devolutivo ope legis di cui all’art. 49 citato ”.

Orbene, il giudice di appello ora adìto ritiene che l’intervenuta soluzione di continuità del rapporto concessorio de quo possa ricavarsi, oltre che dal dato formale della posteriorità temporale delle due licenze di rinnovo rispetto alle pregresse scadenze concessorie, anche in base ad un criterio sostanziale .

Fermo quanto precede, il Collegio rileva che:

- la licenza di concessione demaniale del 23 novembre 2005 (segnatamente la n. 54 del 2005 ) è intervenuta per regolarizzare ex post un rapporto concessorio che si era già svolto de facto nel periodo compreso tra il 30 maggio 1999 e il 31 dicembre 2002;

- il suddetto lasso temporale 30 maggio 1999-31 dicembre 2002 aveva fatto seguito ad un primo iniziale rapporto concessorio svoltosi (in forza di concessione demaniale del 1995) dal 1995 al 1999;

- la suddetta licenza di concessione demaniale n. 54 del 23 novembre 2005 (avente ad oggetto il periodo 30 maggio 1999 – 31 dicembre 2002) aveva chiaramente indicato i beni oggetto di concessione, specificando non soltanto l’area demaniale marittima complessiva pari a mq 3.264,43, ma anche la composizione interna di tale area nell’ambito della quale rientravano (tra l’altro) mq 913,00 di pertinenze demaniali;

- lo stesso tipo di attestazione ( id est mq 913,00 di pertinenze demaniali ) era stato inserito nelle successive licenze di rinnovo del 2005 e del 2009, segnatamente la n. 56 del 20 dicembre 2005 (con cui la concessione veniva rinnovata per il periodo 1 gennaio 2003 – 31 dicembre 2008) e la n. 34 del 13 ottobre 2009 (con cui la concessione veniva rinnovata per il periodo 1 gennaio 2009 – 31 dicembre 2014), con l’ulteriore precisazione che in tali licenze veniva inserito anche un espresso atto di impegno della concessionaria con il quale quest’ultima dichiarava che “ tutte le opere di difficile rimozione comunque insistenti nell’area concessa sono di proprietà dello Stato ”.

In breve, quindi, a partire dalla licenza di concessione demaniale n. 54 del 2005 (con cui è stato regolato “ora per allora” il rapporto concessorio svoltosi de facto dal 30 maggio 1999 al 31 dicembre 2002), le parti di tale rapporto hanno dato atto dell’esistenza di 913 mq di pertinenze demaniali evidentemente discendenti dal pregresso svolgimento dell’iniziale concessione del 1995.

Va da sé che nel caso di specie la soluzione di continuità del rapporto concessorio (essenziale ai fini dell’applicazione del meccanismo devolutivo ex art. 49 cod. nav.) risulta confermata non soltanto in base al criterio temporale (tenuto conto che l’atto di rinnovo del 2005 è intervenuto soltanto dopo la scadenza dell’originaria concessione) ma anche in base al criterio sostanziale , atteso che le licenze in atti forniscono evidenza di una “cesura” tra la licenza del 1995 e la prima licenza n. 54 del 2005.

La cesura è consistita, per l’appunto, nell’esplicito e mutuo riconoscimento della già avvenuta formazione di pertinenze demaniali per una superficie (pari a 913 mq) complessivamente compatibile con quella presa a riferimento dall’ordine di introito impugnato.

Il che conferma - sia pure sulla base di un percorso motivazionale soltanto parzialmente diverso rispetto a quello formulato dal giudice di prime cure - che nel caso di specie sono state effettivamente acquisite al demanio pubblico ex art. 49 cod. nav. le pertinenze demaniali computate nell’ordine di introito impugnato nel giudizio de quo .

12.4. Come anticipato, inoltre, l’odierna appellante sostiene – sempre con il 2° motivo di appello – che gli atti di rinnovo del 2005 e del 2009 non potrebbero comunque “interrompere” la continuità del rapporto concessorio complessivamente considerato, in quanto gli stessi sarebbero soltanto ricognitivi di una proroga automatica ex lege della concessione, proroga che si sarebbe in tesi perfezionata in virtù dell’art. 10 della legge n. 88 del 2001 puntualmente richiamato nelle premesse delle licenze di rinnovo nn. 56/2005 e 34/2009 (il cui 1° comma dispone quanto segue: “ 1. Il comma 2 dell’articolo 01 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, è sostituito dal seguente: "2. Le concessioni di cui al comma 1, indipendentemente dalla natura o dal tipo degli impianti previsti per lo svolgimento delle attività, hanno durata di sei anni. Alla scadenza si rinnovano automaticamente per altri sei anni e così successivamente ad ogni scadenza, fatto salvo il secondo comma dell’articolo 42 del codice della navigazione ").

Anche questo profilo di doglianza va disatteso, tenuto conto della consecutio temporis che intercorre tra: (a) l’incameramento gratuito ex art. 49 cod. nav. delle pertinenze demaniali de quibus e (b) la data di entrata in vigore dell’art. 10 della legge n. 88 del 2001.

Ed infatti, come visto in precedenza, la licenza di concessione demaniale n. 54 del 2005 (con cui è stato regolato “ora per allora” il rapporto concessorio svoltosi de facto dal 30 maggio 1999 al 31 dicembre 2002) attesta che già al 30 maggio 1999 risultavano acquisiti al demanio pubblico ex art. 49 cod. nav. circa 913 mq di opere inamovibili (in virtù del pregresso rapporto concessorio iniziato nel 1995).

L’art. 10 della legge n. 88 del 2001 è entrato in vigore soltanto in data successiva rispetto alla summenzionata acquisizione gratuita di dette pertinenze demaniali, con la conseguenza che esso può aver semmai determinato la proroga automatica della concessione n. 54 del 2005, ma non può aver ovviamente inciso sulla già intervenuta cessazione dell’iniziale concessione del 1995 (da cui è conseguita la devoluzione al demanio statale delle opere inamovibili ex art. 49 cod. nav., così come riconosciuto da entrambe le parti con l’atto di impegno contenuto nella concessione n. 54/2005).

12.5. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, il 2° motivo di appello va respinto in quanto infondato, con conseguente conferma del capo di sentenza di 1° grado sul punto, sia pure con l’integrazione motivazionale sopra enunciata.

13. Per quel che concerne, infine, il 3° motivo di appello, anch’esso non appare meritevole di positiva valutazione.

13.1. L’appellante sostiene, a tal riguardo, che ciò che rileva ai fini dell’indennizzo ex art. 8 d.l. n. 400 del 1993 (convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, L. 4 dicembre 1993, n. 494) non è la contrarietà delle effettive modalità d’utilizzo del bene demaniale rispetto ai modi d’uso che il concessionario ha comunicato con l’istanza di proroga del 2014 (così come valorizzato dall’ordine di introito impugnato), bensì la contrarietà delle prime rispetto ai modi d’uso che erano indicati nella concessione originaria (ciò che, tuttavia, non sarebbe stato minimamente considerato dall’ordine di introito gravato).

13.2. In disparte la questione dell’inammissibilità del motivo per violazione del divieto di nuovi motivi sancito dall’art. 104 c.p.a. (va sottolineato, infatti, che il ricorso introduttivo di 1° grado non aveva denunziato il fatto che con l’atto impugnato l’Amministrazione si fosse erroneamente focalizzata - anziché sul rapporto tra lo stato dei luoghi attuale e lo stato dei luoghi indicato nella concessione originaria - sul diverso rapporto tra lo stato dei luoghi attuale e lo stato dei luoghi comunicato dalla concessionaria con l’istanza di proroga del 2014) va comunque osservato che anche questo motivo è infondato.

13.3. Va evidenziato, infatti, che l’ordine di introito impugnato fornisce evidenza - oltre che delle consistenze attestate dalla ricorrente con l’istanza di proroga del 2014 - anche delle consistenze cristallizzate nella concessione originaria (l’ incipit dell’atto impugnato indica chiaramente, infatti, che l’odierna appellante “ è titolare della Concessione Demaniale Marittima n. 34 del 13.10.2009, relativa all’occupazione di un’area Demaniale Marittima di mq. 3.264,43 per la gestione di uno stabilimento balneare denominato “Arcobaleno Beach” sito in Lungomare Paolo Toscanelli n. 181/187 di cui: mq. 2.161,43 di area scoperta; mq. 190,00 occupati con impianti di facile rimozione; mq. 913,00 occupati da pertinenze demaniali ”).

Dall’esame dell’atto impugnato emerge, pertanto, un sopravvenuto incremento delle consistenze non soltanto rispetto a ciò che era stato attestato dalla stessa ricorrente (con perizia asseverata) con l’istanza di proroga della concessione del 2014, ma anche rispetto alla situazione originaria della concessione rilasciata nel 2009.

L’incremento dei manufatti – come correttamente rilevato dal giudice di prime cure – risulta dalla planimetria allegata al verbale di ispezione demaniale del 16 dicembre 2015 (il quale costituisce atto pubblico che, ai sensi dell’art. 2700 cod. civ., acquista portata fidefacente delle circostanze in esso accertate relativamente allo stato di fatto) e dalla “scheda tecnica” prodotta dall’Amministrazione resistente (in allegato alla memoria di 1° grado del 28 dicembre 2017).

13.4. Né ha pregio il tentativo di parte appellante di sostenere che nel caso di specie difetterebbe il presupposto tipico dell’indennizzo ex art. 8 d.l. n. 400 del 1993 (convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, L. 4 dicembre 1993, n. 494), ovverossia la circostanza dell’utilizzo difforme del bene demaniale.

Ed infatti, va osservato in proposito che ai sensi dell’art. 8 d.l. n. 400 del 1993 (convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, L. 4 dicembre 1993, n. 494) “ a decorrere dal 1990, gli indennizzi dovuti per le utilizzazioni senza titolo di beni demaniali marittimi, di zone del mare territoriale e delle pertinenze del demanio marittimo, ovvero per utilizzazioni difformi dal titolo concessorio, sono determinati in misura pari a quella che sarebbe derivata dall’applicazione del presente decreto, maggiorata rispettivamente del duecento per cento e del cento per cento ”.

Orbene, secondo una piana interpretazione di tale disposizione, le “ utilizzazioni difformi dal titolo concessorio ” (per le quali la succitata norma prevede l’indennizzo in questione) non possono non includere non soltanto le ipotesi in cui il bene demaniale sia stato utilizzato per scopi diversi rispetto a quelli a cui è finalizzata la concessione, ma evidentemente anche le ipotesi in cui il concessionario – in violazione delle condizioni dettate dall’atto concessorio – ha indebitamente ampliato le consistenze assentite (ad es. impianti di facile rimozione, impianti di difficile rimozione, aree scoperte, etc.).

E quest’ultima è proprio la fattispecie che nel caso di specie ha dato causa – legittimamente – alla richiesta di pagamento dell’indennizzo ex art. 8 d.l. n. 400 del 1993 (convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, L. 4 dicembre 1993, n. 494).

13.5. Ne discende, pertanto, che anche il 3° motivo di appello va respinto in quanto infondato.

14. In conclusione, alla luce delle ragioni che precedono, l’appello deve essere in parte dichiarato inammissibile (per quel che concerne il 1° motivo di appello) e in parte respinto in quanto infondato (per quel che concerne il 2° e il 3° motivo di appello).

15. Le spese del giudizio di appello seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo in favore di Roma Capitale e dell’Agenzia del Demanio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, così dispone:

a) quanto al 1° motivo di appello, lo dichiara inammissibile;

b) quanto al 2° e al 3° motivo di appello, li respinge in quanto infondati.

Condanna l’appellante alla refusione delle spese del giudizio di appello sia in favore di Roma Capitale che in favore dell’Agenzia del Demanio in misura pari ad € 3.000,00 (duemila/00) per ciascuna delle due Amministrazioni, oltre oneri accessori come per legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Michele Tecchia, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Michele Tecchia	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO