Pubblicato il 26/02/2025

N. 01683/2025REG.PROV.COLL.

N. 05164/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5164 del 2024, proposto da L.T.M.-Livorno Terminal Marittimo-Autostrade del Mare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Federico De Meo, con domicilio eletto presso lo studio legale Grez in Roma, Corso Vittorio Emanuele II, n. 18

contro

Autorità di Sistema Portuale Mar Tirreno Settentrionale Porto Livorno Piombino Portoferraio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima) n. 1191/2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità di Sistema Portuale Mar Tirreno Settentrionale Porto Livorno Piombino Portoferraio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2025 il Cons. Daniela Di Carlo;

Udito l’avvocato Federico De Meo;

Viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- La società appellante impugna, chiedendone l’annullamento, la sentenza di cui in epigrafe, con la quale il TAR per la Toscana ha respinto il suo ricorso per l’annullamento della nota prot. n. 77 del 5 gennaio 2017, con la quale il Commissario dell’Autorità Portuale di Livorno le aveva comunicato che la liquidazione dei canoni di concessione demaniale relativi alle annualità 2011-2015 era stata erroneamente operata dall’Autorità, assumendo, come base di calcolo sulla quale applicare la riduzione del 20% prevista dalla tariffa C, “ la somma tra il canone demaniale determinato con applicazione della tariffa A e l’importo della predetta tariffa aggiuntiva ex art. 12 ”, il che aveva fatto sì che la società ottenesse “ una riduzione del canone ex art. 7 tariffa C maggiorata, con la conseguente fruizione di un beneficio non interamente dovuto ”, occorrendo perciò rideterminare “ il maggior canone dovuto per il periodo 2011-2015 in € 145.381,30 ” conformemente alle previsioni di legge e di regolamento, che l’Autorità Portuale avrebbe “ conguagliato con il canone dovuto per l’anno 2016 ”.

Detto importo, in particolare, con nota prot. n. 2608 del 29 marzo 2017 a firma del Segretario Generale dell’Autorità Portuale di Livorno, veniva rideterminato nella somma di euro 98.154,06.

2.- La sentenza impugnata ha respinto il ricorso con la motivazione che (i) “ in base all’art. 12 del regolamento citato, la maggiorazione ivi prevista si applica sulla “tariffa base” la quale è determinata dall’art. 7, applicando nel caso di specie le tariffe di cui alle lettere A) e C). La tariffa di cui all'art. 7 lettera C) interviene, infatti, come riduzione percentuale dell'importo di canone determinato ai sensi della tariffa di cui alla lettera A) sulla base di specifici presupposti espressamente disciplinati. Come correttamente sostenuto dall’Avvocatura, solo in un momento successivo a tale riduzione su base percentuale intervengono ulteriori elementi tariffari o di calcolo, non a caso disciplinati nel regolamento separatamente e in articoli successivi che rendono chiaro quale sia il percorso logico-procedurale da seguire nella determinazione di canone. Per cui è chiaro che il percorso imposto da una lettura logica e lineare del regolamento è il seguente: all'importo X (determinato sulla base della tariffa A) si applica la riduzione del 20% (tariffa C), ottenendo il valore Y, e solo a questo punto si aggiunge la maggiorazione tariffaria di cui all'art. 12 del regolamento, che parla di tariffa aggiuntiva, «quale maggiorazione della tariffa base per area coperta/scoperta, riservata alle aree oggetto di intervento di risanamento/miglioria effettuato dall'A.P. di Livorno». Viceversa, la tesi della ricorrente, secondo cui per “tariffa base” dovrebbe intendersi la sola “tariffa A” di cui all'art. 7, imporrebbe un percorso per nulla lineare, d’interposizione dell’art. 12 nell’ambito del disposto dell’art. 7, che non trova alcun fondamento, in quanto, specie dall’angolo visuale dell’art. 12 per “tariffa base”, non può che intendersi la tariffa risultante dall'applicazione dell'art. 7 nel suo complesso ”; (ii) inoltre, che “ L’applicazione delle norme regolamentari effettuata dall’amministrazione fino al 2017 è stata dunque, in parte qua, oggettivamente erronea e doveva essere corretta anche per il passato, dovendosi l’AdSP attenere al tenore letterale di esse senza che fosse possibile accertare, assegnandole valore interpretativo, la presumibile volontà delle parti emergente dall’accordo sostitutivo e contrastante con il dato letterale delle norme regolamentari ”; (iii) infine, che “ eventuali dubbi sulla portata dell’accordo sostitutivo della concessione andrebbero risolti nel senso della sua conformità alla normativa regolamentare applicata, anziché della sua difformità rispetto ad essa ”.

3.- L’appello insiste nelle argomentazioni e difese propugnate con il ricorso di primo grado e lamenta:

I) Violazione dei principi desumibili dagli artt. 1362 e segg. cod. civ. nell’interpretazione degli atti amministrativi generali – Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento e dell’affidamento del concessionario .

Il TAR, dopo avere affermato che l’interpretazione della disciplina regolamentare da parte dell’Autorità Portuale con la nota impugnata rappresenta l’unica lettura logica e lineare dalla medesima ritraibile, avrebbe, di contro, erroneamente trascurato di considerare che l’Autorità, fin dall’entra in vigore del regolamento delle aree demaniali in uso al porto di Livorno, ha invece sempre dato seguito all’interpretazione sulla quale insiste il ricorso, anche in considerazione degli accordi successivi intervenuti fra le parti, fra i quali l’accordo sostitutivo di concessione del 2006.

II ) Ulteriore violazione dell’art. 1362 c.c. nella ricostruzione della portata applicativa della disciplina regolamentare .

La sentenza sarebbe inoltre erronea, oltre che confusa, nella parte in cui ha motivato che, aderendo all’interpretazione prospettata dalla società ricorrente, si perverrebbe ad una non condivisibile “ interposizione dell’art. 12 nell’ambito del disposto dell’art. 7 ” del regolamento d’uso delle aree demaniali portuali.

III) Violazione e falsa applicazione dell’art. 18, comma 4, legge n. 84/1994 e dell’art. 11, comma 4, legge n. 241/1990 .

La società appellante insiste a dire che le parti, attraverso la stipula dell’accordo sostitutivo di concessione del 2006, si erano obbligate a determinare la misura del canone demaniale secondo un preciso criterio applicativo della tariffa ‘C’ di cui all’art. 7 del prefato regolamento d’uso, ovvero il criterio per cui l’abbattimento del 20% previsto da quella tariffa incideva anche sulla “maggiorazione tariffaria” prevista dal successivo art. 12 del medesimo regolamento, con effetti obbligatori e vincolanti per tutta la durata del rapporto concessorio ai sensi dell’art. 11, legge n. 241/1990, con conseguente necessità di tutelare il legittimo affidamento riposto dal concessionario sul comportamento finora posto in essere dall’Autorità.

4.- Ha resistito l’Autorità Portuale di Livorno.

5.- Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive.

6.- Alla udienza pubblica del 4 febbraio 2025, la causa è passata in decisione.

7.- L’appello è infondato.

8.- In fatto, la vicenda è chiara.

La società Livorno Terminal Marittimo-Autostrade del Mare S.r.l. (LTM) occupa, in forza dell'accordo sostitutivo di concessione demaniale n. 75/2000 del 12 giugno 2000, stipulato con l’Autorità Portuale di Livorno ai sensi dell'art. 18, comma 4, legge n. 84/1994, e dei successivi atti suppletivi n. 1/2006 del 22 dicembre 2006 e n. 24/2014 del 19 maggio 2014, un'area demaniale marittima di mq. 78.900, situata alla parte opposta della darsena n. 1 e un’altra area di mq. 16.105 situata presso la stessa darsena n. 1 del Porto di Livorno, comprensiva di banchina, accosto 15/A sulla sponda est della Darsena Toscana, per una superficie complessiva di mq. 95.005.

Sulla base dei prefati accordi, la società concessionaria è legittimata ad utilizzare l’area allo scopo di mantenere e gestire un terminal polifunzionale a servizio del traffico cabotiero nazionale ed estero, per la ricezione, imbarco/sbarco, smistamento e movimentazione di contenitori e merci varie posizionate con prevalenza su materiale rotabile.

Fino al giorno della emanazione della nota qui impugnata (nota prot. n. 77 del 5 gennaio 2017), l’Autorità Portuale ha sempre determinato il canone demaniale dovuto per l’occupazione delle suddette aree applicando l’abbattimento del 20% previsto dalla tariffa C di cui all’art. 7 del regolamento in uso al Porto di Livorno, nella versione aggiornata con le modifiche apportate dalla delibera del Comitato Portuale n. 44 del 26 novembre 2004, anche sulla “maggiorazione tariffaria” prevista dal successivo art. 12 del medesimo regolamento.

Senonché, è poi accaduto che l’Autorità, ritenendo di avere fino a quel momento errato nell’interpretare e applicare la disciplina risultante dal combinato disposto degli artt. 7 e 12 del citato regolamento d’uso, abbia mutato il criterio di calcolo, sottraendo all’abbattimento del 20% previsto dalla tariffa C dell’art. 7, la maggiorazione tariffaria prevista dal successivo art. 12.

Ciò ha comportato, nella sfera della società ricorrente, una reformatio in pejus della liquidazione del canone dovuto, con la conseguenza di dovere sopportare il recupero dei canoni demaniali relativamente alle annualità 2011, 2012, 2013, 2014 e 2015 e l’applicazione del nuovo criterio di calcolo per tutta la futura durata del rapporto concessorio.

9.- Anche in diritto la vicenda è chiara e, sulla base del quadro giuridico di riferimento applicabile, non si presta a fraintendimenti ovvero ad opzioni esegetiche alternative rispetto a quelle da ultimo seguite dall’Autorità Portuale con la nota qui impugnata.

Il regolamento d’uso delle aree demaniali del Porto di Livorno, nella versione aggiornata con le modifiche apportate dalla delibera del Comitato Portuale n. 44 del 26 novembre 2004, costituisce atto di esecuzione di quanto previsto dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494 e dalla legge 28 gennaio 1994, n. 84.

Sulla base della suddetta normativa statale, il procedimento di determinazione del canone demaniale dovuto è assoggettato al principio di legalità, di modo che alle parti sia inibito di liberamente contrattare la misura dello stesso.

A tal fine, il prefato regolamento, al Titolo II – Canoni, ha fissato il principio generale secondo cui “ Alle concessioni demaniali marittime, comprese quelle in corso di validità, rilasciate nella forma di Licenza, di Atto Formale e di Accordo Sostitutivo di concessione, si applicano i canoni di seguito indicati, attualizzati al 31 dicembre 2003, salvo quanto previsto al successivo art. 11 relativamente alla rivalutazione ISTAT ” (art. 7 – Canoni di concessione demaniale).

La concessione all’esame rientra senz’altro in siffatto ambito applicativo, essendo stata rilasciata in forza di accordo sostitutivo di concessione demaniale n. 75/2000 del 12 giugno 2000, stipulato ai sensi dell'art. 18, comma 4, legge n. 84/1994, e poi successivamente aggiornata con gli atti suppletivi n. 1/2006 del 22 dicembre 2006 e n. 24/2014 del 19 maggio 2014, anch’essi aventi forma e sostanza di accordi sostitutivi di provvedimento.

Sulla base della chiara ed espressa previsione recata dall’art. 7, concorrono a determinare il canone base le diverse Tariffe previste per la tipologia di area o di utilizzo.

Per quanto qui di interesse, rilevano la Tariffa A relativa alle concessioni di aree e banchine per lo svolgimento di operazioni portuali (a sua volta suddivisa in Tariffa A1 per le aree scoperte e Tariffa A2 per le aree coperte) e la Tariffa C per le concessioni di aree per attività di terminal per traffico cabotiero e short sea shipping .

Ciò significa che il canone base rappresenta il frutto della concomitante e simultanea applicazione delle diverse Tariffe previste: la Tariffa A per le aree, scoperte e coperte; la Tariffa C per l’utilizzo cabotiero.

Il canone base così determinato costituisce poi la base di calcolo sulla quale effettuare le successive operazioni, che a termini del regolamento sono la rivalutazione ISTAT e la attualizzazione del canone (art. 11) e la tariffa aggiuntiva per gli interventi di manutenzione straordinaria e gli interventi migliorativi compiuti dall’Autorità Portuale (art. 12).

Ciò significa che la nota di rideterminazione del canone qui impugnata, lungi dal rappresentare una inammissibile violazione della normativa regolamentare e degli accordi sostitutivi di concessione stipulati fra le parti, costituisce, anzi, oltre che la doverosa applicazione del principio di legalità (legge 4 dicembre 1993, n. 494 e legge 28 gennaio 1994, n. 84), anche l’unica interpretazione possibile del prefato regolamento d’uso, posto che, sulla base delle chiare previsioni recate dall’art. 7, il canone base non può che essere la risultante delle Tariffe applicate, e su tale base andranno poi effettuate le ulteriori operazioni di calcolo.

Del tutto legittimamente, quindi, l’Autorità Portuale ha rettificato il procedimento di calcolo, che prima era erroneamente basato sull’applicazione della Tariffa C dopo l’applicazione della maggiorazione tariffaria di cui all'art. 12: ciò determinava, all’evidenza, un incremento del valore soggetto all’abbattimento del 20%, da cui conseguiva quindi una maggiore riduzione del canone demaniale dovuto.

Deve quindi condividersi l’adito TAR per la Toscana, nella parte in cui ha motivato che la tesi esegetica della società ricorrente, “ secondo cui per tariffa base dovrebbe intendersi la sola tariffa A di cui all’art. 7, imporrebbe un percorso per nulla lineare, d’interposizione dell’art. 12 nell’ambito del disposto dell’art. 7, che non trova alcun fondamento, in quanto, specie dall’angolo visuale dell’art. 12 per “tariffa base”, non può che intendersi la tariffa risultante dall'applicazione dell'art. 7 nel suo complesso. D’altro canto, la maggiorazione di canone di cui all’art. 12 assolve alla (diversa) funzione di garantire, pro-quota, in maniera fissa e in base alla superficie occupata da ciascun concessionario, il parziale recupero degli investimenti effettuati dall’Autorità portuale, meccanismo che verrebbe alterato ricomprendendo, solo per alcuni concessionari, tale maggiorazione nella base soggetta alla decurtazione del 20% ”.

Non va inoltre sottaciuto che la correttezza della suddetta opzione esegetica, in disparte dal derivare dalla piana lettura delle previsioni recate dai menzionati artt. 7 e 12, trova anche ulteriore avallo e conferma se solo si considera che, accedendo all’impostazione prospettata dalla società ricorrente, la stessa realizzerebbe una palese, quanto ingiustificata, disparità di trattamento tra coloro che pur svolgendo operazioni portuali come la ricorrente, non effettuano però traffici che consentono l’applicazione della tariffa C (cabotiero e short sea shipping ).

In tal caso, infatti, il concessionario terminalista che non gode dell’agevolazione prevista dalla Tariffa C dell’art. 7, dovrebbe corrispondere integralmente la maggiorazione prevista dall’art. 12, anche se le operazioni di straordinaria manutenzione e gli interventi migliorativi sono effettuati dall’Autorità Portuale a vantaggio del bene pubblico demaniale e nell’interesse di tutti i concessionari, a parità di trattamento e condizioni.

Ciò comporterebbe, in definitiva, una ingiustificata disparità di trattamento tra operatori economici che si trovano in una situazione comparabile (l’essere, cioè, tutti concessionari e tutti obbligati in egual misura a remunerare le migliorie apportate al bene pubblico attraverso il pagamento della prevista maggiorazione del canone base di cui all’art. 7), non supportata da adeguata base legale e, soprattutto, in contraddizione con la chiara previsione agevolatrice prevista dalla Tariffa C del menzionato art. 7, circoscritta a favorire lo svolgimento del traffico cabotiero quale valida alternativa al trasporto via terra, e non certo ad arrecare benefici non dovuti ai concessionari.

In quest’ottica, pertanto, risulta infondato l’argomento col quale la società ricorrente torna a dire che sarebbe stato leso il suo legittimo affidamento riposto nel comportamento per l’innanzi seguito dall’Autorità Portuale, essendo piuttosto vero il contrario, e cioè che l’Autorità ha interrotto una prassi illegittima, contraria alla legge e al regolamento, aggravata semmai dalla stipula di ulteriori accordi sostitutivi di concessione.

In conclusione, va quindi ribadito il principio, consolidato nella giurisprudenza amministrativa, secondo cui, a fronte di comportamenti palesemente contrastanti col chiaro disposto normativo, non matura in capo al privato alcuna situazione di affidamento a mantenere o consolidare la situazione di mero fatto venutasi a creare, mentre spetta all’Amministrazione di assumere le azioni conseguenti al ristabilimento della legalità violata.

10.- In definitiva, alla luce delle predette considerazioni, l’appello va respinto.

11.- Le spese del giudizio possono compensarsi, attesa la complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Marco Valentini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniela Di Carlo	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO