Pubblicato il 19/09/2025

N. 07395/2025REG.PROV.COLL.

N. 00313/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 313 del 2025, proposto dalla società Saporito s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fabrizio Perla, con domicilio eletto presso lo studio del difensore in Roma, via Sistina 121;

contro

Comune di Aversa, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Nerone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 3796/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Aversa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. La società Saporito s.r.l. ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. Campania, Sez. VIII, ha respinto la domanda di annullamento del provvedimento dirigenziale prot. n. 25105 del 27 aprile 2023 del Comune di Aversa di rigetto della istanza di permesso di costruire presentata dalla predetta società.

2. L’odierna appellante premette quanto segue.

2.1. Dichiara di essere proprietaria di un immobile sito nel territorio del Comune di Aversa, in via Filippo Saporito n. 50, censito in catasto al foglio 4, particella 5106, e di aver presentato in data 22 luglio 2022 (prot. n. 37730) al Comune di Aversa un’istanza per il rilascio di un permesso di costruire finalizzato alla realizzazione di un intervento di demolizione e ricostruzione dell’immobile esistente, a titolo di riqualificazione di aree industriali degradate, ai sensi dell’art. 7, co. 5, della l.r. della Campania n. 19/2009 e s.m.i.

Contestualmente alla predetta istanza, la società trasmetteva altresì un atto d’obbligo relativo al vincolo di destinazione d’uso ad alloggio sociale (E.R.S.) per il 30,06 % dell’immobile oggetto dell’intervento edilizio.

2.2. A fronte dell’inerzia della Amministrazione comunale, con atto del 3 novembre 2022, la società diffidava il Comune di Aversa a concludere il procedimento avviato su istanza di parte, con il conseguente rilascio del titolo edilizio richiesto.

2.3. Perdurando l’inerzia dell’Amministrazione, la società proponeva ricorso al T.a.r. Campania, ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., per la declaratoria dell’illegittimità del silenzio - inadempimento; il ricorso di primo grado veniva accolto, con sentenza n. 1430/2023, con la quale veniva ordinato al Comune di Aversa di provvedere sull’istanza di premesso di costruire e veniva nominato, per l’ipotesi di ulteriore inerzia, quale commissario ad acta , il direttore del Dipartimento di Architettura e Disegno Industriale della Seconda Università di Napoli “Luigi Vanvitelli”, con il compito di provvedere in sostituzione dell’Amministrazione inadempiente.

2.4. Con nota del 23 dicembre 2022, il Comune di Aversa comunicava, ai sensi dell’art. 10 – bis della l. n. 241/1990, che l’istanza “ non è accoglibile in quanto negli elaborati tecnici ad essa allegati le aree standard sono state dimensionate facendo riferimento al valore unitario di 11,50 mq./abitante inferiore a quello minimo inderogabile di 18 mq./abitante previsto dal D.M. 1444/68 ed a quello di 20 mq./abitante previsto dalla L.R. 14/1982, per cui l’estensione superficiale prevista per dette aree risulta inferiore a quella che si otterrebbe utilizzando i suddetti parametri di legge ”.

2.5. Con nota del 12 gennaio 2023, la società replicava alla comunicazione del Comune, evidenziando che, ai fini del computo delle aree a standard , doveva essere esclusa la volumetria per la parte del fabbricato destinata a residenziale sociale, conformemente a quanto previsto dall’art. 10, comma 3, del d.l. 28 marzo 2014 n. 47, come modificato dalla legge di conversione 23 maggio 2014 n. 80.

2.6. Con il provvedimento impugnato, il dirigente dell’Area Pianificazione e Gestione del Territorio - Settore Edilizia privata del Comune di Aversa (prot. n. 25105 del 27 aprile 2023) respingeva l’istanza diretta al rilascio del permesso di costruire, disattendendo le osservazioni formulate in sede procedimentale dalla società.

2.7. Il provvedimento veniva impugnato dalla società davanti al T.a.r. Campania, che, sentenza n. 3796/2024, ha respinto il ricorso, disponendo la compensazione delle spese di giudizio.

3. Tanto premesso, la società Saporito s.r.l. ha contestato la sentenza impugnata con un unico articolato motivo, deducendo error in judicando : violazione e falsa applicazione dell’art. 7, comma 5, della l.r. della Campania n. 19/2009 e s.m.i. nonché del decreto del Ministero dei Lavori Pubblici del 2 aprile 1968 n. 1444 e dell’art. 1, comma 5, del d.m. 22 aprile 2008; violazione del giusto procedimento; manifesta illegittimità; illogicità; difetto assoluto di motivazione; eccesso di potere, per sviamento.

3.1. In sintesi, il giudice di primo grado ha ritenuto che, ai fini del calcolo delle aree a standard , la società non potesse avvalersi di quanto disposto dall’art. 10, comma 3, del d.l. n. 47/2014, come modificato dalla l. n. 80/2014, dovendo farsi applicazione della disciplina speciale di cui alla legge regionale della Campania n. 19/2009.

3.2. La società appellante contesta le conclusioni del giudice di primo grado, evidenziando che non vi è contrasto tra la normativa regionale e quella statale.

A sostegno di quanto dedotto, la società richiama il parere reso sul punto dal prof. Alberto Coppola, già docente di legislazione urbanistica presso l’Università Federico II, dal quale risulterebbe l’erroneità della premessa da cui muove il Comune di Aversa, che non terrebbe conto del fatto che gli interventi di edilizia residenziale sociale sono considerati dalle norme vigenti servizio di interesse economico generale, costituiscono standard urbanistico aggiuntivo e che detti interventi, sia che siano riferiti ad aree che a edifici, non si computano ai fini delle quantità minime inderogabili di spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi, previste dal decreto del Ministro dei lavori pubblici del 2 aprile 1968, n. 1444, per effetto di quanto disposto dalla norma sopra richiamata.

Evidenzia che il d.m. 22 aprile 2008, all’art. 1, comma 5, chiarisce espressamente che “ l’alloggio sociale, in quanto servizio di interesse economico generale, costituisce standard urbanistico aggiuntivo ” e che l’art. 10, comma 3, del d.l. n. 47/2014 stabilisce che: “ […] Le aree o gli immobili da destinare ad alloggio sociale non si computano ai fini delle quantità minime inderogabili di spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi, previste dal decreto del Ministro dei lavori pubblici del 2 aprile 1968, n. 1444, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968 ”.

In altri termini, l’appellante, pur ritenendo che il parametro delle aree da destinare a standard sia quello previsto dalla l.r. della Campania n. 14/1982 (20 mq./abitante), ritiene che debba essere esclusa, ai fini del computo delle aree a standard , la volumetria del fabbricato per la parte destinata alla residenziale sociale, secondo quanto espressamente previsto dall’art. 10, comma 3, del d.l. n. 47/2014, come modificato dalla legge n. 80/2014, e dall’art. 1, comma 5, del d.m. 22 aprile 2008.

3.3. Evidenzia inoltre che la società aveva manifestato la piena disponibilità alla eventuale monetizzazione degli standard , circostanza che sarebbe stata del tutto ignorata dall’Ente.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Aversa, eccependo, in preliminare, l’inammissibilità del ricorso in appello, per difetto di interesse; a tale riguardo, evidenzia che è mutato il quadro normativo di riferimento, in quanto l’appellante ha presentato una richiesta di intervento edilizio sulla base di norme regionali che non sarebbero più vigenti, per effetto della entrata in vigore della l.r. Campania n. 5 del 29 aprile 2024.

Nel merito, ha contestato diffusamente le deduzioni di parte appellante e ne ha chiesto la reiezione.

5. In data 29 gennaio 2025, la società appellante ha chiesto un abbinamento al merito della istanza cautelare, auspicando una sollecita fissazione dell’udienza pubblica.

6. All’udienza pubblica del 5 giugno 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

7. In via preliminare, non può essere condivisa l’eccezione di inammissibilità del ricorso in appello, per effetto dell’entrata in vigore della l.r. della Campania 29 aprile 2024 n. 5.

L’istanza edilizia è stata presentata dalla società Saporito s.r.l. al Comune di Aversa, in data 22 luglio 2022, ai sensi dell’art. 7, comma 5, n. 19/2009 e s.m.i., che è stato sottoposto a diversi interventi modificativi da parte del legislatore regionale, da ultimo, per effetto di quanto disposto dall’art. 2, comma 2, lettera c), l.r. della Campania 2 agosto 2018 n. 26.

La predetta norma regionale non risulta essere stata abrogata per effetto della entrata in vigore della l.r. della Campania 29 aprile 2024 n. 5 (“ Modifiche alla legge regionale 22 dicembre 2004 n. 16 recante norme sul governo del territorio ”).

In ogni caso, l’eccezione di inammissibilità ( rectius , improcedibilità) dell’atto di appello non può essere condivisa, in quanto per il principio “ tempus regit actum ” la legittimità degli atti amministrativi deve essere scrutinata sulla base delle norme vigenti al momento della adozione del provvedimento amministrativo impugnato.

8. Nel merito, il ricorso in appello è infondato.

8.1. La società Saporito s.r.l. ha presentato un’istanza per il rilascio di un permesso di costruire, ai sensi dell’art. 7, comma 5, della l.r. della Campania n. 19/2009 e s.m.i., a norma del quale:

“ 5. Per immobili dismessi, in deroga agli strumenti urbanistici generali e ai parametri edilizi, con particolare riferimento alle altezze fissate dagli stessi strumenti purché nel rispetto degli standard urbanistici di cui al decreto ministeriale n.1444/1968 e nel rispetto delle procedure vigenti, sono consentiti interventi di sostituzione edilizia a parità di volumetria esistente, anche con cambiamento di destinazione d’uso, che prevedono la realizzazione di una quota non inferiore al trenta per cento per le destinazioni di edilizia sociale di cui all’articolo 1, comma 3, del decreto ministeriale 22 aprile 2008 (definizione di alloggio sociale ai fini dell’esenzione dell’obbligo di notifica degli aiuti di stato, ai sensi degli articoli 87 e 88 del Trattato istitutivo della Comunità Europea). La volumetria derivante dalla sostituzione edilizia può avere le seguenti destinazioni: edilizia abitativa, uffici in misura non superiore al dieci per cento, esercizi di vicinato, botteghe artigiane, attività commerciali di piccola e media distribuzione di vendita. Se l’intervento di sostituzione edilizia riguarda immobili già adibiti ad attività manifatturiere industriali, di allevamento intensivo, artigianali e di grande distribuzione commerciale, le attività di produzione o di distribuzione già svolte nell’immobile assoggettato a sostituzione edilizia devono essere cessate e quindi non produrre reddito da almeno tre anni antecedenti alla data dell'1 gennaio 2018 ”.

L’istanza è stata respinta dal Comune di Aversa, avendo ritenuto l’amministrazione comunale che le aree destinate a standard nel progetto edilizio presentato dalla società fossero inferiori alla misura minima richiesta (20 mq/abitante).

8.2. La società ritiene illegittimo il provvedimento di diniego, avendo destinato il 30% dei fabbricati previsti in progetto alla edilizia sociale e ritenendo conseguentemente di potersi avvalere di quanto disposto dall’art. 10, comma 3, ultimo periodo, del decreto legge 28 marzo 2014 n. 47, nel testo modificato dalla legge di conversione n. 80/2014, a norma del quale:

“ Le aree o gli immobili da destinare ad alloggio sociale non si computano ai fini delle quantità minime inderogabili di spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi, previste dal decreto del Ministro dei lavori pubblici del 2 aprile 1968, n. 1444, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968 ”.

8.3. Il giudice di primo grado ha respinto il ricorso, evidenziando che la destinazione di parte del fabbricato alla edilizia residenziale sociale è stata effettuata dalla società per potersi avvalere delle norme di favore della legge regionale sul c.d. “piano casa”, in relazione a quanto disposto, in materia di riqualificazione delle aree urbane degradate, dall’art. 7, comma 2, della l.r. n. 19/2009, a norma del quale:

“ 2. Al riguardo le amministrazioni comunali devono concludere il procedimento, anche su proposta dei proprietari singoli o riuniti in consorzio, con provvedimento da adottare, nel rispetto dei termini previsti dalla legge n. 241/90 e, in deroga agli strumenti urbanistici vigenti relativo agli ambiti la cui trasformazione urbanistica ed edilizia è subordinata alla cessione da parte dei proprietari, singoli o riuniti in consorzio, e in rapporto al valore della trasformazione, di aree o immobili da destinare a edilizia residenziale sociale, in aggiunta alla dotazione minima inderogabile di spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi di cui al decreto ministeriale n.1444/1968. Nella identificazione dei suddetti ambiti devono essere privilegiate le aree in cui si sono verificate occupazioni abusive ”.

In sintesi, il giudice di primo grado ha ritenuto che la società non potesse avvalersi al tempo stesso sia dei benefici della legge regionale sul cosiddetto “piano casa”, sia delle previsioni normative della legge statale (che non costituiscono “ norma di principio ”) e che, nel caso di specie, dovesse essere data prevalenza alle disposizioni della legge regionale, nella quale è evidenziata la necessità di assicurare il “ rispetto degli standard urbanistici di cui al decreto ministeriale n. 1444/1968 ”.

8.4. La sentenza di primo grado è corretta e da confermare.

Come evidenziato dal giudice di primo grado, “ La motivazione del diniego…trova supporto, infatti, nella stessa normativa in applicazione della quale la società ha chiesto il rilascio del permesso di costruire, che prescrive, a proposito della riqualificazione delle aree urbane degradate (in generale), che la “trasformazione edilizia e urbanistica è subordinata alla cessione da parte dei proprietari […] di aree o immobili da destinare a edilizia residenziale sociale, in aggiunta alla dotazione minima inderogabile di spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi di cui al decreto ministeriale n. 1444/1968” (art. 7, comma 2, L.R. n. 19/2009) e, con specifico riguardo agli “immobili dismessi” (il caso della ricorrente), che gli interventi di sostituzione edilizia sono consentiti “in deroga agli strumenti urbanistici generali e ai parametri edilizi, con particolare riferimento alle altezze fissate dagli stessi strumenti purché nel rispetto degli standard urbanistici di cui al decreto ministeriale n. 1444/1968 e nel rispetto delle procedure vigenti […]” (art. 7, comma 5, L.R. n. 19/2009) ”.

8.5. Il conflitto tra la norma statale (art. 10, comma 3, ultimo periodo, del decreto legge 28 marzo 2014 n. 47, nel testo modificato dalla legge di conversione n. 80/2014) e la preesistente legge regionale (art. 7 l.r. della Campania n. 19/2009) non può che essere risolto nel senso di ritenere quest’ultima prevalente, in ragione della sua specialità ( lex posterior non derogat legi priori speciali ).

8.6. Inoltre, il giudice di primo grado ha evidenziato in maniera condivisibile l’irrilevanza del richiamo normativo all’art. 1, comma 5, decreto del Ministero delle Infrastrutture 22 aprile 2008, ai sensi del quale “ l’alloggio sociale in quanto servizio di interesse economico generale, costituisce standard urbanistico aggiuntivo da assicurare mediante cessione gratuita di aree o di alloggi […]) ”, trattandosi di una definizione di alloggio sociale resa agli specifici e circoscritti fini della “ esenzione dall'obbligo di notifica degli aiuti di Stato ai sensi degli articoli 87 e 88 del Trattato istitutivo della Comunità europea ”(art. 1, comma 1).

8.7. Infine, secondo principi giurisprudenziali consolidati (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 7 febbraio 2011 n. 824), la scelta tra l’acquisizione della dotazione minima di aree per servizi di interesse generale e la relativa monetizzazione rientra nella piena discrezionalità dell’ente locale; la monetizzazione degli standard urbanistici non è un diritto del proprietario, essendo rimessa a valutazioni connotate da ampia discrezionalità tecnico - amministrativa dell’ente preposto al governo del territorio comunale, come tale non censurabile in sede giurisdizionale se non per vizi di manifesta illogicità o irragionevolezza, che nel caso di specie non vengono dedotti in maniera analitica.

9. In conclusione, l’appello è infondato e va respinto.

10. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate nel dispositivo in favore del Comune di Aversa, sono poste a carico della società appellante, secondo l’ordinario criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società appellante al pagamento in favore del Comune di Aversa delle spese del presente grado di giudizio, liquidate in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

Riccardo Carpino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO