Pubblicato il 28/05/2025

N. 04656/2025REG.PROV.COLL.

N. 03836/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3836 del 2023, proposto da L'Abbondanza s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Nada Lucaccioni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Città di CA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Luigi Marchetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Giulio Cesare 71;
Regione Umbria, non costituita in giudizio;

nei confronti

AL CA, rappresentato e difeso dagli avvocati Mariagiovanna Belardinelli e Stefania Bagnini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria n. 00815 del 21 novembre 2022

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Città di CA e del sig. AL CA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2025 il consigliere Ofelia Fratamico;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dalla deliberazione del Consiglio comunale di Città di CA n. 1 del 21 gennaio 2020 – Settore assetto del territorio – edilizia e ambiente, recante l'approvazione definitiva della variante generale al P.R.G. – Parte operativa, vigente nel Comune stesso, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Umbria del 14 aprile 2020, Serie avvisi e concorsi, anno 51° - numero 18;

- dalla deliberazione del Consiglio comunale di Città di CA n. 2 del 21 gennaio 2020 contente l’approvazione definitiva del Piano di classificazione acustica del territorio comunale, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Umbria del 5 maggio 2020, Serie avvisi e concorsi, anno 51° - numero 21;

- da ogni altro atto e/o provvedimento presupposto conseguente e/o comunque connesso del procedimento.

2. Tali atti sono stati impugnati dalla società L’Abbondanza s.r.l. dinanzi al T.a.r. per l’Umbria sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione e/o mancata o inesatta applicazione degli artt. 4 e 6 della legge n. 447/95;

b) violazione e/o mancata o inesatta applicazione degli articoli 114 e 117 del Regolamento regionale n. 2 del 18 febbraio 2015;

c) precedente giurisprudenziale: sentenza T.a.r. per l’Umbria n. 164/2013 Reg. Prov. Coll. – n. 00440/2011 Reg. Ric.;

d) eccesso di potere per omessa, insufficiente e carente istruttoria, errore sui fatti posti alla base degli atti impugnati, contraddittorietà ed illogicità dell’azione amministrativa;

e) eccesso di potere per assoluto difetto di istruttoria e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto quanto all’inserimento dell’area interessata in classe V.

3. Con la sentenza n. 815 del 21 novembre 2022 il T.a.r. per l’Umbria ha dichiarato il ricorso in parte inammissibile, in relazione all’impugnazione della delibera del Consiglio comunale di approvazione della variante al PRG n. 1/2020, e lo ha rigettato per il resto, in rapporto alla delibera di approvazione del Piano di classificazione acustica del territorio comunale n. 2/2020.

4. L’originaria ricorrente ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il suo appello a cinque motivi così rubricati:

I - erroneità nella non valutazione della continuità dello stato urbanistico attuale e previgente;

II - erroneità nella non considerazione della classificazione urbanistica dell’edificio di proprietà del soggetto controinteressato;

III - erroneità nel considerare che parte ricorrente avesse preteso una automatica classificazione acustica a fronte di una determinata classificazione urbanistica –Parte 1; con riferimento alle sentenze enunciate dal T.a.r. per l’Umbria all’interno della sentenza n. 815/2022 Reg. Prov Coll. – Parte 2;

IV - violazione di legge ed erroneità con riferimento al mancato esame degli effetti dell’art. 117 del Regolamento della Regione Umbria n. 2 del 18 febbraio 2015;

V - erroneità nella declaratoria di inammissibilità del ricorso nella parte relativa alla contestazione della delibera di approvazione della variante generale al P.R.G. –Parte operativa.

5. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Città di CA e il sig. AL CA, la cui abitazione è posta nelle immediate vicinanze del fabbricato della società appellante, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello.

6. Con memorie del 20 gennaio 2025 e repliche del 28 e 30 gennaio 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

7. Con note del 17 febbraio 2025 il Comune ha chiesto che la causa fosse decisa in base agli atti depositati, senza previa discussione.

8. All’udienza pubblica del 20 febbraio 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

9. Con il primo motivo la società appellante – secondo la quale il Piano di classificazione acustica del Comune di Città di CA avrebbe dovuto collocare la zona che ospita il suo comparto produttivo in classe VI, quale “area esclusivamente industriale”, e non in classe V, corrispondente ad “area prevalentemente industriale”- dopo aver precisato che l’immobile di proprietà del controinteressato sig. AL in precedenza “veniva classificato in zona D2 <<edilizia per la produzione con il modello della piccola impresa familiare>>, (mentre) il (suo) compendio immobiliare…veniva classificato per la quasi totalità in zona D1 (<<edilizia industriale con caratteri integri>> e solo una piccola porzione in zona D2”, ha dedotto che sarebbe stato “il PRG stesso…del Comune di Città di CA (a chiarire)…non solo la compatibilità con le classi in tipo D, ma la coincidenza tra le previgenti (destinazioni) D1 e D2 e le attuali Ta1 e Ta2”, nelle quali sarebbero potuti “esistere solo edifici propri delle zone territoriali omogenee di tipo D, ma, in ogni caso, mai di civile abitazione a se stante” secondo il medesimo filo conduttore che legava il previgente PRG e quello attuale.

10. Con il secondo motivo l’appellante ha, poi, lamentato il fatto che il T.a.r. non avesse “preso in considerazione la classificazione urbanistica in cui si trova(va) l’edificio di proprietà del controinteressato e, in particolare, l’assenza di civili abitazioni nel comparto in oggetto”, trascurando anche il fatto che, in sede di osservazioni, quelle del sig. AL erano state solo in parte accolte in rapporto alla destinazione Ta2 “ Tessuti per attività produttive con presenza significativa di attività terziarie e commerciali” e non in relazione alla zona Tr2 (che avrebbe valorizzato la destinazione abitativa). In conseguenza di ciò, secondo l’originaria ricorrente, sarebbe “venuto a mancare l’elemento tipico, ovvero la presenza di abitazioni, per l’attribuzione del comparto alla classe V del DPCM 14 novembre 1997”.

11. Con il terzo motivo la società appellante ha sostenuto che fosse, inoltre, direttamente la normativa regionale (con particolare riguardo all’art. 117 del regolamento regionale n. 2 del 18 febbraio 2015) “a porre in classe VI le aree sia industriali sia artigianali e a specificare espressamente che in tale contesto vanno compresi anche gli edifici pertinenziali all’attività produttiva ovvero l’edificio del controinteressato AL”, evidenziando anche come i precedenti giurisprudenziali citati dagli appellati a sostegno della loro tesi – riguardanti, a ben vedere, aziende a ciclo continuo e, dunque, casi molto diversi dal suo - finissero per confermare le sue argomentazioni circa il carattere relativo e non assoluto della potestà discrezionale dell’Amministrazione che avrebbe potuto manifestarsi tra l’altro “solo negli ambiti riconosciuti dal legislatore”.

12. Con gli ultimi due motivi l’appellante ha, infine, censurato, da un lato, la errata interpretazione, da parte del T.a.r., del dettato dell’art. 117 del regolamento regionale che, pur indicando espressamente la tipologia delle “zone da assegnare in classe V e VI” e limitando così la discrezionalità dell’Amministrazione, non sarebbe stato correttamente applicato dal giudice di prime cure, e, dall’altro, la declaratoria di inammissibilità del ricorso in relazione alla variante al PRG, non potendo, a suo dire , “l’impugnativa del Piano di classificazione acustica nel caso specifico… prescindere dalla richiesta di annullamento della deliberazione del Consiglio comunale…n. 1 del 21 gennaio 2020, avente ad oggetto l’approvazione definitiva della variante generale al PRG”.

13. A prescindere dall’esame delle eccezioni di inammissibilità formulate dal Comune e dal controinteressato, l’appello è infondato e deve essere respinto nel merito.

14. Per un migliore inquadramento della controversia può osservarsi che il contesto normativo in cui essa si iscrive appare composto:

- dall’articolo 4 della legge-quadro n. 447/1995 che stabilisce i principi fondamentali della disciplina contro l’inquinamento acustico, prevedendo che le Regioni, con legge, definiscano “i criteri in base ai quali i comuni, ai sensi dell'articolo 6, 2 comma 1, lettera a) , tenendo conto delle preesistenti destinazioni d'uso del territorio ed indicando altresì aree da destinarsi a spettacolo a carattere temporaneo, ovvero mobile, ovvero all'aperto procedono alla classificazione del proprio territorio nelle zone previste dalle vigenti disposizioni per l'applicazione dei valori di qualità di cui all'articolo 2, comma 1, lettera h) , (…)”;

- dalla definizione delle sei classi acustiche, nonché dei valori limite di immissioni e emissioni ad esse associati, stabilita dal D.P.C.M. 14.11.1997, recante “ Determinazione dei valori limite delle sorgenti sonore”;

- dalla disciplina attuativa regionale dettata dall’art. 188 della L.R. n. 1 del 21.01.2015, in base al quale “1. La classificazione acustica, in applicazione del disposto dell'articolo 1, comma 2 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 14 novembre 1997 (Determinazione dei valori limite delle sorgenti sonore), contiene: a) la suddivisione del territorio nelle zone acusticamente omogenee previste dalla normativa statale, per l'applicazione dei valori di qualità fissati dall'articolo 2, comma 1, lettera h) della L. 447/1995; b)….; c) la normativa tecnica di attuazione. 2. I comuni, sulla base dei criteri e delle modalità stabiliti dalle norme regolamentari Titolo III, Capo II, adottano il piano di classificazione acustica di cui al comma 1, garantendo il necessario coordinamento con gli strumenti di pianificazione urbanistica comunale. Qualsiasi modifica degli strumenti urbanistici comunali comporta la preventiva verifica di compatibilità con le previsioni del piano di classificazione acustica e l'eventuale revisione dello stesso. 3. Obiettivo della classificazione acustica del territorio comunale è la tutela dal degrado delle zone non inquinate ed il risanamento di quelle ove si riscontrano livelli di rumorosità ambientale non compatibili con il benessere e la salute della popolazione”;

- dall’art. 114 del Regolamento regionale Umbria n. 2/2015, che prevede che “I comuni provvedono alla classificazione in zone acustiche del proprio territorio sulla base: a) delle destinazioni d'uso, del carico urbanistico e delle infrastrutture previste dagli strumenti urbanistici generali vigenti o adottati; b) dell'effettiva condizione di fruizione del territorio; 3 c) della situazione topografica esistente; d) degli indicatori di valutazione rappresentativi delle attività antropiche, ricavati dai dati ISTAT o da altre fonti ufficiali.”;

- dall’art. 116, comma 6, del medesimo regolamento che prevede che “Le zone con piccole industrie e/o attività artigianali, le zone con presenza di poli di uffici pubblici, di istituti di credito, di quartieri fieristici ed altre attività di terziario, di centri commerciali, di ipermercati ed altre attività commerciali, comunque caratterizzate da intensa attività umana, sono inserite nella classe IV.” e dall’art. 117 che “La classe V comprende insediamenti di tipo industriale - artigianale, con limitata presenza di attività terziarie e di abitazioni.”

15. Dalle suddette disposizioni può trarsi il principio per il quale il Comune deve provvedere alla classificazione acustica tenendo conto sia delle destinazioni d’uso previste dal P.R.G. vigente sia dell’effettivo utilizzo del territorio e delle attività antropiche ivi condotte, secondo le classi individuate dal regolamento regionale n. 2/2015.

16. Come puntualmente sottolineato, infatti, dalla difesa dell’Amministrazione, le finalità principali della pianificazione acustica sono l’individuazione dei livelli massimi ammissibili di rumorosità relativi ad ogni ambito territoriale e la disciplina sia dell’esistente che del nuovo, attraverso previsioni e azioni di risanamento e prevenzione, per assicurare, così, una sempre più efficace tutela del diritto alla salute, riducendo l’inquinamento acustico soprattutto negli ambiti maggiormente problematici e “a rischio”, dove a causa della stratificazione delle destinazioni degli immobili e dell’evoluzione della storia urbanistica dei luoghi si trovano spesso a convivere stabilimenti industriali e artigianali, esercizi commerciali e abitazioni, come avviene nel caso di specie.

17. Alla luce del carattere “misto” dell’utilizzazione del territorio in questione, di cui la variante approvata intende, sotto un certo profilo, prendere atto, e della circostanza per la quale, come anticipato, il Comune in sede di elaborazione del Piano di classificazione acustica non può “ignorare” l’esistente, dovendo tenere in debito conto le precedenti utilizzazioni, non pertinenti si rivelano, in verità, le argomentazioni svolte dall’appellante al primo motivo sulla pretesa “continuità” tra le disposizioni del previgente PRG circa la qualificazione della zona in esame come zona D e quanto previsto dalla variante generale nel senso di un’esclusione della destinazione abitativa dei fabbricati.

18. Il fatto che i luoghi di causa siano ricompresi nella destinazione “mista” Ta2, correttamente sottolineato anche dal T.a.r. nella sentenza impugnata, appare anzi, del tutto coerente con l’inserimento della zona stessa nella classe V anziché nella VI (auspicata invece dalla società originaria ricorrente) e pur non essendo indispensabile per tale ultima classificazione - comunque distinta da quella urbanistica vera e propria – contribuisce alla ragionevolezza delle determinazioni assunte dal Comune di Città di CA, con conseguente infondatezza delle censure articolate al riguardo dall’appellante.

19. Per le medesime ragioni infondate e comunque non idonee a condurre all’annullamento della delibera di Piano di classificazione acustica impugnata in primo grado si rivelano le doglianze espresse dall’appellante al secondo motivo: l’utilizzo a scopo soltanto abitativo almeno dal 2006 dell’edificio della famiglia AL, originariamente comprensivo al piano terra di una falegnameria successivamente trasferita in altro spazio, anche se non direttamente risultante dal punto di vista della destinazione urbanistica, lungi dall’essere irrilevante ai fini della classificazione acustica, proprio perché concretamente esistente da tempo risalente nei luoghi di causa appare, infatti, decisivo per l’inquadramento dell’area nella classe V, riferita dal già ricordato art. 117 del regolamento regionale n. 2/2015 ad “insediamenti di tipo industriale – artigianale con limitata presenza di attività terziarie e di abitazioni” e dunque particolarmente adatta a valorizzare la natura “mista” dell’utilizzazione degli immobili ivi presenti, in prevalenza industriali, ma non totalmente dedicati alla destinazione produttiva e, dunque, caratterizzati dalla necessità di contemperare i diversi interessi coinvolti anche sotto il profilo delle immissioni sonore e dell’inquinamento acustico.

20. Smentite dagli elementi che emergono sia dagli atti di causa che dalla stessa normativa di settore già ricordata sono, altresì, le doglianze formulate dall’appellane al terzo e al quarto motivo in rapporto alla asserita rilevante limitazione della discrezionalità amministrativa esistente in materia, determinata, in primo luogo, dalle disposizioni del regolamento regionale. Al riguardo la prevalente giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di precisare che “l'onere della classificazione acustica del territorio spetta ex lege ai Comuni, che esprimono una funzione lato sensu pianificatoria, inserita in un nucleo particolarmente ampio di discrezionalità amministrativa, sicché l'ambito del sindacato del giudice amministrativo si presenta ristretto e sostanzialmente limitato ad un riscontro ab externo del rispetto dei canoni di logicità formale (Cons. Stato, Sez. IV, 11 gennaio 2018, n. 135) nonché all’assenza di casi di gravi illogicità, irrazionalità ovvero travisamenti sintomatici della sussistenza del vizio di eccesso di potere (cfr., tra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 31 dicembre 2009, n. 9301). Da qui il riconoscimento dell’ampiezza della discrezionalità del Comune, così come della circostanza per la quale (Cons. Stato, Sez. IV, 12 dicembre 2019, n. 8443), nel settore della zonizzazione acustica del territorio, le scelte dell'Amministrazione non possono sovrapporsi meccanicamente alla pianificazione urbanistica, ma devono tener conto del disegno urbanistico voluto dal pianificatore, ovverossia delle preesistenti destinazioni d'uso del territorio.

21. Infondato si rivela, infine, anche l’ultimo motivo, rivolto dalla società L’Abbondanza s.r.l. alla declaratoria di parziale inammissibilità del suo ricorso. Sul punto l’appellante ha, infatti, semplicemente ribadito il proprio interesse ad impugnare la variante al PRG – di cui il piano di classificazione acustica sarebbe parte integrante - senza in alcun modo considerare che il T.a.r. nella sua sentenza aveva posto all’origine della pronuncia di inammissibilità non la carenza di interesse al ricorso avverso la delibera C.C. n. 1/2020, bensì la mancanza di qualsiasi “ specifica censura avverso detto provvedimento, pretendendo invero la ricorrente di modificare esclusivamente la classificazione acustica di zona e non anche le vigenti previsioni urbanistiche.”.

22. In conclusione l’appello deve essere, dunque, integralmente respinto.

23. Per la particolarità e la complessità delle questioni trattate sussistono, tuttavia, giusti motivi per compensare tra le parti le spese del grado di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del grado di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ofelia Fratamico	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO