Pubblicato il 18/03/2025

N. 02217/2025REG.PROV.COLL.

N. 09804/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9804 del 2023, proposto dal
Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Ercotrans S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Sellitto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Unione di Banche Italiane S.p.A. (Ubi Banca), non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Terza) n. 05457/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Ercotrans S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 marzo 2025 il Cons. Stefano Lorenzo Vitale e udito per la parte appellante l’Avvocato dello Stato Massimo Santoro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

In data 29 giugno 2001, la Ercotrans s.r.l. ha presentato al Ministero delle Attività Produttive (poi Ministero dello Sviluppo Economico, ora Ministero delle Imprese e del Made in Italy) la domanda di agevolazioni ex D.L. n. 415/1992, convertito nella legge n. 488/1992, a valere sull’11° Bando del “settore industria”.

Con decreto direttoriale n. 112098 del 12 febbraio 2002, il Ministero ha concesso in via provvisoria alla Ercotrans s.r.l. un contributo in conto impianti di € 204.920,00, a fronte di investimenti ammissibili per € 682.239,56, erogabile in due quote annuali di € 102.460,00 ciascuna, di cui la prima corrisposta il 13 agosto 2002.

Il programma di investimento oggetto di finanziamento è stato ultimato dalla Ercotrans s.r.l. nel giugno 2004 e nel successivo ottobre 2005 è stata svincolata dalla banca concessionaria la polizza prodotta a garanzia della prima quota del contributo concesso.

A seguito di una prima istruttoria, la banca concessionaria ha trasmesso la relazione finale di spesa con nota del 7 gennaio 2011, con la quale ha proposto la revoca delle agevolazioni finanziarie attribuite in via provvisoria. In particolare, ha evidenziato che la Ercotrans s.r.l. non aveva provveduto ad onorare interamente i pagamenti effettuati tramite cambiali, giacché sarebbe mancata la prova dell’integrale assolvimento della fattura n. 139V del 15 aprile 2003 di € 418.330,09, emessa dalla ditta fornitrice COMAC S.r.l., che da sola costituiva il 98% delle spese rendicontate.

Il Ministero dello sviluppo economico, con nota dell’8 febbraio 2011, ha comunicato l’avvio del procedimento di revoca delle agevolazioni alla Ercotrans s.r.l., la quale ha fornito le proprie deduzioni difensive con nota del 21 marzo 2011, in cui ha rappresentato di aver onorato l’intero importo della fattura contestata mediante pagamento a mezzo cambiali per la quasi totalità della somma, nonché a mezzo assegni e in contanti per la restante parte.

Con la nota di preavviso di rigetto del 26 ottobre 2011, il Ministero ha illustrato i motivi ostativi alla concessione definitiva delle agevolazioni, incentrati sul rilievo che solo per parte delle cambiali utilizzate per il pagamento della fattura n. 139V del 15 aprile 2003 (102 su 150) era presente la regolare quietanza apposta sulla faccia posteriore dei titoli, il che avrebbe confermato la mancata prova dell’integrale assolvimento della fattura.

La Ercotrans s.r.l. ha controdedotto tramite la nota dello studio di consulenza Annunziata del 18 novembre 2011, portata a conoscenza anche della banca concessionaria, nella quale ha rappresentato di essersi attivata “a richiedere in Banca copia delle cambiali con quietanza sul retro della facciata posteriore dei restanti 48 effetti cambiali dalla Banca Concessionaria esclusi”.

Infine, il Ministero dello sviluppo economico ha emanato il decreto direttoriale di revoca n. 281 del 22 gennaio 2020, fondato sul ritenuto assolvimento parziale della fattura in parola, essendo state quietanzate solo alcune delle cambiali utilizzate per il pagamento, e sulla considerazione che “tale circostanza determina l’inammissibilità per intero della spesa, così come previsto dalla normativa di riferimento, Circolare 14/07/2000 n. 900315, che non ammette pagamenti parziali di titoli di spesa”.

Con ricorso numero di registro generale 1826, depositato l’11 giugno 2020, la Ercotrans s.r.l. ha impungato dinanzi al T.A.R. per la Campania, domandandone l’annullamento, il predetto decreto direttoriale di revoca n. 281 del 22 gennaio 2020 ed i relativi atti presupposti.

A sostegno del ricorso di primo grado, la società ricorrente ha articolato tre motivi di ricorso con cui ha dedotto, rispettivamente, i seguenti vizi:

- violazione della normativa in materia di annullamento in autotutela;

- violazione del termine di ragionevole durata del procedimento;

- insussistenza del ravvisato pagamento parziale della fattura.

L’Amministrazione si è costituita in giudizio per resistere in ordine al ricorso ex adverso proposto.

Ad esito del relativo giudizio, l’adito T.A.R., ritenuta la propria giurisdizione sulla controversia, con la sentenza ora appellata, ha respinto il primo motivo di ricorso, ha accolto il secondo e ha dichiarato assorbite le ulteriori censure.

In particolare, il T.A.R., quanto al primo motivo, ha affermato che “[s] i tratta, in sostanza, di un atto sanzionatorio di cd. decadenza accertativa e non di un atto di annullamento in autotutela, con conseguente inapplicabilità del regime regolatorio di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 ”.

Con riguardo al secondo motivo, ha evidenziato la considerevole dilatazione nel tempo della sequenza procedimentale che ha connotato l’istruttoria del beneficio in questione e che ha condotto alla sua revoca, e ha ritenuto che “ nei procedimenti che non hanno una specifica finalità sanzionatoria, ma si presentano comunque afflittivi in termini di ricadute patrimoniali, può ritenersi che il termine di conclusione del procedimento non vada ricavato dalla predetta legge 689/1981, ma sia parametricamente coincidente con il termine di prescrizione dell’azione di ripetizione di indebito oggettivo ”. L’adito T.A.R. è quindi giunto alla conclusione che “ ai procedimenti sanzionatori in senso lato, quale quello di revoca di agevolazioni concesse ed erogate in via provvisoria, non si applichi il termine breve per la conclusione dei procedimenti amministrativi, ma la loro durata deve essere comunque ragionevole. E ‘ragionevole durata’ può ravvisarsi (…) per i procedimenti afflittivi in senso ampio, nel termine decennale, che corrisponde ad un parametro insuperabile anche con riferimento all’esercizio del potere ”.

Con ricorso notificato il 13 dicembre 2023 e depositato il giorno seguente, il Ministero delle Imprese e del Made in Italy ha proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone l’annullamento.

In particolare, il Ministero ha affidato il gravame ad un unico motivo con cui deduce che:

- il termine ragionevole di conclusione del procedimento non può essere fatto coincidere con il termine decennale di prescrizione del diritto alla restituzione delle somme;

- al caso in esame non può applicarsi il principio della ragionevole durata del procedimento e il legittimo affidamento, posto che i termini previsti per la conclusione dell’iter procedimentale non possono essere considerati perentori e il loro mancato rispetto, quindi, non costituisce una violazione grave e non inficia la legittimità del provvedimento;

- trattandosi di aiuti di Stato autorizzati dalla Commissione europea, il recupero dei contributi provvisoriamente concessi, dei quali sia successivamente emersa la mancanza di corrispondenza allo schema legale entro i quali erano stati autorizzati, va sempre disposto, anche trascorso molto tempo, sia perché deve prevalere l’interesse pubblico a ristabilire la concorrenza delle imprese sul mercato interno, sia perché nessun affidamento meritevole di tutela può ritenersi sussistere nei casi, come questo, in cui il provvedimento di concessione del finanziamento non era ancora definitivo e l’impresa sapeva che la concessione definitiva sarebbe dipesa dalla verifica positiva di tutti i presupposti previsti dalla legge.

La EC si è costituita dapprima con atto di stile e, in data 10 febbraio 2025, ha depositato una memoria con cui ha dedotto l’inammissibilità e l’infondatezza del gravame.

La causa è stata trattenuta per la decisione all’udienza pubblica del 13 marzo 2025.

DIRITTO

In via pregiudiziale, il Collegio deve esaminare l’eccezione, sollevata dall’appellata, di inammissibilità dell’appello per mancata impugnazione del capo della sentenza che ha ritenuto che la “clausola di provvisorietà” apposta all’originario provvedimento di concessione del contributo sia illegittima “ per la parte in cui prevede che la provvisorietà possa perdurare sine die” con conseguente sostituzione di diritto di detta clausola “ con quella conforme a legge, come tale dovendosi ritenere integrata attraverso il riferimento alla previsione di un termine di ragionevole durata del procedimento amministrativo ”.

L’eccezione è infondata posto che, con il gravame proposto, la difesa erariale ha contestato complessivamente la sentenza impugnata chiedendone la riforma integrale. In particolare, il Ministero ha dedotto la non applicabilità al caso di specie dei principi di ragionevole durata del procedimento e del legittimo affidamento e, pertanto, ha censurato la sentenza anche nella parte in cui, facendo applicazione di tali principi, ha ritenuto illegittima la clausola in parola.

Quanto al merito, l’appello risulta fondato.

Va al riguardo premesso che il procedimento oggetto di causa riguarda la concessione delle agevolazioni in favore delle attività produttive nelle aree depresse del Paese, di cui al D.L. n. 415/1992, convertito nella legge n. 488/1992, e al D.M. 20 ottobre 1995 n. 527.

Come già di recente osservato dalla Sezione (Cons. Stato, sez. VI, n. 2134/2025), il predetto procedimento si articola in una prima fase in cui viene adottato un provvedimento di concessione provvisoria dell’agevolazione, sulla base della domanda presentata dal soggetto interessato contenente tra l’altro il programma per il quale l’agevolazione è richiesta, e una successiva fase in cui, a seguito dell’istruttoria svolta da una banca in ordine al completamento del programma ed alla sussistenza di altri requisiti anche contabili, l’amministrazione adotta il provvedimento di concessione definitiva o la revoca della concessione provvisoria.

Il D.M. n. 527/1995 disciplina, tra l’altro, anche i termini di svolgimento del procedimento prevedendo, all’art. 10, comma 5, che il provvedimento definitivo da parte dell’amministrazione deve essere adottato nel termine di nove mesi dal ricevimento della documentazione finale di spesa da parte del privato (termine che, in alcune ipotesi, è ridotto a sei mesi, ai sensi del combinato disposto dell’art. 9, comma 6, D.M. n. 527/1995 e dell’articolo 7-sexdecies, ultimo periodo, D.L. n. 7/2005, convertito con L. n. 43/2005).

Come ribadito anche di recente da questa sezione (sul tema v. ampiamente Cons. Stato, sez. VI, n. 2641/2024), i termini procedimentali non hanno, di regola, carattere perentorio, salvo che tale qualificazione non sia prevista dalla legge. Nel caso in esame, il termine di conclusione del procedimento indicato dal D.M. n. 527/1995 non è espressamente qualificato perentorio e tale qualificazione non può desumersi dal solo impiego del verbo “dovere”, utilizzato peraltro anche nell’art. 2 l. n. 241/1990, che disciplina il termine generale di conclusione del procedimento pacificamente considerato non perentorio (sulla natura non perentoria di tale termine v. Cons. Stato, sez. VI, n. 2745/2024).

Tanto premesso, il Collegio osserva che, nel caso di specie, i termini di svolgimento del procedimento sono stati particolarmente lunghi, ponendosi ai limiti della violazione dei principi della collaborazione e buona fede che devono informare il rapporto amministrativo ex art. 1, comma 2-bis, L. n. 241/1990.

Tuttavia, ferme restando le eventuali responsabilità che, ricorrendone i presupposti, possono in tesi venire in rilievo a fronte del superamento dei termini di conclusione del procedimento (anche ai sensi degli artt. 2 e 2-bis, L. n. 241/1990), ad avviso del Collegio non emerge, nel caso di specie, l’illegittimità del provvedimento di revoca per irragionevolezza del termine di conclusione del procedimento, non riscontrandosi una lesione, da parte dell’amministrazione, del legittimo affidamento del privato ed una violazione dei principi della collaborazione e buona fede.

Ed infatti, da un lato, l’interessato era ben a conoscenza del carattere solo provvisorio del provvedimento di agevolazione con la conseguenza che, in mancanza di un ulteriore comportamento dell’amministrazione idoneo a far confidare il privato nel positivo esito della fase di controllo, non può ritenersi sussistente un affidamento tutelabile (v. per una situazione analoga Cons. Stato, sez. VI, n. 1519/2018). Del resto, nemmeno risulta che il privato si sia attivato – ad es. con solleciti o con la proposizione di un’azione avverso il silenzio - per sollecitare l’amministrazione ad assumere le determinazioni definitive di competenza e tale circostanza assume un rilievo atteso che i menzionati princìpi della collaborazione e della buona fede hanno valenza bilaterale.

Dall’altro lato, deve osservarsi che le inadempienze contestate dall’amministrazione al privato sono state particolarmente rilevanti, consistendo nella mancata prova dell’integrale assolvimento di una fattura che da sola costituiva il 98% delle spese rendicontate (senza che nella presente sede possano esaminarsi le deduzioni svolte sul punto dalla società appellata con il terzo motivo del ricorso di primo grado, che sono rimaste assorbite nella sentenza del Tar e non sono state riproposte in appello).

Peraltro, nel caso di specie il contributo erogato a favore dell’odierno appellato rappresenta un aiuto di Stato e, pertanto, l’amministrazione ha il dovere, mercé le previsioni al riguardo poste dal diritto unionale, di recuperare le somme erogate laddove vengano meno i presupposti per la loro attribuzione.

In conclusione, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado deve essere respinto.

Stante la peculiarità delle questioni, le spese del doppio grado di giudizio devono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, rigetta il ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Lorenzo Vitale	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO