Pubblicato il 04/08/2025

N. 06886/2025REG.PROV.COLL.

N. 00904/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 904 del 2024, proposto dal Comune di Cagliari, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Simonetta Garbati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

EN AL e RT RA, rappresentati e difesi dall'avvocato Gianfranco Carboni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Città metropolitana di Cagliari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Domenico Melis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, sezione seconda, n. 00885/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di EN AL e di RT RA, nonché della Città metropolitana di Cagliari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2025 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. – La vicenda in esame riguarda una occupazione d’urgenza (ex art. 20, legge n. 865 del 1971 e delibera di Giunta comunale 28 dicembre 1988, n. 6340) non seguita da esproprio, relativa ad un’area di proprietà della società CA.BA s.r.l., avvenuta da parte del Consorzio Riunite Imprese Edilizia Scolastica in liquidazione (di seguito CRIES) su autorizzazione del Comune di Cagliari per la realizzazione di un nuovo liceo classico.

2. – Con il ricorso di primo grado, notificato in data 20 luglio 2017, i sig.ri EN AL e RT RA, assumendo di essere divenuti proprietari dell’area oggetto di occupazione in quanto soci della CA.BA. s.r.l., a seguito della sua estinzione, hanno agito in giudizio contro il Comune di Cagliari chiedendo il risarcimento del danno o, in subordine, la restituzione del fondo, previa rimessione in pristino, deducendo che non sarebbe mai stato emesso il decreto di esproprio nonostante la irreversibile trasformazione del fondo.

2.1. – Con apposita memoria, si è costituito in giudizio il Comune, eccependo il difetto di legittimazione attiva e passiva dei ricorrenti, ritenendo che quest’ultima spettasse invece alla Città metropolitana di Cagliari, quale attuale utilizzatrice dell’immobile.

2.2. – Con ordinanza collegiale del 20 febbraio 2023, è stata disposta l’integrazione del contraddittorio nei confronti della Città metropolitana.

2.3. – Con atto di integrazione del contraddittorio, notificato in data 17 aprile 2023, in adempimento dell’ordine giudiziale, gli originari ricorrenti hanno esteso le domande proposte in via principale contro il Comune anche nei confronti della Città metropolitana, che però non si è costituita.

2.4. – Nelle more del giudizio di primo grado, i ricorrenti hanno chiesto la condanna all’adozione del provvedimento ex art. 42- bis , d.P.R. n. 327 del 2001 (di seguito, t.u. espropri), oltre al risarcimento del danno da illegittima occupazione.

3. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione attiva, ritenendo che i diritti della società estinta siano transitati in capo ai soci, inclusi i beni immobili oggetto di causa.

3.1. – Inoltre, ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del Comune, ritenendo non dimostrata l’avvenuta consegna dell’area alla Città metropolitana, non essendo stato depositato neanche il relativo contratto di comodato in favore di quest’ultima.

3.2. – Ha quindi condannato il Comune, alternativamente, alla restituzione o alla acquisizione ex art. 42- bis t.u. espropri.

4. – Con atto di appello, il Comune ha impugnato tale sentenza.

4.1. – In particolare, ha ribadito il proprio difetto di legittimazione passiva, che spetterebbe alla Città metropolitana alla quale sarebbero state trasferite le competenze delle Provincie, inclusa quella relativa agli edifici scolastici di istruzione superiore (art. 3, della legge n. 23 del 1996), con la conseguenza che l’ente che attualmente utilizza il bene ai sensi dell’art. 42- bis del t.u. espropri sarebbe proprio la Città metropolitana.

4.2. – In secondo luogo, ha lamentato l’omessa richiesta istruttoria di chiarimenti e documenti ex art. 64, comma 3, c.p.a., al fine di accertare la sussistenza del passaggio di consegne.

5. – Con apposita memoria si sono costituiti i sig.ri AL e RA, sostenendo che la normativa invocata dal Comune (legge n. 23 dell’11 gennaio 1996) non sarebbe applicabile alla specie in quanto l’edificio in questione è stato ultimato in data 26 febbraio 1992, ossia prima della sua entrata in vigore (15 gennaio 1996), con conseguente inapplicabilità dell’art. 3, potendo al massimo trovare applicazione l’art. 8, secondo cui il Comune per poter trasferire alla Provincia l’uso gratuito dell’edificio scolastico (oppure cedere la proprietà con vincolo di destinazione ad uso scolastico) avrebbe dovuto esserne proprietario, fattispecie che non sussisterebbe nel caso in esame (pag. 19 della memoria); in ogni caso, tale trasferimento avrebbe dovuto essere disciplinato mediante convenzione, ai sensi del medesimo articolo, cosa che nella specie non è stata dimostrata dal Comune nel giudizio di primo grado (pag. 20 della memoria).

5.1. – In ogni caso, la responsabilità risarcitoria sarebbe in capo al Comune quale ente che ha materialmente occupato l’immobile, come risulterebbe dal verbale d’occupazione del 9 marzo 1989, rep. n. 90181 e racc. n. 21551, redatto dal Notaio Dott. RT Vacca, per cui l’amministrazione comunale avrebbe ininterrottamente mantenuto illecitamente la disponibilità del terreno in questione da quel momento fino ad oggi.

5.2. – Infine, insistono nel risarcimento del danno da illecita occupazione.

5.3. – Tali domande sono state proposte in via subordinata anche nei confronti della Città metropolitana di Cagliari.

6. – Con ordinanza collegiale del 26 febbraio 2024, n. 1858, è stata ordinata l’integrazione del contraddittorio nei confronti della Città metropolitana di Cagliari, che però non si è costituita.

7. – Con successiva ordinanza collegiale del 20 gennaio 2025, n. 380, vista la mancata costituzione della Città metropolitana di Cagliari e ritenuto che la questione centrale oggetto della presente controversia consista nella individuazione del soggetto che attualmente utilizza il bene immobile costruito sulla proprietà dei privati, il Collegio ha richiesto, ai sensi dell’art. 64, comma 3, c.p.a., dei documentati chiarimenti nei confronti della stessa Città metropolitana al fine di chiarire in capo a chi fosse l’utilizzazione attuale dell’immobile.

8. – Con apposita memoria di costituzione, depositata al solo fine di adempiere all’ordinanza istruttoria, la Città metropolitana di Cagliari ha precisato che “ attualmente l’edificio sede del Liceo classico/scientifico Euclide è in uso gratuito alla Città Metropolitana di Cagliari ” (pag. 3 della memoria del 18 febbraio 2025), ai sensi della legge n. 23 del 1996, allegando copia della relativa convenzione.

9. – Con successiva memoria del 28 marzo 2025, la Città metropolitana ha espresso l’intenzione di procedere all’acquisizione sanante del bene con conseguente ristoro del privato.

10. – Con memoria di replica ex art. 73 c.p.a., la parte appellante ha quindi chiesto, ai sensi dell’art. 34 c.p.a., di:

- fissare un termine, decorrente dal deposito dell’emananda sentenza, affinché quest’ultima amministrazione eserciti il potere di cui all’art. 42- bis del t.u. espropri, con avvio del relativo procedimento, fissando un termine per le osservazioni e per l’emanazione dell’atto finale;

- nominare un Commissario ad acta per verificare se la Città metropolitana di Cagliari abbia o meno attivato e concluso il procedimento previsto dall’art. 42- bis del t.u. espropri, con tutte le consequenziali disposizioni anche per quanto concerne la fissazione del compenso del Commissario ad acta , nonché l’esercizio dei poteri sostitutivi in caso di inerzia dell’amministrazione.

Infine, ha insistito nel risarcimento del danno da mancata disponibilità dell’area.

11. – All’udienza pubblica del 29 aprile 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

12. – La parte appellante ha proposto una domanda di condanna all’adozione del provvedimento ex art. 42- bis , t.u. espropri, oltre al risarcimento del danno da illegittima occupazione, nei confronti del Comune di Cagliari e, in via subordinata, nei confronti della Città metropolitana di Cagliari.

Nel corso del giudizio, anche a seguito di apposita istruttoria, è emerso chiaramente che l’amministrazione che attualmente utilizza il bene ai sensi dell’art. 42- bis t.u. espropri è la Città metropolitana di Cagliari e non il comune di Cagliari, come invece ritenuto dal primo giudice.

Pertanto, essendo solo questa l’unica questione controversa tra le parti, ne consegue l’accoglimento dell’appello del Comune di Cagliari e, in riforma della sentenza di primo grado, va condannata la Città metropolitana di Cagliari, quale l’amministrazione che attualmente utilizza il bene, alla restituzione dell’immobile, previa riduzione in pristino oppure, in via alternativa, all’adozione di un provvedimento di acquisizione ai sensi del 42- bis del t.u. espropri, con pagamento del relativo indennizzo per il pregiudizio subito, anche per il periodo di occupazione senza titolo.

13. – Tuttavia, occorre anche puntualizzare che, nella propria memoria difensiva, la Città metropolitana di Cagliari ha dichiarato che “ permane l’interesse pubblico all’acquisizione del bene ” e che “ è intendimento della stessa Città Metropolitana di Cagliari attivare il procedimento amministrativo volto all’acquisizione dell’immobile in discorso al proprio patrimonio indisponibile, con ogni conseguenza in termini di ristoro per il privato che ha subito il pregiudizio ” (pag. 2 della memoria del 28 marzo 2025).

A tal riguardo, va precisato che non può ritenersi sufficiente ai fini della improcedibilità del presente ricorso la mera dichiarazione di intenti di procedere alla acquisizione c.d. sanante.

Sul punto, infatti, va ribadito il consolidato orientamento di questo Consiglio di Stato secondo cui, in materia di giudizio avverso il silenzio serbato dall’amministrazione su di una istanza di acquisizione c.d. sanante ex art. 42- bis t.u. espropri, solo il sopravvenuto provvedimento di acquisizione (Cons. Stato, sez. IV, 25 maggio 2018, n. 3148) o di diniego espresso (Cons. Stato, sez. IV, 8 settembre 2022, n. 7842) è idoneo a far venir meno l’inadempimento all’obbligo di provvedere, con conseguente improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse.

Nel caso di specie, invece, viene in rilievo una mera dichiarazione contenuta in una memoria difensiva con cui si esprime l’intenzione di avviare il procedimento di acquisizione sulla base della ritenuta permanenza dell’interesse pubblico.

Pertanto, non essendo ancora stato adottato un atto dell’amministrazione avente natura provvedimentale, deve ritenersi ancora sussistente l’obbligo di provvedere, ferma restando la discrezionalità dell’amministrazione in ordine al contenuto del provvedimento (di restituzione o di acquisizione) e fatta sempre salva la possibilità di addivenire ad un accordo in via transattiva.

14. – In conclusione, quindi, deve essere accolto l’appello del Comune di Cagliari e, in riforma della sentenza di primo grado, va condannata la Città metropolitana di Cagliari, quale l’amministrazione che attualmente utilizza il bene, alla restituzione dell’immobile, previa riduzione in pristino oppure, in via alternativa, all’adozione di un provvedimento di acquisizione ai sensi del 42- bis del t.u. espropri, con pagamento del relativo indennizzo per il pregiudizio subito, anche per il periodo di occupazione senza titolo.

15. – Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza di primo grado, condanna la Città metropolitana di Cagliari alla restituzione dell’immobile, previa riduzione in pristino, oppure, in via alternativa, all’adozione di un provvedimento di acquisizione ai sensi del 42- bis del t.u. espropri, con pagamento del relativo indennizzo per il pregiudizio subito, anche per il periodo di occupazione senza titolo.

Condanna la Città metropolitana di Cagliari alla refusione delle spese di lite per il doppio grado di giudizio che si liquidano in € 5.000,00, nei confronti di ciascuna parte costituita, oltre al rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15%, IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosario Carrano	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO