Pubblicato il 03/06/2025

N. 04788/2025REG.PROV.COLL.

N. 00352/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 352 del 2024, proposto da Centro Laser S.r.l., Doca S.r.l., Me. Di. Mediterranea Diagnostica S.r.l., Dimed S.r.l., Biomedical S.n.c. di ON RA & C., Centro Diagnostico Helios S.n.c. di Paparo Anna, Centro Diagnostico San Giuseppe di Mocerino Maria Luisa &C. S.a.s., Centro Analisi Dott. Alfonso Ambrosino S.n.c., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Vincenzo Capuano e Pierpaolo Barretta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Asl Napoli 3 Sud, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Rajola Pescarini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 3882/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Asl Napoli 3 Sud;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025 il Cons. Roberto Prossomariti e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO

1. Le strutture sanitarie indicate in epigrafe (odierne società appellanti) sono accreditate presso il SSR della Regione Campania per l’erogazione in convenzione agli utenti del servizio pubblico sanitario di prestazioni in regime ambulatoriale.

2. Le strutture impugnavano congiuntamente, di fronte al TAR Campania, la delibera della ASL Napoli 3 Sud n. 1121 del 15 dicembre 2021 (come poi rettificata dalla delibera n. 397 del 4 maggio 2022), con la quale è stata approvata la definizione della regressione tariffaria unica (RTU) per l’anno 2017 per la Macroarea di assistenza specialistica ambulatoriale.

Le censure delle strutture sanitarie riguardavano essenzialmente: - la presunta violazione del Decreto del Commissario ad acta (DCA) n. 89 dell’8 agosto 2016 (e dei contratti di accreditamento che ne riproducevano i contenuti) circa le modalità di applicazione della RTU 2017; - la lesione del legittimo affidamento delle strutture, che sarebbe stata causata dal notevole lasso di tempo intercorso tra la chiusura dell’esercizio finanziario 2017 e l’approvazione della delibera impugnata; - la violazione del giudicato, con riferimento ad alcune sentenze del Tribunale di TO NZ, rese in esito a controversie tra alcune delle strutture ricorrenti e la ASL e che non sarebbero state considerate nel provvedimento gravato.

3. La ASL Napoli 3 Sud, costituitasi in giudizio, ha contestato l’ammissibilità del ricorso anche per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e ha comunque rilevato l’infondatezza delle censure proposte.

4. Il TAR Campania, con sentenza n. 3882 del 2023, dopo aver affermato la giurisdizione del giudice amministrativo, ha respinto il ricorso e compensato le spese di lite.

5. Avverso la suddetta pronuncia le strutture sanitarie hanno proposto appello, articolando tre motivi.

5.1. Con il primo motivo di appello si contesta l’omesso pronuncia del TAR rispetto alle censure svolte nel primo motivo del ricorso in primo grado. Con tali doglianze si era rilevata l’insussistenza dei presupposti necessari per l’applicazione della RTU. In particolare, secondo l’art. 5, comma 3 del DCA n. 89/2016 (e dei contratti di accreditamento) la RTU potrebbe trovare applicazione solo se, a consuntivo, risulti che il superamento del tetto di branca sia avvenuto in una data antecedente a quella presunta, che la ASL sarebbe tenuta a comunicare ogni mese alle strutture accreditate.

Nel caso di specie non solo non vi è stata, da parte dell’ASL, individuazione (né tantomeno comunicazione) di alcuna data in cui si ritenevano presuntivamente raggiunti i vari tetti di spesa, ma dalla delibera impugnata emergerebbe che i tetti delle diverse branche sarebbero stati raggiunti solo l’ultimo giorno dei primi tre trimestri del 2017 (mentre per il quarto non è applicata la RTU). Ciò renderebbe la RTU di per sé inapplicabile, visto che la stessa dovrebbe riguardare esclusivamente le prestazioni erogate dopo il superamento del tetto di spesa. Ne conseguirebbe un difetto di istruttoria e motivazione della delibera della ASL.

5.2. Con il secondo motivo di appello si contesta la pronuncia del TAR nella parte in cui ha ritenuto non fondata la pretesa lesione del legittimo affidamento delle ricorrenti. Si evidenzia come la delibera della ASL sia stata comunicata alle ricorrenti solo nella primavera del 2022, nonostante si riferisse a prestazioni erogate e remunerate nel corso del 2017. Questo ritardo è considerato ingiustificato, irragionevole e contrario ai principi di buona fede e correttezza. Inoltre dovrebbe essere considerato che le strutture sanitarie non hanno ricevuto comunicazioni riguardanti le date presuntive di esaurimento del budget e sarebbero quindi rimaste nell’impossibilità di operare una pianificazione dell’attività di impresa.

5.3. Con il terzo motivo di appello si lamenta che il TAR avrebbe errato nel non considerare la delibera della ASL viziata da violazione del giudicato. Il provvedimento impugnato, nel determinare la parte liquidabile e quella non liquidabile del fatturato delle strutture sanitarie, non avrebbe tenuto conto di alcune sentenze del Tribunale di TO NZ, che avrebbero riconosciuto, in via definitiva, alcuni crediti di alcune delle società appellanti riferiti a fatture del 2017.

6. Si è costituita in giudizio la ASL Napoli 3 Sud, chiedendo ancora di dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario o, in subordine, di rigettare l’appello.

7. All’udienza del 29 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare occorre rilevare che l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla parte appellata è inammissibile, poiché sul punto si è ormai formato il giudicato. Ciò conformemente a un consolidato orientamento giurisprudenziale a mente del quale: « È inammissibile l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della controversia formulata solo in note defensionali e non con tempestiva proposizione di apposito motivo di appello incidentale contro la sentenza di primo grado, in conformità all’art. 9 del d.lgs. n. 104 del 2010 per il quale il difetto di giurisdizione nei giudizi di impugnazione è rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronunzia impugnata che in modo implicito o esplicito ha statuito sulla giurisdizione » (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. VII, Sent. 25/11/2024, n. 9425, ove si richiama anche cospicua giurisprudenza pregressa).

2. Il primo motivo di appello è infondato.

È vero che, nelle tabelle allegate alla delibera impugnata e relative ai calcoli della RTU 2017 per ciascuna branca specialistica, la “data di esaurimento” viene indicata nell’ultimo (o penultimo) giorno del trimestre. Ma ciò significa semplicemente che non è stato effettuato il monitoraggio della spesa in costanza di esercizio, così come invece previsto dagli artt. 5 e 6 dei contratti di accreditamento, che recepiscono i contenuti del DCA n. 89/2016. Come si legge nella memoria della parte appellata, depositata il 6 febbraio 2025: « Il tavolo tecnico non avendo potuto comunicare le suddette date di esaurimento, ha ritenuto opportuno assumere come riferimento l’intero singolo trimestre » (pag. 17).

Le odierne appellanti, in sostanza, non contestano l’avvenuto superamento del tetto, ma solo il fatto che non sia stata indicata l’effettiva data di superamento. Ciò però non implica l’illegittimità del provvedimento che ha disposto la RTU.

Infatti, come messo in evidenza dal giudice di prime cure, una consolidata e condivisibile giurisprudenza, ha in più occasioni stabilito che l’esercizio del potere di fissare la regressione tariffaria al fine di osservare i limiti di spesa non è subordinato né condizionato all’esecuzione del monitoraggio delle prestazioni erogate, né al ritardo o imprecisione nell’adempimento all’obbligo di eseguire i controlli per il tramite del tavolo tecnico (organo di fonte contrattuale e cui partecipano anche i rappresentanti aziendali e delle associazioni di categoria più rappresentative), avendo lo scopo fondamentale di contenere la remunerazione complessiva delle prestazioni nei limiti fissati e con l’impiego delle risorse disponibili e programmate, che a loro volta recepiscono il quadro delle risorse e dei vincoli determinati con legge statale (tra le molte cfr. Cons. Stato, Sez. III, 29 marzo 2018, n. 1995; id., 27 febbraio 2018, n. 1206).

Il provvedimento che dispone la RTU può dunque considerarsi sufficientemente motivato se, come nel caso di specie, dà conto del superamento dei tetti di spesa e del modo in cui l’eccedenza sia proporzionalmente posta a carico alle diverse strutture afferenti la medesima branca.

3. Neppure il secondo motivo di appello può trovare accoglimento.

Il decorso di quattro anni dalla fine dell’esercizio di riferimento all’adozione della delibera impugnata non può considerarsi un tempo tale da far presumere una qualche forma di acquiescenza da parte dell’Amministrazione.

Questo Consiglio di Stato ha, infatti, più volte ribadito che « è lo stesso sistema “a consuntivo” a comportare necessariamente la retroattività delle riduzioni della remunerazione, la cui misura non può che essere determinata quantomeno nell’anno successivo, ossia quando siano noti i dati contabili relativi ai valori delle prestazioni effettuate ed è possibile confrontarli con le risorse finanziarie disponibili. Deve ritenersi, pertanto, legittimo un controllo ed una rideterminazione del fatturato ammesso a remunerazione esercitati anche in tempi non strettamente prossimi all’anno oggetto della disposta regressione, purché possa considerarsi esercitato il potere in tempi ragionevoli, come, ad avviso del Collegio, può ritenersi avvenuto nel caso in esame » (Cons. Stato, Sez. III, 22 gennaio 2016, n. 207, ove il caso di specie riguardava proprio un intervallo temporale di 4 anni).

Peraltro, come già rilevato nell’esame della precedente doglianza, la mancata comunicazione mensile della ASL non rende illegittima la delibera di definizione della RTU (neppure per lesione del legittimo affidamento).

4. Anche il terzo motivo di appello è infondato.

Invero già in primo grado la corrispondente doglianza (terzo motivo di ricorso) avrebbe dovuto essere dichiarata inammissibile sia per difetto di specificità che per carenza del contraddittorio.

Infatti la difesa delle odierne appellanti si è limitata a depositare quattro provvedimenti del Tribunale di TO NZ (di cui due sentenze e due decreti ingiuntivi), senza specificare analiticamente quali siano le pronunce passate in giudicato e in che termini le stesse renderebbero illegittimo il provvedimento di definizione della RTU. In altri termini non è stato chiarito in che misura, secondo le appellanti, la RTU applicata alle Società coinvolte avrebbe dovuto essere rideterminata per tener conto delle pronunce del giudice civile.

Inoltre a giudizio delle odierne appellanti: « fermo il buon diritto dell’ASL di applicare la RTU (in astratto, ed in disparte da quanto censurato con i primi due motivi di impugnazione), la suddetta elaborazione avrebbe dovuto avere luogo computando nel fatturato “liquidabile” le somme riconosciute alle strutture munitesi di titoli giudiziali passati in cosa giudicata (quand’anche tale riconoscimento avrebbe incrementato la misura della decurtazione da operare nei confronti delle altre strutture) » (pag. 15 del ricorso in appello).

In questa prospettiva, però, il ricorso doveva essere dichiarato inammissibile poiché non era stato notificato neppure a una delle strutture controinteressate, che evidentemente sarebbero state danneggiate da una nuova ripartizione della RTU più favorevole alle società appellanti a parità di tetto di branca (cfr. per un caso simile Cons. Stato, sez. III, 10 maggio 2023, n. 4716).

5. Per le ragioni sopra esposte l’appello deve essere rigettato. La particolarità della controversia giustifica, però, la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Roberto Prossomariti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Prossomariti	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO