Pubblicato il 09/07/2025

N. 05973/2025REG.PROV.COLL.

N. 08755/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8755 del 2024, proposto da:
EN X Advisory Services s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Vivani e Simone Abellonio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Segato e Antonio Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Andrea Segato in Roma, via Panama, n. 68;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Quinta Ter , n. 15354/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici - GSE s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1° luglio 2025 il Cons. Francesco Cocomile;

Per le parti nessun difensore è presente;

Viste le istanze di passaggio in decisione delle parti costituite;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - Con il censurato provvedimento prot. GSE/P20220011431 del 22 aprile 2022, avente ad oggetto “ Istanza di applicazione dell’art. 56, comma 8, del DL 16 luglio 2020, n. 76, prot. GSE/A20200195047 del 29 dicembre 2020 in merito al provvedimento di rigetto della Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) n. 0357995016715R161, prot. GSE/P20160067896 del 26 luglio 2016, presentata da YOUSAVE S.P.A. ”, il Gestore dei Servizi Energetici respingeva l’istanza presentata, in relazione ad un progetto di efficienza energetica presso l’impianto industriale di Cogne Acciai Speciali s.p.a. di Aosta facente capo originariamente a Yousave s.p.a., dalla società EN Si s.r.l. (subentrata nella titolarità del progetto a Yousave s.p.a.), in ordine all’applicazione dell’art. 56, comma 8, del decreto legge n. 76/2020, relativamente al provvedimento di rigetto della richiesta di verifica e certificazione (“RVC”) n. 0357995016715R161, sul presupposto che tale disposizione si applica “… ai soli provvedimenti di annullamento d’ufficio in corso o [di] decadenza dal diritto all’ottenimento degli incentivi e non anche, come nel caso di specie, ai provvedimenti con i quali il GSE ha disposto il rigetto della richiesta di verifica e certificazione, valutata ai sensi dell’art. 16 delle L.G. EEN 9/11 …” e che “… l’art. 42, comma 3, primo periodo, del D.lgs. 28/2011, come modificato dall’art. 56, comma 7, lett. a), del D.L. 76/2020, non può essere applicato al caso di specie, in quanto tale norma ha una portata precettiva espressamente riferita alle sole violazioni rilevanti che comportano la decadenza dal diritto all’ottenimento dell’incentivo già riconosciuto all’esito del potere di verifica e controllo e non anche al diverso caso, quale è quello in oggetto, in cui il GSE abbia disposto il mero rigetto della RVC proposta dall’operatore . …”.

2. - Avverso il menzionato provvedimento del 22 aprile 2022 la ricorrente EN X AL s.r.l. (già EN Si s.r.l.) proponeva ricorso dinanzi al T.a.r. Lazio, articolando le seguenti doglianze:

«- Violazione dell’art. 56 del dl 76/2020 e s.m.i. Violazione dell’art. 42 del d. lgs. 28/2011 e s.m.i. Violazione dell’art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale. Violazione dell’art. 21-nonies della l. 241/1990. Eccesso di potere per irragionevolezza manifesta e per difetto di istruttoria ».

3. - L’adito T.a.r., nella resistenza dell’intimato Gestore dei Servizi Energetici - GSE s.p.a., con la sentenza segnata in epigrafe, respingeva il ricorso ritenendo infondate le censure sollevate.

4. - Con rituale atto di appello EN X Advisory Services s.r.l. (subentrata a EN X AL s.r.l.) chiedeva la riforma della predetta sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua dei seguenti motivi di gravame:

«- Error in iudicando: violazione dell’art. 56 del d.l. 76/2020. Violazione dell’art. 12 delle disp. prel. cod. civ. Violazione dell’art. 21-nonies della l. 241/1990 ».

5. - Resisteva al gravame il Gestore dei Servizi Energetici - GSE s.p.a., chiedendone il rigetto.

6. - All’udienza pubblica del 1° luglio 2025 la causa passava in decisione.

7. - L’appello è infondato.

7.1. - Il T.a.r. Lazio ha respinto il ricorso proposto dalla EN X, affermando in primo luogo al capo 4.1 della sentenza appellata, che:

«… Il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi dalla giurisprudenza consolidatasi in materia (Tar Lazio, sez. III-Ter, 21.10.2022, n. 13594 e precedenti ivi richiamati), secondo cui:

- “le modifiche di cui al comma 7, che impongono al Gse il rispetto delle condizioni poste dall’art. 21 nonies l. 241/1990, trovano generale applicazione ai provvedimenti costituenti esercizio del potere di verifica e controllo di cui all’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011 emessi successivamente all’entrata in vigore della novella”;

- il comma 8 dell’art. 56 del d.l. n. 76/2020 (quello invocato dalla parte ricorrente) “contiene una clausola di estensione dell’ambito di applicazione della disciplina di cui al comma 7, per effetto della quale le modifiche in parola trovano applicazione anche: a) ai procedimenti di annullamento d’ufficio in corso; b) ai procedimenti definiti con provvedimenti di decadenza oggetto di impugnazione ancora pendente, ove vi sia apposita richiesta di riesame da parte dell’interessato”;

- il carattere eccezionale di tale ultima disposizione e la sua finalità di sanatoria rendono evidente “che il riferimento letterale ai provvedimenti di decadenza ivi contemplato non sia suscettibile di interpretazione analogica o estensiva”;

- in particolare, l’espresso riferimento contenuto al comma 8 ai soli provvedimenti di decadenza e non anche a quelli di rigetto delle rvc “postula una consapevole scelta del legislatore, il quale ha ritenuto, ai fini dell’applicazione dello speciale procedimento di riesame previsto dal comma 8, di selezionare tra le fattispecie di cui all’art. 42, comma 3, nelle quali si sostanzia il potere di verifica del Gse (‘il GSE in presenza dei presupposti di cui all’articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi’), soltanto quella della decadenza dagli incentivi”.

Del resto, giova soggiungere, non si tratta di una soluzione incoerente e irragionevole, come invece prospettato dalla società ricorrente. Invero, un conto è la decadenza contemplata dal comma 8, in relazione alla quale il legislatore ha previsto un eccezionale meccanismo di sanatoria a fronte del rischio, valutato ex lege inopportuno, che l’impresa beneficiaria rimanga senza alcun beneficio nonostante l’originaria ammissione al sistema incentivante e, anzi, sia esposta alla restituzione di tutto quanto ricevuto; altro è il provvedimento di rigetto della singola rvc, che come tale non si estende ex se, a differenza della decadenza, all’intero rapporto giuridico amministrativo. …».

La ditta appellante ha contestato la suesposta motivazione, assumendo che:

a) l’art. 56, comma 7, del decreto legge n. 76/2020 avrebbe espressamente equiparato il rigetto dell’istanza, nell’ambito del quale rientrerebbe anche il rigetto delle RVC, alla decadenza e l’art. 42, comma 3- bis , del decreto legislativo n. 28/2011 disporrebbe in modo espresso l’applicazione del comma 3 anche al rigetto delle RVC; pertanto, l’interpretazione della sentenza appellata non sarebbe condivisibile in quanto, ai sensi dell’art. 12 delle preleggi, nell’applicare la legge non può attribuirsi ad essa altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole;

b) l’assunto per cui l’istanza di riesame potrebbe riguardare solo provvedimenti di decadenza e di annullamento e non quelli di rigetto delle RVC condurrebbe ad esiti non coerenti con l’ordinamento; una tale interpretazione sarebbe irragionevole in quanto la portata applicativa del comma 8 non potrebbe essere limitata ai provvedimenti di annullamento d’ufficio poiché sarebbe sovrapponibile all’art. 21- nonies della legge n. 241/1990 e non potrebbe essere limitata ai soli provvedimenti di decadenza in quanto, considerato che anche il rigetto delle RVC presupporrebbe l’assenza dei requisiti per accedere agli incentivi, non vi sarebbe alcun elemento logico-sistematico per differenziare le due fattispecie ( i.e. decadenza dagli incentivi e rigetto della RVC);

c) non sarebbe rilevante la denominazione formale del provvedimento, ma il potere in concreto esercitato dalla P.A.; nel caso di specie, considerato che con il rigetto della RVC il Gestore avrebbe riesaminato i presupposti già valutati in sede di approvazione della PPPM, il provvedimento di rigetto della RVC, costituirebbe l’esito dell’esercizio di un potere di secondo grado mediante il quale il GSE non si sarebbe limitato a verificare la conformità tra la richiesta della RVC e la PPPM approvata, ma avrebbe posto in essere una rivalutazione del proprio operato, quindi soggetta ai presupposti di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990.

Dette doglianze vanno disattese.

7.1.1. - Invero, ritiene questo Collegio che le censure di cui alle lettere a) e b) del precedente par. 7.1 risultano prive di fondamento, ove si consideri che i principi affermati dalla sentenza appellata sono stati confermati dalla giurisprudenza di questo Consiglio.

In particolare, questa Sezione, con la sentenza n. 3813 del 5 maggio 2025 ha chiarito che dalla lettura combinata dell’art. 42, commi 3, 3- bis e 3- ter , del decreto legislativo n. 28/2011 e dell’art. 56, commi 7 e 8, del decreto legge n. 76/2020, emerge “… un disallineamento letterale tra le modifiche introdotte all’art. 42 del d.lgs. dal settimo e dall’ottavo comma dell’art. 56 del d.l. n. 76/2020, dal momento che nel primo caso (concernente la modifica del comma 3-bis dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011) la disposizione evoca “il rigetto dell’istanza di rendicontazione o l’annullamento del provvedimento di riconoscimento dei titoli” originariamente concesso, mentre nel secondo caso indica i soli provvedimenti di “decadenza” dagli incentivi. Deve allora ritenersi che il legislatore, adottando nei richiamati commi consecutivi (il settimo e l’ottavo) del medesimo art. 56 una terminologia diversa e comunque non coincidente, abbia inteso riferirsi a fattispecie fra loro non sovrapponibili, e ciò a maggior ragione trattandosi di una disciplina di favore per i soggetti interessati, come tale soggetta, secondo il costante orientamento giurisprudenziale, a stretta interpretazione. E non a caso, del resto, la fattispecie del “rigetto” dell’istanza è specificamente disciplinata dal successivo comma 3-ter del novellato articolo 42 del d.lgs. n. 28/2011, laddove si dispone, per l’appunto, che “gli effetti del rigetto dell’istanza di rendicontazione, disposto a seguito dell’istruttoria, decorrono dall’inizio del periodo di rendicontazione oggetto della richiesta di verifica e certificazione dei risparmi”, con l’ulteriore precisazione che, come del resto qui avvenuto, “Gli effetti dell’annullamento del provvedimento, disposto a seguito di verifica, decorrono dall’adozione del provvedimento di esito dell’attività di verifica. Per entrambe le fattispecie indicate sono fatte salve le rendicontazioni già approvate relative ai progetti standard, analitici o a consuntivo”. …”.

Muovendo da tali premesse, il Consiglio di Stato nella menzionata decisione ha ritenuto di condividere quanto affermato dalla sentenza del T.a.r. Lazio, Sezione Terza Ter , con la sentenza n. 11421 del 5 settembre 2022 (e ribadito anche dalla pronuncia appellata in questa sede), secondo cui:

«… l’eccezionalità e la particolare finalità di sanatoria sottesa al procedimento di riesame in questione impone una lettura restrittiva della norma, che ricomprende testualmente nel proprio ambito di applicazione “progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d’ufficio in corso e, su richiesta dell’interessato, [a] quelli definiti con provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge, compresi i ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica per i quali non è intervenuto il parere”. Ne segue che «il riferimento letterale ai provvedimenti di decadenza ivi contemplato non [è] suscettibile di interpretazione analogica o estensiva. Del resto, tale espresso riferimento postula una consapevole scelta del legislatore, il quale ha ritenuto, ai fini dell’applicazione dello speciale procedimento di riesame previsto dal comma 8, di selezionare tra le fattispecie di cui all’art. 42, comma 3, nelle quali si sostanzia il potere di verifica del GSE (“il GSE in presenza dei presupposti di cui all’articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi”), soltanto quella della decadenza dagli incentivi. In definitiva, il chiaro e univoco dato letterale del comma 8 non può essere superato» (in tali termini, questa Sezione, sentenza n. 8260/2022). …».

7.1.2. - Parimenti infondata risulta essere la censura di cui alla lettera c) del precedente par. 7.1, con cui la ditta ricorrente ha dedotto che, avendo il GSE riesaminato i presupposti già valutati in sede di approvazione della PPPM, il provvedimento di rigetto della RVC costituirebbe l’esito dell’esercizio di un potere di secondo grado e che, conseguentemente, sarebbe applicabile l’art. 56, comma 8, del decreto legge n. 76/2020.

Al riguardo va rilevato che questa Sezione ha escluso che il provvedimento di rigetto dello RVC è qualificabile quale provvedimento di secondo grado, atteso che il potere di controllo del GSE “… costituisce espressione di un potere di accertamento e controllo volto ad acclarare lo stato dell’impianto ed accertarne la corrispondenza rispetto a quanto dichiarato dall’interessato …” e che “… l’approvazione della proposta di progetto e di programma di misura e l’accoglimento di altre precedenti “RVC”, ..., non hanno effetti vincolanti su determinazioni su una successiva “RVC”, in cui vengono svolte analisi autonome, non essendovi alcuna contraddittorietà tra i precedenti accoglimenti e il successivo rigetto …” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 15 maggio 2025, n. 4177).

Pertanto, il GSE ha correttamente ritenuto che nel caso di specie non trovasse applicazione l’art. 56, comma 8, del decreto legge n. 76/2020.

7.2. - In secondo luogo il T.a.r. al capo 4.2 della sentenza appellata ha statuito che “… Nel caso che occupa, il provvedimento di rigetto della rvc è stato adottato dal Gse prima dell’entrata in vigore delle disposizioni invocate dalla società. L’applicazione della novella alla vicenda amministrativa in oggetto è dunque possibile nei soli limiti in cui il legislatore ne ha eccezionalmente previsto una portata retroattiva in deroga al generale principio del tempus regit actum; e tale proiezione verso il passato, per le ragioni sopra esposte, è stata puntualmente limitata dalla legge ai soli provvedimenti di decadenza e non include quelli di rigetto delle rvc. …”.

Assume la società istante che tale motivazione sarebbe sostanzialmente riproduttiva di quella espressa al capo 4.1 e, quindi, erronea per le medesime ragioni in precedenza indicate. Inoltre, sempre secondo EN X la fattispecie in esame non rientrerebbe tra quelle di applicazione estensiva e analogica di una disposizione di asserito carattere eccezionale, venendo all’opposto in rilievo la corretta individuazione del perimetro applicativo dell’art. 56, commi 7 e 8, del decreto legge n. 76/2020, a fronte dell’esercizio di un potere con cui il GSE avrebbe rivalutato ex post la sussistenza dei presupposti già valutati positivamente con l’approvazione della PPPM.

Al fine di superare dette doglianze è sufficiente rinviare a quanto esposto al precedente par. 7.1 ed evidenziare che:

a) il procedimento di riesame di cui all’art. 56, comma 8, del decreto legge n. 76/2020, non trova applicazione nelle fattispecie aventi ad oggetto provvedimenti di rigetto delle RVC (cfr. Cons. Stato, Sez. II, n. 3813/2025);

b) i provvedimenti di rigetto delle RVC non sono qualificabili quali provvedimenti di secondo grado (cfr. Cons. Stato, Sez. II, n. 4177/2025).

7.3. - Infine, al capo 4.3 della sentenza appellata, il T.a.r. Lazio ha affermato che “… Tanto prescinde, beninteso, da ogni valutazione sul se il rigetto della rvc, nel caso di specie, fosse stato legittimamente disposto. Invero, l’oggetto del presente giudizio non verte sulla legittimità del rigetto della rvc, bensì sulla validità dell’atto con cui il Gse ha rifiutato di riesaminare quel provvedimento alla luce dello ius superveniens. Di talché, le deduzioni della società in ordine ai limiti che contrassegnerebbero il potere di vigilanza e controllo del Gestore non colgono affatto nel segno. Peraltro, siffatte deduzioni sarebbero comunque destituite di fondamento, giacché, come reiteratamente ribadito dalla giurisprudenza con riguardo alla disciplina ratione temporis applicabile, “il potere di controllo del Gse, che è altro rispetto ai poteri sanzionatori e di autotutela, può essere esercitato anche dopo l’approvazione della pppm e di singole rvc, trattandosi di prerogativa immanente per tutto il periodo di incentivazione” (questa Sezione, 22 marzo 2024, n. 5722 e precedenti ivi menzionati) …”.

Secondo la tesi prospettata dall’appellante tale assunto sarebbe erroneo in quanto:

a) ai sensi degli artt. 12 e 14 delle Linee Guida il GSE potrebbe sempre esercitare il potere di controllo sulla regolare esecuzione delle PPPM approvate e sul calcolo dei risparmi conseguiti, ma non potrebbe rimettere in discussione ad libitum i presupposti iniziali già vagliati in sede di approvazione della PPPM, se non nell’esercizio dei poteri di secondo grado, subordinati al rispetto dei presupposti di cui all’art. 21- nonies della legge n. 241/1990;

b) nel caso di specie l’istanza ex art. 56 del decreto legge n. 76/2020 sarebbe stata presentata per il riesame del provvedimento di rigetto della RVC che avrebbe in realtà natura di annullamento d’ufficio della PPPM.

Anche le suesposte censure non sono suscettibili di positivo apprezzamento.

Va in primis rammentato che, una volta approvata la PPPM, la persistenza dei risparmi energetici generati dall’intervento nel corso della vita utile per una proposta a consuntivo non è automaticamente riconosciuta, in quanto la verifica e certificazione avviene solo a seguito della presentazione di ogni singola RVC, come previsto dall’art. 12 delle Linee Guida, con relativa valutazione da parte del GSE.

Ai sensi dell’art. 16 delle Linee Guida, il soggetto responsabile dello svolgimento delle attività di verifica e di certificazione dei risparmi (cioè il GSE) certifica la corrispondente quota di risparmio netto integrale riconosciuta, solo una volta “… completati con esito positivo gli eventuali controlli di cui all’articolo 14 … ”.

L’art. 14 definisce tali controlli, come quelli “… necessari ad accertare che i progetti oggetto di certificazione ed emissione dei titoli di efficienza energetica ... siano stati realizzati in modo conforme alle disposizioni dei medesimi decreti (oggi D.M. 12 dicembre 2012) e alle Linee guida e secondo quanto dichiarato ai sensi del precedente articolo 13 … ”.

Ove si consideri che il provvedimento di rigetto della RVC è stato adottato all’esito di un’istruttoria di valutazione condotta ai sensi dell’art. 16 delle Linee Guida e che, come in precedenza precisato, i provvedimenti di rigetto delle RVC non sono qualificabili quali provvedimenti di secondo grado (cfr. Cons. Stato, Sez. II, n. 4177/2025), è evidente l’infondatezza anche di detta doglianza.

8. - In conclusione, dalle argomentazioni in precedenza espresse discende che l’appello è infondato e va perciò respinto.

9. - In considerazione della peculiarità della presente controversia sussistono giuste ragioni di equità per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1° luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Francesco Cocomile, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Cocomile	Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO